DOC - Europa.eu

MEMO/06/74
Bruxelles, le 15 février 2006
Le protocole de Kyoto
Qu'est-ce que le protocole de Kyoto?
La convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC)
et le protocole de Kyoto constituent le cadre juridique international de la lutte contre
le changement climatique.
Adoptée en mai 1992 et entrée en vigueur en mars 1994, la CCNUCC a été la
première mesure internationale arrêtée pour combattre ce problème. À ce jour, 189
gouvernements, c’est-à-dire la quasi-totalité des pays du monde, l’ont ratifiée. Elle
impose à tous ses signataires de mettre en place des programmes nationaux de
réduction des émissions de gaz à effet de serre et de soumettre des rapports
périodiques. Elle prévoit également que, pour 2000 au plus tard, les pays
industrialisés signataires, à l’exclusion des pays en développement, doivent
stabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990.
En établissant une distinction entre les pays industrialisés et les pays en
développement, la CCNUCC reconnaît que les pays industrialisés sont les
principaux responsables de l’accumulation actuelle de gaz à effet de serre dans
l’atmosphère et, partant, qu’ils doivent être les premiers à réduire leurs émissions.
Les parties à la CCNUCC se réunissent chaque année pour faire le point sur les
progrès accomplis et examiner de nouvelles mesures éventuelles, et divers
mécanismes de surveillance et de notification à l'échelle planétaire ont été institués
pour inventorier les émissions de gaz à effet de serre.
Lorsqu’ils ont adopté la CCNUCC, les gouvernements savaient que les
engagements pris ne seraient pas suffisants pour infléchir efficacement le
changement climatique. Le 11 décembre 1997, ils ont franchi une nouvelle étape en
adoptant un protocole à la CCNUCC dans la ville de Kyoto, au Japon: le protocole
de Kyoto. Ce dernier complète la CCNUCC en fixant des valeurs limites
juridiquement contraignantes pour les émissions de gaz à effet de serre des pays
industrialisés, à l’origine au nombre de 38, et de la Communauté européenne (l’UE
des 15). Il prévoit en outre, pour maintenir le coût de la réduction des émissions à un
niveau peu élevé, des mécanismes de mise en œuvre innovants et fondés sur les
lois du marché, appelés mécanismes de flexibilité de Kyoto.
En vertu du protocole de Kyoto, les pays industrialisés doivent réduire leurs
émissions de six gaz à effet de serre (le CO2 - le plus important -, le méthane,
l'oxyde d'azote, les hydrofluorocarbures, les perfluorocarbures et l'hexafluorure de
soufre) d’environ 5% par rapport aux niveaux de 1990 pendant la première «période
d'engagement» (2008-2012) prévue par le protocole de Kyoto. Il a été jugé
préférable de choisir une période d'engagement de cinq ans plutôt qu'une année
précise, afin d'atténuer l'impact des fluctuations annuelles des émissions dues à des
facteurs incontrôlables tels que les conditions météorologiques. Il n'est pas fixé
d'objectifs d'émission pour les pays en développement.

2
Le protocole de Kyoto est entré en vigueur le 16 février 2005. L'entrée en vigueur du
protocole était subordonnée à sa ratification par au moins 55 parties à la CCNUCC
et à la présence, parmi ces dernières, de pays industrialisés responsables ensemble
d'au moins 55% des émissions de CO2 en 1990. La première condition était remplie
dès 1998. La ratification de la Russie (responsable de 17,4% des émissions des
pays industrialisés en 1990), le 18 novembre 2004, a permis d’atteindre le seuil de
55% d’émissions. Le protocole est entré en vigueur 90 jours plus tard. Dès ce
moment, les engagements pris par les parties au protocole sont devenus
juridiquement contraignants.
À la date du 6 février 2006, 160 pays ainsi que la Communauté européenne avaient
ratifié le protocole. Trois pays qui, dans un premier temps, avaient signé le traité, ne
l’ont pas ratifié: les États-Unis ont rejeté le protocole, l’Australie a décidé de ne pas
le ratifier et Monaco ne l’a pas encore ratifié. En définitive, 35 pays développés et
l’ensemble de la Communauté européenne sont tenus de réaliser leurs objectifs de
Kyoto.
Quels sont les éléments nouveaux issus de la conférence des Nations
unies de Montréal en 2005?
Lors de cette conférence, qui s’est déroulée du 28 novembre au 9 décembre 2005 à
Monréal, au Canada, deux réunions ont été organisées simultanément: la 11e
conférence des parties à la CCNUCC (COP-11) et la toute première réunion des
parties au protocole de Kyoto (COP/MOP-1).
Ce rendez-vous historique, rassemblant quelque 10 000 participants, a été la plus
grande conférence intergouvernementale sur le climat depuis l’adoption du protocole
de Kyoto. Les gouvernements ont adopté plus de 40 décisions qui renforceront les
efforts déployés dans le monde pour lutter contre le changement climatique. Cet
ensemble de décisions, également appelé «plan d’action de Montréal», redonne
vigueur au protocole de Kyoto et ouvre la voie à l’élaboration d’un nouveau cadre
international de lutte contre le changement climatique au terme de la première
période d’engagement du protocole, en 2012.
À Montréal, les parties au protocole de Kyoto ont adopté un «manuel des règles»
destiné à en assurer une mise en œuvre harmonieuse. Elles ont décidé de
simplifier et de renforcer le «mécanisme pour un développement propre», l’une des
innovations devenue effective avec l’entrée en vigueur du protocole. À cet effet, les
pays développés ont prévu une enveloppe supplémentaire de 7 millions d’euros,
dont 3,7 millions en provenance des États membres de l’UE et 850 000 euros en
provenance de la Commission européenne. Les parties ont également lancé le
mécanisme dit «de mise en œuvre conjointe» et se sont mises d’accord sur le
régime de mise en conformité, qui ne s’appliquera pas seulement aux pays qui
sont en défaut par rapport à leurs engagements, mais prévoira également une
assistance pour les pays qui éprouvent des difficultés à respecter leurs obligations
et permettra de désigner les pays admissibles aux mécanismes de flexibilité de
Kyoto.
Il est très important de souligner que les parties au protocole de Kyoto ont décidé
d’étudier sans tarder de nouveaux objectifs d’émission pour les pays industrialisés,
qui succéderont aux objectifs actuels à atteindre d’ici 2012. Dans le même temps,
les 189 pays parties à la CCNUCC, y compris ceux qui ne sont pas concernés par
Kyoto, comme les États-Unis, ont décidé d’organiser au cours des deux prochaines
années un dialogue sur la coopération à long terme en matière de lutte contre le
changement climatique. Ces discussions devraient donner lieu à un nouveau cadre
international pour la lutte contre le changement climatique.

3
Engagements de l’UE au titre du protocole de Kyoto et progrès
réalisés dans leur mise en œuvre
En signant le protocole de Kyoto, l'UE des 15 (les 15 pays qui étaient membres de
l'UE au moment de la ratification du protocole) s'est engagée à réduire ses
émissions de gaz à effet de serre de 8% par rapport à 1990 au cours de la première
période d'engagement (2008-2012). Cet objectif est commun aux 15 États membres
au titre d'un accord juridiquement contraignant de partage de la charge qui fixe à
chacun de ces États des objectifs individuels de réduction des émissions. Sur les dix
nouveaux États membres qui ont rejoint l’UE le 1er mai 2004, huit se sont vu attribuer
un objectif individuel de réduction de 6 ou 8% en vertu du protocole de Kyoto.
Seules Chypre et Malte ne se sont pas vu assigner d’objectifs au titre de Kyoto.
En 2003, l'année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles, l’UE
des 15 avait réduit ses émissions de 1,7%. Dans l’ensemble de l’UE, les émissions
avaient diminué de 8%. Selon les projections, les politiques et mesures
supplémentaires prévues par les États membres mais non encore mises en œuvre,
conjuguées aux mécanismes de flexibilité de Kyoto, permettront à l’UE des 15 de
ramener d’ici 2010 ses émissions à 9,3% au-dessous des niveaux de 1990, c’est-à-
dire plus qu’il n’en faut pour atteindre l’objectif de réduction de 8%, tandis que la
réduction des émissions pour l'UE des 25 se situera à 11,3%. Seuls six États
membres n’étaient pas en voie de réaliser leurs objectifs: le Danemark, l’Espagne,
l’Irlande, l’Italie, le Portugal et la Slovénie (voir l’annexe pour plus d’informations).
Que se passera-t-il si un pays n'atteint pas l'objectif qui lui a été fixé?
Les dispositions du protocole de Kyoto en matière de respect des obligations (le
régime de mise en conformité) comptent parmi les plus complètes et les plus
rigoureuses au niveau international. Si une partie n’atteint pas son objectif de
réduction des émissions, le protocole prévoit qu’elle devra rattraper la différence au
cours de la deuxième période d’engagement (après 2012), avec une pénalité de
30% de réduction supplémentaire. Elle devra aussi élaborer un plan d'action pour sa
mise en conformité décrivant les mesures qu’elle compte prendre pour respecter ses
engagements et indiquant le calendrier prévu pour cela. En outre, son droit de
«vendre» dans le cadre du système international d'échange des droits d’émission
prévu par le protocole sera suspendu.
Cependant, pour les États membres de l’UE des 15, les procédures de mise en
conformité avec les dispositions du protocole de Kyoto ne s'appliqueront que si l'UE
des 15 dans son ensemble n'atteint pas son objectif de réduction de 8%. Si cela
arrivait, chaque État membre serait lié par son objectif au titre de l'accord de partage
de la charge, et l'UE dans son ensemble se trouverait en défaut par rapport à son
obligation d'atteindre l'objectif de réduction de 8%.
De plus, la Commission européenne peut décider d’engager des procédures
d’infraction contre les États membres de l’UE des 15 qui n'atteignent pas les
objectifs de réduction que leur assigne l’accord de partage de la charge.
Les huit autres États membres auxquels des objectifs ont été assignés au titre du
protocole de Kyoto (Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République
tchèque, Slovaquie, Slovénie) sont liés par leurs objectifs individuels tels qu'ils ont
été fixés par le protocole de Kyoto, au titre des procédures de mise en conformité
avec les dispositions du protocole de Kyoto et au titre de la législation
communautaire.

4
Les mécanismes de flexibilité du protocole de Kyoto fondés sur le
marché
Le protocole de Kyoto prévoit trois mécanismes fondés sur le marché, appelés
«mécanismes de flexibilité de Kyoto»: l’échange de quotas d’émission entre les pays
concernés par les objectifs de Kyoto, le mécanisme pour un développement propre
et la mise en œuvre conjointe. Ces mécanismes visent à permettre aux pays
industrialisés d'atteindre leurs objectifs au meilleur coût en échangeant entre eux
des droits d'émission et en obtenant des crédits supplémentaires pour la mise en
œuvre des projets de réduction des émissions à l'étranger. Le raisonnement qui
sous-tend l'établissement de ces trois mécanismes est que les émissions de gaz à
effet de serre sont un problème mondial et que l'endroit où les réductions ont lieu est
sans importance sur le plan scientifique. Ce principe permet d’effectuer les
réductions là où leur coût est le plus faible.
Des règles et des structures de surveillance ont été mises en place pour éviter les
abus.
Échange des quotas d'émission
L’échange de quotas d’émission peut s’effectuer entre les pays qui ont des objectifs
à atteindre en vertu du protocole de Kyoto. Chaque pays se verra attribuer une
quantité maximale déterminée d’émissions autorisées au cours de la période
d’engagement (2008-2012) pour réaliser son objectif. Les pays dont les émissions
sont inférieures au plafond autorisé peuvent vendre leurs quotas inutilisés à d'autres
pays produisant davantage d’émissions. De cette manière, les réductions pourront
s’effectuer là où leur coût est le moins élevé, ce qui réduira les frais de mise en
conformité.
S’inspirant de ce système, l’UE a élaboré et mis en œuvre son propre système
d’échange de quotas d’émission à l’échelon des entreprises. Ce système, inauguré
le 1er janvier 2005, s’applique à la totalité des 25 États membres de l’UE et constitue
le premier mécanisme multinational d'échange de quotas d'émission au monde.
En vertu du mécanisme européen, les États membres de l'UE plafonnent les
émissions de CO2 de quelque 11 500 installations à forte consommation d'énergie
(aciéries, centrales électriques, raffineries de pétrole, papeteries, usines de
production de verre et cimenteries), qui sont responsables collectivement de près de
la moitié des émissions de CO2 de l’UE. À cet effet, ils ont délivré aux entreprises
des quotas d’émission déterminant la quantité d'émissions de CO2 que leurs
installations sont autorisées à rejeter dans l'atmosphère au cours d’une première
période d’échange de 2005 à 2007.
Une nouvelle opération d’allocation de quotas, pour la période d’échange 2008-
2012, doit faire l’objet d’une décision en 2006. Les entreprises dont les émissions
sont inférieures aux quotas qui leur sont octroyés peuvent vendre leur excédent aux
entreprises qui éprouvent des difficultés à respecter les valeurs limites qui leur ont
été assignées ou qui estiment que les mesures de réduction des émissions sont plus
coûteuses que l’achat de quotas sur le marché. Les entreprises sont également
autorisées à dépasser leurs quotas si elles ont acheté des quotas supplémentaires
sur le marché. Ce mécanisme impose aux entreprises d’intégrer totalement le coût
des émissions de CO2 dans leur processus de décision. Dans la mesure où il incite
les entreprises à réduire leurs émissions là où ces réductions sont les moins
coûteuses, le coût de la réduction des émissions pour l'économie dans son
ensemble est aussi faible que possible.

5
De plus, il encourage l’innovation, puisque les entreprises ont une motivation
supplémentaire pour améliorer leur rendement énergétique et investir dans des
technologies respectueuses du climat. L'Union européenne a également fait part de
sa volonté de lier le système européen aux systèmes d'échange similaires des
autres pays.
Mécanisme pour un développement propre et mise en œuvre conjointe
La mise en œuvre conjointe (MOC) et le mécanisme de développement propre
(MDP) permettront aux pays industrialisés de s'acquitter d'une partie de leurs
engagements de réduction des émissions en menant des projets dans ce sens à
l'étranger et en comptabilisant à leur crédit les réductions ainsi réalisées. La MOC
concerne les projets mis en œuvre dans d'autres pays industrialisés auxquels des
objectifs ont été fixés au titre du protocole de Kyoto, alors que le MDP s'applique aux
projets réalisés dans des pays sans objectifs d'émission, c'est-à-dire aux pays en
développement. Ces deux mécanismes permettront d’abaisser les coûts de mise en
conformité, de transférer des technologies de pointe dans les pays en
développement et d’encourager la coopération entre les pays ayant des objectifs à
atteindre au titre du protocole de Kyoto.
Les crédits MDP peuvent être générés avec effet rétroactif à partir de 2000, alors
que les crédits MOC doivent obligatoirement être générés pendant la période 2008-
2012. Par conséquent, le MDP fonctionne déjà. Pour que les réductions réalisées
génèrent des crédits, il faut que les projets en question se traduisent par des
avantages réels, mesurables et durables en termes d'atténuation des changements
climatiques, qui s’ajoutent aux résultats qui auraient été obtenus sans eux.
Le système communautaire d’échange de quotas d’émission est lié au MDP et à la
MOC. Les entreprises couvertes par le système communautaire d’échange de
quotas d’émission peuvent utiliser les crédits acquis au travers de projets entrepris
dans le cadre du MDP (à partir du 1er janvier 2005) et par les projets mis en œuvre
dans le cadre de la MOC (à partir du 1er janvier 2008) pour respecter les objectifs qui
leur ont été assignés au titre du système d'échange de quotas d'émission.
Activités de l’UE pour lutter contre le changement climatique
La lutte contre le changement climatique est l’une des priorités de la Commission
européenne. Elle compte parmi les principaux engagements auxquels l’UE a souscrit
dans le cadre de la stratégie de l’UE en faveur du développement durable et fait
l’objet du premier des quatre domaines d’action prioritaires du 6e programme d'action
pour l’environnement (2002-2012).
La principale mesure prise par la Commission pour mettre en œuvre le protocole est
le «programme européen sur le changement climatique» (PCCC), lancé en mars
2000. Dans ce cadre, la Commission européenne et un large éventail d’experts et de
parties intéressées ont élaboré des mesures économiquement avantageuses qui
aideront l'UE à atteindre l'objectif de 8% de réduction de ses émissions. À ce jour,
35 de ces mesures ont été mises en œuvre. Il s’agit notamment du système
communautaire d’échange de droits d’émission, d’une législation visant à favoriser
les sources d’énergie renouvelables pour la production d’électricité et les
biocarburants dans le transport routier, ainsi qu’une législation destinée à améliorer
l’efficacité énergétique dans les bâtiments, à encourager la cogénération et à
réglementer les puissants gaz fluorés. La Commission a par ailleurs négocié avec
tous les constructeurs automobiles européens, japonais et coréens des accords aux
termes desquels ces derniers s'engagent, d'ici à 2008/2009, à réduire les émissions
de CO2 des véhicules neufs de 25% en moyenne par rapport aux niveaux de 1995.