RESUME DE LA PROCEDURE DU PLAN FONCIER RURAL
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République du Bénin Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Elevage _______________________________________________________________________________________________________ RESUME DE LA PROCEDURE PLAN FONCIER RURAL Cellule de Coordination DU RESUME DE LA PROCEDURE DU PLAN FONCIER RURAL 1 – Contexte et justification La compétition croissante pour l’accès à la terre et autres ressources naturelles entraîne la multiplication des conflits et la spéculation sur le principal facteur de production et support de la vie que constitue la terre. Dans certaines situations, certains producteurs se retrouvent même carrément en position de « sans terre » obligés de négocier avec les propriétaires terriens et d’accepter malgré eux les conditions de ceux-ci. En général, ils peuvent se retrouver du jour au lendemain déposséder selon l’humeur du propriétaire terrien. Il arrive aussi que ce dernier lui-même (ou ses descendants) perde ses droits directs de propriété par suite de mauvais arrangements (contrats verbaux, ou exploitation de flou introduit par la superposition du droit traditionnel avec le droit moderne) ou avec la complicité de tiers. Il se trouve donc qu’en milieu rural, toutes les parties sont face à une situation d’insécurité foncière et donc d’incertitude peu favorable aux investissements pouvant ou devant valoriser, améliorer ou maintenir le potentiel de production du capital terre sur une longue durée. Par exemple, un détenteur de droit de faire valoir indirect sur la terre peut enlever toute la végétation que la terre qui lui a été attribuée porte, mais même s’il en a la volonté et le désir, il lui est interdit de remplacer (planter) les arbres qu’il a du reste enlevés par crainte qu’il en revendique tôt ou la propriété (l’arbre marque la propriété). De la même façon, dans la mesure où il sait qu’il peut être renvoyé à tout moment, il n’ose pas investir dans la restauration de la fertilité ou la conversation de la terre qu’il exploite pour le moment. On est alors devant une situation d’appauvrissement, de dégradation et finalement d’épuisement des ressources naturelles (notamment la végétation et les eaux que la terre porte). Il fallait choir entre deux alternatives : soit laisser faire et on court à la ruine, soit développer une stratégie pour barrer la route à la catastrophe. C’est cette dernière option qui a été choisie par le Gouvernement du Bénin en 1992. Il s’agit d’envisager et de mettre en œuvre des solutions susceptibles de favoriser une meilleure régulation de la compétition pour l’accès à la terre et qui débouchent en même temps sur une utilisation durable des ressources naturelles. Pour répondre à cette préoccupation, le Plan Foncier Rural (PFR) a été retenu. Il a été testé pendant la mise en œuvre du Projet de Gestion des Ressources Naturelles (1992 – 1998) et a produit des impacts positifs. 2 - Essence et éléments constitutifs du PFR 2.1 – Essence du PFR Le PFR consiste à recenser les terrains ruraux et à en établir une documentation graphique suivie d’une documentation littérale. Le Plan Foncier Rural se rapproche du Cadastre moderne en ce sens qu’il donne une présentation géométrique et géographique assez précise des immeubles recensés et peut faire foi en justice non seulement en ce qui concerne les limites (cas du cadastre) mais aussi en ce qui concerne les droits qui s’y rattachent. En fixant l’appropriation du sol, le Plan Foncier Rural peut stimuler l’effort des usagers et les pousser à maximiser leur contribution au développement national. L’expérience de la phase pilote du Projet de Gestion des Terroirs et des Ressources Naturelles a montré que le Plan Foncier Rural améliore les relations sociales et humaines et contribue de ce fait à réduire les conflits. C’est ce qui justifie la poursuite des actions précédemment entreprises pour en consolider les acquis. 2 2.2 – Eléments constitutifs du PFR Le Plan Foncier Rural est constitué de deux principaux documents : - le plan parcellaire ou plan de terroir et - le répertoire ou listing des ayants droit. Le plan parcellaire regroupe l’ensemble des parcelles du terroir doté d’un Plan Foncier Rural. A chaque parcelle est attribué un numéro qui est repris dans le répertoire des ayants droit et qui permet d’identifier aisément le propriétaire coutumier ou l’occupant de la parcelle. Le plan parcellaire est numérisé pour faciliter la conservation des informations et les corrections nécessaires après la publicité et la mise à jour. Le répertoire ou listing des ayants droit est un document complémentaire au plan parcellaire. Il énumère la liste des personnes dont les parcelles figurent au plan parcellaire, permet d’identifier sur ce document, les parcelles de chacun et leur superficie. Il renseigne en outre sur les coordonnées géographiques de la parcelle, le statut et l’adresse de l’exploitant, le mode d’acquisition de la parcelle et le taux de sa mise en valeur, etc. Listing des ayants droit Plan parcellaire 3 3 – Principes méthodologiques La mise en place et l’expérimentation d’un dispositif d’identification des biens fonciers, des ayants droit et des droits détenus sur les terres à travers le PFR repose sur les principes méthodologiques suivants : volontariat des villages et participation active des villageois aux différentes actions concourant à l’établissement du PFR ; - prise en compte, sans aucune exclusive de tous les types de droits fonciers, individuels ou collectifs d’appropriation ou d’usage de toutes origines ; - combinaison d’approches de type socio-juridique (enquête par questionnaires et entretiens, transcription de droits fonciers et des techniques topo-cartographiques visant des formes de type « cadastral » adaptés au milieu rural, notamment en utilisant des supports photocartographiques (ortho-photoplans, photoplans, plans restitués) ; - recensement des droits existants sur les terrains ruraux tels qu’ils sont perçus et reconnus par les populations elles-mêmes et tels qu’ils résultent d’accords entre individus voisins, familles et villages exprimés devant une équipe d’enquête et qui n’auraient pas été contestés par d’autres intéressés. Les droits et domaines contestés ne seraient pas enregistrés comme droits et domaines litigieux. - 4 – Les étapes de la procédure du plan foncier rural (PFR) 4.1 – La macro-identification Elle consiste à faire à l’échelon du territoire de la sous-préfecture choisie comme site d’intervention du Programme des investigations à l’effet de réunir des informations pertinentes sur les dynamiques sociales, économiques, démographiques, foncières et culturelles. Cette étude permet d’avoir une vue synoptique sur les grandes tendances ou réalités de la sous-préfecture surtout au plan économique et des ressources naturelles, d’évaluer les atouts, les contraintes réelles ou potentielles en vue de cerner les points à approfondir au cours du diagnostic systémique. Cependant, la macro-identification ne s’impose pas dans les localités qui disposent d’informations sur les points ci-avant énumérés grâce à des études réalisées antérieurement. 4.2 – La prise de vue aérienne C’est l’ensemble des opérations ou des techniques mises en œuvre pour assurer la couverture photographique d’une zone définie par un prescripteur en vue de levés photogrammétriques réguliers. La prise de vue aérienne doit être faite suffisamment à temps (au moins un an avant le début des opérations) afin de pouvoir établir sur la base des détails informatifs des photos et des supports photocartographiques. 4 Photo aérienne Village Gondessar / Ouaké 4.3 – Elaboration des supports cartographiques L’élaboration des supports photocartographiques est subordonnée à l’exécution préalable d’un certain nombre d’opérations techniques à savoir : - la stéréopréparation qui consiste à déterminer sur le terrain les coordonnées planimétriques (x, y) et le cas échéant altimétriques (z), dans un système de référence choisi, de points de calage parfaitement identifiables sur les photographies aériennes ; - la triangulation et l’aérotriangulation : la triangulation permet de densifier le réseau de points d’appuis obtenus par stéréopréparation, en vue d’équiper l’ensemble des modèles photographiques pour la réalisation du redressement ou de la restitution. Pour le PFR, c’est l’aérotriangulation qui est utilisée ; l’aérotriangulation : elle consiste à déterminer ou s’appuyant sur le canevas de stéréopréparation, des points de calage supplémentaires dits « points de liaison » en vue de la restitution photogrammétrique ou du redressement des photos aériennes. A l’issue de la stéréopréparation et de l’aérotriangulation, les documents suivants sont fournis : - un jeu de tirages de photos équipés ; - un répertoire contenant les coordonnées en projection UTM et/ou les altitudes des points retenus ; - pour chaque point, un croquis permettant son identification sans ambiguïté sur les tirages ; - un extrait de carte ou de plan où sont reportés les points géodésiques et repères de nivellement. Le maître d’œuvre de la stéréopréparation et de l’aérotriangulation est l’IGN – Bénin. - Les supports photocartographiques de base Les travaux ci-avant énumérés ont permis d’avoir des photographies aériennes équipées. Les supports photocartographiques sont réalisés à partir de ces photos ; ce sont des plans qui contiennent les données topographiques de repérage et limites physiques dont l’image photographique contient des détails de terrain. Les supports constituent un canevas servant d’appui pour le levé direct à la planchette. Ces supports peuvent être : des photoplans : assemblage (ou mosaïque) de photographies aériennes redressées et mises à l’échelle. Ils comportent tous les éléments figurant sur les clichés originaux, mais il est le moins précis par rapport aux deux autres supports. Néanmoins, sa précision est suffisante pour le plan foncier rural à condition que la zone couverte comporte peu de relief ; 5 des plans restitués : plans produits à partir des photographies stéréoscopiques équipées suivant les techniques classiques de la photogrammétrie utilisées en cartographie. C’est un document au trait donc précis, mais qui ne contient qu’une sélection d’éléments utiles pour mener les enquêtes topofoncières pour l’établissement du PFR ; des orthophotoplans : ce type de support combine la précision d’une restitution normale et la richesse en détails de la photographie. Il possède des propriétés géométriques d’un plan régulier quelle que soit la forme du terrain. 4.4 – Les campagnes d’information - sensibilisation Elles ont pour but de sensibiliser les populations et les autorités locales sur la tendance à la dégradation généralisée des ressources naturelles, de les informer sur les objectifs du projet, son approche/démarche, les étapes de la procédure du Plan Foncier Rural, la contribution attendue d’elles. A l’issue de cette étape, les communautés qui désirent doter leur village d’un PFR introduisent une demande par le biais de leur chef de village. Sages et populations de Ouaké Séance de sensibilisation à Sinendé 6 4.5 – Étude du milieu ou diagnostic C’est l’étape de réalisation du diagnostic systémique qui permet de réunir des informations et données de bases permettant de comprendre le fonctionnement et le dysfonctionnement du système en même temps qu’il crée les conditions d’une bonne atmosphère entre l’équipe du projet ou le prestataire privé et les acteurs ruraux d’une part, entre ces derniers d’autre part. Ce diagnostic systémique permet d’identifier et de planifier avec les populations concernées des mesures destinées à corriger le dysfonctionnement du système à travers un Plan de Gestion de Terroir (PGT). Parmi ces mesures, peut figurer l’établissement de PFR. A souligner que l’établissement d’un PFR dans un village peut donner lieu, en cas de besoin, à l’exécution préalable d’un diagnostic foncier qui permet d’approfondir les aspects fonciers, d’apprécier de l’opportunité de la réalisation ou non d’un PFR dans le village en question. Il s’agit en fait d’une démarche prudente, car, étant donné l’importance de l’enjeu, le PFR peut lorsqu’on ne s’entoure pas de toutes les précautions, entraîner des conflits ouverts qui jusque-là étaient latents. 4.6 – Enquête topofoncière C’est la phase de réalisation du PFR consistant à lever à la planchette les limites de parcelles, à rédiger des procès-verbaux attestés par des témoins souvent limitrophes, après remplissage de la fiche d’enquête foncière. Cette étape comporte les travaux suivants : - Tournée de repérage ou identification des limites de parcelle Elle est faite par l’équipe du projet répartie en deux sous-équipes selon la répartition spatiale des travaux, le ou les propriétaires ou détenteurs coutumiers de parcelle et leurs voisins limitrophes et toutes les personnes concernées par l’opération. A cette occasion, l’occupant de la parcelle indique les limites foncières. L’équipe repère les différents sommets des limites foncières et procède à leur matérialisation par des piquets. La reconnaissance et la matérialisation des limites opérées sans contestation donnent lieu au levé topographique et au remplissage de la fiche d’enquête foncière. 7 – Levé de parcelle et remplissage de la fiche d’enquête foncière Le levé topographique de parcelle et le remplissage de la fiche d’enquête foncière sont deux opérations exécutées simultanément nécessitant la présence conjointe de l’enquêteur et de l’opérateur géomètre. Le levé direct à la planchette encore appelé levé direct au goniographe consiste à dessiner une figure homothétique à celle du terrain. Il offre l’intérêt de supprimer les calculs et les croquis et de faire en une opération unique les mesures et les reports graphiques. En plus, le terrain à représenter se trouve en permanence sous les yeux de l’opérateur. La fiche d’enquête est un questionnaire rempli sur la parcelle à l’occasion d’un entretien avec l’ayant droit de la parcelle. Elle permet de réunir des informations relatives à l’identification de la parcelle et des ayants droit, les types de droit exercé sur la parcelle et leur origine, la durée d’occupation et les conditions particulières d’exercice des droits sur la parcelle, etc. Un procès-verbal sanctionne l’entretien et est signé après lecture en langue locale par l’enquêté, l’enquêteur et les témoins. 4.7 – Production des documents - Production des plans Les premiers documents graphiques sont les minutes de terrain réalisées au fil des levés par le topographe sur calques de plans restitués, de photoplans ou d’orthophotoplans. Un deuxième calque est réalisé à la suite de la mise au net effectuée au bureau. A partir des calques de supports utilisés, lorsque les limites d’un terroir donné sont entièrement définies, on produit un plan topographique parcellaire ou plan de terroir. Ce plan regroupe l’ensemble des parcelles de ce terroir. Celles-ci se trouvent souvent réparties sur plusieurs supports. Chaque parcelle reçoit un numéro qui est repris au répertoire ou listing des ayants droit et qui permet d’identifier aisément le propriétaire coutumier ou l’occupant de la parcelle. Ce plan est numérisé pour faciliter la conservation des informations et les corrections nécessaires après la publicité et pour la mise à jour. Report et mise au net des levés par l’opérateur géomètre 8 - Production des répertoires ou listing provisoires des ayants droit Le répertoire des ayants droit est un document complémentaire au plan parcellaire. Il énumère la liste des personnes dont les parcelles figurent au plan, permet d’identifier sur ce document les parcelles de chacun et leur superficie. Le répertoire et le plan parcellaire constituent les deux principaux documents issus du processus d’établissement du plan foncier rural. Le répertoire et le plan parcellaire sont publiés pour permettre leur validation par la communauté villageoise. 4.8 – Publicité des résultats provisoires La publicité du plan foncier rural a pour but de porter à la connaissance du public, les droits fonciers transcrits, notamment ceux encore sous statut coutumier. Elle permet d'une part à ceux qui y ont un intérêt de manifester éventuellement leurs désaccords par rapport aux droits recensés ; d’autre part à l’équipe de procéder aux corrections nécessaires en vue de la finalisation du PFR. Un tirage diazo du plan topographique parcellaire (plan de terroir) ainsi que la copie du listing correspondant sont mis à la disposition du public pour consultation. Un comité villageois de gestion foncière (ex CVG/PFR) mis sur pied avant le démarrage des enquêtes topofoncières, formé à la lecture des plans et photographies aériennes et recueil des observations, a pour mandat de recueillir les observations et les désaccords exprimés. 4.9 – Travaux correctifs de terrain et élaboration des documents finaux du PFR A la suite de la publicité, les parties en désaccord sur les informations du PFR tentent entre eux un règlement sur la médiation du COGEF (Comité de Gestion Foncière) assisté du responsable de l’équipe foncière. Un nouveau passage sur le terrain de l’équipe et des parties concernées permet de faire les corrections nécessaires qui peuvent porter sur les accords intervenus ou sur des erreurs techniques inhérentes à de telles opérations. La suite de ces corrections donne lieu à l’établissement des documents finaux du PFR. Ces documents finaux sont remis aux COGEF des villages concernés et servent dans les mutations foncières, les règlements de litiges fonciers. Ces documents à l’avenir pourront servir aux grandes opérations de structuration de l’espace : infrastructures, aménagements, remembrements, réforme agraire, etc. En conclusion, le plan foncier rural, à défaut d’un cadastre classique (assez onéreux), constitue pour les pays en développement, comme le Bénin, un instrument de gestion foncière en milieu rural. Il peut devenir effectivement un précieux instrument de la politique foncière de l’Etat dans le domaine rural, mais à condition qu’il y ait une réelle volonté politique de doter le pays d’une législation foncière rurale appropriée qui fait du PFR une institution légale, et de promouvoir une gestion décentralisée du territoire national. PFR de Gondessar N.B. : Les aspects conservation et maintenance ne sont pas abordés ici. 9
