INTRODUCTION Les élus ruraux s`impliquent de plus

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LES MAIRES RURAUX ET LES INTERVENTIONS PAYSAGERES :
UN MOYEN POUR PREVENIR LES CONFLITS
Jacqueline Candau*, Patrick Moquay**
*Cemagref, Bordeaux
**Engref
Email : [e-mail], [email protected]
Résumé
Les élus locaux s’impliquent de plus en plus fréquemment dans les politiques publiques
paysagères, au point d’être bien souvent à l’initiative d’interventions locales dans ce domaine. Il
s’agit ici de questionner comment ces protagonistes s’approprient la notion de paysage dans une
logique d’intervention publique, sachant que les projets sont construits en partenariat avec d’autres
acteurs institutionnels. On fait l’hypothèse que le registre d’exercice de la fonction de maire induit
une spécificité dans la mise en œuvre des actions publiques en faveur du paysage. L’univers de
croyances, de valeurs et de représentations attaché à cette fonction, que ce soit par les élus eux-
mêmes, leurs partenaires ou leurs électeurs, dote d’une spécificité les actions paysagères où les
maires s’investissent. Cette réflexion s’appuie sur l’examen de deux interventions locales : la
charte paysagère et architecturale de Sancy-Artense (Puy-de-Dôme) et le Contrat pour le paysage
du Pays des Feuillardiers (Haute-Vienne).
Notre communication montre que les élus locaux jouent un rôle central au sein des relations
partenariales dans la territorialisation des problèmes paysagers, c’est-à-dire la déclinaison des
problèmes généraux, comme la fermeture du paysage par exemple, en problèmes locaux. Un
déficit d’implication des maires dans la préparation du projet (cas sur l’un de nos terrains) rend
difficile cette phase cruciale, au point de mettre en péril la phase de programmation.
Elle montre de surcroît que les maires parlent peu souvent en leur nom propre pour justifier les
problèmes paysagers à résoudre, mais convoquent certains usagers. Ici tient leur véritable
spécificité : construire leur discours autour d’une dynamique polyphonique en se faisant les porte-
parole d’attentes de leurs administrés. Dans cette dynamique, ils endossent le rôle du juge pour
prévenir les conflits qui pourraient survenir avec l’évolution des usages en espace rural et
construisent une communauté d’autochtones utopique. Certes, cette construction symbolique
gomme conflits et différences sociales ; notre étude révèle cependant qu’elle paraît indispensable à
l’élaboration d’actions concrètes car elle en précise la dimension sociale.
INTRODUCTION
Les élus ruraux s’impliquent de plus en plus fréquemment dans les politiques publiques
paysagères, au point d’être bien souvent à l’initiative d’interventions locales dans ce domaine.
Pour la même période, plusieurs enquêtes révèlent qu’ils voient dans le tourisme et l’arrivée
de résidents secondaires des facteurs de développement local, en substitution de l’activité
agricole stationnaire voire déclinante (Bages, 1997 ; Robert, 2001). La conjonction de ces
deux phénomènes est fréquemment interprétée dans une perspective économique : le paysage
rural serait une ressource locale dont la valorisation peut avantageusement améliorer
l’attractivité du territoire en matière touristique ou résidentielle1.
1 On peut notamment se reporter à Vollet et Guérin (2002)

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Ce lien entre la prise en compte du paysage et le développement économique n’épuise pas les
raisons qui poussent les élus locaux à s’impliquer dans les actions paysagères. Il s’agit ici de
questionner plus largement comment ces protagonistes s’approprient la notion de paysage
dans une logique d’intervention publique, sachant que les projets sont construits en partenariat
avec d’autres acteurs institutionnels. On fait l’hypothèse que le registre d’exercice de la
fonction de maire induit une spécificité dans la mise en œuvre des actions publiques en faveur
du paysage. L’univers de croyances, de valeurs et de représentations attaché à cette fonction,
que ce soit par les élus eux-mêmes, leurs partenaires ou leurs électeurs, dote d’une spécificité
les actions paysagères où les maires s’investissent. Si l’on suit Y. Le Bart (2003) qui
caractérise le rôle de maire par deux finalités –agir pour régler des problèmes locaux et
rassembler des citoyens-, on peut affiner l’hypothèse en précisant que cette spécificité
tiendrait à la qualité des relations entre les différents usagers présents sur le territoire.
Autrement dit, intervenir au nom du paysage ne signifierait pas (uniquement) pour les élus
locaux valoriser une ressource économique, mais constituerait aussi un moyen pour intervenir
sur les relations entre les usagers de l’espace rural.
Notre analyse développe une approche cognitive en trois temps, à partir d’interviews menées
auprès des acteurs impliqués dans des interventions localisées. Dans un premier temps, nous
rendrons compte du contexte d’interaction dans lequel les projets ont été élaborés : les acteurs
impliqués, le dispositif d’intervention publique choisi, l’évolution des relations de
collaboration et le système d’action localisé ainsi constitué. Ceci permettra dans un second
temps de présenter le contenu du projet d’intervention : les problèmes locaux affichés en
précisant si nécessaire les débats qu’ils ont suscités entre les acteurs pour savoir s’ils devaient,
et sous quelle forme, les inscrire dans le projet. Nous analyserons enfin la logique
argumentative que développent les maires pour justifier les problèmes que eux entendent
résoudre de la sorte, et qu’ils qualifient de problèmes paysagers. A ce stade, les acquis de la
théorie de la polyphonie en linguistique nous permettront de déconstruire le discours des
maires de façon à éprouver notre hypothèse.
Cette réflexion s’appuie sur l’examen de deux interventions locales : la charte paysagère et
architecturale de Sancy-Artense (Puy-de-Dôme) et le Contrat pour le paysage du terroir des
Feuillardiers (Haute-Vienne)2. Ces deux expériences ont plusieurs caractéristiques communes
qui rendent leur comparaison intéressante : elles se situent dans une zone que l’on peut
qualifier de rural isolé, et elles ont été lancées sous l’impulsion d’élus locaux, qui ont choisi
un dispositif incitatif et participatif. Pourtant, l’évolution des discussions dans la phase
d’élaboration s’est soldée par une implication des élus très différente dans l’un et l’autre cas.
1 - Une implication spécifique des maires dans un projet élaboré en partenariat
Les interventions locales analysées répondent à trois caractéristiques relatives au dispositif
d’élaboration et de mise en œuvre : elles sont territorialisées ; elles laissent place à
l’expression et à la participation de nombreux partenaires ; elles prennent place à un niveau
intercommunal, où les élus municipaux gardent néanmoins un rôle déterminant pour
l’appropriation et la réussite du processus.
2 Ce travail reprend des éléments de la recherche collective « Acteurs locaux et initiatives publiques dans le
domaine du paysage » (Candau et al., 2003) du programme « Politiques publiques et paysage » lancé par le
MEDD. Les interviews ont été réalisées en 2000 sur la zone de Sancy-Artense (40 au total, dont 25
intégralement transcrits) et en 2001 sur celle du Pays des Feuillardiers (19 au total, tous transcrits). A ce
matériau s’ajoute les compte-rendus ou le suivi direct des réunions de préparation pour chacun des projets.
L’annexe 1 présente la situation géographique de ces deux terrains.

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Conformément à la territorialisation des politiques publiques, un projet d’intervention dans le
domaine du paysage doit prendre en compte les spécificités du contexte local (notamment le
système d’acteurs qui y œuvre) et les caractéristiques du territoire. La nature des actions qui
seront finalement menées peut donc différer selon les sites, en fonction des enjeux pris en
compte et des priorités retenues par les acteurs impliqués. Ce traitement circonstancié est
d’autant plus nécessaire que les dispositifs choisis obligent à la mise en place d'une démarche
participative pour l’élaboration du projet. C’est le cas pour les Chartes paysagères et
architecturales ou les Contrats de Paysage.
Plusieurs facteurs concourent à ce que le niveau intercommunal soit privilégié pour la mise en
œuvre de tels programmes paysagers locaux. D’un point de vue administratif, on peut
souligner le lien entre les préoccupations paysagères et les compétences d’aménagement et de
planification dorénavant exercées à l’échelon intercommunal. Un raisonnement de type
fonctionnel conduit par ailleurs certains spécialistes à recommander de travailler à l’échelle
d’entités paysagères suffisamment larges. Même si les découpages administratifs et paysagers
ne concordent jamais, le niveau intercommunal paraît de ce point de vue offrir suffisamment
de recul pour identifier les grandes caractéristiques paysagères du territoire et, le cas échéant,
énoncer des priorités cohérentes. Il offre un compromis entre la proximité du terrain, gage
d’une bonne connaissance et prise en compte du contexte d’intervention, et un certain recul
permettant une vision plus large, une agrégation des informations et des aspirations et une
concentration des moyens d’intervention.
Comme toutes les problématiques d’aménagement et de développement, les enjeux paysagers
impliquent des acteurs socioprofessionnels, sur lesquels reposera pour partie la mise en œuvre
des actions. Les interventions paysagères supposent donc a minima une concertation ou mieux
l’établissement d’un partenariat. Des relations plus ou moins équilibrées vont s’établir entre
acteurs privés et publics, tout comme, au sein de la sphère publique, entre différentes
collectivités locales, administrations ou organismes parapublics. Notons à ce propos que le
niveau municipal reste très présent dans les institutions intercommunales, qui sont gérées par
des délégués des communes.
Dans l’un et l’autre de nos cas d’étude, l’implication finale des élus municipaux diffère très
sensiblement. Dans le Pays des Feuillardiers, l’initiative a été lancée par une chargée de
mission « paysage » de la Direction Régionale du ministère de l’environnement qui a sollicité
le syndicat mixte de développement local (le Codeso) afin d’engager une action visant à
freiner l’enrésinement de la zone et à restaurer les taillis de châtaigniers où se produisaient des
feuillards3 il y a encore quelques années. Les deux institutions ont proposé à l’équipe
administrative du futur PNR de prendre en charge ce projet, le paysage étant le champ
d’intervention privilégié de ces institutions régionales depuis la promulgation de la loi
Paysage en 1993. Ce qu’elle a accepté. L’élaboration du Contrat a duré cinq années (1995-
2000). Chacun des 17 maires a été contacté individuellement par le cabinet d’études chargé de
faire le diagnostic paysager pour savoir quels problèmes lui paraissaient les plus cruciaux sur
sa commune. Mais collectivement, ils n’ont ni réfléchi ni discuté du projet, notamment parce
que le dispositif de discussion mis en place ne le permettait pas4. Le comité technique
responsable du suivi ne comptait pas d’élu (il était composé de l’animateur du PNR, de
l’animateur du Codeso et de l’agent de la Diren) ; la présidente du comité de pilotage, une
3 Le feuillard est une repousse de châtaignier fendue sur sa longueur, qui sert au cerclage traditionnel des
barriques de vin. Ils sont encore quelque peu utilisés dans le Bordelais pour les barriques dites de transport. Le
feuillardier désigne le métier, toujours saisonnier, des personnes qui les fabriquent.
4 Voir l’annexe 2 pour une présentation synthétique du dispositif de discussion mis en place pour l’élaboration de
chacun des deux projets.

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conseillère régionale, n’y était pas systématiquement invitée. Quant au comité de pilotage, le
nombre et la diversité des participants ainsi que la nouveauté du sujet ont mis les maires en
situation de quête d’informations plus qu’en situation d’acteur, et ce d’autant que l’animation
a été confiée officieusement au cabinet d’étude. Les prises de parole des uns et des autres ont
surtout concerné les résultats du diagnostic et les compétences de chacune des institutions à
propos desquelles une concurrence entre le Conseil Général et le PNR a vu le jour en ce qui
concerne l’aménagement des bourgs. En fin de compte, les maires se sont peu engagés dans le
projet, à l’exception de deux d’entre eux qui l’ont suivi de façon plus attentive dans la mesure
où ils y voyaient la possibilité de programmer le « re-lookage » de leur place de village.
En Sancy-Artense par contre, les élus locaux ont fortement participé à la définition du projet.
L'idée d'une action concertée concernant le paysage est née à l'issue de la formation organisée
en 1991, par le Parc Naturel Régional des Volcans d’Auvergne, à l'intention des élus du
Syndicat Intercommunal à Vocation Multiple de Sancy Artense. En réponse à l’intérêt
témoigné sur la thématique de l’architecture et de l’urbanisme abordée alors, les intervenants
du Conseil en Architecture Urbanisme et Environnement (CAUE) et du PNR ont organisé une
exposition et proposé la mise en place d’une Charte Paysagère et Architecturale pour
préserver le patrimoine bâti. Parallèlement des études réalisées dans la zone à propos de la
déprise ont fait prendre conscience de l’impact des activités agricoles sur le paysage. Les élus
se sont mobilisés pour mettre en place un dispositif de préservation de leur richesse paysagère
dans une logique de lutte contre le dépeuplement dont la déprise est pour eux le symbole. En
raison du caractère pionnier de la démarche, la réflexion autour de la charte paysagère dont
l’élaboration dura près de 4 ans (1992-1996) a suscité une forte mobilisation des réseaux
institutionnels. Il n’est peut être pas exagéré de dire que le paysage de Sancy-Artense est
devenu une sorte d’enjeu institutionnel, que les élus ont entretenu par leur recherche d’appuis
extérieurs. Malgré la participation de nombreux acteurs institutionnels, les élus ont cependant
gardé la maîtrise de l’élaboration. Le président de la Communauté de communes a présidé et
animé le comité technique tout comme le comité de pilotage. De plus, le projet a fortement été
discuté à chaque étape de son élaboration au sein du bureau de la communauté de communes
composé de l’ensemble des maires.
Même si le projet de Charte en Sancy-Artense a largement été contrôlé par le président de la
communauté de communes, on ne peut pas dire qu’il en a l’entière paternité, bien que son
discours d’auto-imputation (Le Bart, 1992) suggère le contraire. L’élaboration au sein d’un
réseau d’acteurs et la collaboration avec des experts paysagistes installés dans un bureau de la
Communauté de Communes délite quelque peu l’idée d’une décision prise par une seule
personne, à un moment précis. C’est plus un projet élaboré progressivement, pour lequel les
partenaires ne se sont pas désengagés, voire ont renforcé leur engagement au fur et à mesure
de son avancement. De surcroît, il n’y pas eu d’événement marquant le lancement et donc la
reconnaissance officielle de la Charte par une quelconque séance de signature publique sous
la rampe des médias. Il y a simplement eu des articles dans la presse locale annonçant ses
objectifs.
Cette décision en miettes ne doit pas laisser penser que l’implication des élus municipaux
importe peu. L’exemple du Pays des Feuillardiers montre au contraire l’effet néfaste d’un tel
désistement, même si bien sûr, ce n’est pas l’unique raison de l’avortement du projet (la
dégradation des relations entre le PNR et le Codeso, ainsi qu’entre le PNR et le Conseil
Général a également eu un impact très fort). Cette importance tient au rôle spécifique joué par
ces élus au sein du partenariat.

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Leur implication est centrale dans la territorialisation des problèmes paysagers, c’est-à-dire la
déclinaison des problématiques officielles5 –la fermeture du paysage, la déprise agricole, etc.-
en problèmes observables sur le territoire. Cette déclinaison se fait sous deux formes
complémentaires. D’une part les problématiques sont précisées en autant de problèmes
techniques dont la dimension matérielle donne le support aux solutions inscrites dans la
programmation. D’autre part, il doit être démontré que la zone est particulièrement concernée
par ces problèmes techniques : ce sont des problèmes locaux. Cette dynamique, défaillante
dans le Pays des Feuillardiers, a par contre eu pleinement cours en Sancy-Artense.
2 - La construction des problèmes paysagers locaux : récents enjeux sur l’espace en
Sancy-Artense
La déclinaison des problématiques officielles en problèmes techniques par les acteurs locaux
a pour préalable l’objectivation d’une situation qualifiée d’inacceptable, et pour laquelle une
lecture en termes paysagers ouvre des pistes de solutions (ainsi que l’accès à des sources de
financement).
En Sancy-Artense un diagnostic de l’ensemble des neuf communes construit par touches
successives lors de la formation des élus municipaux, a fait apparaître un territoire victime
d’une dépopulation difficile à enrayer, dont l’éloignement des centres économiques et urbains
le contraint à ne compter que sur ses ressources propres : l’agriculture –peu dynamique mais
cependant active- et son architecture rurale. C’est alors que l’idée de lancer un projet en
faveur du paysage est né, avec l’objectif suivant : « Sauvegardons l’existant : le charme et le
caractère de nos constructions rurales sont un attrait touristique. Cela fait partie du décor. »6
Les discussions se sont attardées sur le bâti. Non sur le patrimoine rural comme cette première
formulation le laissait supposer, mais sur les bâtiments agricoles et plus encore sur la
construction de résidences. Des normes architecturales proposées par le CAUE ont été
adoptées et vulgarisées auprès des particuliers grâce à un service gratuit de conseil en
architecture relayé par chaque mairie. Le point le plus litigieux du débat a concerné le lieu
d’implantation des nouvelles habitations. Les représentants de la DDE et celui du CAUE ont
déploré pour des raisons esthétiques la dynamique du mitage qu’ils voyaient se développer sur
la zone. Les maires, par contre, soucieux de faciliter le plus possible l’arrivée de nouveaux
résidents, sont poussés à être plus conciliants, et à rejeter toute réglementation trop stricte ; en
terme de réalisation, ils n’ont voulu par exemple ni s’engager dans un projet de ZPPAUP ni
dans l’établissement de cartes communales7.
Les discussions se sont également attardées sur l’activité agricole, suite notamment à la
réalisation de plusieurs études pilotées par un enseignant de l’ENITA de Clermont Ferrand
qui ont rendu visible l’évolution de l’occupation du sol ainsi que les difficultés de l’élevage.
Un consensus a très vite émergé sur la reconnaissance de la progression de l’enfrichement de
certaines zones et la nécessité d’agir pour tenter de maîtriser cette dynamique à défaut de ne
5 Nous paraphrasons P. Bourdieu (1992) lorsqu’il parle de problèmes légitimes ou de problèmes garantis par
l'Etat à propos des objets analysés par la recherche scientifique. Dans le domaine du paysage, ces
problématiques officielles sont portées au sein du partenariat par les représentants de l’administration, la DIREN
ici, et relayées par les experts paysagistes. Les agents des PNR ont une posture intermédiaire (et diversifiée selon
les Parcs), entre celle des élus municipaux et celle des agents des services déconcentrés ; cette diversité
mériterait d’être analysée.
6 Cf. Rapport rédigé par le Parc Naturel Régional des Volcans d’Auvergne et le SIVOM de Sancy-Artense
présentant le bilan de la formation des élus.
7 Les ZPPAUP (Zone de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysager) et les cartes communales
délimitent des zones constructibles sur le cadastre communal. Suite à l’établissement de tels documents qui ont
une qualité réglementaire, les permis de construire ne peuvent être attribués que sur ces zones là.