le cas du Maroc

Les finances publiques et les impératifs de performance :
le cas du Maroc
Finances publiques
Collection dirigée par Thierry LAMBERT
Les finances publiques connaissent un développement important et
se diversifient. Les finances de l’État, les finances communautaires,
les finances internationales et comparées, la science et la technique
fiscales ne sont que quelques-uns des domaines couverts par les
finances publiques contemporaines.
La présente collection a pour vocation de publier des travaux
originaux (thèses, essais, colloques...) ou de facture plus classique
(manuels, commentaires de textes, recueils de documents...).
Elle a aussi pour ambition de rééditer des ouvrages aujourd’hui
introuvables, mais fort utiles, dès lors qu’ils s’imposent comme
référence et qu’ils sont agrémentés d’une préface substantielle.
Déjà parus
Hind JALAL, Analyse genre de la politique fiscale au Maroc,
2011.
Célestin FOUMDJEM, Blanchiment de capitaux et fraude
fiscale, 2011.
Slim BESBES, Le principe de la légalité de l'impôt en droit
tunisien, 2011.
Georges DUMAS, La politique économique : 12 ans pour rien
(1995-2007), 2010.
Félix ATECK A DJAM, Droit du contentieux fiscal
camerounais, 2009.
Jean-Joseph-Louis GRASLIN, Essai analytique sur la richesse
et sur l’impôt, (réédition du texte de 1911 présenté et commenté
par Djalel MAHERZI, 2008.
Marc LEROY (dir.), L’Administration de l’impôt en France et
dans le monde, 2008.
Haiying WANG-FOUCHER, La vérification de comptabilité en
Chine à l’épreuve des modèles occidentaux, 2008.
Dominique VILLEMOT, Quelle réforme fiscale ?, 2007.
Roland ATANGA FONGUE, Contrôle fiscal et protection du
contribuable dans un contexte d’ajustement structurel : le cas
du Cameroun, 2007.
Karim SID AHMED, Droits fondamentaux du contribuable et
procédures fiscales. Etude comparative, 2 tomes, 2007.
Mohamed Harakat
Les finances publiques
et les impératifs de performance :
le cas du Maroc
L’HARMATTAN
© L'HARMATTAN, 2011
5-7, rue de l'École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
[email protected]
[email protected]
ISBN : 978-2-296-54993-7
EAN : 9782296549937
Du même auteur
Le Droit de contrôle supérieur des finances publiques au Maroc, Babel,
Rabat, 1992.
L'Audit dans le secteur public au Maroc : cas de la Cour des comptes,
Babel, Rabat, 1994.
Économie politique : étape de la formation de la connaissance économique,
Rabat, Babel, 1996.
Management stratégique et compétitivité (en arabe), édition Fedala,
Mohammedia, 1997.
Économie politique de la gouvernance, Al Maârif Al Jadida, Rabat, 2000.
Le Contrôle supérieur des finances publiques au Maghreb, Al Maârif Al
Jadida, Rabat, 2000.
Cour européenne des comptes, Luxemburg. Lignes directrices européennes
concernant l'application des normes d'audit de l'INTOSAI, (traduction
arabe), Al Maârif Al Jadida, Rabat, 2001.
Finances publiques et droit budgétaire, Al Maârif Al Jadida, Rabat, édit.
2002, 2004, 2006.
Économie politique et dialectique de la richesse et de la pauvreté, (en
arabe), Al Maârif Al Jadida, 2002-2004, Rabat.
Évaluation du système juridique et judiciaire au Maroc, Publication de la
REMA, 2003.
Les Cours régionales des comptes : Guide pratique de contrôle des finances
locales, Publication de la REMA, 2004.
Gouvernance, gestion publique et corruption, Al Maârif Al Jadida, Rabat,
2006.
Économie politique et gouvernance globale, Al Maârif Al Jadida, 2010,
Rabat.
Les Finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance,
Al Maârif Al Jadida, Rabat, 2010.
Les finances publiques et les impératifs de la performance : cas du Maroc
Préface
Ce livre constitue une excellente synthèse de la gouvernance des finances
publiques au Maroc. Après une première partie où il analyse les
soubassements et les enjeux généraux, l'auteur décortique les processus de
décision budgétaire et de politique publique marocaine. Il fait ensuite l'état
des lieux de la réforme des finances publiques, dans ses pratiques et dans ses
contraintes. Puis le livre se termine par une évaluation critique des contrôles
d'audit, qui sont la clé de toute évaluation du changement.
Les finances publiques ne doivent-elles pas s'inspirer d'une logique
d'entreprise ? Ne doivent-elles pas prendre en considération les objectifs à
atteindre, mais aussi la qualité et la transparence du management ? Ne faut-il
pas répartir les crédits par objectifs ? Et enfin, si l'on veut avancer
réellement, ne faut-il pas augmenter la transparence et l'information des
citoyens ? Et un des outils indispensables ne sera-t-il pas constitué par des
audits réellement indépendants qui soient à même de refléter la situation
réelle des finances publiques et des éventuelles corruptions ou opacités du
système ? Voici quelques questions fondamentales de gouvernance et
d’éthique politique qu'aborde ce traité érudit.
Mais si l'objectif affiché est bien la maîtrise et le contrôle des finances
publiques au Maroc, l'auteur pose aussi une question plus générale. Quel
serait le nouveau concept de finance publique qui corresponde au contexte
de ce XXIe siècle qui commence ? Car nous entrons dans un monde globalisé
où la gouvernance financière d'un pays est de plus en plus prise en compte
dans l'évaluation de sa monnaie et de sa dette extérieure. Bref, la
gouvernance des finances publiques devient un atout stratégique
indispensable pour la santé économique et financière de chaque pays. Les
ennuis récents de la Grèce nous en donnent un exemple assez éloquent. Tous
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Mohamed Harakat
les pays seront donc de plus en plus acculés à rendre compte devant les
experts mondiaux de la qualité et de la transparence de leur gestion des
finances publiques et privées.
Dans ce nouveau contexte mondial, ce livre est un outil très précieux,
voire indispensable, car il nous conduit de manière honnête et compétente à
travers les méandres des finances du Maroc. Il est aussi un des seuls qui nous
fournisse une analyse objective et détaillée des différentes réformes de la
fiscalité, de leurs avancées et de leurs insuffisances dans un monde qui
change.
Dr Marc LUYCKX GHISI
Ancien membre de la « Cellule de prospective »
de la Commission européenne à Bruxelles.
Conseiller spécial de « Business solutions Europa »
Les finances publiques et les impératifs de la performance : cas du Maroc
Introduction générale
Le processus de l’évaluation des systèmes de gestion et de contrôle des
finances publiques s’inscrit pleinement dans le cadre de la modernisation de
l’Etat. Il s’agit dans cette optique de :
– s’assurer que celui-ci dispose d’une vision claire de l’avenir en termes
d’opportunités, de menaces et de risques et qu’il contribue à définir les
grandes lignes des politiques publiques et qu’il remplisse pleinement tant sa
fonction de régulation garante des priorités nationales que sa fonction
d’incitation et d’animation ;
– instaurer un système de contrôle interne et d’évaluation continue des
risques auxquels se heurtent les pratiques de gouvernance cognitive et
démocratique (indépendance, efficacité et efficience des actions,
performance, production de l’information objective et fiable) conciliant trois
logiques intimement liées : la logique démocratique (transparence), la
logique cognitive (économie du savoir et de l’innovation), et la logique de la
gestion et de la performance ;
– réfléchir et concrétiser une nouvelle gouvernance participative permettant
le passage du gouvernement à la gouvernance. Ce passage dynamique
suppose un parlement et des parlementaires formés et informés, un
parlement savant et performant doté de moyens et d’outils de travail et des
structures appropriées d’évaluation des politiques publiques. Bref, il s’agit
de réfléchir sur les indicateurs de la performance des systèmes de
gouvernance dans sa globalité.
L’évaluation des systèmes de gouvernance nécessite en fait un climat
politique favorable au développement de la culture de la performance et des
outils et des mesures de gouvernance fiables et adaptés.
11
Mohamed Harakat
Contrairement à d’autres secteurs de l’espace public comme la santé et le
système de l’éducation et de la formation, il n’existe pas de tradition
d’indicateurs comparatifs de performance1.
La performance est généralement définie en termes d’output (produits) ou
outcome (résultats finals). Dans notre cas, la performance des systèmes de
gouvernance se mesure notamment par le degré de participation des citoyens
au processus de prise des décisions stratégiques, le nombre des rapports
présentés sur le contrôle budgétaire et l’information de l’opinion publique.
Cette définition consensuelle de la performance n’est pas suffisante.
L’approche « essentialiste » avance la capacité des systèmes de gouvernance
à produire des valeurs dans le secteur public. Les auteurs exposent à ce titre
trois groupes de valeurs 2. Premièrement, la « performance de productivité »
consiste à attribuer de bonnes ressources pour des fins spécifiques. En
revanche l’administration doit travailler de manière économique, productive
et efficace. Deuxièmement, la « performance procédurale » a pour objectif
une administration juste et honnête permettant de lutter en permanence
contre l’opacité, l’iniquité et l’abus de pouvoir. Troisièmement, la
« performance structurelle » consiste à maintenir le secteur public (et même
le secteur privé) fort et résistant. Il est généralement plus facile de mesurer la
performance de productivité que celle des procédés ou des structures.
La gouvernance en tant que concept de crise3 revêt en l’occurrence une
fonction facilitatrice. Elle ne produit jamais de service ou de bien. Mais elle
constitue une condition préalable pour que les services opérationnels
puissent accomplir leur mission.
La mesure de la performance des systèmes de gouvernance repose sur
trois piliers :
– la capacité institutionnelle, stratégique et technique de la société à
contrôler le budget et les procédures budgétaires ;
– les moyens humains dont dispose l’Etat en termes de compétence et
d’expertise ;
1
W. Van Dooren, Z Lonti, « Contribution au débat sur la mesure de la performance de la
gouvernance », Revue française d’administration publique, n° 135, 2010, p. 518.
2
Ibidem, p. 521.
3
M. Harakat, « Le concept de gouvernance au Maroc : signification et pertinence » in Actes
« Du Gouvernement à la gouvernance : les leçons marocaines », REMA n° 5, 2004, p. 7.
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Les finances publiques et les impératifs de la performance : cas du Maroc
– les dispositifs de production et de diffusion de la culture de la transparence
et de la performance.
Au Maroc, comme dans beaucoup d’autres pays en voie de
développement, il existe un fossé profond entre les pouvoirs formels et le
rôle effectif du parlement dans le processus budgétaire. Celui-ci demeure
gouverné à la fois par des règles formelles4 et par des procédures et pratiques
informelles. Le rôle du parlement demeure limité par des facteurs structurels
liés à l’organisation interne du travail parlementaire et au contexte plus large
des relations entre les pouvoirs exécutif et législatif en matière budgétaire.
Quatre séries de facteurs méritent d’être mentionnées :
l. le manque de compétences institutionnelles et de capacités techniques
suffisantes pour s’impliquer de manière constructive aussi bien dans le
processus budgétaire que dans l’évaluation des politiques publiques ;
2. l’impact des motivations individuelles sur le comportement des
parlementaires liées au degré de compétition politique, à la nature du
système des partis politiques ainsi qu’aux conséquences du régime électoral ;
3. la faiblesse de l’opposition parlementaire ;
4. le déficit démocratique.
Pour toutes ces considérations, l’innovation et la modernisation des
systèmes de gouvernance s’imposent avec acuité dans tous les pays du
monde prônant la bonne performance de la gouvernance parlementaire5. Une
telle innovation nécessite une restructuration de l’organisation parlementaire
et des structures et procédures régissant son travail en termes de vision
stratégique, d’organisation, de transparence et d’évaluation continue des
risques.
Sur le plan pratique l’institution parlementaire se heurte à une série de
contraintes d’ordre logistique, humain et institutionnel.
4
A. Berrada, « La loi organique de finances du 26 novembre 1998 est-elle réellement
l’aboutissement d’une réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 ? », REMA,
n° 25, 2008, p. 23-47.
5
« Manging Parliaments in the 21th century », IIAS, Caledonian University, Glasgow, UK,
2009.
13
Mohamed Harakat
L’un des aspects les plus importants de la gouvernance parlementaire
réside dans la gestion de ses ressources humaines (députés, think tanks et
ressources opérationnelles).
L’OCDE définit quatre dimensions de la politique de gestion des
ressources humaines 6 :
– la gestion prévisionnelle des effectifs ;
– la gestion de la performance du personnel ;
– la flexibilité et la cohérence des règles de gestion ;
– les valeurs essentielles du secteur public.
• Une bonne gestion prévisionnelle des effectifs a pour objet de se doter
d’effectifs représentatifs de la population, de dimension adaptée, opérant
dans une structure appropriée, capables de s’adapter à des besoins en
perpétuelle évolution (taille, profil, compétence, mobilité, performance).
• Une bonne gestion de la performance du personnel a pour objectif de « se
doter d’une fonction publique suffisamment responsabilisée, très motivée,
faisant preuve de souplesse et fournissant des services d’une manière
efficace et productive (pyramide des âges, taux d’absentéisme très bas) ».
• La flexibilité et la cohérence des règles de gestion entre les différents
organismes publics veillent à minimiser les coûts de gouvernance lors de
négociations en responsabilités partagées.
Ces principes peuvent être appliqués aux diverses composantes du
système de gouvernance Mais ils nécessitent l’implication d’autres acteurs
institutionnels de contrôle des finances publiques7.
6
OCDE, Examen de la gestion des ressources humaines dans l’administration publique :
Belgique. Evaluation et recommandations, Paris, OCDE, 2007 et W. Van Dooren, Z. Lonti
« Contribution au débat sur la mesure de la performance », op.cit., p. 528.
7
A titre d’illustration, le GAO aux USA affiche des économies de 46 milliards de dollars. Il
mesure également le nombre de fois où les administrations ont amélioré leurs services sur
instruction de ce dernier, l’incidence des informations transmises au Congrès sur les
changements statutaires ou réglementaires et toutes les procédures de gestion ayant fait l’objet
d’amélioration grâce aux travaux du GAO à l’échelon local et fédéral. De plus le GAO
mesure le pourcentage des recommandations prises en compte par l’exécutif. En 2007, 83 %
des recommandations de 2003 avaient été mises en pratique. La satisfaction des usagers est un
bon indicateur de résultat. Le GAO comptabilise également le nombre de fois où il a été
auditionné par une commission de Congrès. C’est un bon indicateur de réactivité et d’impact
(cf. W.V. Dooren, op.cit., p. 527).
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Les finances publiques et les impératifs de la performance : cas du Maroc
Dans cet ouvrage, nous avons fait observer que les indicateurs de
performance des systèmes de gouvernance au Maroc sont vagues et peu
crédibles au regard de l’environnement interne et externe du processus de
l’évaluation des politiques publiques. Il suffit de noter à ce propos que le
budget de l’Etat au Maroc ne correspond toujours pas à un espace de
rationalisation des choix en matière de dépenses publiques (cas de
l’enseignement, la recherche scientifique et de la santé), que les dépenses
d’investissement sont souvent programmées indépendamment des dépenses
récurrentes – ce qui réduit leur efficacité socio-économique et entraîne des
gaspillages en tous genres – et que leur répartition s’opère en permanence au
désavantage de la population rurale en général et de la population féminine
en particulier, etc. Qui plus est, l’impulsion donnée depuis la fin de la
décennie 90 notamment à un processus de débudgétisation empêche de
mesurer les retombées de chantiers auxquels sont allouées d’importantes
enveloppes financières.
La CGEM, en réagissant au mouvement du 20 février 2011, appelle à la
réforme de la gouvernance économique dans toute sa globalité au Maroc,
tout en estimant, dans le cadre de sa propre révolution, que le rendu des bans
universitaires n’est pas à la hauteur des attentes.
Nous proposons la vulgarisation des concepts d’évaluation et de mesure
de la performance à travers l’approche de trois aspects. Premièrement, le
contrôle budgétaire qui devra être amélioré pour assurer le passage
pédagogique d’un parlement contrôleur (non encore suffisamment investi et
épuisé dans notre cas) à un parlement évaluateur. Deuxièmement, le
développement des compétences des acteurs institutionnels (députés,
personnel de soutien) et de l’expertise au sein de l’institution parlementaire.
Il est question aujourd’hui de repenser l’émergence d’un parlement savant et
d’une gouvernance parlementaire cognitive et stratégique dans le processus
de production de l’information et de reddition des comptes. Troisièmement,
l’application des principes et valeurs de transparence et de performance. Cet
objectif ne peut être atteint sans le développement des capacités
institutionnelles et stratégiques des juridictions financières (contrôle et
évaluation des effets de la corruption sur la performance des systèmes de
gouvernance), des structures budgétaires fiables et transparentes et sans
15
Mohamed Harakat
l’implication des acteurs sociaux de contrôle dans la mise en place d’un
budget citoyen.
Ces trois aspects nous permettent d’obtenir facilement des indicateurs
fiables et significatifs afférents à la faiblesse des systèmes de gouvernance
tels que nous avons essayé de le démontrer dans cette étude.
De toute évidence, il reste beaucoup de chemin à parcourir, même dans
les démocraties développées, tant à l’échelon national qu’à l’échelon
international. L’expérience de quatre pays – l’Australie, les Pays-Bas, la
Suède et le Canada – montre que les initiatives de budgétisation basées sur le
résultat sont essentiellement axées sur la modification de la structure
budgétaire mais qu’elles ne parviennent pas vraiment à modifier les
fonctions budgétaires. Ces conclusions sont symptomatiques8.
Ainsi, au-delà des extensions apportées par les organisations
internationales, professionnelles et les ONG à l’objet du contrôle de
performance depuis la fin des années quatre-vingt-dix, certains s’interrogent
aujourd’hui sur la question de savoir s’il est souhaitable de mettre en place
un système international de contrôle des finances publiques9 dédié à la lutte
contre les diverses formes de corruption (marchés publics, armes
clandestines, drogues, ventes des faux médicaments, etc.) telles qu’elles sont
définies par les recommandations du 6e congrès de l’INTOSAI organisé en
1999 à Montevideo en Uruguay. Une fois effectif, ce contrôle peut s’étendre
au contrôle des marchés financiers échappant au contrôle régulateur. Dans
cette perspective, les frontières entre les finances publiques et les finances
privées se trouvent abolies. L’essentiel de la naissance d’un nouveau droit
financier international permettra d’évaluer les dysfonctionnements du
système de gouvernance mondial dont les mécanismes mis en vigueur
confrontent des lacunes juridiques et institutionnelles de taille, ce qui limite
son effectivité.
Or la réussite de ce projet est tributaire de l’information fournie,
l’échange et la coopération entre les pays et les divers acteurs mondiaux.
C’est une nouvelle démocratie financière et humaine universelle qu’il faut en
8
M. Sterk, « Les conséquences de la budgétisation axée sur les résultats pour la fonction
budgétaire : l’exemple de quatre pays », Revue internationale des sciences administratives,
juin 2007, p. 206 et suiv.
9
L. Philip, « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde », RFFP, n° 101,
2008.
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Les finances publiques et les impératifs de la performance : cas du Maroc
l’occurrence repenser et soutenir. C’est un processus qui prendra sans doute
un peu de temps, mais il finira par s’imposer. C’est un impératif
démocratique.
Ces conclusions synthétiques illustrent bien la nécessité de construire de
nouvelles structures d’évaluation des systèmes de gouvernance axée sur la
mesure de la performance. Ces tâches transdisciplinaires de débat et de
réflexion incombent notamment aux universitaires, aux think tanks, à
l’entreprise, aux ONG, aux responsables politiques et aux citoyens. Cette
œuvre collective de création nécessitant davantage d’imagination
sociologique consiste plus particulièrement à combler le gap entre savoir et
politique.
Cet ouvrage propose une introduction aux finances publiques
contemporaines à l’épreuve de la nouvelle gouvernance cognitive et globale
marquée par les exigences de la transparence et de la performance. Sa forme
méthodologique et pragmatique répond à un besoin pressant des chercheurs
et des praticiens qui cherchent à comprendre les soubassements et les enjeux
de la reddition des comptes à l’heure de la crise, de la réforme des finances
publiques et des grands défis nationaux et internationaux de la gouvernance
cognitive et globale.
La méthode adoptée dans cette œuvre combine, dans une logique
gestionnaire et politique, des approches épistémologiques, historiques,
juridiques, économiques, comptables, stratégiques et sociologiques. Elle
conduit à structurer les développements autour de quatre parties : les
soubassements méthodologiques et institutionnels et les enjeux des finances
publiques ; les processus de décision budgétaire et de politique financière
publique ; l’état des lieux, les pratiques et les contraintes de la nouvelle
gouvernance financière à la lumière de la réforme ; les approches et
spécificités des systèmes de contrôle, d’audit et d’évaluation de la gestion
des finances publiques.
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Les finances publiques et les impératifs de la performance : cas du Maroc
Première partie
Fondements méthodologiques, institutionnels
et enjeux des finances publiques à l’épreuve des
phénomènes de la gouvernance cognitive
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