Démocratie
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Séminaire – Palais du Luxembourg – 4 juillet 2005 « Quel programme pour les secondes rencontres internationales ?» AFRIQUE 2006 CIDEGEF / Ville-Management Intervention sur le thème « Démocratie et Management local » à partir des Rencontres nationales de Nancy et de Bayonne et des Premières Rencontres internationales de Québec Gérald Orange Professeur de Sciences de gestion Directeur de l’IAE - Université de Rouen Membre du bureau de la CIDEGEF Il est difficile de résumer en quelques minutes la richesse de trois Rencontres – Nancy en novembre 2000, Bayonne en septembre 2001 et Québec en mai 2003 toutes les trois consacrées au thème de la « Démocratie et du Management local ». J’avais le choix entre deux voies. La première consistait à reprendre le contenu de plus de 100 contributions publiées – 109 exactement -, article par article, mais la litanie n’aurait pas été de votre goût. J’ai choisi une seconde voie, une vue diagonale : je chercherai à dégager une opinion générale, non pas sur la qualité de ces travaux dont je ne peux me faire juge, ces derniers ayant déjà été appréciés par un conseil scientifique et publiés, mais sur leur originalité et leur richesse. Je m’essaierai donc à formuler des remarques transversales sur les différentes communications en prenant en compte deux éléments d’appréciation : - d’une part, les objectifs choisis par les fondateurs de Ville-Management ; - d’autre part, la relation entre la démocratie et le management local. I - Première interrogation - Quels étaient les objectifs des fondateurs de VilleManagement ? Ont-ils été atteints ? Nous ferons de la rationalisation a posteriori ; c’est une démarche que je qualifierai avec un peu d’audace de démocratique puisqu’elle permet de s’entendre sur une interprétation du passé. Tout individu qui la fait sienne accroît la cohésion du groupe. Mais ce choix n’est pas sans danger. Le préfixe « inter » nous servira de fil conducteur avec, pour commencer, l’adjectif interdisciplinaire, que nous appliquerons au fruit de ces Rencontres. C’est un fait que ces Rencontres, véritable carrefour, ont réuni des chercheurs et des praticiens travaillant dans plusieurs domaines scientifiques : des gestionnaires pour la majorité certes, mais aussi des juristes, des économistes, des sociologues, des politistes1, des géographes et des urbanistes-aménageurs - l’association APERAU et le réseau des doyens juristes (Cifduf) sont d’ailleurs représentés dans la salle -, des ethnologues et un ingénieur. 1 Chercheurs spécialistes des sciences politiques. 1 Parmi les praticiens, des maires, des élus et des cadres des collectivités locales ont côtoyé un préfet et un ancien ministre. L’idée et le terme de Rencontres ont été choisis à dessein par les fondateurs de Ville-Management pour signifier que leur but premier était de favoriser l’échange d’approches, de méthodes, d’outils en sciences sociales et d’organiser des débats. L’organisation des Rencontres fut adaptée à cet objectif. Plusieurs formes d’expression furent utilisées conjointement : - des communications classiques, présentées dans des ateliers, en privilégiant le débat sur l’exposé, les discutants prenant la responsabilité de poser des questions et d’apporter par touche des conclusions ; - des ateliers de libre expression, initiés à Québec, ont permis à plusieurs institutions de présenter librement leurs actions, sur une plage horaire importante ; - des conférences ont nourri les préfaces des ouvrages : ce sont de vrais articles d’ouverture, de synthèse et de conclusion des ateliers ; - des tables rondes ont permis des débats. Bien des styles d’exposition sont à l’œuvre dans ces Rencontres : de la leçon dite d’agrégation à la rédaction dite juridique avec des citations, des annexes et des renvois en note ; le style incantatoire du politique voisine avec le style hirsute du sociologue ; enfin, pour faire bonne mesure, l’attitude roborative du gestionnaire y trouve sa place également. Alors s’agit-il d’une interdisplinarité, repoussée par les puristes, d’une transdisciplinarité ou simplement d’une codisciplinarité ? Peu importe ! L’important était dans l’échange qui s’est établi entre ces champs d’expérience scientifiques. Les différents comités de lecture réunis pour la préparation des Rencontres ont montré leur ouverture. Dans la sélection, on a pris ses distances avec certaines habitudes scientifiques : pas de modèle mais la volonté d’encourager ceux qui se lancent dans des sujets novateurs, qui souhaitent valoriser une thèse et surtout ceux qui se proposent de rendre compte d’expériences menées dans des collectivités. Ces choix eurent des résultats heureux puisqu’à présent les auteurs se citent volontiers d’une Rencontre à l’autre ; ils reviennent sur des analyses pour les enrichir ou, au contraire, en montrer les insuffisances. Bref, sous nos yeux était née une véritable petite communauté scientifique d’auteurs fidèles, auxquels se sont joints des auteurs de passage. Un autre puissant « inter » a façonné ces travaux : L’intercommunalité, en effet, fut présente à chaque rendez-vous. En France, la tenue des Rencontres a suivi la grande réforme particulièrement réussie de 1999, due au ministre de l’Intérieur de l’époque : Jean-Pierre Chevènement. La loi simplifia la carte des agglomérations en imposant au choix trois structures : communauté de communes, communauté de villes et communauté urbaine. Il fut instauré dans la seconde la taxe professionnelle unique, la fameuse TPU ! Il s’agit bien, avec cette loi, d’une leçon de démocratie qui dépasse la question de savoir si les communautés de villes devraient élire ou non leur président au suffrage universel direct, question qui donna lieu à un débat assez vif à Bayonne en 2001 sur des avis diamétralement opposés. Entre les villes, des négociations ont nécessité des débats, certes encouragés par une incitation financière de la loi, sous la forme 2 d’une augmentation de leur dotation globale de fonctionnement (DGF), si le vote intervenait avant le 31 décembre de l’année de la promulgation de la loi. Sur un autre continent, avant que Ville-Management ne nous emmène en Afrique, la Ville de Québec a connu une curieuse, pour ne pas dire regrettable, expérience de fusion forcée qui s’est traduite deux ans plus tard par une inextricable défusion – ce fut le terme qui fut utilisé - après, on s’en doute, un changement de majorité intercommunale ! Le président Maurice Lemelin, qui a participé au comité d’experts de cette défusion en est sorti impressionné. Une interférence entre la CIDEGEF et Ville-Management ! On peut tirer d’autres « inter » de la masse des travaux : - l’intergénération dans le cadre de la projection dans le futur inhérente au développement durable ; - l’intermédiation dans le rôle joué par les institutions et les associations agissant dans le social, le culturel, le domaine sportif ; - l’interétablissement dans le cadre des coopérations et des réseaux. Je voudrais cependant m’étendre sur le plus important des « inter » : l’interculturel. Ce sera l’objet de ma deuxième partie et son interrogation. II – La démocratie est-elle soluble dans le management local ? La réflexion sur le management, malgré ses tendances à l’universalité, prend inévitablement une dimension culturelle. Si on peut certes distinguer des approches et des méthodes du management qui se présentent sous ce signe de l’universel, la diversité des situations met toujours leur emploi en concurrence ; la nécessaire adaptation au terrain conduit à considérer à l’infini les contextes et à briser cet universel. D’où l’expression retenue de management local pour signifier à la fois le lieu de l’exercice – la proximité - et l’adaptation au nom de la différence culturelle. Le rôle du chercheur est alors de mettre en évidence des invariants et celui du praticien de déceler des expériences reproductibles dont les résultats obtenus lui semblent aller dans le sens souhaité. Le management ne peut pas toujours éviter les recours aux « bonnes pratiques », l’essentiel étant que celles-ci ne constituent pas un système unique. La démocratie est-elle aussi une question de culture ? Il est aujourd’hui habituel de classer les droits en catégories : - les droits classiques de la première génération : liberté de penser, liberté de réunion, liberté d’élire les représentants de son choix ; - les droits de créance de seconde génération, avec les droits sociaux : droit à un travail, droit à un logement décent, droit de négociation, droit à l’accès aux prestations sociales ; - les droits dits de troisième génération, comme le droit à vivre dans un environnement sain, le droit à la protection pour les consommateurs ; ces droits se prêtent mieux à une mise en œuvre dans un cadre de proximité. La démocratie présente de fortes tendances à l’universalité. Elle ne saurait être qualifiée de locale. Les expressions « droits de l’homme », « biens premiers » de Rawls, « droits fondamentaux »… renvoient à une recherche permanente des 3 conditions de la liberté, de la justice, de l’équité et de l’épanouissement des hommes tels qu’ils sont. La cinquième proposition de Kant, dans son célèbre opuscule, Idée d’une histoire universelle au point de vue cosmopolitique, énonçait en 1784 : « Le plus grand problème pour l’espèce humaine, celui que la nature contraint l’homme à résoudre, est l’établissement d’une société civile administrant le droit universellement2. » Mais si cette posture démocratique concerne les pays du Nord, qu’en pensent les pays du Sud victimes de fléaux paralysants ? La démocratie est-elle un luxe des pays riches incompatible avec un état de pauvreté ? Le texte de l’affiche posée dans le hall d’entrée donne une réponse forte : il cite un extrait de l’ouvrage d’Amartya Sen, Prix Nobel d’économie en 1998 : « La démocratie des autres. Pourquoi la liberté n’est pas une invention de l’Occident. » « Tout au long du XIXème siècle, les théoriciens de la démocratie trouvèrent tout à fait naturel de débattre de la question de savoir si tel ou tel pays était “mûr” pour la démocratie. Ce n’est qu’au XX ème siècle que cette attitude changea, lorsqu’il fut reconnu que la question était mal posée : un pays ne doit pas être déclaré mûr pour la démocratie, mais il doit plutôt parvenir à la maturité par la démocratie3. Il s’agit en vérité d’un changement capital qui accroît la capacité potentielle de la démocratie à atteindre des milliards d’individus avec des cultures et des passés divers, ainsi que des niveaux différents de richesse économique4. » « Parvenir à la maturité par la démocratie. » Mais de quelle démocratie s’agit-il ? Celle des régimes présidentiels, des référendums qui provoquent un clivage entre des partisans et des adversaires, du cumul des mandats, du non-respect de la parité hommes-femmes, de l'abstentionnisme... ? Pour Sen, comme pour Tocqueville autrefois, « la démocratie a des exigences qui transcendent l’urne électorale », c’est le « débat en soi » ; Sen cite à ce propos Rawls : « En définitive, le concept fondamental d’une démocratie fondée sur la délibération est le concept du débat en soi. Lorsque les citoyens débattent, ils échangent leurs opinions et discutent de leurs propres idées sur les principales questions d’ordre public et politique5 » Ce questionnement de Rawls va me permettre de présenter deux remarques. La première me conduit à me faire « l’interprêtre » d’une sainte trinité démocratique. Pierre Rosanvallon dans Le Monde du 21 juin 2004, reprend ces idées à propos de l’abstention : « On peut même constater que le recul de la participation électorale a souvent été accompagné d’un développement plus général de l’activité démocratique (…) Pour le dire d’un mot, nous passons peu à peu d’une 2 Muglioni J-M (1988), traduction et commentaire, Bordas, p.15. Souligné par nous. 4 Sen A. [1999] (2005), La démocratie des autres – Pourquoi la liberté n’est pas une invention de l’Occident, Payot, p. 51. 5 Op. cit. p. 12. 3 4 démocratie politique « polarisée » [et souvent introuvable dans les pays du Sud] à des formes de démocratie civile6. » Plus loin l’auteur constate que : « Le vote est la forme la plus visible et la plus institutionnelle de la citoyenneté. Il est l’acte qui a longtemps cristallisé et symbolisé l’idée de participation politique et d’égalité civique. » Il ajoute : « Mais cette notion de participation est complexe. Elle mêle en effet trois dimensions de l’interaction entre le peuple et la sphère politique : l’expression, l’implication, l’intervention. » Ce chercheur propose de voir la vie démocratique articulée autour de trois formes d’activité politique : - la démocratie d’expression qui correspond à la prise de parole de la société, à la formulation du jugement sur les gouvernants et leur action ou encore à la revendication ; - la démocratie d’implication qui englobe l’ensemble des moyens par lesquels les citoyens se concertent et s’unissent pour produire un monde commun ; - la démocratie d’intervention, enfin, qui est constituée de toutes les formes d’action collective pour obtenir le résultat désiré. Ces trois formes, inséparables de la vie démocratique, n’ont pas un caractère local particulier mais le management y trouve largement sa place. On peut les énoncer d’une manière plus classique avec les qualificatifs de représentatif, de consultatif et de participatif, qui rejoignent la distinction de Rosanvallon. Les débats sur la démocratie représentative intéressent les élus. Alain Lamassoure, ancien ministre, président de la Communauté d’agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz (BAB) a préfacé l’ouvrage des Actes de Bayonne avec un article intitulé « Démocratie et développement local. » La constitution d’une communauté de communes et de villes a eu des conséquences managériales importantes : réorganisation des services, remise à plat des contrats de délégation, reformulation de la politique des compétences transférées, autant d’objets d’observation pour les chercheurs en stratégie, en communication, en finances locales, en ressources humaines. La démocratie consultative est en plein développement avec la loi sur la démocratie de proximité de 2002, qui a permis la mise en place des conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 habitants, alors que le projet de loi prévoyait un seuil de 20 000 habitants ! On a pris aussi, avec les conseils consultatifs et les conseils des sages, une initiative dont Kofi Yamgnane, maire d’une petite ville du Finistère en Bretagne de 1989 à 1995 – Saint-Coulitz, 400 habitants - et candidat à la présidence de son pays, le Togo, avait donné l’exemple. Nombre de communications portaient sur cette dimension démocratique. Le soutien apporté par le Conseil des Pouvoirs Locaux et Régionaux en Europe (CPLRE) à Ville-Management et la lecture de ses propositions nous ont aidé dans notre réflexion. 6 Souligné par nous. 5 La ville est le terrain d’expression du NIMBY, acronyme de « Not in my back yard » traduit par « Pas dans mon arrière-cour ». Ce NIMBY peut être étudié grâce à cette démocratie consultative. Faut-il y voir une manifestation de l’égoïsme exacerbé des citoyens ou le rejet de décisions bureaucratiques prises sans débat public et sans que des solutions alternatives ne soient envisagées ? Les pays du Sud ne souhaitent pas davantage que ceux du Nord que les déchets de la société soient déposés dans leur arrière-cour ! La démocratie participative est privilégiée dans le management collectif ou non marchand, celui des activités culturelles, sociales, sportives prises en charge par des associations. Nous associons la démocratie participative à la coopération décentralisée entre régions et au jumelage des villes, souvent entre le Nord et le Sud ou entre l’Ouest de l’Europe et l’Est. Les 6èmes Rencontres - 1ères Rencontres internationales – organisées conjointement par Ville-Management et la CIDEGEF, furent centrées sur ces échanges de ville à ville par-dessus les continents. Le Monde a publié le 3 mai 2004 un article du maire de Genève, Christian Ferrazino, et de Abdoulaye Wade7 dont le sujet était cette question urgente de l’annulation de la dette des pays pauvres. Les auteurs constatent : « Le combat contre la pauvreté ne sera pas gagné sans l’implication des pouvoirs locaux. Leur connaissance du terrain les rend plus que jamais indispensables pour l’efficacité des programmes. Leur participation à la définition de nouvelles stratégies est d’autant plus souhaitable qu’ils sont engagés dans des partenariats avec d’autres acteurs du développement du secteur privé et de la société civile. » Et plus loin, ils ajoutent : « La coopération décentralisée permet, en sus, aux villes de développer des savoir-faire qui ne sont pas sans effet multiplicateur sur leur propre possibilité de développement. » Les deux auteurs de l’article citaient un exemple : la création d’un Fonds de solidarité numérique entre les villes de Genève, de Lyon, de Turin et sa province, et de Dakar ! En conclusion, ils plaidaient pour la constitution d’une organisation fédératrice des cités et des gouvernements locaux dans une « ONU des villes »… Ma deuxième remarque portera sur le contenu des contributions mêlant démocratie et management local. Si on regarde l’ensemble des contributions, on constate que cette association a bien fonctionné dans le cadre de la référence démocratique comme le montre le tableau en annexe : - les grands concepts du droit, de la sociologie, de l’économie et du management sont abordés ; - les grandes pratiques du management bénéficient d’une interfonctionnelle : politique, stratégique, tactique, opérationnelle ; - les grandes disciplines de la gestion y apparaissent à travers les ressources humaines, le contrôle de gestion, la comptabilité publique, la finance. vision Ainsi les trois Rencontres ont couvert horizontalement et verticalement les grands domaines du management local au regard de la démocratie. 7 Le premier est maire de Genève, le second est président de la République du Sénégal. 6 Vous ne pouvez plus vous étonner du choix du thème des trois Rencontres qui oppose, pour en étudier la synergie, la démocratie et le management local, et non l’inverse, la démocratie locale et le management. La démocratie peut être conçue comme née d’une aptitude multiforme des hommes à construire le droit universellement, alors que le management découle d’une aptitude pratique dépendante du contexte et des organisations. Il n’y a pas de démocratie locale mais des principes démocratiques qui laissent aux hommes le choix de leur modèle de management, pour autant que celui-ci atteigne des finalités reconnues collectivement. Il est temps de conclure par quelques idées directrices pour l’avenir. Dans le cadre de ses 2èmes Rencontres internationales, Ville-Management souhaite garder présent le thème de la démocratie tout en poursuivant, à l’échelle de la ville, l’étude des problèmes du développement, de la protection de l’environnement et de la biodiversité, de la lutte contre la pauvreté et des multiples dysfonctionnements visibles à l’échelle planétaire. Il faut progresser dans la méthode en associant davantage des universitaires et des praticiens des pays du Nord et du Sud. Comme il n’y a pas de véritable recherche sans terrain d’observation et d’expérimentation, l’objectif devrait être de démontrer – comme le défend Amartya Sen – que les pays du Sud ont aussi à apprendre aux pays du Nord. Et comme nécessité fait loi, il serait possible de montrer comment les habitants des villes, des villages, des quartiers innovent dans le champ démocratique pour produire collectivement, dans un dénuement matériel peu imaginable, des services, du lien social et de l’espoir. Ville-Management voudrait, avec vous tous, contribuer modestement à l’étude de ces expériences, à les faire connaître et à aider à la multiplication des actions de coopération décentralisée. Si le but est bien de produire des recherches en sciences sociales, pourquoi ne pas créer aussi du lien social ? « L’économie – et le management qui en est le prolongement pour partie – est une science morale » comme l’affirme le titre d’un autre ouvrage d’Amartya Sen. Je vous remercie de votre attention. 7 Annexe - Mots clés des 109 contributions Actes de Ville-Management (deux mots titre) Démocratie autonomie (4), initiative locale, expérience citoyen/citoyenneté (4), élu-citoyen, client-citoyen conseils/comités de quartiers (2), conseils d’arrondissement (PML), commission consultative des services publics locaux, comités de citoyens, Conseil de l’Europe coopération décentralisée (2), jumelage démocratie/démocratisation (x), e-démocratie, d. administrative, d. marchande, stabilité de la d., outil de la d. départementalisation, colonisation gouvernance (7), gouvernement (2), « bonne gouvernance » liberté, responsabilité, légitimité, solidarité, équité, médiation participation (5), concertation (3), consultation (3), représentation (3), contestation, référendum pouvoirs locaux et régionaux, pouvoir de vote, pouvoir fiscal, relations de pouvoir votes (paradoxes des), réélection, espace politique Management local action publique, management (x), politique locale, vie institutionnelle bénévole, dynamique associative, association d’usagers communication, information, e-démocratie, cyber-communes (2), TIC complexité, penser global, proximité consumérisme, demande sociale culture (4), culture régionale, interculturel, politique culturelle décision (2), pratiques, contractualisation environnement (2), développement durable (2), sécurité alimentaire évaluation, contrôle, reddition des comptes, diagnostic finances (3), gestion de la dette, notation insertion, dispositif d’insertion locale intercommunalité (7), pays (loi « Voynet ») marketing des projets, marketing politique performance, efficacité, qualité, savoir-faire permis négociables politique de la ville projet urbain (2), projet de transports, art urbain quartier (3), bidonvilles services (2), régulation des services, services d’eau, maison de services publics territoires/territorialité (2), développement (2), organisation de l’espace, aménagement territorial (2), espaces transfrontaliers valeur (accumulation de) villes moyennes, villes touristiques, communes rurales, périurbain 8 9
