Institutions européennes Mme Millet

Institutions européennes
Mme Millet-Deval
Séance 3
Lundi 27 Septembre 2010
Le Traité d’Amsterdam n’ayant pas permis un approfondissement suffisant, est
intervenu le Traité de Nice en 2001. Le but a été de tenter de régler trois
problèmes épineux :
- L’organisation de la commission
- La question du Parlement
- Le mode de décision dans le cadre du conseil
Ce traité n’a pourtant pas atteint les objectifs fixés ; les états-membres se sont
accordés a minima sur la taille de la commission, sur la composition du
Parlement européen, sur la question de la majorité qualifiée au Conseil.
Néanmoins, cette réforme institutionnelle a été qualifiée de « technique » et de
« limitée ». Il n’y a donc pas eu de bouleversement de l’équilibre des institutions.
Ce traité a toutefois introduit quelques réformes mineures :
- Proclamation de la Charte des Droits Fondamentaux. Celle-ci ne s’est pas
vue conférer une force contraignante ; les britanniques étaient hostiles à
une telle approche.
- Quelques avancés en matière de défense et de sécurité
- Des progrès en matière de coopération judiciaire pénale entre les Etatsmembres
- Adoption d’un statu des partis politiques européens.
Ce traité, bien que n’ayant pas apporté de bouleversements, a eu du mal à entrer
en vigueur. En effet, l’entrée en vigueur n’est intervenue que le 1er Février 2003. Il
a fallu deux référendums en Irlande pour obtenir l’approbation populaire (le
premier référendum ne comptait que 36% de participation).
Avec ce texte décevant, il a fallu partir sur de nouvelles bases de négociation.
Ainsi, en Décembre 2001, a été adoptée la déclaration de Laeken (en Belgique)
en vertu de laquelle « l’Union doit devenir plus démocratique, plus transparente
et plus efficace ». Tout nouveau traité devra tenir compte de cette déclaration qui
devient donc un guide pour les évolutions futures.
Pour atteindre ces objectifs, l’Union a mis en place une convention qui a débattu
pendant 18 mois sur l’avenir de l’Union. Pour autant, le résultat escompté n’a pas
été atteint.
B) Traité Etablissant une Constitution pour l’Europe (TECE) et Traité de
Lisbonne
La Convention sur l’avenir de l’Europe a réuni une centaine de personnes sous la
présidence de Valéry Giscard d’Estaing. On y retrouvait :
-
Des parlementaires nationaux
Des représentants de gouvernement
Des membres du Parlement Européen
Des membres de la Commission Européenne
Cette Convention a très rapidement décidé de préparer une Constitution. Ce
terme était suffisamment large et reprenait le vocabulaire utilisé par la Cour de
Justice des Communautés Européennes (actuelle CJUE). Celle-ci évoquait la
notion de « charte constitutionnelle de base ».
Il ne s’agissait pas de bases nouvelles mais d’une réorganisation de traités déjà
négociés. La Convention a décidé de remplacer la Communauté Européenne par
l’Union Européenne, l’ensemble des traités existant par un texte unique.
Un projet de traité a été soumis à une conférence intergouvernementale (CIG) en
Octobre 2003. Les Etats ont adopté le TECE en Juin 2004. Finalement, il sera
signé à Rome en Octobre 2004.
Ce traité était d’autant plus nécessaire qu’en Mai 2004, l’Union Européenne avait
connu un élargissement spectaculaire avec l’entrée de dix nouveaux Etatsmembres. Il s’agit des Etats baltes :
- La Lettonie
- La Lituanie
- L’Estonie
On trouve également :
-
Malte
Chypre
La République Tchèque
La Slovaquie
- La Hongrie
- La Pologne
- La Slovénie
Cet élargissement a été suivi, le 1er Janvier 2007, par un passage à 27 Etatsmembres avec l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie.
Ce TECE avait pour objectif majeur de permettre à l’Union de fonctionner dans
des conditions satisfaisantes. Entre 2003 et 2009, on note un blocage des
institutions. Toutefois, force est de constater l’échec du TECE ; cela peut être
mis en parallèle avec l’usage du terme de « Constitution » et par un défaut
d’acceptation de l’opinion publique.
Ce traité nécessitait l’approbation par les Etats-membres à l’unanimité. Le
processus a également été ralenti par le refus de ratification de la part de la France
et des Pays-Bas. Ce refus a été fort dommageable aux spécialistes (de par la
simplification qu’il apporte).
Il a donc fallu trouver un « plan B » ; la Présidente de l’époque (Angela Merkel)
a relancé les débats deux ans plus tard en tentant de trouver un compromis. Il
s’agissait de supprimer les références aux concepts constitutionnels. Un certain
nombre de termes (« règlements » « Ministre des Affaires Etrangères »)
rappelait le fonctionnement d’un Etat Fédéral. D’où leur suppression.
De même, on a cherché à avoir un traité de révision des traités de base sans pour
autant les supprimer. On a aussi conservé le plus possibles d’avancés. Ceci a
finalement conduit à l’adoption du Traité de Lisbonne en 2007.
Cependant, ce Traité comporte l’inconvénient d’être difficile alors qu’il s’agit d’un
catalogue d’amendements. Il reste qu’on peut y voir une consolidation d’une série
d’acquis. De plus, l’avantage non négligeable est la simplification qu’il représente
puisqu’il entraine la suppression des trois piliers.
En outre, il y a une nette amélioration en matière d’espace de liberté, de sécurité,
de Justice, et d’action extérieure. On retrouve également la consécration de la
personnalité juridique de l’Union Européenne. Auparavant, seules les
communautés européennes avaient la personnalité juridique. Désormais, on ne
parle plus que de l’Union Européenne ; les communautés ont disparu. On a
donc désormais deux traités de valeur juridique égale :
- Le traité sur l’Union Européenne qui définit les grands principes
organisateurs.
- Le traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne ; il reprend le
traité sur les Communautés Européennes.
Le Traité de Lisbonne prévoit également des avancés démocratiques dans le
fonctionnement de l’Union. Par exemple, la possibilité est donnée à un million de
citoyens européens de demander, par voie de pétition, l’adoption d’un acte
unilatéral de l’Union.
En outre, ce traité permet une clarification de la répartition des compétences
entre l’Union Européenne et les Etats-membres. Des améliorations concernent
les processus de décision.
D’autre part, on note que ce texte a été difficilement ratifié par l’Irlande. Elle a
finalement accepté d’organiser un second référendum (en Juin 2003) après que le
Sommet de Bruxelles ne lui ait apporté une série de garanties juridiques :
- Assurance que le traité ne modifiera pas la politique fiscale de l’Union
Européenne.
- Garantie de neutralité militaire
- Dispositions relatives à l’avortement
L’Irlande a également obtenu le maintien d’un Commissaire de sa nationalité
même lorsque la Commission aura un nombre de membres inférieurs au nombre
d’Etats-membres.
Cette décision est pour le moins contestable ; en effet, la réduction du nombre de
commissaires permet quelque fois un gain d’efficacité non négligeable. De plus,
les commissaires représentent les intérêts de l’Union toute entière et non les
intérêts d’un Etat en particulier.
La Commission pourra aussi continuer à représenter tous les Etats-membres.En
Octobre 2009, la ratification a enfin pu être possible.
Notons également des difficultés avec la République Tchèque. Mais, finalement
elles ont été levées avec des dispositions portant sur des aménagements relatifs à
la Charte des Droits Fondamentaux.
C) les perspectives d’élargissement
Trois Etats ont actuellement le statut de pays-candidat :
- La Croatie
- La Turquie
- La Macédoine (Ancienne République Yougoslave de Macédonien)
La Turquie
C’est un cas délicat. En effet, elle a depuis longtemps développé des rapports
spécifiques avec la Communauté Européenne. Ainsi, depuis 1963, elle bénéficie
d’un accord d’association. En 1961, la Communauté Européenne conclut un
accord avec la Grèce ; or, cet accord a inclut la perspective d’une adhésion. Ce
n’est pas le cas pour la Turquie. Entre 1980 et 1986, l’accord d’association a été
gelé du fait d’un coup d’Etat militaire en Turquie. En Avril 1987, elle a
officiellement déposé sa candidature. Cette demande a été rejetée en 1989. En
1995, un accord instaurant une union douanière entre la Turquie et la
Communauté Européenne a été signé. En 1999, la Turquie a officiellement reçu
le statut d’Etat-candidat. Les négociations d’adhésion ont été ouvertes en 2005.
Mais, ces « négociations ouvertes » ne progressent que très lentement.
Les Balkans
La Croatie a officiellement déposé sa candidature en 2003. Elle a été reconnue en
2004. Les négociations ont commencé en 2005. Notons que l’Autriche insiste
pour accélérer le processus d’entrée dans l’Union Européenne.
Enfin, on note que la Macédoine a demandé à rejoindre l’Union Européenne en
2004 et a obtenu le statut de candidat en 2006. Les négociations n’ont pas encore
commencé.
Il est à noter que d’autres Etats ont déposé une demande :
- L’Albanie
- Le Monténégro
- La Bosnie Herzégovine
- La Serbie
- Le Kosovo
- L’Islande (en Juillet 2009).
En définitive, on peut dire que coexistent deux dynamiques dans le cadre de
l’Union Européenne : il s’agit de l’élargissement et de l’approfondissement. Ces
deux mouvements peuvent à la fois se mêler et s’exclure.
Section 2) Les éléments constitutifs de l’Union Européenne
Il y a en effet tout un processus de constitutionnalisation au sens formel. Cela
s’explique de plusieurs manières :
-
les traités définissent les valeurs et objectifs de l’Union (comme le fait une
Constitution nationale).
la dimension de citoyenneté a une place de plus en plus importante
des droits fondamentaux sont reconnus
les traités règlent les questions d’appartenance à l’Union
ils décrivent de plus en plus précisément les compétences
§1) Les valeurs et les objectifs de l’Union
Le projet européen repose sur des valeurs et des objectifs communs. C’est un
véritable projet politique
Objectifs
Il y a eu une évolution et des progrès depuis 1959. Dans les traités précédant le
Traité de Lisbonne, du fait de la coexistence de l’Union Européenne et de la
Communauté Européenne, la distinction était fort complexe entre, d’une part la
mission de la Communauté et, d’autre part, les objectifs de l’Union Européenne.
Avec la disparition de la Communauté Européenne (permise par le Traité de
Lisbonne), il y a eu un article unique1 qui synthétise et coordonne l’ensemble des
objectifs. Cet article a défini le but de l’Union Européenne ; on s’apercevait en
effet du fait que les objectifs de l’Union Européenne étaient loin d’être
strictement économiques. Il y a désormais également des préoccupations
environnementales, des objectifs sociaux et culturels. Cette question a
considérablement évolué. C’est également une question problématique ayant
motivé le refus de la France. Le Traité constitutionnel faisait de la concurrence
libre et non faussée un objectif de l’Union.
Les auteurs du Traité de Lisbonne ont mis la concurrence à sa juste place ; elle
ne figure pas dans les missions ou les objectifs de l’Union, mais dans les actions
qui sont censées permettre d’atteindre cet objectif. En l’occurrence, la
concurrence est un moyen d’atteindre un objectif et non l’objectif lui-même.
1
Article 3 du Traité de l’Union Européenne
Les valeurs
Cette question a également fait l’objet d’une évolution considérable.
En effet, dans le Traité de 1957, on trouvait peu de traces de cette notion (projet
fonctionnaliste). La notion de valeurs s’est principalement dessinée dans l’acte
unique européen. Même si le terme de « valeurs » n’est pas mentionné, on
retrouve la notion de « principes » :
- liberté
- égalité
- justice sociale
Dans le préambule du Traité de Maastricht, on assiste à un développement de ces
principes. Ainsi, aux trois premiers principes sont ajoutés les notions de
démocratie, le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, le
respect de l’Etat de droit et l’approfondissement de la solidarité entre les peuples.
Ces principes ont été renforcés avec le Traité d’Amsterdam qui affirme qu’ « ils
sont le fondement de l’Union Européenne ».
Avec le Traité de Nice, on va employer le terme de « valeurs universelles ».
Enfin, le Traité de Lisbonne a introduit (dans son article 2) une liste de valeurs
européennes fondamentales :
-
dignité humaine
démocratie
égalité
Etat de droit
respect des droits de l’Homme
protection des minorités
Cet article 2 énonce également d’autres principes juridiques :
-
le pluralisme
la tolérance
la Justice
la solidarité
l’égalité homme/femme
Ces principes ont un statut différent ; en effet, le non respect des valeurs pourrait
entraîner une sanction. De plus, le respect de ces valeurs constitue une des
conditions de l’adhésion dans l’Union. En revanche, ce n’est pas le cas lorsqu’un
pays contrevient aux principes de l’Union.
C) Les droits fondamentaux
C’est une création qui, au départ, trouve sa source dans la jurisprudence. La
CJCE a joué un rôle central en élaborant un système de protection des droits
fondamentaux. La Cour a utilisé deux sources principales :
- la tradition constitutionnelle des Etats-membres
- les traités internationaux auxquels les Etats-membres ont adhéré (surtout la
Convention Européenne des Droits de l’Homme).
Le Traité de Maastricht a introduit ces droits au texte en affirmant que « l’Union
Européenne respecte les droits fondamentaux en tant que principes généraux du
droit de l’Union ».
La Charte de l’Union Européenne a été adoptée par consensus entre les Etats
dans le cadre de la conférence intergouvernementale qui préparait le Traité de
Nice.
Le Traité de Lisbonne est venu régler la question de la valeur juridique de la
Charte ; il prévoit que celle-ci a une valeur égale à celle des traités. Dans le TECE,
la Charte a été reproduite intégralement ; ce n’est plus le cas dans le Traité de
Lisbonne. Certains Etats ont obtenu un statut dérogatoire :
- la République Tchèque
- la Pologne
- le Royaume Uni
Cette évolution a largement été favorisée par la CJCE ; dans un arrêt rendu en
2008, elle fait explicitement référence à plusieurs dispositions de cette Charte :
-
dignité
égalité
solidarité
question de Justice
La Charte des droits fondamentaux s’adresse aux institutions, organes et
organismes de l’Union. De même, elle s’adresse aux Etats-membres mais
uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union. Par exemple, cela
signifie que la question de la conformité à la Charte d’une loi nationale ne peut
être déférée à la CJUE. Dès lors, on distingue deux éléments :
- le droit pleinement justiciable
- les principes devant être mis en œuvre par des actes (au sens large) pris par
les institutions et organes de l’Union Européenne et / ou par les Etats
lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
Enfin, notons que le Traité de Lisbonne prévoit la possibilité d’adhésion de
l’Union Européenne à la Convention Européenne des droits de l’Homme.
§2) Rapports entre Etats-membres et l’Union Européenne
A) L’adhésion
Les critères d’adhésion sont introduits par le Traité d’Amsterdam. Tous les Etats
qui ne respectent pas les principes de l’Union peuvent néanmoins en devenir
membres. Il faut alors remplir un certain nombre de conditions :
- Avoir la qualité d’Etat : il risque d’y avoir quelques difficultés en ce qui
concerne le Kosovo. La CIJ n’a pas encore pris position sur ce point. Sur
27 Etats-membres de l’Union Européenne, seuls 22 ont reconnu
l’existence du Kosovo.
- Caractère européen de l’Etat : il s’agit des limites géographiques. C’est une
question politique pour les pays d’Europe Occidentale.
- Respect des valeurs de l’Union Européenne.
Au sortir de la Guerre Froide, il y a eu des critères d’adhésion assez élevés : ce
sont les critères de Copenhague. Le but était de gagner du temps. Ces critères
sont essentiellement de nature politique (institutions stables et démocratiques,
primauté du droit.
Ces critères sont également économiques : l’Etat doit avoir une économie de
marché viable, la capacité de faire face à une pression concurrentielle.
En outre, il y a le respect de l’acquis communautaire : il s’agit de la capacité de
l’Etat d’assumer les obligations de l’adhésion et notamment de souscrire à
quelques objectifs : union politique, économique et monétaire. Cette question
implique l’adaptation des législations nationales.
Enfin, il doit y avoir adaptations des structures administratives de l’Etat afin de
permettre une harmonisation.
L’Union Européenne a également ajouté une condition ne tenant pas à l’effort de
l’Etat candidat mais à « la capacité de l’Union d’assimiler les nouveaux membres
tout en maintenant son élan ». Le rythme de l’élargissement doit tenir compte de
la capacité d’absorption de l’Union.
A ces conditions s’ajoute une procédure. Elle est décrite dans le traité mais diffère
dans la réalité :
- Un Etat introduit tout d’abord sa demande d’adhésion
- S’en suit une reconnaissance du statut d’Etat-candidat ; il n’est accordé
qu’aux Etats ayant déjà fait des progrès en matière de respect des critères.
- Octroi d’une aide matérielle et financière de l’Union Européenne
(consultation de la part d’experts). Il s’agit d’une stratégie de préadhésion.
Le but est d’aider ces Etats à parvenir au respect des critères.
- Ouverture de négociations si le critère politique est rempli. L’objet ici est la
reprise de l’acquis communautaire. La commission émet alors des rapports
de suivi.
- Un projet de traité d’adhésion est élaboré. Il doit être approuvé par l’Etat
candidat et par le Conseil. Ce projet est ensuite soumis au Parlement.
Celui-ci doit alors le ratifier. Il est également soumis à la Commission pour
avis.
- Signature et ratification
Ainsi, on constate qu’il n’est pas aisé d’entrer dans l’Union Européenne.
B) Droit de retrait
Jusqu’au Traité de Lisbonne, il n’a pas été prévu de droit de retrait. On
considérait en effet que le retrait était néanmoins possible conformément au droit
international (selon la Convention de Vienne).
Le Traité de Lisbonne (à l’article 50) a introduit une disposition spécifique sur ce
droit de retrait. La décision est unilatérale. Mais, il est également prévu des
négociations entre l’Etat et l’Union Européenne quant aux modalités de ce retrait.
Il y a également des négociations sur les relations futures avec l’Union.
Si ces négociations échouent, le retrait se fera automatiquement dans les deux ans.
Un Etat ayant quitté l’Union et qui souhaite une réintégration devra reprendre
depuis le début la procédure d’adhésion.
C) Suspension de certains droits liés à l’appartenance à
l’Union Européenne.
Il s’agit de la sanction d’un Etat violant de manière grave et persistante les valeurs
de l’article 2 du TUE. Le Conseil peut constater l’existence d’une telle violation.
Il doit alors statuer à l’unanimité. Le Conseil peut suspendre certains droits
découlant des Traités en statuant à la majorité qualifiée.
En vertu du Traité de Lisbonne, la procédure est destinée à garantir les valeurs de
l’Union.
D) Principes régissant les relations entre l’Union Européenne
et les Etats-membres
Ils se sont vus conférés une grande visibilité avec le Traité de Lisbonne. Voici ces
différents principes :
- Respect de l’identité nationale et de l’autonomie des Etats-membres
Il existe des transferts de souveraineté pour certaines compétences ; mais,
l’Union doit respecter l’identité des Etats. Il leur appartient de régler leurs réalités
internes. On peut néanmoins considérer que les principes et valeurs vont
contredire cette autonomie.
- Egalité des Etats
Ce principe est crucial dans une Union qui réunit des Etats très différents (petits
et grands Etats). Les Etats les plus petits craignent que les autres n’aient plus de
pouvoirs. Ici, ce n’est pas le cas.
- Coopération loyale entre les institutions et les Etats
Ce principe existe depuis l’origine. La jurisprudence l’a affirmé à plusieurs
reprises. Cette coopération est réciproque.
- Administration indirecte
Ce principe guide les pouvoirs d’exécution dans l’Union. Celle-ci fixe la politique
mise en œuvre par les Etats eux-mêmes. L’exécution du droit communautaire est
principalement du ressort des Etats. Par exemple, en matière de douane, il existe
un droit douanier commun mais des administrations douanières nationales.
- Solidarité entre les Etats membres
§3) Compétences de l’Union
Ce système est assez complexe ; il a été simplifié depuis le Traité de Lisbonne.
Cette question traduit le mieux le processus de constitutionnalisation2.
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