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Nathalie FRIGUL - Contractualisation et écritures professionnelles, des formes d’encadrement renouvelées ?
Version 30.05.2011. – RT6 AFS Congrès de Grenoble 2011.
Nathalie FRIGUL
Sociologue
IRIS Institut de Recherche Interdisciplinaire sur les enjeux Sociaux
UMR 8156 CNRS - 997 Inserm - EHESS - UP 13
190 avenue de France
75244 Paris cedex 13
[e-mail]
03.22.95.41.46
RT6 Politiques sociales, protection sociale et solidarités.
Congrès de l’AFS, Grenoble, juillet 2011
Innovation et expérimentation : acteurs, territoires et dispositifs
4. Nouvelles procédures de mise en œuvre, de gestion, d’attribution de droits ?
Contractualisation et écritures professionnelles, des formes d’encadrement
renouvelées ?
Mots clés : politiques sociales – assistance – pauvreté – contrat - écriture professionnelle - contrôle social.
Résumé. Les politiques actuelles menées au titre de l’Aide sociale ont renforcé leurs procédures d’évaluation sur
des objectifs de performance et de rentabilité, qui se manifestent par des mesures d’activation vers l’emploi
ordinaire ou aidé. Les rôles et les usages des contrats d’insertion réalisés dans le cadre du RMI (revenu minimum
d’insertion) puis du RSA (revenu de solidarité active) constituent un objet d’observation qui éclaire certaines
pratiques professionnelles. En quoi les processus d’écriture contractuelle et les injonctions produites révèlent-
elles des formes renouvelées d’encadrement social? Sur cette question, une recherche sociologique, menée entre
2004 et 2007 dans la région picarde, montre qu’il s’agit pour l’usager concerné de prouver, notamment par
l’apport de pièces administratives, ses capacités à mobiliser ses ressources et à se conformer à des modèles
d’insertion dont le retour à l’emploi constitue la norme dominante. Il s’agit pour le travailleur social, dans l’acte
d’écriture et de contractualisation, de valider ses activités et ses procédures professionnelles, de les rendre
conformes aux objectifs institutionnels de traitement de la précarité et de la pauvreté. L’enquête comprend des
observations effectuées dans différentes instances de décision et d’animation du dispositif RMI, la consultation
d’archives (dossiers de contrats d’insertion) et des entretiens menés auprès de professionnels du travail social et
d’allocataires de minima sociaux.
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Contractualisation et écritures professionnelles, des formes d’encadrement
renouvelées ?
Introduction
Les politiques publiques d’activation en cours dans le secteur social, notamment l’incitation
au retour à l’emploi par le biais de contrats aidés, tendent à recentrer l’action sociale sur des
objectifs de performance. Le glissement sémantique (« d’insertion » à « activité ») qui s’est
opéré dans les refontes successives du RMI vers le RSA (revenu de solidarité active), illustre
cette volonté d’inscrire l’aide sociale dans une logique économique qui caractérise d’autres
secteurs de l’action publique. La pratique professionnelle des travailleurs sociaux, guidée par
cette logique d’activation, participe plus généralement d’une réforme de l’administration et
des services publiques qui s’est accélérée aux tournants des années 1980 (Avril et al 2005 ;
Bezes, 2005). Cette révision des politiques publiques concentre plusieurs objectifs
ambivalents : centrer l’action sur les besoins des usagers, instaurer une gestion des ressources
humaines, introduire des mesures d’efficacité et des procédures d’évaluation issues du monde

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de l’entreprise (analyse qualité, audit…), réduire les dépenses
1
… Ogien en 1995 analyse
l’« esprit gestionnaire » qui gagne le Social, adoptant les techniques managériales
entrepreuneuriales, soumettant les agents à des normes de concurrence, de rendement et
d’évaluation individuelle (Demailly 1998 ; Chauvière 2007). L’action sociale, ce « bras
armé » de l’Etat (Autès, 1999) s’est trouvé de plus en plus associée à des processus
d’activation (ou d’incitation) de conduites et de démarches d’insertion conformes au modèle
dominant et valorisé socialement que constituent la réintégration professionnelle, alors que
paradoxalement on assistait à un durcissement des conditions d’affiliation à l’assurance
chômage et à un basculement plus précoce de demandeurs indemnisés et de leur famille dans
le système de solidarité (ASS, API, AHH, RMI/RSA…). Ces phénomènes concurrents
impactent les modes de prise en charge des populations en marges du travail et de l’emploi.
Des objectifs de rendement pèsent sur le travail de classement des agents chargés de réaliser
un accompagnement social et d’aider au placement des personnes éloignées de l’emploi. Ceci
tend à renforcer certaines formes de « magistrature sociale » (Weller, 2000) et a transformé
également, au guichet, les rapports de citoyenneté (Siblot, 2005). Des recherches (Ion, 2005 ;
Astier 2007) montrent ce que produisent ces nouveaux modes de gestion du Social sur les
dispositifs d’aides sociales, sur les groupes et les individus. Les prestations sociales qui leur
sont versées deviennent pour ainsi dire des « allocations conditionnelles », attachées aux
obligations qu’ils doivent aux administrations et soumises à l’apport de preuves concernant
les efforts d’insertion entrepris sur le volet emploi. De facto, l’action sociale est amenée à
s’appuyer à la fois sur la définition d’incapacités ou de fragilités personnelles et sur le
traitement de la vulnérabilité pour justifier des impasses de l’insertion.
A ce titre, les dispositifs d’insertion mis en œuvre dans le cadre de la loi sur le RMI de 1988
constituent un champ d’observation pertinent pour au moins de deux raisons : - parce que des
méthodes de travail et des outils socialisés largement par les professions du Social sont
solidement construits et sont accessibles à l’enquête, - ensuite parce que les politiques sociales
dites « actives » suggèrent implicitement une évaluation de l’efficacité de dispositifs qui à
leur origine, devaient être transitoires ; ce qui n’est pas sans effet sur l’évolution des pratiques
professionnelles. Une recherche que nous avons achevée en 2007
2
(voir encadré) s’est donc
arrêtée au dispositif du RMI, pour étudier une de ses applications particulières, le contrat
d’insertion, en analyser les usages sociaux et les modes de gestion. Quelques études ont été
menées sur l’examen des dossiers devant les commissions locales d’insertion (Astier, 1993 ;
Brun et al., 2004), sur les rôles et les usages des contrats réalisés au titre de l’aide sociale, ou
bien encore sur les écrits, les engagements formels et les injonctions qui y sont contenus,
mettant en demeure les usagers de recourir à la narration et au récit biographique (Astier et
Duvoux, 2006). Cependant, l’analyse du contenu des contrats reste un domaine peu investi
par la recherche. Nos enquêtes de terrain ont contribué à y apporter quelques éclairages. En
quoi les pratiques professionnelles, notamment les processus d’écriture contractuelle et les
injonctions produites, révèlent-elles des formes renouvelées d’encadrement social ? Quels
effets ces pratiques ont-elles sur les parcours d’insertion des bénéficiaires d’aides sociales ?
Quels impacts ont-elles sur l’évolution des formes de vulnérabilités et de précarités
constatées, notamment dans le cadre de l’accès à l’emploi et des droits couverts ? Telles sont
les questions qui orienteront la communication.
Nous nous intéresserons aux pratiques d’enregistrement administratif réalisé par les
travailleurs sociaux lors des suivis et des évaluations qu’ils mènent dans le cadre de la
1
Le projet de loi du RMI en 1988 inclut dans son texte les propres conditions de son évolution en instituant la
nécessité d’une évaluation indépendante et régulières des actions d’insertion menées.
2
« Gestion de la précarité et contractualisation du RMI : preuves et épreuves de l’insertion». N. FRIGUL.
CRESP, Paris 13, 2006. 305 p. Rapport de recherche pour la MiRe-DREES dans le cadre de son programme de
recherche : « construction sociale des risques et protection sociale : quelles évolutions ?»

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contractualisation du RMI. Nous présenterons une étude de cas situant, de façon significative,
la contractualisation dans un processus croissant de rationalisation du travail social. L’étude
de cas donne une visibilité sociale aux processus de catégorisation à l’œuvre dans le jugement
et l’action sociale, aux formes et contenus que prend l’insertion, au rôle qu’y tiennent les CLI.
Nous montrerons quelles ont été concrètement, dans ce cas, les procédures de normalisation
du contrat, contraignant l’allocataire à une « rééducation au travail ». Le parcours d’insertion
vers l’emploi emprunte les voies tracées par les dispositifs d’animation mis en œuvre et
disponibles dans le cadre du RMI et l’allocataire évolue au sein d’un marché de l’insertion par
l’activité économique. Nuançant nos propos, nous reviendrons en conclusion sur certaines
postures professionnelles tenues par les travailleurs sociaux. Celles-ci témoignent également
de conflits de valeurs, de positions et de pratiques entre l’application d’injonctions
administratives qui se tiennent pour légitimes dans l’administration et la gestion des
populations et des pauvres et des réalités de terrain qui en rendent le fondement arbitraire.
Encadré 1 - Méthodes
L’article prend appui sur une recherche sociologique achevée en 2007 pour le compte de la Mire-Drees en
réponse à un appel à projet lancé en 2005 sur « la construction sociale du risque et protection sociale ». Les
résultats se fondent sur les analyses réalisées à partir de corpus d’entretiens menés entre 2004 et 2007, auprès
d’une cinquantaine de professionnels du travail social, d’une trentaine d’allocataires d’un minimum social et
d’observations effectuées en commissions locales d’insertion. Les enquêtes ont été menées dans dix centres
sociaux, circonscriptions communales d’action sociale (CCAS) ou centres médico-sociaux (CMS), relevant
d’une même CLI dans le département de la Somme ainsi que dans des associations proposant des actions
d’insertion et intégrées au dispositif d’animation du RMI. Sur la base de contacts établis auprès des différents
centres, les entretiens individuels ou de groupe ont été menés en milieu urbain, sur le territoire d’Amiens. Par
ailleurs, les CLI garantissaient un fond d’enquête documentaire, indispensable à la recherche. Les accès au
terrain ont permis une consultation et une analyse de cinquante dossiers d’insertion archivés dans les services
sociaux et qui avaient été examinés en CLI observée.
Chaque dossier a fait l’objet d’une transcription circonstanciée et d’une mise en ordre des données. Nous y
avons restitué l’histoire chronologique de l’allocataire telle qu’elle était rapportée par les services sociaux,
depuis son entrée dans le dispositif, ainsi que les différentes mesures d’orientation, d’insertion et d’aides dont il
a été l’objet. L’analyse des dossiers a permis de réaliser des études de cas comparées. Certaines ont fait l’objet
d’entretiens avec les travailleurs sociaux qui avaient contractualisé et suivi les allocataires. Certaines analyses
exposées ici ont fait l’objet de réflexions à l’occasion de collaborations associant, sur un programme de
recherche, les laboratoires Curapp Cnrs Université de Picardie, Iris UP13 et des professionnels de l’action
sociale en région Picarde (« Recherche- travail social- intervention sociale - action sociale – formations »,
financement DRJSCS). Lié à ce projet, un séminaire conviant enseignants, chercheurs et professionnels de
l’action sociale s’est tenu à partir de 2008 sur le thème « l’Esprit gestionnaire du social » (Curapp Université de
Picardie). Certaines données d’analyse présentées ici ont pu être communiquées oralement.

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1 - L’écriture professionnelle du contrat : productions et enjeux
Les déroulements de la recherche (2004-2007) se sont articulés aux diverses phases qui
organisent la mise en œuvre et la gestion du RMI sur les commissions locales d’insertion
(CLI)
3
de l’agglomération d’Amiens, dans le territoire de la Somme. A cette époque de
l’enquête, la CLI est un lieu de visibilité particulier du travail social et du parcours d’insertion
réalisé par l’allocataire. Elle élabore au niveau territorial les programmes d’actions d’insertion
en direction des bénéficiaires du RMI (qui sont validés en PDI), recense et organise les
moyens existants, mais elle constitue également, dans la majorité des départements, l’instance
de validation des contrats d’insertion. La contractualisation dans le cadre du RMI engage en
amont et en aval de la Commission Locale d’Insertion (CLI), des procédures d’examen qui
mettent en œuvre un travail social de classement des conduites d’insertion des allocataires.
Pour chaque contrat d’insertion, un dossier est renseigné et signé par l’allocataire mais aussi
par le service instructeur chargé d’aiguiller et de suivre les actions d’insertion. Ce dossier
constitue la trace écrite des engagements réciproques qui sont pris ainsi que des prescriptions
et mesures édictées par la CLI. Les étapes de l’insertion sont ainsi successivement consignées
dans le dossier qui suit l’allocataire tout au long de son trajet dans le dispositif. Des réunions
conviant les élus et les représentants des instances animant le dispositif du RMI évaluent
périodiquement à la fois les moyens que se donne l’allocataire pour réussir son insertion, mais
aussi l’accompagnement social réalisé par les travailleurs sociaux. Ce lien scellé entre
contractant et CLI n’est pas sans conséquence sur les façons qu’ont les travailleurs sociaux
d’appréhender les situations de précarité et de pauvreté, de qualifier et de hiérarchiser les
priorités et les risques sociaux et donc d’enjoindre à leur suite des mesures d’insertion.
Encadré 2 - Le dossier d’insertion. Formulaire type
Chaque nouveau contrat d’insertion est établi sur un imprimé officiel. Sont déclinés les identités des
allocataires : le nom du service instructeur, le nom du demandeur, éventuellement celui du conjoint et ceux des
enfants à charge, leurs dates de naissance, l’adresse, la ville de résidence, la date d’ouverture des droits et le
montant de l’allocation. Sont renseignés des éléments biographiques : une présentation de la situation familiale,
le niveau d’études et le cursus professionnel, la situation au regard du logement et de la santé. Une partie est
ensuite réservée à la description de l’action d’insertion proprement dite. Elle concerne le nombre de contrats
déjà établis, le type d’insertion négociée avec l’allocataire sur un ou plusieurs des cinq axes (social, logement,
santé, scolarité, emploi/formation). Elle rappelle les objectifs du précédent contrat. Il est mentionné à chaque
fois s’ils ont été respectés dans leur totalité, partiellement ou pas du tout. Un espace de rédaction est réservé à
l’allocataire (« actions proposées et moyens à mettre en œuvre »). C’est à cet endroit qu’il s’engage, date et
signe, éventuellement avec d’autres membres du foyer. La décision de la CLI concernant le renouvellement de
contrat et sa durée est portée en fin de contrat. Le contrat peut être validé, ajourné ou refusé. Des observations
et des pièces administratives fournies à titre de preuves des faits rapportés et des efforts réalisés, étayent les
décisions prises.
Notre recherche fondée sur la consultation et l’analyse des contenus de dossiers permet de
suivre la chronologie des mesures qui sont préconisées pour accompagner le parcours
d’insertion et appuyées sur des actes administratifs. La recherche observe plusieurs faits : si
l’écriture professionnelle, dans la relation contractuelle entre travailleur social et allocataire
de minima sociaux, permet de suivre l’évolution des engagements pris, elle sert aussi à
évaluer les efforts d’insertion entrepris, que ceux-ci soient positionnés sur l’emploi ou sur des
activités non productives comme le recours aux soins, la rénovation d’un logement ou la
réduction des dettes de loyer… Par ailleurs, le contrat doit être accompagné de preuves
administratives (attestation d’une inscription à l’ANPE, d’une entrée en stage, ou présentation
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Administration sectorisée de gestion et de suivi du RMI et de la contractualisation. Les CLI émanent de la loi
de 1988.

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d’un certificat médical…), qui sont débattues en CLI, statuant sur l’attribution ou le
renouvellement d’une prestation financière. Dans cette entreprise, il s’agit donc pour l’usager
concerné, cheminant à travers les différents dispositifs locaux d’insertion, de prouver ses
capacités à mobiliser ses ressources et à se conformer à des modèles d’insertion dont le retour
à l’emploi constitue la norme dominante. Il s’agit aussi pour le travailleur social de valider ses
activités et ses procédures professionnelles, de les rendre conformes aux objectifs
institutionnels de traitement de la précarité et de la pauvreté.
Le parcours d’insertion est l’objet d’une rencontre construite dans le temps et nourrie des
connaissances qu’allocataire et travailleur social s’apportent mutuellement sur leurs univers
sociaux. La rédaction du contrat est un moment édifiant et important de la relation tissée entre
allocataire et travailleur social. La description d’une situation, la restitution d’un contexte, le
choix des mots, tout élément pèse dans l’instruction du dossier puis dans la discussion qui
aura lieu et la décision qui sera prise en CLI. Les travailleurs sociaux tentent donc de
consolider leurs arguments, de parer à tout commentaire, surtout dans des situations où les
allocataires sont reconnus être éloignés l’emploi. Les discussions qui se déroulent en CLI
partent des éléments d’informations, souvent succincts, que livrent les allocataires dans leur
contrat. Cependant, la méconnaissance de la CLI sur les situations présentées, ses doutes et
réserves aussi encouragent souvent à utiliser l’évaluation sociale qui, entre autres objectifs, a
celui d’y répondre. Réalisée et rédigée par le travailleur social sur un feuillet séparé, elle
accompagne obligatoirement le contrat d’insertion. Cette évaluation sociale, encore appelée
« bilan social » est une synthèse où sont consignées le dernier état connu de l’allocataire,
l’évolution des démarches entreprises, les projets. L’argumentaire constitue une clef
essentielle. Il sera lu en CLI. Il importe de souligner ici qu’il constitue la pièce administrative
à laquelle se réfère la commission pour juger de la situation d’un allocataire, à côté des
justificatifs qui sont demandés à l’allocataire ou au travailleur social, en charge de
l’accompagnement. Sur ce document peuvent apparaître également des avis de
renouvellement, d’ajournement ou de suspension de contrat. Même si les travailleurs sociaux
s’efforcent d’adopter un style d’écriture administratif et déclaratif, le bilan social n’est jamais,
à côté des engagements signés par l’allocataire, qu’une autre construction sociale de la réalité,
telle que la perçoivent les travailleurs sociaux (des études de cas, dans la deuxième partie du
rapport, permettent de saisir ces phénomènes). Il constitue un enjeu pour eux, dans la mesure
où il est une des seules formes de production professionnelle qui accède à une visibilité
sociale et institutionnelle.
Dans l’étude de cas que nous présentons, nous nous attacherons à reconstituer les processus
administratifs et la combinaison des mesures, lesquels, d’une décision de CLI à l’autre ont
orienté le parcours d’insertion. En raison d’un article en cours de préparation sur les thèmes
qui suivent, nous ne ferons pas référence à une quelconque analyse de postures, de pratiques
professionnelles, d’habitus et de jeux d’écritures, que nous pouvons imaginer distinctes d’un
travailleur social à l’autre et d’un allocataire à l’autre, en raison des propriétés et dispositions
sociales, culturelles et économiques acquises antérieurement, ni des relations particulières
(enjeux, négociations, tensions, luttes dans la définition des projets, des actes posés et des
identités) qui se nouent dans la contractualisation et qui influent sur les conduites et les
affiliations successives à des statuts différents. Si l’écriture professionnelle est une mise en
scène et a entre autre fonction, par des travestissements divers, de légitimer et réassurer la
conformité de pratiques sociales lors des évaluations publiques qui sont instaurées en CLI, le
parti pris est ici de suivre la trace des actes administratifs posés (bilans et mesures), dont
l’analyse, loin de montrer des désordres ou des incohérences bureaucratiques, objective des
logiques de rationalisation et d’intensification du travail social et de ses agents, exhortés à
rentabiliser les dispositifs d’animation du dispositif et à activer le volet emploi.