1. Il faut impérativement relever le niveau d`ambition

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COMMISSION
EUROPÉENNE
Bruxelles, le 26.3.2013
COM(2013) 167 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ
DES RÉGIONS
L’accord international de 2015 sur le changement climatique: définition de la politique
internationale en matière de climat après 2020
Communication consultative
{SWD(2013) 97 final}

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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU
CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ
DES RÉGIONS
L’accord international de 2015 sur le changement climatique: définition de la politique
internationale en matière de climat après 2020
Communication consultative
La présente communication consultative est destinée à engager un débat entre les États
membres, les institutions de l’Union européenne et les parties concernées sur la meilleure
orientation à donner au régime international en matière de climat entre 2020 et 2030. Elle
définit le contexte et pose un certain nombre de questions qui exposent la discussion. De plus
amples informations sont données dans un document de travail des services de la
Commission.
1. IL FAUT IMPERATIVEMENT RELEVER LE NIVEAU D’AMBITION
La première décennie du XXIe siècle a connu les températures les plus élevées jamais
enregistrées, et une fonte sans précédent de la banquise arctique a été constatée au cours de
l’été 2012. Les phénomènes météorologiques extrêmes de l’année 2012, tels que les épisodes
de grande sécheresse et les terribles incendies de forêt survenus dans le sud de l’Europe et aux
États-Unis auxquels ont succédé des tempêtes et inondations sans précédent dans certaines
régions d’Asie, des Caraïbes et d’Amérique du Nord, ne sont pas individuellement imputables
au changement climatique, mais ils correspondent aux prévisions des scientifiques selon
lesquelles la fréquence et l’impact de ces événements vont augmenter à mesure que notre
climat continuera d’évoluer. En dépit du ralentissement de la croissance économique
mondiale, les émissions de gaz à effet de serre (GES) liées à l’activité humaine, qui sont
responsables du réchauffement de la planète, continuent d’augmenter considérablement.
Bien que les travaux scientifiques sur le changement climatique soient sans équivoque et que
les effets du changement climatique soient de plus en plus visibles, les mesures prises pour
lutter contre ce phénomène sont toujours bien en deçà de ce qui serait nécessaire. D’après le
dernier rapport du PNUE sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière de
réduction des émissions («gap report»), les engagements inconditionnels des pays en faveur
de réductions des émissions de GES, s'ils sont totalement honorés, ne permettront d'obtenir
qu'un tiers des réductions nécessaires d'ici à 2020 pour éviter une dangereuse élévation
de 2 °C de la température moyenne de la planète par rapport aux niveaux préindustriels. Selon
un récent rapport de la Banque mondiale, même si ces engagements sont respectés, la
probabilité que la planète s’achemine vers une hausse des températures de plus de 4 °C d’ici
à 2100 est de 20 %. Cela représenterait une hausse de la température mondiale cinq fois
supérieure à celle que connaît actuellement notre planète et compromettrait très gravement
des mécanismes qui sont essentiels à la vie humaine.
Ce n’est qu'en agissant collectivement, avec un degré d'urgence et un niveau d'ambition
accrus, que nous pourrons éviter les pires conséquences d’un réchauffement rapide de la
planète. Les recherches et analyses récentes indiquent que c’est encore possible et que notre
engagement sur cette voie laisse augurer de nombreux autres avantages. Les pays qui ont
commencé à mettre en œuvre des stratégies de développement à faible intensité de carbone
démontrent que des réductions sensibles des émissions de GES peuvent être obtenues pour un
coût raisonnable et qu’elles peuvent générer des bénéfices aussi diversifiés que des emplois

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nouveaux, un renforcement de la sécurité énergétique nationale, une amélioration des
transports urbains, une diminution de la facture énergétique (par des économies d’énergie et
une efficacité énergétique accrue) et une amélioration de la qualité de l’air. Tout en sachant
qu’il est dans l’intérêt de leur nation de réduire l’utilisation des combustibles fossiles, de
nombreux pays continuent de craindre des retombées économiques négatives ou ne disposent
pas des outils ni des moyens pour aller plus loin, surtout dans le contexte économique actuel.
En conséquence, le niveau d’ambition reste insuffisant au niveau mondial.
En 2011, la communauté internationale a ouvert des négociations sur un nouvel accord
mondial afin d’agir collectivement pour préserver le système climatique de la planète. Cet
accord, qui doit être finalisé d’ici la fin 2015 et qui devrait s'appliquer à partir de 2020, est en
cours de négociation dans le cadre d'un processus dénommé «Plateforme de Durban pour une
action renforcée».
Les négociations dans le cadre de l’ADP se déroulent suivant deux axes: le premier verra
l’adoption d’un nouvel accord international d’ici à 2015, et le second vise à relever le niveau
d’ambition avant 2020, date à laquelle l’accord de 2015 entrera en vigueur. Si la
présente communication porte essentiellement sur le premier axe, à savoir l'élaboration de
l’accord de 2015, les mesures que nous allons prendre d’ici à 2020 seront déterminantes pour
la bonne orientation des politiques.
2. POLITIQUE INTERNATIONALE EN MATIERE DE CLIMAT: ETAT DES LIEUX, DEFIS ET
OPPORTUNITES POUR LA PERIODE 2020-2030
L’accord de 2015 va devoir intégrer en un régime global unique, d’ici à 2020, les multiples
arrangements contraignants ou non pris au titre de la Convention des Nations unies sur les
changements climatiques (ci-après «la convention») qui sont en vigueur actuellement. L’UE
et un certain nombre d’autres pays européens, de même que l’Australie, ont accepté une
seconde période d’engagement juridiquement contraignante au titre du protocole de Kyoto, en
tant que mesure de transition entre 2012 et 2020. Dans le même temps, soixante autres pays
dont les États-Unis d’Amérique, les grandes économies émergentes, des pays à revenu faible
ou intermédiaire ainsi que des pays en développement parmi les moins avancés se sont
engagés à prendre diverses mesures de réduction et de limitation des émissions au titre de la
convention. Ces engagements sont le fruit de la conférence sur le climat qui s’est tenue à
Copenhague à la fin 2009 et ils ont été formellement présentés en tant qu’engagements non
encore juridiquement contraignants au titre de la convention, l’année suivante, à Cancun (voir
le document d’accompagnement des services de la Commission pour plus de précisions).
Le caractère unilatéral ou ascendant («bottom up») du processus d’engagement Copenhague-
Cancun a permis une approche internationale plus rassembleuse. Pour la première fois, les
États-Unis, la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, l’Union européenne et d’autres pays
se sont engagés, au niveau international, à adopter une politique nationale spécifique en
matière de climat, dans le cadre d'une initiative commune. Toutefois, outre leur caractère
facultatif, plusieurs des engagements pris par les grands pays sont conditionnels et dépendent,
par exemple, de l’adoption de mesures plus ambitieuses par d’autres pays et de la disponibilité
de ressources financières. Plus important encore, rappelons-le, les engagements actuels, pour
autant qu'ils soient totalement honorés, devraient se traduire par moins d’un tiers des
réductions d’émissions requises pour rester en deçà d’une hausse des températures de 2 °C.
Pour élaborer l’accord de 2015, il nous faudra tirer les leçons des succès et des échecs de la
convention, du protocole de Kyoto et du processus Copenhague-Cancun. Nous devrons nous
départir du modèle Nord/Sud qui caractérisait le monde dans les années quatre-vingt-dix pour
nous tourner vers un système fondé sur l’interdépendance et la responsabilité partagée.

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L'accord de 2015 devra réussir à emporter l’adhésion de toutes les grandes économies dont les
États-Unis, la Chine, l’Inde et le Brésil, jusqu’à présent opposés aux engagements
juridiquement contraignants de réduction des émissions de GES. Il devra s'appuyer sur les
systèmes mis en place pour soutenir les pays, en particulier les plus vulnérables, dans leurs
efforts d’adaptation à un changement climatique devenu inévitable. Il devra surtout garantir la
transition entre l'approche hétérogène et ascendante actuelle, qui repose largement sur des
décisions non contraignantes, et un accord juridiquement contraignant, associant efficacement
approche ascendante et approche descendante, qui engagera le monde sur la voie d'une
réduction des émissions qui permettra de maintenir le réchauffement de la planète sous la
barre des 2 °C.
Cet accord devra rendre compte de l’évolution du monde depuis le début des négociations sur
le climat en 1990 et de la manière dont il continuera d’évoluer à mesure que nous nous
rapprocherons de 2030. Il s’appliquera dans un contexte dans lequel (voir document
d’accompagnement des services de la Commission):
 les progrès de la science auront levé tout doute possible quant à notre rôle dans le
réchauffement de la planète;
 les économies émergentes seront une source de croissance économique et d’émissions de
GES qui ne cessera de se développer;
 d'importants problèmes resteront à résoudre en matière de développement durable;
 la lutte contre le changement climatique ouvrira aussi des débouchés non négligeables;
 le développement des échanges internationaux continuera de poser des problèmes liés aux
émissions associées à la production et à la prévention de la fuite de carbone (déplacement
des activités à forte intensité de carbone des pays à haut niveau d’ambition vers les pays
moins ambitieux en matière de réduction des émissions).
3. LES BASES DE L’ACCORD DE 2015
Plusieurs défis devront être relevés en vue de l'élaboration et de la mise en œuvre de l’accord
de 2015:
 Convenir du niveau d’ambition nécessaire pour la réduction des émissions mondiales
Les négociations précédentes ont abouti à des promesses et des engagements qui ne sont pas
suffisamment ambitieux. Il est essentiel que cette situation ne se reproduise pas pour l’accord
de 2015 si l’on veut éviter une évolution dangereuse du climat. Pour la première fois, c’est
l’objectif à long terme qui devra guider les négociations en cours, à savoir faire en sorte que le
monde s’engage sur une voie qui permettra de rester au-dessous des 2 °C de réchauffement de
la planète. Il est cependant peu probable que les gouvernements s’entendent avec précision
en 2015 sur les modalités de partage équitable requises pour pouvoir relever collectivement ce
défi. Ce nouvel accord fondé sur la notion de responsabilité partagée et sur le principe de
l’équité des situations de départ au regard de l'objectif à atteindre devra donc en outre fournir
les outils et les processus nécessaires pour permettre le renforcement des niveaux individuels
et du niveau collectif d’ambition. Il devra se prêter à une adaptation dynamique, permettant la
révision régulière et, inévitablement, le renforcement, du niveau d’ambition. Il devra
également constituer un moyen de démontrer que les nations peuvent faire davantage
collectivement qu’elles ne le peuvent individuellement et d’éviter que certains États
n’attendent que les autres agissent avant de prendre eux-mêmes des mesures. Il devra aussi
prévoir de récompenser l’ambition et de décourager les ambitions frileuses.

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Question 1:
Comment faut-il concevoir l’accord de 2015 pour faire en sorte que les pays puissent
poursuivre un développement économique durable tout en les encourageant à participer de
manière équitable à la réduction des émissions mondiales de GES afin de nous permettre
d'atteindre l’objectif d’un réchauffement de moins de 2° C ? Comment pouvons-nous éviter
de reproduire la situation actuelle, caractérisée par un écart entre les engagements librement
consentis et les réductions d’émissions requises pour que la hausse des températures
mondiales n’atteigne pas 2 °C ?
 Garantir la participation de toutes les grandes économies et de tous les secteurs à
l’effort mondial de mitigation
Il est nécessaire, pour des raisons d’efficacité environnementale, que toutes les grandes
économies et tous les secteurs participent de manière comparable, équitable, transparente et
vérifiable afin de limiter le plus possible le risque de fuite de carbone. Il est donc essentiel de
garantir la contribution de toutes les grandes économies et de tous les secteurs. En l’absence
d’un tel accord, certains États et régions pourraient continuer à brider leurs ambitions en
matière de climat, en fonction de ce que leurs concurrents sont disposés à faire. Pour éviter
cela, l’accord de 2015 pourrait encourager et inciter les pays à prendre des engagements
ambitieux plus tôt, ce qui permettrait de mettre les meneurs et les traînards actuels sur un pied
d’égalité.
Question 2:
Comment l'accord de 2015 peut-il garantir au mieux la contribution de toutes les grandes
économies et de tous les secteurs et réduire au minimum le risque de fuite de carbone entre
des économies extrêmement concurrentielles ?
 Intégrer la question du changement climatique et contribuer au renforcement
mutuel des processus et initiatives
La politique en matière de changement climatique ne saurait être conçue comme un élément
isolé; elle doit en fait soutenir la croissance économique et les aspects plus généraux du
développement durable, ainsi que contribuer à la création de nouveaux emplois. Qu’il s’agisse
de mitigation ou d’adaptation, la politique climatique doit être totalement intégrée dans tous
les domaines d’action et constituer un élément clé lors de l'élaboration des politiques et
stratégies dans les domaines de l’énergie, des transports, de l’industrie, de l’agriculture, de la
foresterie et du développement durable en général.
L’accord de 2015 doit donc reconnaître et renforcer les objectifs généraux de développement
durable et soutenir l’intégration complète des objectifs liés au changement climatique dans les
domaines d’action pertinents. Il s’agit notamment du suivi de la conférence Rio+20 et du
réexamen des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) d’ici à 2015, ainsi que de
la mise en œuvre d’accords tels que la Convention sur la diversité biologique. Ces travaux
sont l’occasion de s’attaquer aux problèmes liés au changement climatique et à son incidence
sur l’éradication de la pauvreté et sur les trois piliers du développement durable
(développement environnemental, économique et social), et d’importants bénéfices associés
sont à attendre dans ce contexte. À cet égard, la Commission a proposé une approche mixte en
faveur de «conditions de vie décentes pour tous d'ici à 2030», qui associe les volets du suivi
de Rio+20 et du réexamen des OMD.