1 Pourquoi une nouvelle alliance latino

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Pourquoi une nouvelle
alliance latino-américaine ?
Une démarche dans l’histoire des intégrations régionales latino-américaines
Dès l’époque coloniale, l’Amérique latine a connu des tentatives d’intégration ou des modes d’association plurinationaux. Les spécialistes des
processus de régionalisation et d’intégration soulignent leur origine lointaine
« depuis la période coloniale, vaste entreprise d’intégration régionale »
en passant par la période des indépendances et l’instauration des républiques lorsque Manuel Ugarte2 proclamait en 1901 : « L’Amérique latine
est une nation. »
Plus récemment, depuis la création en 1960 du marché commun
centroaméricain (SICA3), certains États ont impulsé des groupements
2 Manuel Ugarte, écrivain et politique argentin dans La nación latinoamericana, Punto de
encuentro, 1901.
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Système d’intégration centraméricain.
2
Coopérer avec les Chiliens, les Colombiens, les Mexicains et les Péruviens...
interrégionaux (CAN4, MERCOSUR5, ALBA6) ou régionaux (UNASUR7,
CARICOM8) et même continentaux (CELAC9). Influencé pendant une
grande partie du xxe siècle par les relations latino-américaines avec les
États-Unis, l’Union européenne (UE) devient à son tour un acteur, récent,
mais important de ce processus10.
En effet, depuis les années 1980 la CEE11, avec l’intégration de l’Espagne et
du Portugal en 1986, a renouvelé un dialogue – politique, économique
et de coopération – aboutissant en 1999 (Rio) à l’établissement d’un
« partenariat stratégique bi-continental » en soutenant, par des accords
de coopération, la démocratisation du continent12 et certains processus
d’intégration régionale existants13.
Ces processus engagés dans un continent offrant un paysage
contrasté – niveau inégal de développement, diversité des modèles économiques, asymétrie démographique, disparités socio-économiques ou
concernant la vie quotidienne, autant de marqueurs de la diversité de ses
modèles culturels – obéissent à des logiques préalablement politiques
mais aussi à des logiques économiques, commerciales, culturelles,
de coopération, de sécurité, etc.
La stratégie politique adoptée « par le haut » ou « par le bas » agrège
pleinement, partiellement (ou non) des acteurs publics et privés et, selon
le cas, suscite une organisation « de proximité » ou un management
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Communauté andine des nations.
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Marché commun du Sud.
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Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique.
7
Union des nations sud-américaines.
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Communauté caribéenne.
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Communauté d’États latino-américains et caraïbes.
10 L’Amérique latine « la plus riche expérience du monde en matière de régionalisme, connait
des vagues de création de groupements régionaux. Ces processus se superposent,
s’enchevêtrent, tissant un patchwork complexe. » Olivier Dabène, « La quatrième vague de
régionalisme », in Savoir n° 24, pp. 64-96, AFD, 2014. « L’Amérique latine : un régionalisme
sans effet », Presses de Sciences Po, 2008.
11 Communauté économique européenne.
12 En effet, en Amérique latine, dès les années 1980, la fin des dictatures militaires est perceptible.
13 Georges Couffignal et Alfredo Benites ont analysé le dialogue politique et les relations de
coopération de l’UE avec 18 pays latino-américains et avec 3 de ses groupements régionaux.
« Enjeux du développement en Amérique latine », AFD, 2011.
Pourquoi une nouvelle alliance latino-américaine ? 3
souvent bâtisseurs ou dans tous les cas, ajustés à la mise en place de
nouvelles institutions et de commissions plurinationales14.
L’AP, dans un contexte de mondialisation15, s’insère au début du xxie siècle
dans ce vaste mouvement latino-américain d’intégration et devient
le processus plurinational d’intégration le plus récent (voir figure 1.1).
En outre, en rassemblant de plus en plus de pays observateurs issus de
tous les continents, l’AP suscite déjà un intérêt international important.
Figure 1.1 Les pays de l’Alliance du Pacifique
14 Olivier Dabène, « Amérique latine : un régionalisme sans effet », Presses de Sciences Po,
2008.
15 Contexte de mondialisation se caractérisant par : l’internationalisation des échanges
commerciaux, les accords de libre-échange, l’internationalisation des entreprises et la circulation des flux financiers. « C’est le continent latino-américain qui s’inscrit dans le phénomène
quasi-général de régionalisation commerciale de la planète ». Christophe Reveillard l’analyse
dans « Les système d’intégration latino-américain et européen : différences géopolitiques,
spécificités régionales et processus de mondialisation », in Géostratégiques, n° 11, février 2006.
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Coopérer avec les Chiliens, les Colombiens, les Mexicains et les Péruviens...
1.1
Une volonté commune
dans un monde changeant
Parmi les facteurs essentiels ayant amené ces quatre États (le Chili,
la Colombie, le Mexique et le Pérou) à fonder l’AP, interviennent leur
proximité politique, la similitude de leurs modèles économiques et enfin
leurs politiques commerciales. Face à une économie mondialisée,
« l’association est un besoin16 » ; c’est par ailleurs l’axe stratégique de
la Déclaration de Lima, le point de départ politique de cette intégration.
Le regard porté sur les initiatives d’intégration latino-américaine lancées
ou relancées depuis 1960 a permis d’apprécier les avancées mais
aussi la complexité des engagements politiques de certains États,
les dysfonctionnements administratifs ou les décisions, parfois incohérentes, au regard de l’intérêt commun d’un groupement17.
Parmi les analyses décryptant les institutions et leurs missions,
certaines mettent en relief l’inexistence – dans les groupements latinoaméricains – d’une instance ou d’une organisation supranationale
représentant l’intérêt commun du groupement. Dans cette analyse
« européaniste », l’organisation des groupements latino-américains est
comparée avec celle, certes singulière, de la CEE (créée en 1957 et devenue l’UE depuis 1982) dans laquelle la commission européenne est
l’institution qui a pour mission première de représenter les intérêts
communautaires des États membres.
D’autres analyses expliquent comment les négociations engagées
unilatéralement par des États membres d’un groupement ont questionné
la cohérence même de celui-ci. C’est le cas de la CAN dans laquelle deux
États membres (le Pérou et la Colombie) ont signé séparément des accords
16 Dans la Déclaration de Lima est aussi indiquée la volonté des parties signataires de « concertation, convergence et de dialogue politique […] pour offrir une plateforme d’intégration
cohérente et pragmatique. » Cette Déclaration porte également la signature du Panama
considéré alors comme « le premier pays observateur en processus d’intégration. »
17 Christophe Reveillard explique comment l’intégration latino-américaine suit une évolution qui
lui est propre avec des principes de gouvernance et parfois des incohérences politiques
qui lui sont aussi propres. « Les systèmes d’intégration latino-américain et européen :
différences géopolitiques, spécificités régionales et processus de mondialisation », in Géostratégiques, n° 11, février 2006.
Pourquoi une nouvelle alliance latino-américaine ? 5
bilatéraux de libre-échange avec l’UE en 2012, entraînant alors une vive
réaction de la part de l’Équateur et surtout de la Bolivie qui a donc demandé
son adhésion au MERCOSUR.
Enfin, sur l’appartenance à un groupement d’intégration, la superposition
et l’enchevêtrement des États mettent parfois en relief l’existence de
groupements à « géométrie politique et intérêts variables » suscitant même
des conversions ou des mutations d’envergure stratégique. C’est le cas du
Venezuela qui décide de se retirer de la CAN pour formellement adhérer
au MERCOSUR dès le 31 juillet 201218.
Les parcours « en dents de scie » des divers processus d’intégration et
notamment leurs superpositions, leurs dysfonctionnements ainsi que leurs
incohérences politiques ou institutionnelles ont certainement influencé
la décision politique d’impulser un nouveau groupement.
Initiée par quatre chefs d’État, l’AP se veut par ailleurs « cohérente, pragmatique, concrète et ouverte », prenant en considération les enseignements
des expériences d’intégration existantes au sein du continent latinoaméricain19.
Ces défis d’envergure ne sont cependant pas exempts de critiques.
Dans le contexte des intégrations latino-américaines, pour les États
fondateurs de l’AP, la perspective de « construire un espace d’intégration
profonde » est à la fois « fondamentale et [constitue] un défi ». En effet,
ce concept recouvre plusieurs domaines : un espace de libre circulation
de biens, de services, de personnes et de capitaux ; l’ensemble soutenu par
la création d’un marché commun entre ses États membres.
Toutefois, ce sont les orientations commerciales de l’AP vers l’Asie-Pacifique qui justifient, pour ses États fondateurs, l’ambition d’une ouverture
stratégique d’ampleur.
En effet, renforçant l’évolution des échanges commerciaux (singulièrement depuis deux décennies entre l’Amérique latine et l’Asie, et particulièrement avec la Chine), cette orientation formalise opportunément
18 Depuis 2006, le Venezuela a sollicité son adhésion au MERCOSUR. Toutefois jusqu’en 2012,
un de ses États membre (le Paraguay) bloquait cette démarche.
19 Manuel Montobbio, « ¿Hacia la convergencia de América latina? Los retos del desarrollo »,
in ARI, 17 octobre 2013 et Georges Couffignal, « L’Amérique latine sur la scène internationale », La Documentation française, 2012.
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Coopérer avec les Chiliens, les Colombiens, les Mexicains et les Péruviens...
les changements structurels économiques et commerciaux mondiaux
mettant en relief la place du continent asiatique dans l’économie d’aujourd’hui et probablement dans celle des années à venir 20. Le poids et les
besoins de la Chine sont alors primordiaux notamment par « la croissance
et le développement de ce pays […] qui a entraîné le déplacement des
axes commerciaux, financiers, des investissements et de stratégie militaire
envers la région Asie-Pacifique.21 »
Néanmoins, les orientations et les premiers pas de l’AP ont également
soulevé des controverses dont l’opinion latino-américaine s’empare
volontiers culturellement.
Des observateurs relèvent le contrepoids économique porté par l’AP
(désormais 2e bloc économique latino-américain) vis-à-vis du MERCOSUR
(intégration économique la plus puissante, voir figure 1.2 ci-après).
Les analyses confrontent alors « les modèles économiques d’une Alliance
associant des pays adeptes d’une économie libérale, de libre-échange et
limitant le rôle de l’État dans la régulation de l’économie et les modèles
économiques d’un MERCOSUR associant des pays pratiquant aussi une
économie de marché mais régulée par l’intervention de l’État, significative,
dans l’économie.22 » D’autres s’interrogent quant à ses « différences et
ses convergences ».
Enfin quelques-uns mesurent les distances idéologiques entre l’ALBA,
« impulsée par le bolivarien Hugo Chavez et associant des pays de gauche »,
et une AP « néolibérale et de droite ». Les mêmes démontrant toutefois
le rôle conciliateur de l’UNASUR, « groupement Sud-américain où tous
les modèles se retrouvent », ou encore celui de la CELAC, « groupement
rassemblant tous les pays de l’Amérique latine et des Caraïbes. »
20 Le commerce international s’est énormément développé depuis 1980, quasiment deux fois
plus que la production mondiale. Dans ce processus, les économies asiatiques en
industrialisation accélérée et les pays émergeants sont au premier rang. Maximiliano Geffner,
« Dos modelos en debate : MERCOSUR y la Alianza del Pacifico », Universidad de Buenos
Aires, 2014.
21 Mundo Asia-Pacifico, Universidad EAFIT, Enero-Junio 1014.
22 À partir de 2015, dans les économies du MERCOSUR, le rôle régulateur de l’État évolue.
Les changements politiques opérés notamment en Argentine et au Brésil laissent entrevoir
ce changement.
Pourquoi une nouvelle alliance latino-américaine ? 7
Figure 1.2 Les pays membres de l’Alliance du Pacifique
et du MERCOSUR
8
Coopérer avec les Chiliens, les Colombiens, les Mexicains et les Péruviens...
1.2
Des économies « attractives »
et des objectifs communs
Le Doing Business 23 de la Banque mondiale, en partant du principe que
l’activité « économique doit reposer sur des bases solides », évalue
annuellement l’attractivité économique et commerciale de près de 200 pays.
Sur la base d’indicateurs et de critères harmonisés24, la Banque mondiale
établit un classement mondial qui se décline régionalement en classement
continental.
En 2015, au sein des 32 pays du continent latino-américain et des Caraïbes,
les pays fondateurs de l’AP occupaient les quatre premiers rangs de
la région. Ainsi :
–– la Colombie se plaçait au 1er rang régional et au 34e rang mondial ;
–– le Pérou au 2e rang régional et au 35e rang mondial ;
–– le Mexique au 3e rang régional et au 39e rang mondial ;
–– le Chili au 4e rang régional et au 41e rang mondial.
Une première interprétation des indicateurs étudiés par la Banque mondiale
et des rangs occupés par les quatre pays de l’AP en Amérique latine
permet d’illustrer et de souligner la proximité des politiques, le voisinage
de leurs modèles économiques et le rôle régulateur (grosso modo restreint)
de l’État. Dans cette logique, l’intervention plus affirmée de l’État comme
« régulateur [des] économies » donne lieu à un « classement mineur »
(c’est le cas du Brésil, de l’Argentine, de l’Uruguay, de la Bolivie, etc.).
Cette proximité et l’ouverture des modèles économiques respectifs offrent
au secteur privé et à l’investissement un « marché », lequel représente le
mécanisme premier de l’AP pour renforcer la croissance et la compétitivité
23Le Doing Business mesure la réglementation des affaires et son application effective dans
190 économies et dans certaines villes au niveau infranational et régional (source : Banque
mondiale).
24 Les rapports annuels (le 13e en 2016) apprécient les régulations favorables et défavorables
à l’activité entrepreneuriale et commerciale. Le Doing Business 2016 pondère une série
d’indicateurs quantitatifs faisant partie du cycle de vie d’une entreprise dont : la création
d’entreprise, l’octroi de permis de construire, le raccordement à l’électricité, le transfert de
propriété, l’obtention de prêts, la protection des investisseurs minoritaires, le paiement des
impôts, le commerce transfrontalier, l’exécution des contrats et le règlement de l’insolvabilité.
Pourquoi une nouvelle alliance latino-américaine ? 9
des économies qui la composent. Simultanément, en favorisant l’inclusion sociale, on encourage la consommation et enfin, par la libre circulation
des biens, des services, des capitaux et des personnes, l’AP s’engage à
construire graduellement un espace d’intégration profonde. Dans ce sens,
les trois objectifs majeurs de l’AP sont éloquents :
1. construire de manière participative et consensuelle un espace d’intégration profonde pour progressivement atteindre la libre circulation
des biens, des services, des capitaux et des personnes ;
2. stimuler une meilleure croissance, un meilleur développement et une
meilleure compétitivité des économies des États membres en vue
d’améliorer le bien-être, de diminuer les inégalités socio-économiques
et de favoriser l’inclusion sociale ;
3. devenir une plateforme d’articulation politique, d’intégration économique
et commerciale ainsi que se projeter vers le monde mais tout particulièrement vers l’Asie-Pacifique25.
Les objectifs de ce groupement sont-ils pour autant novateurs ? Peut-être
trop ambitieux ?
Les observateurs des processus d’intégration latino-américains apprécient
de manière différentiée la nature ou l’ampleur des objectifs de ce groupement.
Certains rappellent que la nature des objectifs de l’AP « ne représente pas
une véritable innovation » car des traités bilatéraux en vigueur couvrent
déjà les mêmes thématiques (accords économiques et commerciaux entre
le Pérou et le Chili, le Mexique et le Chili par exemple).
D’autres analystes soulignent que l’un des objectifs de l’AP sur le long
terme, à savoir « la création et la capitalisation d’un marché commun »,
pourrait matérialiser substantiellement « l’intégration profonde » et aller
au-delà de ce qui a été réalisé par d’autres groupements latino-américains
sur ce point 26.
25 Site de l’Alliance du Pacifique 26 Sur la réalisation d’un « véritable marché commun » certains travaux pointent « l’échec
de la CAN, du CARICOM, du MERCOSUR, etc. qui l’ont pourtant prévu mais pas atteint. »
Les mêmes analystes soulignent l’importance du « marché » dans le « commerce interrégional de l’Asie-Pacifique car le marché a considérablement fait progresser l’intégration. »
Del Valle Márquez Molina, « Perspectivas de la Alianza del Pacifico para la generación
de encadenamientos productivos regionales », Universidad de Chile, 2013.
10
Coopérer avec les Chiliens, les Colombiens, les Mexicains et les Péruviens...
Enfin, certains observateurs jugent que les objectifs de l’AP ont une portée
« dépassant les frontières d’un accord de libre commerce ». Ils considèrent
que la nature de la démarche d’intégration « n’est pas celle d’un bloc contre
un autre bloc27 » et que l’ouverture des États fondateurs sur la « possibilité
d’adhésion d’autres pays est alors une démarche inédite ».
Toutefois, quasiment tous les observateurs de cette nouvelle intégration
se rejoignent sur l’interprétation des ambitions « à long terme28 » portées
par la création de l’AP : la BID29 les considérant « comme la proposition d’intégration la plus ambitieuse depuis plusieurs décennies
et pour quelques décennies ».
1.3
Une organisation « de plusieurs étages
à dimension multiple »
Une étude de Samuel George présentée par la Fondation Bertelsmann
a qualifié l’AP de « modèle pionnier d’intégration », l’auteur affirmant par
ailleurs que : « Si le Chili, la Colombie, le Mexique et le Pérou sont loin d’un
positionnement idoine, ils ont toutefois une opportunité en or [et que] la
stratégie et l’organisation mises en œuvre par l’AP ont été déjà couronnées
de succès dans la région Asie-pacifique.30 » Quelle est donc l’organisation
mise en place par ce groupement ? S’agit-il pourtant d’une organisation novatrice, fonctionnelle et opérationnelle ?
Une première observation de l’organisation institutionnelle de l’AP (n’ayant
pas de structures permanentes) permet de repérer quatre niveaux
d’importance, guidés par une logique descendante et entourant la mise
en place d’un « espace organisationnel » concédé au secteur privé :
– L’exécutif, assuré par les présidents du Chili, de la Colombie, du Mexique et
du Pérou, est l’instance politique majeure de l’AP, c’est-à-dire « l’organe
suprême des décisions ». La présidence « pro tempore 31 » est exercée
27 Carlos Posada, « Alianza del Pacific : más que un tratado de libre comercio », CIEPLAN,
2014.
28 Manfred Wilhelmy, « Alianza del Pacifico : un proyecto a largo plazo », CIEPLAN, 2014.
29 Banque internationale de développement.
30 Aymara Gerdel, « Alianza del Pacifico : ¿Alianza económica o alianza militar? »,
15 octobre 2014.
31 Pour un temps limité.