Différentes approches de la mise en œuvre du dispositif de Bâle

24-25 SEPTEMBRE
TIANJIN
2014
Conférence internationale des autorités de
contrôle bancaire
Lieu de la réunion : Hôtel Renaissance Tianjin Lakeview, Tianjin (Chine)
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Le rôle du système financier dans la promotion de la
croissance : rendre les services financiers sûrs et abordables
pour l’économie réelle
Septembre 2014
Atelier 3
Normes réglementaires pour les banques n’ayant pas d’activités
internationales
Présidence : Nor Shamsiah Mohd Yunus (Sous-gouverneur de la Banque centrale de Malaisie)
Introduction
Le dispositif de Bâle II (2006) précise dans son paragraphe 9 que « le dispositif révisé a pour objet de
définir des niveaux minimaux de fonds propres pour les banques à dimension internationale. Tout
comme aux termes de l’Accord de 1988, les autorités nationales seront libres de fixer des seuils plus
exigeants »
1
. Le dispositif de Bâle III n’a rien changé à cela. En réalité, toutefois, le dispositif de Bâle est
largement mis en œuvre dans le monde entier et il a un impact aussi bien sur les grandes banques ayant
des activités internationales que sur les établissements de plus petite taille, notamment ceux des
économies émergentes et en développement et des économies de petite taille
2
.
Ainsi se posent les questions de savoir si les normes de Bâle sont adaptées aux banques qui
n’ont pas une envergure internationale et si une mise en œuvre proportionnelle ou sur mesure est
nécessaire, non seulement dans les juridictions des pays développés, mais surtout dans les économies
émergentes et en développement
3
.
1
Le paragraphe 20 indique également que « [le] dispositif révisé s’applique, sur une base consolidée, aux banques à dimension
internationale ». Voir Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Convergence internationale de la mesure et des normes de fonds
propres, Dispositif révisé, Version compilée, juin 2006 (www.bis.org/publ/bcbs128fre.pdf).
2
Le but de la présente note n’est pas de se concentrer sur l’effet indirect sur les économies émergentes et en développement
de i) la mise en œuvre du dispositif de Bâle par les juridictions du pays d'origine ou ii) la réaction en matière de
comportement des grandes banques d’envergure internationale à la mise en œuvre du dispositif. Notre intention est plutôt
de susciter une discussion sur l’effet direct sur les juridictions des économies émergentes et en développement qui mettent
en œuvre le dispositif de Bâle.
3
Aux fins du présent document, les termes de « normes réglementaires de Bâle » et « dispositif de Bâle » désignent les normes
internationales de fonds propres et de liquidité exposées dans les dispositifs réglementaires de Bâle II, Bâle 2,5 et Bâle III.

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Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace (2012)
4
Les Principes fondamentaux aident les pays à évaluer leurs systèmes prudentiels et à identifier des
domaines à améliorer, aussi bien en ce qui concerne l’action des autorités de contrôle que ce qui est
attendu des banques
5
.
Lorsqu’il a révisé les Principes fondamentaux, en 2012, le Comité [de Bâle] a recherché un juste
équilibre entre, d’une part, le relèvement du niveau du contrôle bancaire, et, d’autre part, le maintien des
Principes fondamentaux en tant que norme souple et applicable à l’échelle mondiale. En mettant
davantage l’accent sur le concept de proportionnalité, les Principes révisés et leurs critères d’évaluation
sont applicables à des systèmes bancaires très différents. L’approche proportionnelle permet, en outre,
d’évaluer la conformité avec les Principes en fonction du profil de risque et de l’importance systémique
d’un large éventail de banques (allant des grandes banques internationales aux petits établissements de
collecte des dépôts, à la structure plus simple).
Pour répondre à cette diversité d’applications, une approche proportionnelle a été adoptée,
non seulement à l’égard des mesures à prendre par les autorités de contrôle pour s’acquitter de leur
mission, mais aussi à l’égard des normes que les autorités imposent aux banques. Par conséquent, les
Principes reconnaissent que les autorités adoptent généralement des méthodes proportionnelles aux
risques, et consacrent davantage de temps et de ressources aux grands établissements complexes ou
porteurs de risques. Dans le contexte des normes imposées aux banques par les autorités de contrôle, le
concept de proportionnalité apparaît dans les Principes qui portent sur l’évaluation de la gestion des
risques, où le niveau des attentes des autorités est fonction du profil de risque et de l’importance
systémique de l’établissement en question.
Les Principes fondamentaux opèrent une distinction entre critères essentiels et critères additionnels. Les
critères essentiels représentent les exigences minimales permettant d’établir de saines pratiques
prudentielles, et sont universellement applicables
6
,
7
. Comme pour les critères essentiels, l’évaluation au
regard des critères additionnels doit respecter le principe de proportionnalité. Ce principe doit sous-
tendre l’évaluation de l’ensemble des critères, même s’il n’est pas toujours mentionné explicitement dans
la description des critères. Par exemple, une juridiction abritant de nombreuses banques d’importance
systémique, ou des banques appartenant à des conglomérats financiers complexes et hétérogènes, aura
naturellement plus d’obstacles à franchir pour obtenir l’appréciation « conforme » qu’une juridiction
dotée de petites banques indépendantes relativement simples dont l’activité consiste avant tout à
collecter des dépôts et accorder des prêts.
4
Les Principes fondamentaux peuvent être consultés à l’adresse www.bis.org/publ/bcbs230_fr.pdf.
5
Les Principes fondamentaux 1 à 13, notamment, portent sur les pouvoirs, les responsabilités et les fonctions des autorités de
contrôle, en mettant l’accent sur un contrôle efficace, en fonction des risques, et sur la nécessité d’une intervention précoce
des autorités de contrôle et de l'adoption, en temps opportun, de mesures prudentielles. Les Principes 14 à 29 se concentrent
sur ce que les autorités de contrôle attendent des banques, en soulignant la qualité de la gouvernance d’entreprise et de la
gestion des risques, ainsi que le respect des normes prudentielles.
6
L’évaluation d’un pays au regard des critères essentiels doit cependant tenir compte du fait que ses pratiques de contrôle
sont adaptées au profil de risque et à l’importance systémique des banques soumises à son contrôle. En d’autres termes,
l’évaluation doit envisager le contexte dans lequel s’appliquent les pratiques de contrôle.
7
Les Principes fondamentaux précisent que certains critères essentiels s’appliquent « au moins au banques qui opèrent à
l’échelle internationale ». Lors de l’évaluation de ces critères, l’exigence doit être applicable aux banques ayant des activités
internationales. Pour les banques n’ayant pas d’activités internationales, il convient d’exercer son jugement pour évaluer si le
dispositif dont dispose le pays répond à l’objectif global du Principe fondamental concerné. Certains critères essentiels sont
considérés comme non applicables si le pays n’a pas d’établissements menant des activités internationales (par exemple, la
plupart des critères relatifs au rôle de l’autorité de contrôle du pays d’accueil).

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Normes internationales pour la règlementation et le contrôle bancaires : le
dispositif de Bâle
Les normes de Bâle ont, en principe, été conçues pour les banques dites « d’envergure internationale ».
Cependant, le dispositif ne définit pas précisément le terme « envergure internationale », de sorte que sa
mise en œuvre est laissée à l’appréciation des autorités nationales (voir Annexe I pour une brève
description des différentes façons dont le dispositif de Bâle est appliqué).
Le dispositif Bâle II permet plusieurs approches, dont certaines sont relativement simples et
similaires à Bâle I. Nombre des juridictions qui mettent en œuvre les normes de Bâle appliquent le
dispositif à toutes les banques (qu’elles soient d’envergure internationale ou non), alors que les
établissements ne menant pas d’activités internationales ne sont pas censés adopter les approches
avancées.
Lors de la publication de Bâle II, le Comite de Bâle a mis l’accent sur les points suivants :
 « le […] dispositif offre une série d’options pour déterminer les besoins en fonds propres au
regard du risque de crédit et du risque opérationnel ; les banques et les superviseurs pourront
opter pour l’approche la plus adaptée à l’activité des établissements et à l’infrastructure des
marchés financiers sur lesquels ils opèrent. En outre, les autorités nationales disposent d’un
certain degré d’appréciation quant aux modalitées d’application de ces options, pour adapter
les normes à leur marché local ».
 « Le dispositif révisé analyse plus finement le niveau effectif de risque que ne le faisait l’Accord
de 1988 ; il n’en demeure pas moins que les superviseurs des pays où les risques sont
relativement élevés sur le marché bancaire local devront se demander s’il ne faudrait pas exiger
des banques qu’elles détiennent des fonds propres au-delà du minimum ». Le Comité a
souligné que cela « [valait] particulièrement pour l’approche standard, plus générale ».
Bâle III s’inscrit dans le cadre des efforts incessants du Comité pour perfectionner le dispositif
de règlementation bancaire ; il s’agit d’un ensemble complet de mesures de réforme visant à renforcer la
règlementation, le contrôle et la gestion des risques dans le secteur bancaire. Ces mesures ont plus
précisément pour but de : i) accroître la capacité du secteur bancaire à absorber les chocs générés par
des tensions financières et économiques, quelle qu’en soit la source ; ii) améliorer la gestion des risques
et la gouvernance ; et iii) renforcer la discipline du marché en augmentant la transparence et la
communication financière des banques.
En outre, dans le cadre du « dispositif Bâle III », le Comite de Bâle procède actuellement à une
révision de ses approches standard pour le risque de crédit
8
et le risque opérationnel. L’un de ses
principaux objectifs est d’accroître leur sensibilité au risque tout en les conservant aussi simples que
possible, afin de rendre leur mise en œuvre plus cohérente et plus comparable.
Étendue de la mise en œuvre du dispositif de Bâle
Même si l’adoption du dispositif de Bâle n’est pas obligatoire pour les banques qui ne sont pas de
grande taille ou d’envergure internationale ni pour les États qui ne sont pas membres du Comite de Bâle,
le nombre des juridictions qui appliquent les normes de Bâle ne cesse de s’accroître chaque année.
8
Conscient que la nouvelle approche standard pour le risque de crédit est susceptible d’être largement mise en œuvre par des
juridictions non membres du CBCB, le Comité de Bâle a invité les pays non membres du CBCB à participer à l’élaboration de
l’approche standard révisée. Un document consultatif devrait être publié dans les prochains mois.

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En 2011, année où la Banque mondiale a mené son enquête sur le contrôle bancaire
9
, la plupart
des autorités prudentielles des économies en développement utilisaient encore le régime de fonds
propres de Bâle I, même si la majorité projetait de mettre en œuvre rapidement les exigences de Bâle II
(graphique 1, cadre de gauche). Depuis, les enquêtes annuelles de l’Institut pour la stabilité financière
(ISF)
10
suggèrent une adoption plus large du dispositif de Bâle. L’édition 2013 indique que 48 % de ces
pays ont déjà appliqué Bâle III ou sont en cours d’application, et ce pourcentage s'élève à 78 % en ce qui
concerne Bâle II.
Graphique 1 : Mise en œuvre des normes de Bâle
Année d’adoption de Bâle II Quelques approches du calcul
des exigences minimales de fonds propres
Note : NI = notations internes
Source : Banque mondiale, Bank Regulation and Supervision Survey (base de données).
Doit-on absolument mettre en œuvre les normes de Bâle II/Bâle III ?
Lorsque le Fonds monétaire international et la Banque mondiale mènent leur Programme d’évaluation
du secteur financier (FSAP/BCP, Financial Sector Assessment Program – Basel Core Principles for Effective
Banking Supervision), la question de la proportionnalité joue un rôle crucial. Ainsi, les notes de bas de
9
Voir Banque mondiale, Bank Regulation and Supervision Survey, 2011,
(econ.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTGLOBALFINREPORT/0,,contentMDK:23267421~pagePK:64168182~piPK:
64168060~theSitePK:8816097,00.html).
10
Les enquêtes de l’ISF visent à s’assurer du statut et des projets des juridictions qui ne sont membres ni du Comité de Bâle ni
de l'Union européenne (UE). En 2004, l’ISF a mené une étude sur la mise en œuvre de Bâle II, qui a été suivie de mises à jour
en 2006, 2008 et 2010. En 2013, il a cherché, dans une autre étude, à déterminer le statut/les projets des juridictions qui ne
sont membres ni du Comité de Bâle ni de l'UE en ce qui concerne la mise en œuvre de Bâle II, Bâle 2,5 et Bâle III. La
méthodologie utilisée était semblable à celle choisie par le CBCB. Comme le Comité, l'ISF a publié les résultats de son
enquête 2013 en divulguant toutes les informations fournies par les différentes juridictions (www.bis.org/fsi/fsiop2013.htm).
Comme indiqué dans cette enquête, les résultats seront mis à jour chaque année. En 2014, l’ISF a demandé aux autorités de
contrôle bancaire des juridictions non membres du CBCB/de l’UE de fournir un rapport sur l’état d’avancement de la mise en
œuvre de Bâle II, Bâle 2,5 et Bâle III.

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page afférentes au Principe fondamental n° 16 sur l’adéquation des fonds propres
11
apportent les
clarifications suivantes
12
:
« 56 Les Principes fondamentaux n’imposent pas aux juridictions de se conformer aux dispositifs de
Bâle I, Bâle II ou Bâle III. Le Comité ne considère pas la mise en œuvre des dispositifs de Bâle
comme une condition préalable de conformité avec les Principes fondamentaux ; par ailleurs, le
respect de l’un ou l’autre de ces dispositifs n’est exigé que des pays ayant choisi de le mettre
en œuvre ».
« 57 L’accord de Bâle sur les fonds propres était conçu pour s’appliquer uniquement aux banques
opérant à l’échelle internationale, qui doivent calculer et respecter un ratio d’adéquation des
fonds propres sur une base consolidée, qui inclut leurs filiales exerçant des activités bancaires
et financières. Les pays adoptant les dispositifs de Bâle II et Bâle III sur l’adéquation des fonds
propres doivent utiliser ces ratios sur une base intégralement consolidée s'appliquant à toutes
les banques opérant à l'échelle internationale et à leurs sociétés holdings ; en outre, les
autorités de contrôle doivent vérifier l'adéquation des fonds propres sur une base individuelle
également ».
De plus, il existe un critère additionnel spécifique pour les banques n’ayant pas une envergure
internationale, selon lequel « pour les banques n’opérant pas à l’échelle internationale, les exigences de
fonds propres, y compris la définition de leurs composantes, la couverture des risques, la méthode de
calcul, le champ d’application et le montant des fonds propres requis, correspondent globalement aux
principes du dispositif de Bâle s'appliquant aux banques internationales
13
».
Ainsi, un pays n’ayant pas adopté de norme de Bâle pour ses établissements n’ayant pas
d’activité internationale ne peut pas être pénalisé dans l’évaluation FSAP/BCP. Toutefois, pour un pays
ayant déclaré qu’il appliquait Bâle I, Bâle II ou Bâle III, l’évaluation repose sur cette déclaration, et le pays
est évalué par rapport à la norme choisie.
L’approche proportionnelle suppose que les banques plus simples seront soumises à des règles
plus simples. En ce qui concerne les fonds propres, cela ne signifie pas obligatoirement que les
exigences doivent être moins élevées. D’une certaine façon, les établissements non diversifiés, concentrés
localement et disposant d’une capacité limitée de gestion des risques doivent respecter des normes plus
simples mais prudentes, qui permettent d’assurer la résilience, c’est-à-dire le respect de l’esprit du
Principe fondamental sur l’adéquation des fonds propres. Dans certains cas, cela peut impliquer des
exigences supérieures au minimum de Bâle, lorsque les autorités de contrôle incluent des volants de
fonds propres reflétant les circonstances propres à leur pays.
11
Le Principe fondamental n° 16 stipule : « l’autorité de contrôle établit pour les banques des exigences de fonds propres
prudentes et appropriées, reflétant les risques encourus et présentés par chaque établissement, compte tenu du contexte du
marché et des conditions macroéconomiques dans lesquels il opère. L’autorité de contrôle détermine les composantes des
fonds propres en tenant compte de leur capacité à absorber les pertes. Au moins pour les banques qui opèrent à l’échelle
internationale, ces exigences de fonds propres ne doivent pas être inférieures à celles prévues dans le dispositif de Bâle
applicable ».
12
Lors de la publication de Bâle II et de la révision des Principes fondamentaux, en 2006, le Comité de Bâle a cherché à
permettre aux différents pays – notamment ceux qui n’étaient pas membres du CBCB – de continuer à utiliser des approches
plus simples, étant donné la complexité de Bâle II. Avec Bâle III, la révision de 2012 des Principes fondamentaux va dans le
même sens.
13
Ce critère additionnel (n°1 dans le Principe fondamental n°16) prend tout son sens pour les juridictions qui ont à la fois des
banques d’envergure internationale et des banques sans activités internationales. En pareil cas, il est laissé à l’appréciation
des évaluateurs de décider si l’approche appliquée aux établissements sans activités internationales est cohérente.