Thème 7 : Les nouveaux cadres de l`action publique

TES, Th 9 mai 2009
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Thème 9 : Les nouveaux cadres de l'action publique.
La régulation macroéconomique
L'action des pouvoirs publics se traduit dans des politiques. Les politiques économiques peuvent être définies comme
l'ensemble des mesures prises par les pouvoirs publics pour agir sur l'activité économique et modifier éventuellement son
déroulement «spontané» de manière à atteindre certains objectifs.
Le carré magique:
Les objectifs de la politique éco sont nombreux ;
on peut les résumer autour de 4 indicateurs :
croissance éco, inflation, chômage et
les échanges extérieurs
Ces politiques peuvent être «ponctuelles» quand elles cherchent à agir à court terme, pour remédier à un dysfonctionnement,
résoudre un problème, par exemple. On parle alors de politiques conjoncturelles. Elles peuvent aussi tenter de transformer les
conditions de la production, d'agir sur les structures économiques et/ou sociales. On parle alors de politiques structurelles.
Dans les deux cas, ces politiques se font en utilisant des outils, comme le budget ou la monnaie. On peut donc, parler de
politique budgétaire ou de politique monétaire. Qu'elles soient conjoncturelles ou structurelles, les politiques économiques sont
obligatoirement transformées par l'intégration économique et politique qui se fait dans le cadre de l'Union européenne.
I/ les politiques conjoncturelles
A- les outils de la politique conjoncturelle
On considère traditionnellement qu'il y a deux outils fondamentaux de la politique conjoncturelle - la politique budgétaire et la
politique monétaire.
La politique monétaire: on peut la définir comme l'ensemble des moyens mis en oeuvre pour contrôler l'évolution de la
masse monétaire (c'est-à-dire la monnaie en circulation à un moment donné). Les moyens utilisés sont essentiellement l'action
sur les taux d'intérêt. Si par exemple, pour lutter contre l'inflation, on décide d'augmenter les taux d'intérêt, les agents
recherchant de la monnaie, pour certains d'entre eux, renonceront à emprunter du fait du coût plus élevé de l'emprunt - il y
aura donc moins de monnaie, moins de masse monétaire, en circulation. Faute de financement, ces agents risquent également
de devoir renoncer à certaines dépenses, notamment à leurs investissements. La demande de biens et services sera donc moins
forte, ce qui tendra à réduire l'inflation, mais aussi, en contrepartie, réduira la croissance. L'effet sera bien entendu inverse si
l'on décide de diminuer les taux d'intérêt
Depuis les années 80, priorité est donnée aux politiques monétaires pour combattre l’inflation.
Annexe 1 : Le remède monétariste contre l’inflation
Passons maintenant de la cause du mal à son remède. La réponse est très simple. [...]
Le seul remède contre l'inflation consiste à empêcher que les dépenses augmentent aussi rapidement. Le seul moyen dont dispose le
gouvernement pour lutter contre l'inflation consiste à dépenser moins et à fabriquer moins de monnaie. Le seul remède est de réduire
l'accroissement de la quantité de monnaie. Il n'y a pas d'autre solution.
L'inflation est exactement comme l'alcoolisme.
[ ... ] Lorsqu'un alcoolique essaie de s'arrêter de boire et subit une cure de désintoxication. D'abord il se sent mal et ce n'est qu'ensuite
qu'il ressent les bienfaits de sa cure. Il traverse un très mauvais moment avant d'aller mieux et de ne plus avoir envie de boire. De la
même manière, lorsqu'un pays entreprend de lutter contre l'inflation, au début il en souffre : les effets se nomment baisse de croissance,
chômage et même récession, Ce n'est que par la suite qu'il tire profit de sa conduite. [ ... ]
C'est ce qui risque de nous arriver avec l'inflation. Si nous entreprenons de guérir le mal, cela entraimera inévitablement une période de
ralentissement de la croissance, accompagnée d'une augmentation du chômage. La raison en est très simple. Le moyen de traiter
l'inflation consiste à freiner l'ensemble des dépenses. Pendant un certain temps, le freinage des dépenses a donc comme effet de réduire
le volume de la production et d'entraîner un ralentissement de la croissance jusqu'à ce que les agents économiques se persuadent qu'il y
a eu baisse de la demande globale et qu'ils puissent réajuster leurs contrats. Ce réajustement met fin au processus de ralentissement et
la croissance économique peut reprendre à un taux d'inflation plus faible. M. Friedman, op. cit
Q1 : Dans le doc 3 p 401, comment JC.Trichet justifie-t-il la lutte contre l’inflation ?
Q2 : Quelles sont les conséquences négatives d’une politique de lutte contre l’inflation ?
Q3 : Pour chaque proposition, dites s'il s'agit d'une conséquence probable de la hausse des taux d'intérêt (vrai) ou
pas (faux).
Les ménages épargnent plus. vrai faux
L'investissement des entreprises est favorisé. . vrai faux
Les ménages empruntent plus. . vrai faux
Les banques créent plus de monnaie. vrai faux
Les ménages empruntent moins. . vrai faux
L'inflation est freinée. . vrai faux
Remarque : la politique monétaire n’est pas le seul moyen pour lutter contre l’inflation (maîtrise des coûts, en
particulier salariaux).

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La politique budgétaire : on peut la définir comme une politique économique utilisant le Budget de l'Etat pour atteindre
des objectifs économiques ou sociaux particuliers. Le Budget de l'Etat, voté chaque année à l'automne par l'Assemblée
nationale et le Sénat (en France) sous le nom de «Loi de Finances», comprend l'ensemble des recettes et l'ensemble des
dépenses de l'Etat pour l'année à venir. Le solde budgétaire est la différence entre les recettes et les dépenses. Quand ce solde
est positif, on parle d'excédent budgétaire, quand il est négatif, on parle de déficit budgétaire.
A partir du doc 14 p 405 :
Q4 : Comment l’Etat peut-il utiliser son budget pour soutenir l’activité économique en période de récession ?
Q5 : Pourquoi le mécanisme du multiplicateur est-il moins efficace dans une économie ouverte ? Comment résoudre le
problème ?
Q6 : Pourquoi, en période de récession, le déficit budgétaire soutient-il « automatiquement » l’activité économique ?
Dans quelle mesure l'intégration économique réalisée dans le cadre de l'U.E. remet en cause, ou transforme, l'autonomie des
nations dans la conduite de leurs politiques conjoncturelles : un Etat peut-il aujourd'hui prendre des décisions économiques,
comme baisser les taux d'intérêt ou augmenter les impôts par exemple, librement, sans en référer à personne?
L'intégration dans l'Union européenne limite la liberté d'action des Etats membres qui, d'ailleurs, l'ont eux mêmes décidé. Pour
autant il serait faux de dire que ces Etats n'ont plus aucune capacité d'action autonome.
B- Les changements liés à l’intégration européenne. Réussites et insuffisances
1) L'euro impose l'abandon d'une politique monétaire nationale autonome.
La politique monétaire est l'un des outils essentiels de la politique conjoncturelle, on l'a dit plus haut. Avec l'euro, c'est la
Banque Centrale Européenne (B.C.E.) qui dirige la politique monétaire pour tous les pays de la zone euro depuis le 1er janvier
1999. Les banques centrales, la Banque de France par exemple, ne sont plus que des relais de la B.C.E. dans les pays et ces
relais ne font qu'appliquer les mesures décidées par la B.C.E. Autrement dit, ce ne sont plus les Etats qui peuvent se préoccuper
des taux d'intérêt, par exemple. Ils ont été, ou plutôt se sont, dépossédés de leurs prérogatives en matière monétaire. Cela
signifie qu'aujourd'hui, la France, par exemple, si elle voulait relancer la consommation en baissant les taux d'intérêt pour
encourager la vente à crédit, ne pourrait pas le faire, sauf si la B.C.E. était d'accord et le faisait pour tous les pays de la zone
euro. On voit donc bien ici que les pays ont une bien moins grande autonomie dans leur politique conjoncturelle qu'avant
l'intégration dans l'Union européenne. Mais cet abandon de souveraineté nationale s'accompagne d'avantages économiques non
négligeables. (cf.TD)
2) une politique budgétaire européenne inexistante.
a- Un budget européen étriqué.
Annexe 2 : Le budget européen
2002
2003
2004
2007
Politique agricole commune
47820
48730
49670
42700
Total du budget européen en millions d’euros
102930
103530
103810
126500
En % du PNB européen
1,2
1,2
1,18
1,08
Rappel : Le budget fédéral européen demeure limité à 1% du PIB européen (contre 21% aux USA) et doit être
strictement équilibré (contrairement aux budgets des Etats membres). Il ne peut donc répondre avec autant de
vigueur aux aléas de la conjoncture qu’aux Etats-Unis.
Q7 : Quelle est la place de la PAC dans le budget européen ?
Q8 : Quelle conclusion vous inspire la dernière ligne du doc annexe 2 ?
b- Des politiques budgétaires nationales en manque de coordination
Annexe 3 : Quant à la coordination des politiques budgétaires des Etats membres, il faudrait inventer un processus
politique complexe pour sortir d’une logique de règles : cela consisterait en effet à décider au niveau européen quels
membres doivent réduire leurs déficits publics, et donc augmenter leurs impôts tout en restreignant leurs dépenses,
et lesquels auraient le droit d’accroître les dépenses tout en baissant les impôts. Ce serait un abandon de
souveraineté majeur, puisque les choix budgétaires restent aujourd’hui une des prérogatives essentielles des
parlements nationaux.
Au-delà, dans un ensemble comme l’Union européenne, dépourvue d’autorité économique centrale, chaque Etat
membre a intérêt à mener des politiques restrictives sur son propre territoire pour abaisser ses coûts et gagner des
parts de marché chez ses voisins. Quand un seul pays mène une telle politique, il peut être gagnant, mais quand tous
les pays jouent à ce jeu en même temps, c’est l’ensemble qui est perdant. C’est parce qu’elle est enfermée dans ce
cercle vicieux que l’Union européenne a tant de mal à connaître une croissance suffisamment soutenue pour combattre
le chômage qui la ronge. Guillaume Duval dans alter éco N° 256 Mars 2007 p 58
Q9 : En l’absence de coordination des politiques budgétaires, montrez en quoi la somme de intérêts « individuels » de
chaque pays s’oppose à l’intérêt « général ».

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c- Un Pacte de stabilité et de croissance (Traité d'Amsterdam, 1997) réduisant
l'autonomie de la politique budgétaire de chaque pays.
Les déficits budgétaires sont potentiellement inflationnistes : quand l’Etat réalise un déficit budgétaire important, il
injecte des ressources dans l’éco. Celles-ci accroissent les revenus, les dépenses (y compris de l’Etat), ce qui peut
entraîner un accroissement des prix.
L’objectif de stabilité des prix en Europe a imposé une discipline budgétaire aux pays membres pour éviter que les
politiques nationales ne s’opposent à cet objectif.
Le Pacte de stabilité et de croissance est un pacte de discipline budgétaire contraignant les pays de l’Euro à
maintenir leur déficit public dans les mêmes limites que celles exigées pour le passage à l’Euro (3% du PIB).
Le pacte de stabilité limite donc assez considérablement, en principe, les marges de manoeuvre des Etats dans le
domaine budgétaire puisqu'ils ne peuvent plus faire autant de déficit budgétaire qu'ils pourraient le souhaiter. Reste
à savoir si les critères de Maastricht sont effectivement respectés, ce qui n’a pas toujours été le cas ces dernières
années.
Déficits publics, en % du PIB.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
France
- 3,1
- 4,1
- 3,6
- 3
- 2,5
- 2,4
- 2,8
Allemagne
- 3,7
- 4
- 3,8
- 3,4
- 1,6
0,0
- 0,7
Définitions : - dette publique : ensemble des sommes dues par l’Etat par suite de sa politique d’emprunt.
- déficit public : situation dans laquelle les recettes du budget des administrations publiques (Etat,
collectivités locales et sécurité sociale) sont inférieures aux dépenses. (# déficit budgétaire : concerne
uniquement l’Etat)
Les conséquences du pacte de stabilité.
Annexe 4.
Q10 : Décrivez les mécanismes menant à une hausse du déficit public.
Q11: Sachant que le pacte de stabilité limite à 3% du PIB le déficit public, quelles sont les conséquences possibles de
cette nécessité de réduire ce déficit public (en cas de dépassement) ?
II/ Les politiques structurelles : l’action des pouvoirs publics sur les structures
économiques et sociales.
A- les outils.
Les politiques structurelles ont pour objectif d'infléchir l'évolution économique et sociale de longue période. Elles
cherchent à améliorer les structures économiques et sociales de manière à ce que l'appareil productif soit
durablement efficace.
RAPPEL de 1ère : les politiques structurelles ont pour objectifs de corriger les défaillances du marché (cf. cours 1ère
sur les limites du marché) : l’Etat doit donc prendre en compte l’existence des externalités négatives que le marché
ignore, prendre en charge les biens indivisibles, par définition non rentables pour le marché, l’existence de monopoles
naturels.
Ces politiques peuvent être :
libérales lorsqu'elles visent la mise en place de structures qui soutiennent le marché (privatisations,
déréglementation ...) ou mettent en place un environnement favorable à la croissance (théorie de la croissance
endogène : Etat éduque, favorise la R&D) ou plus interventionnistes.
L’Etat est devenu un acteur important à partir de la crise de 1929.

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1) L'Etat réglemente. Ensemble des textes par lesquels les pouvoirs publics imposent des obligations aux
acteurs économiques (entreprises, travailleurs, ménages…)
Ex : il taxe en cas d'externalités négatives, met des quotas, imposent des normes et légifère sur les différents
marchés dans le cadre de politique sociale (35h par ex) ou d'environnement (ex: classement des usines en « type
Seveso »)
Entre 1945 et les années 80, on a assisté à une forte croissance du domaine de règlementation, dans l’idée que l’Etat
avait un rôle important à jouer dans la croissance et la répartition de cette croissance.
Depuis les années 80, on est entré dans une phase de déréglementation (suppression progressive de règles encadrant
l’activité économique afin de favoriser la concurrence), dans une logique donc libérale de laisser davantage le marché
s’autoréguler, l’Etat devant se limiter à assurer le bon fonctionnement du marché. Ex de déréglementations :
- en France, certaines protections instaurées par le droit du travail ont disparu (interdiction du travail des
femmes la nuit, autorisation administrative de licenciement, définition de l’horaire légal du travail à la
semaine, etc).
- De même, le contrôle des prix a complètement disparu, sauf sur certains produits très précis (ex :
médicaments).
- Les marchés financiers ont été complètement libérés de toute réglementation contraignante.
- En Europe, sous la pression de l’Union européenne, les pays doivent ouvrir à la concurrence des
secteurs jusque là abrités, comme les services postaux, le transport ferroviaire et aérien ou la
production d’électricité  la déréglementation est à l’origine ici de nouvelles formes de concurrence.
2) L'Etat oriente.
(Nationalisation, politique industrielle) En France, le rôle de l'Etat dans de nombreux secteurs a été primordial :
favorise le dvp d'industries stratégiques (impulsion dans l'aérospatiale avec la constitution de grandes entreprises),
accompagne le repli de secteurs en difficultés, politique de spécialisation (politique de créneau centrée sur une
activité particulière ou de filière (ex : filière bois)
3) L'Etat produit.
Dans ce cas l'Etat peut contrôler directement une partie de l'activité (nationalisations (1945-46 puis 1981-82) mais il
peut aussi contrôler des prestations sans les produire, sans les distribuer ou sans les gérer comme c'est le cas pour
le transport (SNCF), l'énergie (EDF, GDF), la poste, les télécommunications. On parle alors de « service public »
parce qu'il est fourni à tous dans les mêmes conditions de qualité et de prix (l'électricité par exemple), ou de gratuité
s'il est financé par l'impôt (l'Éducation nationale).
REMARQUE : Les politiques structurelles sont le plus souvent complémentaires des politiques conjoncturelles : il n’y
a pas de coupure entre les deux. Pour soutenir une orientation à long terme, il est nécessaire d’utiliser des politiques
de court terme.
B- les changements apportés par la construction européenne : Réussites et
insuffisances
1) La PAC (politique agricole commune) ou l'exemple d'une politique structurelle ambitieuse.
Entrée en vigueur en 1962, la PAC poursuit 5 objectifs :
- (1) améliorer la productivité agricole
- (2) assurer un niveau de vie équitable à la population agricole
- (3) stabiliser les marchés
- (4) assurer l’autosuffisance alimentaire.
- (5) garantir des prix raisonnables pour les consommateurs.
Q12 : Montrez que les objectifs (2) et (5), puis (1) et (3), puis (1) et (4)[vache folle] peuvent être contradictoires.
Dans les années 80 des difficultés sont apparues en raison de la surproduction du fait de la hausse de la productivité
=> Baisse des prix agricoles et surtout, coût pour l'Europe : L'Europe décide donc de financer la limitation de la
production (quotas laitiers, gels des terres imposés et indemnisés pour compenser les pertes). De plus, le budget de la
PAC sert à soutenir les prix sur le marché mondial (ex . les prix du marché mondial du blé sont f ixés à Chicago ; les
agriculteurs européens, n'étant pas compétitifs par rapport aux argentins ou sud of ricains, l'Europe finance la
différence pour que les agriculteurs européens puissent vendre au prix du marché.).
L’Europe continue à protéger son agriculture (tout comme les USA) tout en réduisant progressivement ses aides et
ses barrières douanières agricoles. On reste loin des objectifs de libéralisation affichés par l’OMC et ce au
détriment des pays les plus pauvres. Les subventions, quelqu’en soient les formes, permettent de faire chuter les
prix mondiaux et tuent l’avantage comparatif dont aurait du bénéficier les pays les plus pauvres (ex du coton US/
Burkina Faso)
Ces aides sont contestées par les pays émergents.

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2) Les fonds structurels européens et leur efficacité dans le rattrapage des pays « pauvres » de
l’UE.
Les Fonds structurels européens sont destinés à aider les régions en retard économiquement, à faciliter les
reconversions industrielles et à promouvoir l'emploi. Ils représentent un tiers du budget de l'Union. Trois fonds
principaux retiennent l'attention. Depuis 1975, le Fonds européen de développement régional (Feder) soutient les
projets de développement local et les petites entreprises. Le Fonds social européen (FSE), créé en 1958, finance des
mesures de retour à l'emploi des chômeurs et des groupes défavorisés. Enfin, le Fonds de cohésion a pour objectif
d'aider les Etats les moins prospères dans le financement de projets environnementaux et de transports.
(Mars 2007 Europe un demi siècle porteur d’avenir CFDT magazine)
Lors de l’entrée de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal dans l’Union dans les années 8O, on était parvenu à éviter le
risque de dumping social et fiscal accru grace à des transferts importants vers ces pays grace aux fonds structurels.
Mais pour l’élargissement de 2004, les états riches de l’ouest de l’Europe(dont la France) ont refusé d’accroître le
budget de l’union afin d’aider les nouveaux entrants à rattrapper rapidement leur retard. Pas étonnant dans ces
conditions que ces pays soient tentés par le dumping social et fiscal pour se développer.
Guillaume Duval dans alter éco N° 256 Mars 2007 p61
3) Les conséquences de la priorité à la concurrence.
L’Europe mène une politique de concurrence, visant à assurer et à faire respecter la concurrence sur les
marchés et entre les entreprises européennes.
a- La fiscalité
En Europe, alors que les marchandises circulent librement, les Etats conservent la maîtrise de leurs systèmes
fiscaux et sociaux.
Annexe 5 Annexe 6
Salaires en Europe le 24 juin 2005
Annexe 7
Q13- Que peut faire un pays pour attirer les entreprises sur son territoire,
pour gagner des parts de marché ?
Q14- Quel est le risque possible si tous les pays jouent le même jeu ?
Q15- A partir des annexes 5, 6 et 7 peut-on parler de risque de dumping social
et fiscal?
b- Service public et service universel.
Du service public…
Le service public peut être :
Les activités de service public (aujourd’hui dénommées « services d’intérêt général » par l’Union européenne)
doivent servir l’intérêt général. Dans le cadre français, on a globalement associé ces services à la puissance publique
qui, directement (par l’intermédiaire des entreprises publiques et des administrations publiques) ou indirectement
Salaires
en €
Parité de
pouvoir
d’achat*
UE25
28 020
28 020
Allemagne
34 620
33 460
Espagne
21 060
24 710
France
29 140
29 040
Lettonie
3 620
7 170
Lituanie
4 100
8 320
Pays-Bas
33 680
33 030
Pologne
7 070
11 950
Portugal
13 610
17 770
Slovénie
11 280
16 420
Slovaquie
5 710
13 130
Finlande
30 970
26 110
Royaume-Uni
38 540
33 560
Pour des temps complets. (eurostat)