Thème 2 (ECO) : Mondialisation, finance internationale et
publicité
Thème 2 (ECO) : Mondialisation, finance internationale et intégration européenne. Question 2: Quelle place de l’Union européenne dans l’économie globale ? INDICATIONS COMPLÉMENTAIRES : Sans entrer dans le détail des évolutions historiques, on rappellera qu'en se dotant d'un grand marché intérieur et d'une monnaie unique, les pays européens mènent une expérience originale d'intégration plus étroite de leurs économies. On montrera que l'union monétaire revêt une importance particulière dans le contexte monétaire et financier international, et qu'elle renforce les interdépendances entre les politiques macroéconomiques des Etats membres. On s'interrogera sur les difficultés de la coordination des politiques économiques dans l'Union européenne. Acquis de première : banque centrale, politique budgétaire, politique monétaire. NOTIONS : Euro, union économique et monétaire Objectifs : Cette question doit permettre de mettre en pratique les connaissances de la question précédente et il faut donc être capable d’utiliser les théories du commerce international, afin de montrer comment et pourquoi les États membres ont choisi d’intégrer leurs économies ; et, de plus, réutiliser les connaissances acquises sur les mécanismes de change pour comprendre l’importance de l’Union monétaire dans le contexte monétaire et financier international. Enfin, cette question rappelle le rôle des politiques macroéconomiques, en précisant leurs interdépendances dans l’Union monétaire. On s’interrogera à cet égard sur les difficultés de coordination des politiques économiques. Le programme incite à ne pas développer les détails de la construction européenne mais, à l’inverse, il insiste sur l’originalité de l’intégration européenne. Il faut donc montrer les objectifs de cette intégration. Enfin, il faut insister sur l’Union monétaire et montrer la place de l’euro dans le contexte monétaire et financier international, et sur les défis de l’UEM : préserver une politique monétaire autonome, tout en ayant un taux de change fixe, créer une monnaie internationale capable de concurrencer le dollar, mener des politiques cohérentes dans un espace économique intégré, où les politiques sont interdépendantes et doivent donc être coordonnées. Plan : I. La construction européenne. A. La construction européenne : un projet politique. B. La dynamique de l’intégration. C. Les institutions de l’Union européenne. II. L’Union européenne dans l’économie mondiale. A. Les gains procurés par l’intégration des marchés. B. L’Union européenne entre régionalisation et mondialisation. C. Les difficultés de la conduite des politiques économiques. Pour mieux connaitre l’Europe, le site officiel : http://europa.eu 1 I. La construction européenne. A. La construction européenne : un projet politique. A la fin de la seconde guerre mondiale, les différentes nations européennes sont totalement anéanties. Il faut alors redémarrer les économies, envisager la reconstruction et redéfinir les rapports entre les alliés et les ennemis d’hier. La remise en état des économies est notamment rendu possible avec l’aide du plan Marshall et les EtatsUnis vont alors accroitre leur influence sur l’Europe occidentale à travers ces prêts. Dans le même temps, les accords de Bretton Woods (1944) consacrent la suprématie économique et monétaire américaine. Dans ce contexte, des voix s’élèvent en Europe pour mettre en route une dynamique européenne afin d’éloigner définitivement les possibilités de conflit au sein du Vieux Continent. Le 9 mai 1950, Robert Schuman met en avant la nécessité d’éliminer les oppositions entre les vieilles nations européennes notamment la France et l’Allemagne. En novembre 1954, Jean Monnet écrit : « Nos pays sont devenus trop petits pour le monde actuel, à l’échelle des moyens techniques modernes, à la mesure de l’Amérique et de la Russie d’aujourd’hui, de la Chine et de l’Inde de demain. L’unité des peuples européens, réunis dans les Etats-Unis d’Europe, est le moyen de relever leur niveau de vie et de maintenir la paix ». Si l’idée d’Etats-Unis d’Europe est ancienne, c’est l’expérience des deux guerres mondiales qui pousse les « pères fondateurs » ( Konrad Adenauer (1876-1967) ; Alcide de Gasperi (18811954) ; Jean Monnet (1888-1979) ; Robert Schuman (1886-1963) ; Paul-Henri Spaak (1899-1972)) à relancer le projet européen dans le but d’éviter le renouvellement des « guerres fratricides » en Europe et pour cela de construire des solidarités fortes entre les Etats et entre les peuples. Après l’échec de la Communauté Européenne de défense (1954), ce sont les solidarités économiques qui sont privilégiées. C’est pourquoi, dès l’origine, il ne s’agit pas seulement de favoriser la libre circulation des marchandises, mais surtout d’intensifier les liens commerciaux et culturels, de favoriser les coopérations entre entreprises, universités, laboratoires de recherche, de susciter et de faciliter les échanges entre européens (programmes Erasmus par exemple), de mettre en place des politiques communes (politiques agricole, régionale, énergétique, etc.). La perspective est clairement celle d’une forme ou d’une autre d’intégration politique démocratique (élection du parlement européen au suffrage universel direct depuis 1979). C’est en ce sens que l’intégration européenne est originale, elle ne vise pas seulement à construire un espace économique intégré mais à faire de l’Europe un acteur à part entière de la vie internationale (c’est l’Union européenne en tant que telle qui siège à l’OMC, c’est l’Union européenne qui, aux côtés des Etats-Unis et de la Russie, participe à la « troïka » pour le Proche Orient, etc.). D’autres expériences d’intégration (l’ALENA par exemple) se situent uniquement dans la perspective du libre-échange. Mais dès lors qu’il s’agit d’exprimer un certain volontarisme politique face aux marchés, la construction européenne est souvent présentée comme un modèle. Par exemple, c’est en faisant référence à la construction européenne que le président du Brésil, Lula da Silva, proposait dès 2003 un projet d’intégration latino américaine qui devait déboucher sur une monnaie commune, une citoyenneté commune et un parlement commun. Cela a conduit à l’entrée en vigueur de l’Union des nations sud américaines en mars 2011. L’existence d’une politique extérieure et de sécurité commune, le renforcement de la coopération militaire, la charte des droits sociaux fondamentaux, interdisent donc de lire l’histoire de la construction européenne comme la simple réalisation d’un projet « libéral » de libre circulation des marchandises et des capitaux. Si cette dimension est effectivement présente, elle n’est pas la composante unique du processus. Comme le soulignait François Perroux, un processus d’intégration suppose toujours la combinaison d’opérations de marché et d’opérations horsmarché, de procédures privées et de procédures publiques. B. La dynamique de l’intégration. Dans toutes les régions du monde, des processus d’intégration se sont mis place. On peut retenir la définition classique de l’intégration de François Perroux (1903 – 1987) : « L’acte d’intégrer rassemble des éléments pour former un tout, ou bien il augmente la cohérence d’un tout déjà existant » (L’économie du XXe siècle). L’intégration économique désigne le processus par lequel plusieurs nations s’accordent pour faciliter les échanges entre elles, afin d’unifier progressivement leurs marchés, et d’en tirer des avantages mutuels. Cette intégration s’accompagne de la création d’institutions communes chargées de gérer les intérêts communs des pays. Selon la « Théorie de l’intégration économique » (1961) de Bela Balassa (1928 – 1991), il existe cinq degrés d’intégration : - Création d’une simple zone de libre-échange entre les pays membres (suppression des barrières douanières entre les pays membres et des limitations quantitatives). - Transformation de cette zone de libre-échange en union douanière quand les pays adoptent un tarif douanier commun vis-à-vis des pays non membres. La stratégie de la zone se précise donc vis-à-vis des pays tiers. - Marché commun quand la libre circulation ne concerne plus seulement les marchandises mais aussi les capi- 2 taux et les hommes. - Union économique quand les pays décident d’harmoniser leurs politiques nationales pour éviter les tensions entre eux. - Intégration économique et sociale quand les membres de l’Union créent des institutions politiques qui gèrent les intérêts communs. Il s’agit d’une union économique et monétaire. 1. La création de l’Union européenne. Les différentes transformations de la structure européenne peuvent s’intégrer dans le processus décrit cidessus. Dès l’origine du projet européen, la solution de la zone de libre-échange est écartée. Ce sont les adversaires du Traité de Rome qui ont tenté de mettre en place l’Association européenne de Libre Echange à partir de 1960 et qui se sont par la suite, pour la plupart, intégrés à l’Union européenne. Dans l’Histoire de la construction européenne, les degrés d’intégration ne sont pas des étapes qui se succèdent mais des processus qui s’entrecroisent. Il existe bien cependant une dynamique de l’intégration, liée d’une part à des facteurs économiques (chaque pas en avant vers l’intégration économique incite à franchir le pas suivant) et à des facteurs politiques (chaque crise de l’Europe donne lieu à un approfondissement de l’intégration rendu nécessaire pour sauvegarder le projet politique d’union européenne). Par exemple, l’union douanière et la libre circulation des facteurs de production poussent à l’intégration monétaire afin de réaliser des économies de coût de transaction et la crise du SMI pousse à la création du SME. L’approche de l’intégration monétaire par le Triangle des incompatibilités permet d’illustrer cette dynamique de l’intégration. Un petit rappel sur : Le triangle d’incompatibilités de Robert Mundell. Le « triangle d’incompatibilités », configuration mise en évidence par Robert Mundell (1932 – ), selon laquelle il est impossible pour un État de maintenir tout à la fois un taux de change fixe (l’appartenance au Mécanisme de Change du SME), la liberté de circulation des mouvements de capitaux (l’absence de contrôle des changes) et le libre choix de sa politique monétaire (la fixation du niveau des taux d’intérêt à court terme en fonction d’objectifs internes de politique économique). Ainsi, un pays qui déciderait une relance autonome en baissant les taux d’intérêt verrait immédiatement les capitaux placés dans sa devise se porter sur d’autres monnaies offrant une meilleure rémunération. Sur le marché des changes, il en résulterait des ventes massives de sa devise et donc une dépréciation qui finirait par rendre impossible son maintien dans la bande de fluctuation autorisée par l’appartenance au régime de changes fixes. En revanche, l’abandon d’une des trois conditions permet la poursuite des deux autres : en changes fixes, il est possible de conduire une politique monétaire autonome (baisse ou hausse des taux d’intérêt par rapport à ceux des partenaires) à condition que le contrôle des changes empêche les mouvements de capitaux (respectivement sorties ou entrées) qui inévitablement en découlent. Si au contraire, dans ce même contexte de changes fixes le contrôle des changes est levé, il faut renoncer à 3 toute politique monétaire autonome. Enfin, il est loisible pour un gouvernement de mener la politique monétaire de son choix en l’absence de contrôle des changes s’il abandonne tout objectif de change fixe. Par exemple, une relance monétaire favorise les sorties de capitaux mais la dépréciation du taux de change qui en résulte n’est plus considérée comme problématique puisque le taux de change est décidé par les seules forces du marché. La Communauté européenne a fait le choix des changes fixes, d’abord dans le cadre de Bretton Woods après l’entrée en vigueur de l’Accord Monétaire Européen (décembre 1958), ensuite, face à l’instabilité monétaire internationale, à travers le Serpent Monétaire Européen (SME) et le Système Monétaire Européen (SME). Puis, l’Union européenne a fait le choix de la libre circulation des capitaux. Ces deux choix effectués, l’autonomie des politiques monétaires n’était plus possible, c’est ce qui a conduit à la mise en place de la monnaie unique. Quelques repères : La construction de l'Europe s'est faite en 7 grandes étapes : La naissance de l'Europe. 9 mai 1950 : Robert SCHUMAN, ministre français des Affaires Étrangères, partisan d'une réconciliation francoallemande et d'un rapprochement de tous les pays libres d'Europe, propose dans un discours inspiré de Jean MONNET, la gestion sous une autorité indépendante du marché du charbon et de l'acier. 18 avril 1951 : le traité fondant la première Communauté Européenne, celle du charbon et de l'acier (CECA), est signé à Paris par 6 pays : Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et République Fédérale d'Allemagne. La création de la Communauté Économique Européenne. 25 mars 1957 : les 6 pays constituant la CECA signent les Traités de Rome instituant : - la Communauté Économique Européenne, (CEE), - la Communauté Européenne de l'Énergie Atomique, dite EURATOM. 1962 : mise en place de la Politique Agricole Commune (PAC), 1ère politique communautaire. Yaounde, les débuts d'un rôle international. 20 juillet 1963 : les États fondateurs de la Communauté Européenne signent avec leurs anciennes colonies africaines une convention garantissant à celles-ci certains avantages commerciaux et une aide financière. La Convention de Lomé qui a suivi s'applique aujourd'hui à 70 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique 1967 : les exécutifs des 3 communautés (CECA, CEE, Euratom) fusionnent et créent un Conseil et une Commission uniques. On parlera désormais de la Communauté. L'élargissement de la Communauté Européenne de 1973 à 1995. 1er janvier 1973 : premier élargissement de la Communauté au Danemark, à l'Irlande et au Royaume-Uni : c'est l'Europe des 9. 1er janvier 1981 : entrée de la Grèce dans la Communauté : c'est l'Europe des 10. 1er janvier 1986 : l'Espagne et le Portugal deviennent membres de la Communauté : c'est l'Europe des 12. 1er janvier 1995 : l'Autriche, la Finlande et la Suède adhèrent à la Communauté, c'est l'Europe des 15. Les premières élections du Parlement Européen au suffrage universel direct. 7-10 juin 1979 : depuis cette date, les députés européens sont élus au suffrage universel direct tous les cinq ans dans chacun des pays de l'Union Européenne. 1979 : le Système Monétaire Européen (SME) est créé, il a pour but de stabiliser les taux de change. Il se compose de trois éléments : l'ECU (European Currency Unit), un mécanisme de change et d'intervention et différents mécanismes de crédit. La signature de l'Acte Unique Européen. 17 février 1986 : l'Acte Unique Européen signé à cette date et dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er juillet 1987, prévoit l'achèvement du grand marché intérieur, véritable marché commun sans frontières, au 1er janvier 1993. L'Union Européenne. 7 février 1992 : le Traité sur l'Union Européenne est signé à Maastricht. 1er janvier 1993 : achèvement quasi total du marché unique. 1er novembre 1993 : le Traité de Maastricht entre en vigueur et donne à la construction européenne une nouvelle dimension. La Communauté Européenne, à vocation essentiellement économique, se transforme en Union Européenne marquée par la réalisation de l'Union Politique et de l'Union Économique et Monétaire qui réunit tous les pays en mesure d'adopter l'euro au 1er janvier 1999. 4 29 mars 1996 : ouverture, à Turin, de la conférence inter-gouvernementale sur la révision du traité de Maastricht. 1er janvier 1999 : l'euro devient la monnaie unique européenne. 1er janvier 2002 : l'euro devient la monnaie nationale et est utilisée par tous les Français. Schématiquement : 2. La construction de la zone euro. C’est le traité de Maastricht, adopté par les douze pays de la CEE en 1992, qui prévoit la création d’une Union économique et monétaire (UEM) et d’une monnaie unique au 1 er janvier 1999. La création de l’UEM, c'est-à-dire de la zone euro, s’est effectuée en trois phases : - Du 1er juillet 1990 au 31 décembre 1993 : Libre circulation des capitaux entre les pays. - Du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1998 : création de l’Institut monétaire européen (IME) chargé de coordonner les politiques monétaires des différentes banques centrales. Les banques centrales deviennent indépendantes du pouvoir politique. - Le 1er janvier 1999 : adoption de la monnaie unique, l’euro et création de la Banque centrale européenne (BCE), indépendante des gouvernements, chargée de mettre en œuvre la politique monétaire commune de l’Europe et qui remplace l’IME. Du 1er janvier 1999 au 1er janvier 2002, l’euro n’est qu’une monnaie des règlements internationaux. Seules les opérations financières et les opérations de change peuvent s’effectuer en euros. A partir du 1er janvier 2002, l’euro est progressivement adopté par les habitants des pays concernés sous forme de monnaie scripturale, monnaie fiduciaire et monnaie divisionnaire. La zone euro repose sur des institutions financières : - La BCE détermine la politique monétaire de la zone euro. - L’Eurosystème est composé de la BCE et des 17 banques centrales nationales de pays de la zone euro. - L’Eurogroupe est un organe informel qui réunit les 17 ministres des finances de la zone euro. Il a pour objectif de coordonner les politiques économiques des pays concernés. Remarque : le Conseil Ecofin est un organe informel qui réunit les ministres des finances de l’UE. 5 C. Les institutions de l’Union européenne. 1. Les institutions politiques. Le Conseil européen composé des Chefs d’Etat ou de gouvernement des pays membres a pour fonction d’orienter l’Union (les objectifs de Lisbonne) ou de débloquer les situations de conflit ou d’intérêt. Le Conseil de l’Union est quant à lui chargé de voter les textes et les faire appliquer par la Commission qui a en partie l’initiative législative. La Commission est aussi la gardienne des traités, ce qui implique un contrôle sur les Etats membres qui ne respectent pas les engagements contractés au sein de l’Union. Le parlement a vu son rôle croitre au cours du temps et partage désormais la procédure législative avec le Conseil dans le cadre de la procédure de codécision. De même, il contrôle à la fois la mise en place de la Commission puisqu’il peut refuser les propositions faites par les Etats pour la nomination des Commissaires, mais aussi en cours de fonctionnement puisqu’il peut la censurer. La cour de Justice assistée du tribunal de première instance tranche notamment les litiges opposant les citoyens à l’Union. Il faut souligner que les législations nationales découlent de plus en plus des directives et des règlements européens. Les Parlements nationaux transfèrent de plus en plus dans le cadre national les textes européens. En France, plus de la moitié des règles régissant les activités humaines sont issues du cadre européen. 2. Les institutions économiques. Il faut notamment retenir les institutions économiques suivantes : - La BCE vue précédemment a pour objectifs de mettre en œuvre la politique monétaire de la zone euro, conduire les opérations de change, détenir et gérer les réserves officielles de change des pays de la zone euro, promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement. - La Banque européenne d’investissement (BEI) contribue à la réalisation des objectifs de l’Union européenne en accordant des financements à long terme pour des investissements viables. Elle propose quatre types de produits : Des prêts aux secteurs publics et privés ; Des garanties ; De l’assistance technique ; Du capital risque. Depuis 2001 (Conseil européen de Lisbonne), elle tend à soutenir des projets de recherche-développement plutôt que de continuer à accompagner les actions menées en direction des projets d’infrastructures menés sur le long terme pour les pays membres. - Le Fonds européen de stabilité financière (FEFS), créé lors d’un sommet exceptionnel des Chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro à Bruxelles en mai 2010, est devenu opérationnel en août 2010, après la ratification de ses statuts par l’ensemble des pays de la zone euro. Son rôle est de venir en aide aux Etats en difficulté. Sa capacité de prêts s’élevait à 440 milliards d’euros. Il fut remplacé en juillet 2012 par la mécanisme européen de stabilité. Il a pour mission de garantir la mobilisation de fonds pour faire face à une éventuelle défaillance d’un de ses membres et éviter la propagation de la crise à toute la zone euro. En contrepartie, les Etats signataires doivent s’engager à prendre des mesures précises qui conditionnent l’accord du prêt. II. L’Union européenne dans l’économie mondiale. A. Les gains procurés par l’intégration des marchés. L’intégration par le marché repose sur l’analyse traditionnelle du gain à l’échange et de l’allocation optimale des facteurs. En ouvrant leurs marchés à la libre circulation des biens et des services, les Etats membres espèrent une intensification de la concurrence et une logique de spécialisation, pouvant également conduire à des gains de productivité, des économies d’échelle et donc à une croissance plus dynamique. En laissant circuler librement les facteurs de production, ils espèrent une meilleure allocation des facteurs de production (travail et capital) et donc, là encore, une croissance plus dynamique grâce à des incitations marchandes plus vives. L’ouverture des économies doit donc produire la création d’échanges commerciaux nouveaux. Selon Jacob Viner (1892 – 1970), les unions douanières engendrent un effet de création de trafic car les suppressions des barrières douanières créent une dynamique de commerce à l’intérieur et un effet de détournement de trafic car chaque pays cherchera à remplacer un partenaire extérieur à l’union par un partenaire situer dans l’Union pour profiter des avantages. L’instauration de la monnaie unique (euro) a rendu le marché plus transparent dans la mesure où les acteurs économiques peuvent désormais comparer les prix pratiqués par les offreurs sans être perturbés par les risques de change. 6 Cependant, la construction européenne ne repose pas uniquement sur la logique marchande, même si l’entrée en vigueur de l’Acte unique européen a pu être interprétée comme une accentuation de la logique libérale. D’une part en effet, la construction européenne a recours aux normes, qu’il s’agisse des normes relatives à la qualité des produits (contrepartie nécessaire de la libre circulation des marchandises), des normes en matière de droit de la concurrence, etc. On retrouve l’idée selon laquelle le marché ne peut fonctionner en l’absence d’un encadrement normatif et institutionnel. Ainsi, la mise en place du grand marché intérieur devrait permettre la réduction des coûts liés à la fois à la suppression des droits de douane, l’homogénéisation des différentes réglementations et des normes techniques nationales, mais aussi aux économies d’échelle réalisées par les offreurs du fait de la taille du marché. Par conséquent, la demande devrait être stimulée à travers les baisses des prix permettant alors une plus grande satisfaction des besoins. La croissance de la production générera donc des revenus qui se traduiront par la suite par une progression de la consommation et de l’investissement qui permettront de créer des emplois. D’autre part, même si le principe de subsidiarité (Principe qui consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur ce que l’échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace) s’applique et laisse aux Etats de très nombreuses responsabilités, l’Union européenne s’efforce de mettre en œuvre des politiques communes dans le domaine agricole, dans le domaine industriel, en matière d’enseignement supérieur, de développement régional. Surtout, la mise en place de la monnaie unique conduit à une politique monétaire unique au sein de la zone euro. On est donc en présence d’une situation particulière dans laquelle la construction européenne repose sur trois piliers : marchés, normes, monnaie. Cependant cette situation n’a pas permis de produire les effets attendus, notamment en ce qui concerne la croissance qui se révèle insuffisante, surtout quand on la compare à celle des pays émergents. La stratégie de Lisbonne, visant à faire de l’Union européenne « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » à l’horizon 2010 est manifestement un échec. La stratégie Europe 2020 lui a succédé sur des objectifs similaires. B. L’Union européenne entre régionalisation et mondialisation. La construction européenne a été engagée bien avant le début de la « seconde mondialisation » (la seconde mondialisation est également intitulée globalisation. la mondialisation contemporaine ne se réduit pas à l’internationalisation des échanges de capitaux, de biens, d’information et de flux migratoires mais à la capacité d’acteurs situés dans différentes parties de la planète de se connecter, d’interagir et de coordonner leurs actions en temps réel grâce aux technologies de communication et d’information (TIC)). Le projet initial consistait à inscrire l’Europe dans une logique multilatérale. En d’autres termes, l’intégration devait favoriser le dynamisme économique européen mais l’Europe en tant que telle participait aux négociations commerciales multilatérales, réduisait progressivement ses droits de douane et s’ouvrait aux échanges avec les pays tiers. Le dynamisme économique de l’Europe et sa participation au GATT puis à l’OMC devaient conduire à développer à la fois les échanges intra-européens et les échanges avec le reste du monde. La mondialisation soumet cette perspective à rude épreuve. Des voix s’élèvent en faveur d’un protectionnisme européen et font observer que si l’Europe est très largement ouverte sur le reste du monde, d’autres grandes puissances adoptent des logiques plus restrictives. Actuellement, l’Union européenne constitue encore la première intégration régionale en termes de commerce mondial. Toutefois, son commerce est spécifique dans la mesure où les échanges intracommunautaires représentent une part très importante des échanges de l’Union européenne. La mise en place d’un grand marché intérieur a permis un développement des échanges entre pays membres. Cependant, une autre orientation est concevable et a les faveurs de nombreux économistes, elle conduirait à faire de l’Union européenne un acteur majeur de la mise en place d’une gouvernance de la mondialisation. Dans le domaine monétaire, l’euro pourrait constituer l’un des pôles d’une nouvelle architecture monétaire internationale. Actuellement, l’euro constitue la deuxième monnaie en termes de réserves de change derrière le dollar. Dans le domaine de l’environnement, l’Europe pourrait jouer un rôle plus actif dans la gestion des biens communs mondiaux. Dans le domaine financier, un renforcement significatif des règles prudentielles, un encadrement plus ferme des marchés de capitaux, une lutte plus résolue contre les paradis fiscaux et la concurrence fiscale, pourraient constituer des domaines d’intervention de l’Union européenne. Une telle orientation supposerait une cohésion politique plus forte au sein de l’Union européenne et un renforcement de la légitimité démocratique de ses institutions. C. Les difficultés de la conduite des politiques économiques. Un document pour « comprendre les politiques économiques de l’Union européenne » écrit par la Commission européenne : http://europa.eu/pol/emu/flipbook/fr/files/na7012001frc_002.pdf 7 La crise financière qui a débuté en 2007-2008 puis la crise des dettes souveraines à partir de 2010 ont fait éclater en pleine lumière les insuffisances de la gouvernance de la zone euro et plus largement de l’Union européenne. Alors qu’au moment de la mise en place de l’euro de nombreux commentateurs s’inquiétaient des effets destructeurs d’un possible choc asymétrique, c’est un choc symétrique (celui de la crise mondiale) qui a fait vaciller la construction européenne, notamment dans sa dimension monétaire. 1. L’interdépendance des politiques macroéconomiques menées dans l’Union européenne. Le fait de confier la politique monétaire de la zone monétaire à une seule institution plutôt qu’à un ensemble de Banques centrales défendant des intérêts économiques nationaux et menant des objectifs qui pourraient être contradictoires permet d’instaurer une seule et même politique sur l’ensemble du territoire. Toutefois, la politique économique repose sur la politique monétaire mais aussi sur la politique budgétaire. L’impossible policy mix au sein de la zone euro. Le policy mix est souvent défini comme le "dosage" ou l'articulation entre la politique monétaire et la politique budgétaire. Il apparaît comme une action globale visant à faire interagir des mesures monétaires et budgétaires dans le but de stabiliser l'activité économique. Le fait pour la zone euro d’avoir une seule politique monétaire et autant de politiques budgétaires que d’Etats membres constitue une situation dont le caractère problématique a été depuis longtemps mis en évidence. Le choix d’un budget de l’Union très limité (plafonné à 1,24 % du RNB de la zone) et d’une coordination très insuffisante des politiques nationales conduit à un manque d’efficacité de la politique économique. On l’a bien vu lors de la crise de 2007-2008 où la politique de relance budgétaire européenne a été très inférieure (en pourcentage du PIB) à celle de la Chine et des Etats-Unis. Cette incapacité à faire un effort suffisant pour soutenir la demande mondiale a d’ailleurs été vigoureusement mise en cause par le secrétaire américain au Trésor à l’automne 2011. S’agissant de la politique monétaire, le choix d’un objectif prioritaire de lutte contre l’inflation est souvent critiqué, d’autant plus que la BCE s’est centrée sur les prix à la consommation et a sous-estimé (comme d’autres banques centrales) la surveillance du prix des actifs. Certes, face à la crise de 2007-2008, la BCE a joué son rôle de prêteur en dernier ressort en évitant la crise générale de liquidité du système bancaire. Mais ses interventions lors de la crise des dettes souveraines ont été jugées insuffisamment déterminées et insuffisamment explicites. La crise des dettes souveraines en Europe a d’ailleurs été analysée par de nombreux économistes comme une crise de la gouvernance européenne (lenteur dans les prises de décisions, solidarité insuffisante entre Etats membres, etc.). La coordination des politiques économiques est rendue d’autant plus difficile que les performances des différents pays de l’Union européenne sont très différentes. C’est le cas en ce qui concerne les taux de chômage pour lesquels les écarts sont très importants (par exemple, en février 2013, Autriche et Allemagne (environ 5%) vs Espagne et Grèce (environ 26%)) ; les performances dans le cadre des échanges internationaux (des excédents commerciaux importants pour certains pays (Allemagne) vs des déficits (France, Espagne…) Par ailleurs, les situations sont contrastées dans le cadre des dettes souveraines. Certains pays ont un niveau d’endettement très élevé (la Grèce, l’Italie, le Portugal… ont dépassé des niveaux supérieurs à 100% de leur PIB) et certains pays (par exemple, la Grèce) ont sollicité la BCE voire le FMI. Enfin, les performances en termes de croissance économique montrent que l’Europe a des difficultés pour faire converger les économies qui la composent. Certains pays connaissent une récession alors que d’autres une croissance. Au total, l’architecture institutionnelle actuelle de l’UE comme de la zone euro rend difficile, sinon impossible, la mise en œuvre efficace d’une politique mixte articulant l’instrument monétaire et l’instrument budgétaire au service d’une politique de croissance, d’emploi et de stabilité monétaire et financière. Dès lors une question essentielle est en débat, celle de la mise en place d’un gouvernement économique de la zone euro qui suppose à la fois une redéfinition des objectifs de la BCE et un fédéralisme budgétaire accru. Discipline collective, règle et discrétion. En matière de politique économique, on distingue souvent les politiques fondées sur l’application d’une règle que les décideurs se contentent d’appliquer et les politiques discrétionnaires qui supposent que les décideurs prennent les décisions qui leur semblent adéquates dans un contexte économique changeant. Les économistes qui mettent l’accent sur l’instabilité endogène des économies de marché insistent sur la nécessité de mettre en œuvre des politiques discrétionnaires. La politique discrétionnaire (courant keynésien) est une politique qui réagit au " coup par coup ". C’est une politique active qui réagit sur l’équilibre en fonction des informations qui arrivent. Ce sont, par exemple, les actions de peaufinage conjoncturel (" fine tuning "). C’est une politique qui se détermine à chaque période en fonction de ce que l’on pense de l’état de l’économie, de l’état à venir et de la façon dont les instruments sont susceptibles d’agir sur l’économie. A l’inverse, les économistes qui mettent l’accent sur le caractère autorégulateur du marché privilégient les politiques fondées sur des règles. Une politique de règle (courant monétariste) est une politique qui consiste à se fixer un objectif de moyen à long terme (par exemple, une croissance de la masse monétaire de 5 %, tous les ans, pendant dix ans) et à s’y tenir. C’est une politique qui s’inscrit dans la durée et se fie à une règle précisée dès aujourd’hui. 8 Lors de la mise en place de l’euro, le choix a été fait de privilégier une action par les règles plutôt que par la discrétion. Or, si les règles peuvent être utiles, seule une combinaison complexe de règle et de discrétion peut permettre la conduite efficace d’une politique économique. La crise des dettes souveraines illustre ce point. Alors que le Pacte de Stabilité et de Croissance visait à faire obstacle aux stratégies de passager clandestin (les politiques budgétaires expansives entrainant la progression de la dette peuvent être garanties par l’exercice d’une solidarité financière entre Etats membres), on constate qu’il n’a pas été un bon instrument pour prévenir la crise et pour y répondre. Il s’agit aujourd’hui de tirer toutes les conséquences de l’intégration monétaire par la mise en place d’une souveraineté partagée sur la gestion budgétaire au niveau de la zone euro. Actuellement, le budget européen représente à peine 1% du PIB de l’Union alors qu’il pèse près du quart aux Etats-Unis Il s’agit dans le même temps d’assurer la soutenabilité des dettes publiques et la stabilité financière. On peut souligner que la BCE a récemment changé d’attitude au regard des dettes souveraines ; elle est intervenue pour racheter une partie de ces dettes contractées par certains Etats (par exemple, l’Espagne) afin de leur permettre d’emprunter de nouveau sur les marchés à des taux d’intérêts inférieurs à ceux auxquels ils étaient confrontés. Ces objectifs ne peuvent pas être atteints dans le cadre de stratégies insuffisamment coopératives des Etats membres, il faut donc qu’émerge un volontarisme politique accru au niveau européen. Pourtant, dans un premier temps, les responsables européens ont d’abord cherché à renforcer les règles (Mécanisme Européen de Stabilité, Pacte budgétaire) et cela a relancé un débat sur la nécessité d’une politique discrétionnaire en faveur de la croissance. Vers un fédéralisme soutenable. La crise des dettes souveraines a confirmé l’analyse de la majorité des économistes : en l’absence d’une politique industrielle suffisamment volontariste, l’espace économique intégré est marqué par des phénomènes de polarisation des activités qui expliquent dans une large mesure les déséquilibres de soldes courants au sein de la zone euro. A une Europe du nord qui produit des biens et des services exportables s’oppose une Europe du sud dont les soldes extérieurs sont déficitaires. Aux déséquilibres produits par les logiques de marché se sont ajoutés les effets des politiques nationales : choix d’une déflation salariale par l’Allemagne qui rend le « modèle allemand » non généralisable. Dès lors que le choix de l’intégration économique et monétaire a été fait et que l’on ne peut pas ajuster la situation économique des différents pays par des modifications de parité, il faut mettre en place des procédures d’ajustement et de solidarité permettant d’apporter une réponse collective aux déséquilibres qui naissent des logiques de spécialisation. Par ailleurs, des politiques structurelles doivent être mises en œuvre en combinant le développement industriel, l’emploi et la transition vers une économie moins carbonée. Cela suppose de favoriser l’innovation, l’accumulation du capital humain, le financement des investissements. C’est la condition d’une croissance potentielle plus forte en Europe. Compléments : 1. La stratégie Europe 2020. La stratégie de Lisbonne est arrivée à échéance à la fin de l'année 2010. Elaborée en 2000, celle-ci devait faire de l'Union "l’économie de connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde" en dix ans. Les ambitions des années 2000 ont dû être révisées à mi-parcours afin de recentrer la stratégie sur la croissance et l'emploi. Malgré tout, les résultats et le bilan de cette stratégie restent limités. Cet échec s'explique par le manque de lisibilité de ses objectifs et l'absence d'une gouvernance pour mettre en œuvre et assurer le suivi de la stratégie. Mais elle pêchait également par l'absence d'un volet extérieur, notamment sur les BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine). Les Etats membres et la Commission européenne ont donc adopté un nouveau plan stratégique pour les dix ans à venir. Cette fois, les objectifs semblent plus modestes et plus réalistes. Dans le contexte actuel de sortie de crise et de réduction des déficits publics, la stratégie vise à maintenir les investissements dans la recherche, l'innovation et la formation tout en prônant des réformes structurelles. Elle doit développer une croissance "intelligente, durable et inclusive" s'appuyant sur une plus grande coordination entre les politiques nationales et européennes. Le projet Europe 2020 évoque "une économie sociale de marché durable", qu'il faut faire évoluer pour la rendre plus compétitive. Grands axes La nouvelle stratégie est centrée sur trois axes : - l'importance de l'innovation avec des politiques encourageant la recherche et les projets communs ; - l'augmentation du taux d'emploi ; - une croissance plus verte. En outre, cinq objectifs quantitatifs sont proposés, dont l'augmentation du taux d'emploi à au moins 75 % (aujourd'hui, seulement 69 % de la population en âge de travailler occupe un emploi) et l'affectation de 3 % du produit inté- 9 rieur brut à la recherche et au développement, au lieu des 2 % actuels qui laissent l'Union loin derrière les États-Unis et le Japon. Le projet réaffirme également les objectifs de l'Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique, qui sont déjà parmi les plus ambitieux au monde, et propose de réduire le taux de pauvreté de 25 %, ce qui reviendrait à faire sortir 20 millions de personnes de la pauvreté sur les 80 millions actuellement. En matière d'éducation, la Commission recommande de prendre des mesures ramenant le taux d'échec scolaire à moins de 10 % (il est en 2010 de 15 %) et permettant à 40 % des jeunes d'aborder la trentaine en étant titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur (contre 31 %). La stratégie propose aux États membres d'adopter des objectifs nationaux qui tiennent compte de leur situation propre, tout en aidant l'Union européenne à atteindre ses objectifs globaux. La Commission suit les progrès accomplis et avertit les pays qui ne prennent pas les mesures appropriées. La stratégie permet la mise en œuvre de sept initiatives phares pour stimuler la croissance et l'emploi. Il s'agit notamment de programmes visant à améliorer les politiques de recherche et développement et à faciliter le financement de la R&D, à accélérer le déploiement de l'internet à haut débit, et à promouvoir l'utilisation d'énergies renouvelables. Mise en œuvre Lors du débat au Parlement européen sur la Stratégie Europe 2020, plusieurs eurodéputés se sont interrogés sur la mise en œuvre de ce nouveau plan. Le bilan de la Stratégie de Lisbonne a montré les faiblesses de la méthode ouverte de coordination. Le défi pour la nouvelle stratégie sera de renforcer ce mécanisme de coordination qui n'est pourtant pas contraignant pour les Etats membres. Plusieurs députés ont suggéré un système de sanctions et de récompenses pour inciter les Etats à atteindre les objectifs de la stratégie. Par exemple, les Etats qui réussiront mieux les réformes pourraient être récompensés par l'octroi de subventions européennes. La difficulté réside désormais dans l'arbitrage entre différents domaines, qui doit se baser sur les débats internes menés au sein des Etats. Des initiatives complémentaires La stratégie 2020 s'inscrit dans un contexte de réformes structurelles débattues en 2011 : - régulation financière avec notamment la directive MiFID (Markets in Financial Instruments Directive) pour plus de transparence - Consolidation des finances publiques - Coordination de l'UEM - Pacte de croissance et de stabilité, gouvernance économique http://www.touteleurope.eu/fr/actions/economie/politique-economique/presentation/europe-2020-unestrategie-pour-une-croissance-intelligente-durable-et-inclusive.html 2. Lien sur la coordination des politiques économiques : http://www.touteleurope.eu/fr/actions/economie/politique-economique/presentation/coordination-despolitiques-economiques.html#c150228 3. Pacte de stabilité et de croissance : http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_fr.htm 3. Lien sur le commerce extérieur : http://www.touteleurope.eu/fr/actions/economie/commerce-exterieur.html 10
