RAPPORT D`ENQUÊTE

Inspection générale
des finances Inspection générale des affaires sociales
N°2004-M-059-01 N°2005-002
RAPPORT D’ENQUÊTE
sur
la situation financière
des centres d’hébergement et de réinsertion sociale
Établi par
Bertrand BRASSENS
Inspecteur général des finances Christine d’AUTUME Inspectrice des affaires sociales
Patrice MOURA
Inspecteur des finances Florence BRILLAUD Inspectrice des affaires sociales
Catherine SUEUR
Inspecteur des finances Antoine CATINCHI Inspecteur des affaires sociales
- JANVIER 2005 -

NOTE DE SYNTHÈSE
Par lettre de mission du 27 juillet 2004, le ministre de l’économie, des finances et de
l’industrie, le ministre de l’emploi, du travail et de la solidarité nationale ainsi que la ministre déléguée
à la lutte contre l’exclusion et la précarité ont saisi l’inspection générale des affaires sociales et
l’inspection générale des finances d’une mission d’enquête portant sur l’analyse des causes et des
conséquences des difficultés financières rencontrées par les centres d’hébergement et de réinsertion
sociale (CHRS).
Conformément à la lettre de mission, l’analyse a été centrée sur les questions financières.
Les questions relatives au dimensionnement global du dispositif, à l’impact de la problématique des
demandeurs d’asile, à la qualité des prestations servies aux usagers et à la meilleure adéquation entre
le rôle de l’État et celui des conseils généraux n’ont pas été étudiées.
1. CONSTATS
La mission a constaté une situation dégradée à trois niveaux : une mauvaise appréhension
des dépenses par l’administration, notamment des dépenses salariales qui en représentent les deux
tiers ; une répartition des dotations entre régions, départements et centres inadaptée, contribuant à
aggraver la situation des centres les plus fragiles ; un pilotage insuffisant de la gestion budgétaire des
CHRS.
La mission est donc conduite à formuler un diagnostic peu différent de celui dressé en
1993 par la mission conjointe de l’IGAS et de l’IGF diligentée sur la même problématique, dont les
recommandations et celles de la mission d’appui qui lui a fait suite ont été insuffisamment mises en
oeuvre.
1.1. La situation financière des centres est globalement mais très inégalement
dégradée
Les crédits versés par l’Etat se sont élevés à 437 M€ (LFI 2004), correspondant à une
dotation journalière moyenne à la place de 40 €1.
Suite à une enquête nationale, la mission a estimé que le résultat comptable global des
CHRS atteignait – 6M€ en 2003. La situation financière est cependant contrastée entre régions,
départements et établissements : sur l’enquête menée par la mission, 45% des établissements sont
déficitaires et 55% excédentaires.
Aucun facteur simple (nombre de places, effectifs, DGF/place) ne permet d’expliquer
cette situation contrastée.
L’examen des situations déficitaires a toutefois permis de mettre en valeur deux idées
forces :
- d’une part, la progression des dépenses de personnel a été incontestablement sous-
évaluée, tandis que les autres dépenses des centres ne faisaient l’objet d’aucune
réévaluation ;
1 La dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’Etat (art. 46-81-30) couvre en moyenne 85% des dépenses des
centres, diverses recettes abondant traditionnellement cette dotation

- Page 2 -
- d’autre part, le niveau des dépenses des centres ne fait l’objet d’aucun mode de
calibrage standardisé, faute de référentiels : les caractéristiques économiques (DGF et
coût à la place) des CHRS apparaissent ainsi très diverses et renvoient principalement à la
singularité du projet éducatif de chacun d’eux et aux conditions de leur accès initial au
financement public, indépendamment des financements que l’Etat consacre à ce secteur.
1.2. Un financement mal réparti à tous les niveaux
Alors que la situation budgétaire contrastée des centres, tant au niveau du résultat
d’exploitation que de la DGF par place, aurait nécessité une approche différenciée sélective des
dotations budgétaires de l’Etat, la redistribution uniforme des taux annuels de reconduction entre
les régions, puis entre les départements, a consolidé la répartition historique fortement
inégalitaire des bases budgétaires. La DGF à la place présente ainsi des écarts de 1 à 2 sans véritable
logique.
Le recours massif aux crédits « non reconductibles » (plus de 60% des moyens nouveaux
alloués depuis 2003), s’il a permis de répondre à la situation d’urgence créée par les décisions des
juges de la tarification et par l’apparition de déficits importants, n’a pas davantage contribué à
rééquilibrer les bases de financement du dispositif.
Les financements complémentaires, développés ces dernières années par les CHRS, parce
qu’ils sont généralement non pérennes, ne constituent pas une réponse adaptée en cas d’insuffisance
budgétaire, leur gestion restant très fragile.
1.3. Un pilotage insuffisant du dispositif par l’administration
L’administration ne s’est toujours pas dotée des outils fiables qui lui permettraient
d’assurer un véritable pilotage de la gestion des CHRS.
Ainsi, il n’existe aucune évaluation exhaustive et sérieuse de la masse salariale, aucune
mesure du GVT, aucune estimation à l’initiative de l’administration des impacts des avenants
envisagés puis agréés des conventions collectives nationales.
A ce jour, l’administration n’est pas en mesure de pouvoir contester de manière solide des
dépenses qu’elle jugerait excessives tant au regard du niveau des dépenses dans les centres
comparables que des résultats obtenus – non évalués. A cette carence constatée à tous les niveaux de la
chaîne s’ajoute l’insuffisance du soutien et de l’animation de la DGAS aux DDASS dans différents
domaines (formation, appui juridique, etc.).
2. DANS CE CONTEXTE, LES PROPOSITIONS DE LA MISSION S’ARTICULENT
AUTOUR DE QUATRE AXES
Sous réserve d’une réforme profonde des méthodes et outils de pilotage, la mission
propose un rebasage de la DGF allouée aux CHRS.
2.1. Rebaser sous condition la DGF destinée aux CHRS
En croisant diverses méthodes de calcul, la mission a estimé l’insuffisance en base 2004
entre 10 et 12 M€.

- Page 3 -
La mission précise que ce rebasage n’apurera la situation de l’ensemble des centres que
s’il est accompagné d’une politique volontariste de redéploiement des excédents constatés dans
certains établissements.
S’agissant de l’affectation du rebasage, la mission préconise que les crédits soient répartis
selon le montant de DGF à la place afin de réduire les inégalités.
2.2. Moduler sur la base de critères objectifs la répartition des crédits afin de réduire les
inégalités
A l’avenir, il conviendra de moduler le taux de reconduction des budgets appliqué aux
enveloppes régionales de façon inversement proportionnelle à leur niveau de DGF par place, pour
favoriser un rééquilibrage des dotations.
2.3. Améliorer très significativement les outils de connaissance des CHRS
La mission préconise la définition d’un système unique d’indicateurs sur les CHRS,
articulant les différentes démarches lancées par la DGAS en ce domaine (budgétaire, LOLF et
évaluation), et comprenant la remise à niveau des tableaux de bords initiés à la suite de la mission de
1994, puis peu renseignés faute d’avoir été exploités.
Sur ces bases, et à partir d’une identification des différentes prestations rendues par les
CHRS, un référentiel national de coût pourra être établi. Il sera de nature à aider les DDASS dans la
répartition des crédits aux établissements.
2.4. Se donner les moyens d’un véritable pilotage du dispositif à tous les niveaux
Au niveau des services déconcentrés, doivent être engagées, sur la base du référentiel de
coût, les actions la convergence tarifaire préconisées par les textes.
Au niveau de l’administration centrale, il est urgent :
- d’améliorer la prévision budgétaire en évaluant mieux les variations de la masse
salariale et notamment les impacts des avenants des conventions collectives avant leur
agrément,
- d’apporter un soutien méthodologique aux DDASS par la diffusion d’outils, de
doctrines, de guides et de formations à l’intention des agents en charge de ce suivi.
*
A l’issue de ses travaux, la mission attire l’attention des ministres sur le préalable que
constitue à tout rebasage définitif la mise en place de référentiels de coûts par grandes catégories de
prestation, puis leur utilisation en vue d’une politique de convergence volontariste et argumentée. Elle
souligne toutefois que l’ensemble de ses préconisations restera sans effet si la DGAS ne met pas en
place une organisation adéquate pour planifier et contrôler leur mise en œuvre effective. Seule cette
voie permettra de concilier rigueur budgétaire et maintien d’un système de gestion souple et
décentralisée des CHRS par des associations.

SOMMAIRE
INTRODUCTION......................................................................................................................................1
1. CONSTATS........................................................................................................................................4
1.1. LES DÉPENSES DES CHRS AINSI QUE LEUR ÉVOLUTION RESTENT MAL CERNÉES.........4
1.1.1. Le niveau des dépenses de personnel n’est pas connu avec certitude...................4
1.1.2. Les prévisions d’évolution de la masse salariale manquent de fiabilité...............5
1.1.3. Les gains de productivité sont difficiles à évaluer ................................................ 6
1.2. DES DOTATIONS MAL RÉPARTIES À TOUS LES NIVEAUX ET DES RESSOURCES INÉGALES
SELON LES CENTRES ..................................................................................................................6
1.2.1. Une dispersion importante des financements à la place.......................................6
1.2.2. Des crédits mal répartis........................................................................................7
1.2.2.1. La répartition nationale entre les régions traduit l’absence de politique
d’ensemble........................................................................................................................7
1.2.2.2. La répartition régionale entre départements confirme la difficulté d’engager une
vraie politique de redéploiement.....................................................................................11
1.2.2.3. La répartition entre CHRS révèle une gestion marquée par la nécessité d’éviter
les situations de rupture, en mobilisant indifféremment les moyens disponibles ...........12
1.2.3. Des ressources complémentaires mal appréhendées..........................................13
1.2.3.1. Un rôle d’ajustement des crédits du 46-81-20, variable selon les départements14
1.2.3.2. D’autres sources de financements qui peuvent être ponctuellement importants
pour l’association gestionnaire........................................................................................14
1.2.4. Une capacité à mobiliser les recettes en atténuation très inégale......................15
1.2.4.1. Une participation des usagers plutôt en baisse................................................... 15
1.2.4.2. Des aides au logement fréquemment mais inégalement mobilisées...................16
1.2.4.3. Des recettes diverses qui dépendent des vocations des CHRS et des contextes
locaux..............................................................................................................................16
1.2.4.4. Une absence de position claire de l’administration centrale sur la plupart des
sujets................................................................................................................................17
1.3. UNE SITUATION FINANCIÈRE GLOBALEMENT MAIS INÉGALEMENT DÉGRADÉE ..........17
1.3.1. Une situation dégradée sans pour autant qu’il soit possible d’expliquer
globalement les difficultés financières................................................................................17
1.3.1.1. Un état des résultats de gestion qui révèle une aggravation des situations ........ 17
1.3.1.2. Des résultats financiers très contrastés entre départements et entre
établissements, qui pourraient minorer le déficit global si un pilotage fin des crédits était
effectué............................................................................................................................18
1.3.1.3. Aucun facteur explicatif simple de la situation financière.................................20
1.3.2. Pour de nombreuses raisons, les dépenses budgétées ont été très difficiles à
contester par les DDASS.....................................................................................................21
1.3.2.1. Des enveloppes limitatives qui se transforment en dotations évaluatives, faute
d’être opposables aux CHRS........................................................................................... 22
1.3.2.2. De nombreuses carences dans la prévention et le pilotage des contentieux
contribuent à cette situation.............................................................................................24
1.3.2.3. Le décret du 22 octobre 2003 devrait progressivement rééquilibrer les
négociations entre les DDASS et les gestionnaires de CHRS, sans toutefois donner les
assurances que la contrainte budgétaire sera respectée................................................... 25
1.3.3. Un suivi souvent approximatif par les DDASS faute de moyens et d’outils........26
1.3.3.1. Des agents en nombre limité et inégal selon les DDASS...................................26
1.3.3.2. Des outils relativement développés en matière de planification ........................26
1.3.3.3. L’insuffisance des outils d’analyse .................................................................... 26