pour des aides simples et efficaces au service de la competitivite

RAPPORT
N° 2013-M-016-02
POUR DES AIDES SIMPLES ET EFFICACES
AU SERVICE DE LA COMPETITIVITE
Établi par
Jean-Philippe DEMAËL
Directeur général de
Somfy Activités
Philippe JURGENSEN
Inspecteur général des finances
– JUIN 2013 –
Jean-Jack QUEYRANNE
Président de la région
Rhône-Alpes
RAPPORT GENERAL
Pour des aides simples et efficaces au
service de la compétitivité
Rapport sur les interventions économiques en faveur des
entreprises dans le cadre de la
modernisation de l’action publique (MAP)
Le rapporteur général
Jérôme ITTY, Inspecteur des finances
Les rapporteurs
M. Serge CATOIRE, Ingénieur en chef des mines, président suppléant du conseil général de
l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies
M. Victor DAVET, Conseiller technique développement économique, enseignement supérieur,
recherche et TIC à l’association des régions de France
Mme Karine DEBEAUNE, Chargée de mission au conseil régional de Rhône-Alpes
M. Pierre HAUSSWALT, Inspecteur des finances
Mme Marianne LACAZE-DO TRAN, Directrice des finances, du budget et du contrôle de gestion
au conseil régional de Rhône-Alpes
Mme Héla MRABET, Adjointe au chef du bureau politique industrielle recherche et innovation
(Polsec1) à la direction générale du trésor
M. Nicolas RAGACHE, Administrateur de l’Insee, chargé de mission auprès du directeur du
budget
M. Stéphane VALOIS, Ingénieur des mines, chargé de mission auprès du directeur général de
la compétitivité, de l’industrie et des services
M. Stéphane VAQUERO, Conseiller au cabinet du président du conseil régional de RhôneAlpes, chargé des questions économiques, de l’énergie et du développement durable
Mme Morgane WEILL, Inspectrice des finances
Synthèse
SYNTHESE
La lettre de mission du Premier ministre datée du 11 février 2013 nous fixait un
objectif clair : évaluer les interventions économiques de l’État et des collectivités
territoriales en faveur des acteurs économiques, avec pour finalité de statuer sur leur
efficacité et sur les possibilités de réforme, tant en termes de maîtrise des coûts que de
simplification administrative1.
Dans le temps contraint qui a été imparti à la mission, nous avons cherché à recueillir
le plus grand nombre d’avis des entreprises et de leurs représentants. La composition
de notre trio de personnalités a permis de croiser les regards et de comprendre un certain
nombre d’attentes émanant des entreprises, des collectivités territoriales et de
l’administration. Nous avons également consulté, individuellement ou collectivement, au
cours d’auditions, des entreprises et leurs représentants. Un comité de suivi de la mission a
été instauré, composé de chefs d’entreprises, de représentants syndicaux, d’organismes
professionnels, d’économistes et des réseaux consulaires. Il s’est réuni à deux occasions, en
mars pour la discussion des constats et en juin pour les propositions. Nous avons également
travaillé en étroite coopération avec le conseil national de l’industrie (CNI), en faisant un
point d’étape toutes les deux semaines avec son groupe de travail sur les « aides à
l’industrie ». Enfin, nous avons animé un site Internet d’échanges avec les entreprises, via un
questionnaire en ligne, qui a recueilli près d’un millier de réactions.
Le cadrage : des objectifs ambitieux, sur un champ d’évaluation vaste et hétérogène
Selon notre feuille de route, les réformes proposées devaient répondre à deux
impératifs, simplifier et économiser : simplifier l’accès des entreprises aux soutiens
publics, pour améliorer l’environnement économique des entreprises, et réformer les
interventions les moins efficaces, les plus coûteuses et les moins pertinentes, afin de
dégager 2 Md€ d’économies en deux ans (1 Md€ en 2014 et 1 Md€ supplémentaire en 2015),
pour contribuer au redressement des finances publiques.
Avec 46,5 Md€ de dépenses publiques à évaluer, notre champ d’analyse a été
particulièrement vaste. Nous avons en effet été mandatés par la lettre de mission pour
analyser un champ représentant 46,5 M€ sur les 110 Md€ de dépenses publiques
(budgétaires et fiscales) qui peuvent être considérées, dans un sens très large, comme étant
des interventions en faveur des acteurs économiques. Plusieurs dispositifs de montant élevé
ont ainsi été exclus de l’analyse : il s’agit des taux réduits de TVA (18 Md€) et des mesures
liées à la formation professionnelle (4 Md€), des allègements sur les bas salaires
(allègements généraux de cotisations sociales : 21 Md€). D’autres dépenses ont été
sanctuarisées, comme celles relatives au handicap (7,5 Md€) ou au logement social
(4,4 Md€), les jeunes entreprises innovantes (JEI : 120 M€) ou encore le crédit d’impôt
recherche (CIR : 3,5 Md€). Au sein du périmètre d’analyse restant, près de 40 Md€ relevaient
de l’État (660 dispositifs) et 6,5 Md€, des collectivités territoriales (plusieurs milliers de
dispositifs).
Ce champ d’évaluation est également très hétérogène. D’abord en raison des
destinataires des soutiens publics : comme la définition retenue pour cette réforme des
interventions économiques a été dès le départ très large, nous avons eu à analyser des aides
en faveur des entreprises à proprement parler (de tous les secteurs de l’économie : industrie,
services, agriculture et de toutes les tailles : entreprises individuelles, petites et moyennes
1
Les constats et propositions de ce rapport sont le résultat de quatre mois d’investigations, d’analyses et
d’audition par la mission pilotée par Jean-Jack Queyranne, Jean-Philippe Demaël et Philippe Jurgensen. Les
analyses présentées n’engagent que leurs auteurs.
-1-
Synthèse
entreprises et grandes entreprises), mais aussi des aides aux particuliers qui bénéficient in
fine aux entreprises (comme les avantages fiscaux liés à l’investissement dans les entreprises)
et même des soutiens aux associations (via une fiscalité dérogatoire ou via les réductions
d’impôt pour les dons aux organismes sans but lucratif).
Hétérogène aussi en raison de la diversité des instruments mobilisés : sur les 40 Md€ de
l’État, près de la moitié (18 Md€) sont constitués de dépenses (ou « niches) fiscales (crédits
d’impôt, réductions d’impôt, exonérations diverses) et près d’un tiers d’interventions
financières (prêts, garanties, fonds propres : 12,5 Md€). Le reste se compose de crédits
budgétaires (subventions : 6,5 Md€) et de taxes affectées, c'est-à-dire des recettes publiques
que perçoivent directement des organismes pour financer des soutiens aux entreprises
(3 Md€). Les collectivités quant à elles ont majoritairement recours à des subventions
budgétaires. Elles sont versées soit directement aux entreprises, soit à des organismes
financés par les collectivités territoriales et qui offrent des prestations d’accompagnement
aux entreprises. Les collectivités territoriales recourent toutefois de plus en plus
fréquemment à des interventions financières.
Le constat : des interventions fragmentées, sédimentées, qui ne sont pas majoritairement
orientées vers les priorités de la compétitivité de demain, et qui demeurent
insuffisamment évaluées
Les interventions économiques sont très nombreuses et fragmentées, tant du côté de
l’État que des collectivités territoriales. Elles résultent d’une sédimentation
progressive, jamais réellement remise en cause et sans clarification réelle des
compétences entre acteurs. Parmi les interventions de l’État, seuls douze dispositifs du
champ d’évaluation correspondent à un volume d’intervention supérieur à 1 Md€ tandis que
près de la moitié des interventions sont d’un montant inférieur à 5 M€ annuels. La pertinence
de ces mesures de faible montant peut être remise en cause de plusieurs manières : faible
connaissance par les bénéficiaires potentiels, doutes sur l’effet incitatif, ciblage trop fin qui
peut générer des coûts de gestion excessifs, obsolescence des objectifs ou existence justifiée
par la seule satisfaction d’intérêts catégoriels. Parmi les interventions des collectivités, le
constat est le même : tous les niveaux de collectivités territoriales interviennent en matière
de
développement
économique
(2,7 Md€
pour
les
communes
et
intercommunalités, 2,1 Md€ pour les régions et 1,7 Md€ pour les départements). Il résulte de
ces flux des cofinancements, des redondances et des incohérences, provoquées par la
juxtaposition de plusieurs milliers d’aides, dans tous les secteurs, parfois avec des montants
unitaires très limités et un nombre de bénéficiaires faible.
Les soutiens publics sont insuffisamment orientés vers les enjeux de la compétitivité :
ni les secteurs d’avenir, ni ceux soumis à la concurrence internationale ne sont aidés
prioritairement. Ainsi, l’industrie est relativement peu aidée (environ 2 Md€ au sens strict),
alors que l’agriculture l’est beaucoup plus au regard de son poids dans la richesse nationale
(près de 4 Md€, auxquels s’ajoutent les aides européennes de la politique agricole commune
et des collectivités). De même, certains secteurs sont surreprésentés par rapport à leur poids
dans le PIB, comme les commerçants et artisans (à titre d’exemple, les débitants de tabac
perçoivent annuellement, en plus de leur rémunération, 250 M€ d’aides publiques soit deux
fois et demi plus que les aides à l’innovation d’Oséo/bpifrance), la culture et le cinéma
(pour 1 Md€, soit près de 10 % de l’ensemble des subventions budgétaires et taxes affectées).
De plus, des montants élevés sont mobilisés afin de promouvoir certains territoires nationaux
via le soutien aux entreprises, comme les Outre-mer (2 Md€) et les différentes zones
prioritaires (urbaines ou rurales). Contrairement à ce que l’on serait en droit d’attendre, les
aides ne sont pas prioritairement tournées vers les secteurs exposés à la concurrence
internationale, puisque c’est le cas pour 20 % seulement des interventions en nombre. Enfin,
les aides à l’innovation demeurent largement minoritaires (2,8 Md€ hors CIR), tout comme
-2-
Synthèse
les soutiens à des secteurs d’avenir comme le numérique ou la transition énergétique : ils
sont pourtant les moteurs de la croissance de demain.
Les coûts de gestion des aides, s’ils sont difficiles à chiffrer pour l’intégralité des
soutiens, apparaissent élevés pour certaines structures. Il est impossible d’évaluer le
coût de gestion de chaque intervention en l’absence d’informations directement disponibles.
Nous avons en revanche priorisé nos investigations sur deux sujets : le bon usage par les
réseaux consulaires des moyens financiers significatifs mis à leur disposition et les coûts de
gestion des collectivités territoriales. Concernant les réseaux consulaires, force a été de
constater que les réformes récentes du réseau qui visaient à dégager des gains d’efficience
(économies chiffrés en 2008 à 400 M€ sur cinq ans) n’ont pas produit les économies
escomptées. Le produit de leur taxe affectée a en revanche augmenté à un rythme soutenu
(+30 % en dix ans, pour un total de 1,6 Md€), sans que les entreprises rencontrées aient
perçu un surcroît de services correspondant. Les données analysées par la mission
concernant les collectivités territoriales mettent également en exergue des montants de frais
de gestion relativement élevés, avec près de 15 000 agents consacrés au développement
économique, soit un équivalent budgétaire en coûts complets de près de 700 M€,
c'est-à-dire 11 % du total des interventions.
Au total, le système général des interventions économiques ne sert que très
imparfaitement l’objectif de soutien à l’activité car il est fragmenté, insuffisamment
orienté vers les défis de demain et faiblement piloté et évalué. Ainsi, le système de suivi
de ces interventions nous est apparu très lacunaire : la comptabilité publique ne permet pas
de suivre avec précision les montants, le nombre de bénéficiaires et les effets d’aides et de
soutiens qui pèsent sur les finances publiques. Cette absence de suivi rend toute approche
par grands « écosystème » de soutiens impossible. De même, ces interventions demeurent
insuffisamment évaluées ; lorsqu’elles le sont, par des organes de contrôle comme la Cour des
comptes, les évaluations restent la plupart du temps sans effet.
Les enjeux : l’urgence d’agir en faveur de la compétitivité implique de faire des choix
courageux au service de priorités claires
Face à ces constats, plusieurs raisons militent en faveur d’une réforme du système
global des aides et soutiens publics aux acteurs économiques. Premièrement, le système
général, pris dans sa globalité, nous apparaît inefficace et inadapté. Trop d’évaluations ont
conclu à l’existence d’effets d’aubaine, au manque de ciblage et de pertinence dans de
nombreux dispositifs. Deuxièmement, les enjeux de l’économie nous obligent à réformer le
système de soutien aux entreprises, face aux besoins de financement des entreprises, à
l’impératif d’innover et de se réindustrialiser, tout en partant à la conquête des marchés à
l’export. Troisièmement, le contexte des finances publiques rend la réforme impérieuse : le
niveau du déficit et de la dette imposent de redresser les comptes publics afin de regagner
des marges de manœuvre et d’envisager à terme une réduction des prélèvements
obligatoires.
En conséquence, la réforme des interventions économiques doit répondre à trois
objectifs : soutenir les priorités économiques nationales ; être plus simple et plus juste
au service des entreprises ; tout en affichant une détermination adaptée au contexte
actuel des finances publiques.
Les priorités économiques nationales sont les « 4 I » : investissement, innovation,
industrie et international. Notre économie a besoin de plus d’investissement pour
renforcer la structure financière des entreprises et les aider à se redéployer vers des secteurs
porteurs. L’innovation doit être la priorité dans nos économies matures, pour conduire les
entreprises à se différencier, monter en gamme et faire face à la concurrence internationale.
L’impératif d’une réindustrialisation apparaît aussi clairement, si nous voulons maintenir des
emplois durables et qualifiés sur le territoire national. Enfin, il faut soutenir en priorité les
-3-
Synthèse
secteurs exposés à la concurrence internationale et conforter les filières d’excellence et des
positions fortes de la France dans le monde, à travers un soutien accru en faveur de l’export.
La réforme doit se placer au service des entreprises. Les réponses à notre consultation en
ligne et nos échanges avec les entreprises l’ont montré : les chefs d’entreprises attendent
avant tout plus de stabilité dans l’action publique, plus de lisibilité et plus d’accessibilité.
Parfaitement conscientes du niveau élevé des prélèvements obligatoires, elles attendent aussi
une action publique qui soit plus efficace et soucieuse du bon usage des deniers publics.
Enfin, la réforme que nous proposons relève le défi du contexte actuel : l’heure n’est
plus aux rabots indiscriminés, mais bien à des choix courageux et déterminés. La
réforme préconisée propose de mettre en œuvre les conclusions de nombreuses évaluations
qui n’ont jamais été appliquées. Elle assume les contraintes budgétaires, pour proposer des
priorités de politique publique claires : face au défi du redressement des finances publiques,
les nécessaires économies doivent se faire aux bons endroits : il faut conforter les
interventions justifiées, au service de la compétitivité, bien calibrées et bien orientées et
réduire les soutiens injustes ou inefficaces.
Notre réponse à la mission qui nous a été confiée s’articule autour de trois priorités :
12 propositions de soutiens à conforter, car ils sont efficaces et bien orientés vers
les « 4 I » (investissement, innovation, industrie, international) ;
12 propositions d’économies priorisées sur des mesures injustes et inefficaces ;
12 propositions de simplifications, pour faciliter la vie des entreprises.
-4-
Synthèse
Les 12 mesures confortées : cap sur la compétitivité avec les « 4I »
Au sein du périmètre d’analyse de la mission, nous proposons de conforter 12 grandes
mesures phares qui étaient incluses dans le champ d’évaluation. Ces 12 grandes mesures
reflètent les priorités de soutien à l’investissement, à l’innovation, à l’industrie et à
l’international. Elles représentent près de 9 Md€ en volume d’intervention et 2,5 Md€ en coût
budgétaire annuel.
Investissement :
1 : Conforter les instruments « bancaires » de bpifrance (5 Md€ de volume
d’intervention en prêts et garanties)
2 : Conforter les instruments d’intervention en fonds propres de bpifrance (2,5 Md€ de
volume d’intervention)
3 : Conforter les incitations fiscales à l’investissement risqué pour les particuliers
(FCPR, FCPI, PEA : 700 M€)
Innovation :
4 : Conforter les interventions en faveur de l’innovation de bpifrance (aides à
l’innovation, initiative stratégique industrielle : 220 M€)
5 : Conforter les interventions des régions en faveur de l’innovation (600 M€)
6 : Conforter le régime de la jeune entreprise innovante (JEI : 120 M€)
Industrie :
7 : Conforter les pôles de compétitivité qui structurent les filières et soutiennent des
projets innovants (fonds unique interministériel et fonds de compétitivité des
entreprises : 350 M€)
8 : Conforter les soutiens aux secteurs de pointe de l’industrie française (avances
remboursables dans l’aéronautique : 225 M€)
9 : Conforter les interventions du programme « Investissements d’Avenir » qui
soutiennent des projets industriels innovants et orientés vers les filières d’avenir, y
compris la transition énergétique (1,2 Md€ de volume d’intervention)
International :
10 : Conforter les soutiens financiers de Coface, en les rapprochant des autres
instruments publics au sein du label bpifrance export (138 M€)
11 : Conforter les actions d’Ubifrance, en les rapprochant des autres instruments
publics au sein du label bpifrance export (103 M€)
12 : Conforter les interventions des régions en faveur de l’internationalisation des
entreprises, en les articulant avec les soutiens de l’État
-5-
Synthèse
Les 12 propositions d’économies budgétaires : réformer en priorité les interventions
inefficaces et coûteuses
Préserver la compétitivité des entreprises implique de cibler les économies budgétaires sur
les mesures qui obèreront le moins la compétitivité. Nos propositions sont courageuses,
elles impliquent des choix politiques claires en faveur de la compétitivité : réduire ces
dépenses injustes et inefficaces, c’est préserver les capacités de rebond de notre
économie.
Réduire les coûts de gestion (485 M€ d’économies) :
1 : Réduire le montant de la taxe affectée des réseaux consulaires (400 M€ d’économies
budgétaires) et des centres professionnels et techniques (15 M€ d’économies
budgétaires) afin d’encourager à l’efficience et aux regroupements
2 : Rationaliser la carte des 110 agences économiques des collectivités territoriales
pour n’en garder qu’une par région (70 M€ d’économies budgétaires)
Réduire ou supprimer les interventions inefficaces (1,1 Md€ d’économies) :
3 : Supprimer prioritairement les dépenses fiscales et niches sociales évaluées comme
non efficaces et non efficientes par le comité d’évaluation de 2011 (400 M€ de
réduction de dépenses fiscales)
4. Remplacer les zones franches urbaines par des emplois francs (25 M€ de réduction
de dépenses fiscales)
5 : Mettre fin au soutien aux biocarburants de première génération pour se concentrer
sur la seconde génération (250 M€ de réduction de dépenses fiscales)
6 : Reparamétrer les exonérations de cotisations sociales Outre-mer (qui vont
actuellement jusqu’à 4,5 SMIC et dont l’effet sur l’emploi n’est pas démontré) à
l’occasion de l’entrée en vigueur du CICE (200 M€ d’économies budgétaires) et
supprimer le remboursement de la TVA non perçue Outre-mer (100 M€ d’économies
budgétaires)
7 : Réformer les avantages fiscaux en faveur du livret de développement durable (LDD),
qui soutiennent de l’épargne liquide, non risquée et qui profitent aux plus aisés
(180 M€ de réduction de dépenses fiscales)
8 : Préserver le taux de réduction d’impôt de 75 % pour les dons aux associations qui
s’engagent en faveur des plus démunis mais simplifier à un taux unique de 60 % à l’IR,
IS et ISF pour les autres associations comme les partis politiques (112 M€ de réduction
de dépenses fiscales)
Reconfigurer des interventions dont le poids budgétaire est élevé au regard des enjeux
de la compétitivité de demain (330 M€ d’économies) :
9 : Réformer l’avantage fiscal (pas de taxation des bénéfices) dont bénéficient les
sociétés immobilières d’investissement cotées (SIIC) en renforçant leurs obligations de
distribution de dividendes (180 M€ de réduction de dépenses fiscales)
10 : Reconfigurer les ressources du CNC en préservant les aides au cinéma et à
l’audiovisuel, mais en réorientant une partie de la taxe sur les fournisseurs d’accès à
Internet (150 M€ d’économies budgétaires)
Reconfigurer des interventions qui pénalisent l’environnement ou la santé publique
pour les rendre plus ciblées et plus justes (695 M€ d’économies):
11 : Moduler la baisse du coût du gazole pour le BTP, les agriculteurs, les transporteurs
routiers et les taxis pour protéger davantage les exploitants les plus fragiles
(485 M€ de réduction de dépenses fiscales)
12 : Simplifier les aides des buralistes (7 régimes d’aides existants pour 250 M€
annuels) de manière le rendre le système plus lisible, plus ciblé et plus solidaire
(210 M€ d’économies budgétaires)
-6-
Synthèse
Les 12 simplifications proposées : clarifier les compétences et « débureaucratiser » les
procédures
Les entreprises rencontrées au cours de la mission nous ont confié deux attentes principales
en matière de simplification : savoir « qui fait quoi » dans les aides et simplifier les
procédures d’attribution des aides. Nous sommes convaincus qu’une plus grande clarté
dans la répartition des compétences permettra de générer des économies.
Faire de la région le chef de file complet au sein des collectivités territoriales en
matière d’interventions économiques (190 M€ d’économies) :
1 : Transférer toutes les compétences de développement économique des collectivités
territoriales aux régions (à l’exception de l’immobilier d’entreprises, qui demeure de la
compétence des communes et EPCI), qui pourront déléguer leurs compétences aux
autres collectivités (notion de « chef de file complet des collectivités territoriales »)
(objectif : 100 M€ de gains d’efficience)
2 : Réunir dans un document stratégique régional unique (SRDEII) et public toutes les
interventions des collectivités territoriales pour améliorer la cohérence, clarifier les
compétences et accroître la lisibilité des interventions pour les entreprises
3 : Tirer les conséquences de la décentralisation en réduisant les interventions
territoriales de l’État dans le domaine du commerce, de l’artisanat et de l’aménagement
du territoire (90 M€ d’économies budgétaires)
Réduire le nombre de soutiens pour réduire le « maquis » des aides
(330 M€ d’économies) :
4 : Supprimer la moitié des 360 mesures de faible montant de l’État (moins de 5 M€)
qui sont obsolètes, inefficaces ou dont les coûts de gestion sont trop élevés au regard
des objectifs assignés (objectif de 100 M€ de réductions de dépenses fiscales et
budgétaires)
5 : Fusionner et simplifier les aides des collectivités territoriales, prioritairement en
matière de création/transmission (plus de 1 100 dispositifs) et de tourisme (près
de 500 dispositifs, en plus des comités départementaux et régionaux du tourisme),
pour accroître la lisibilité des aides (objectif de 180 M€ d’économies budgétaires)
6 : Redéployer les multiples prestations de conseil et d’accompagnement qui
accroissent la complexité de l’offre « d’aides » vers des interventions financières en
faveur des entreprises (objectif de 50 M€ d’économies budgétaires)
Améliorer l’accessibilité des informations sur les aides et les soutiens :
7 : Accélérer le déploiement du portail unique renseignant sur l’intégralité des soutiens
disponibles sur le territoire national et accroître la transparence sur les financements
disponibles dans le cadre des Investissements d’avenir
8 : Développer dans chaque région un guichet unique sur la base de la plateforme
commune entre bpifrance et la région, afin de mutualiser dans un même ensemble les
interventions économiques
9 : Établir des « référents État » dans les projets complexes, afin d’accélérer les délais et
de renforcer le pilotage des services chargés de l’instruction du dossier
«Débureaucratiser les procédures » :
10 : Rendre systématique le dépôt dématérialisé de demandes de soutiens pour toutes
les aides en harmonisant leur présentation pour faciliter les procédures et améliorer
les échanges avec les organismes gestionnaires
11 : Expérimenter et évaluer le déploiement du programme « Dites-le nous une fois »
(passeport numérique) afin d’éviter de redemander systématiquement les mêmes
pièces justificatives
12 : Demander à chaque organisme gestionnaire d’établir un programme de
simplification des procédures (suppression des pièces inutiles, engagement sur les
délais de traitement, modalités de contrôle ex post des aides par une approche centrée
sur les risques) qui sera remis au SGMAP pour janvier 2014
-7-
Synthèse
Nous en sommes conscients : la mise en œuvre de ces réformes implique un courage
politique à la hauteur des défis auxquels notre pays fait face.
Si nous souhaitons préserver la compétitivité des entreprises tout en réduisant le déficit
public, les économies doivent nécessairement être priorisées sur les interventions que nous
avons identifiées comme étant injustes, inefficaces ou mal orientées.
Si toutes les réformes proposées sont mises en œuvre, 3 Md€ d’économies pourront être
réalisées : 1,6 Md€ de réductions de dépenses fiscales et 1,4 Md€ d’économies budgétaires, ce
qui respecte le ratio de répartition entre dépenses fiscales et dépenses budgétaires au sein de
notre périmètre d’analyse de départ.
Pourquoi avoir proposé 3 Md€ d’économies ? Parce que nous sommes convaincus que
ces 3 Md€ sont légitimes et justifiés. En dégageant 3 Md€ d’économies, le gouvernement peut
se réserver la possibilité de redéployer 1 Md€ vers les interventions que nous avons
identifiées comme étant au service de la compétitivité de notre pays : les « 4 I ».
Réaliser ces économies implique de prendre des décisions courageuses, au service de
priorités claires en faveur de la compétitivité de notre économie. Cela implique également de
disposer désormais d’un outil de suivi et d’évaluation des interventions, afin de s’assurer de
l’adéquation, de la pertinence et de l’efficacité des aides et soutiens aux besoins des
entreprises et de l’économie nationale. Dans le contexte budgétaire qui est le nôtre, c’est
désormais un impératif.
Jean-Philippe DEMAËL
Directeur général de
Somfy Activités
Philippe JURGENSEN
Inspecteur général
des finances
-8-
Jean-Jack QUEYRANNE
Président de la région
Rhône-Alpes
SOMMAIRE
INTRODUCTION........................................................................................................................................... 1
PREMIERE PARTIE : ANALYSES ............................................................................................................. 2
1.
CONSTATS : DES INTERVENTIONS NOMBREUSES, FRAGMENTEES ET
INSUFFISAMMENT PRIORISEES..................................................................................................... 2
1.1. Un pilotage insuffisant, un manque d’évaluation et de vision d’ensemble .......................2
1.1.1. Des dispositifs nombreux, aux montants importants, qui mobilisent tous les
instruments de l’intervention publique ...................................................................................2
1.1.2. Un ensemble fragmenté et sans cohérence, résultat de sédimentations
successives.............................................................................................................................................4
1.1.3. Un manque de pilotage de la pertinence des interventions et des
évaluations dispersées et non suivies d’effet.........................................................................5
1.2. Une priorisation insuffisante sur les enjeux de la croissance de demain ..........................6
1.2.1. Les interventions économiques peuvent cibler différentes parties
prenantes pour atteindre in fine l’entreprise .......................................................................6
1.2.2. Une part minoritaire des interventions dédiée aux enjeux de demain .....................8
1.2.3. Des objectifs multiples, parfois contradictoires...................................................................9
1.3. Une articulation perfectible entre les intervenants publics................................................. 11
1.3.1. Au sein de l’État...............................................................................................................................11
1.3.2. Entre l’État et les collectivités territoriales........................................................................12
1.3.3. Entre l’État et les autres acteurs .............................................................................................13
1.3.4. Entre collectivités ...........................................................................................................................13
2.
ENJEUX : PREPARER LA CROISSANCE DE DEMAIN ET REPONDRE AUX
ATTENTES DES ENTREPRISES DANS UN CONTEXTE CONTRAINT DE FINANCES
PUBLIQUES .........................................................................................................................................16
2.1. Une réforme dont l’ambition est de soutenir les priorités économiques
nationales .................................................................................................................................................. 16
2.1.1. Investissement : renforcer l’investissement face à une baisse de
l’autofinancement et à l’érosion des marges .....................................................................16
2.1.2. Innovation : faire le choix de l’innovation face au besoin de
réindustrialisation et à la faiblesse de positionnement sur les secteurs
d’avenir................................................................................................................................................17
2.1.3. Industrie : s’inscrire dans une logique de développement durable, offrant
aux salariés des emplois durables et qualifiés ..................................................................19
2.1.4. International : s’ouvrir à l’international face à la sous-compétitivité sur les
marchés internationaux ..............................................................................................................20
2.2. Une réforme qui répond aux attentes des entreprises........................................................... 21
2.2.1. Simplifier l’environnement des entreprises : stabilité, lisibilité et
accessibilité des interventions ..................................................................................................21
2.2.2. Permettre la réduction des prélèvements obligatoires par une meilleure
efficacité et efficience de l’action publique.........................................................................22
2.3. Une réforme qui affiche une détermination adaptée au contexte actuel des
finances publiques ................................................................................................................................. 22
2.3.1. Concilier redressement des finances publiques et politique économique
ambitieuse face à la dégradation des comptes publics.................................................22
2.3.2. Proposer de vrais choix et de claires priorités de politique publique dans
un contexte budgétaire contraint ...........................................................................................23
DEUXIEME PARTIE : PROPOSITIONS .................................................................................................25
1.
REFORMES : PRIORITE A LA COMPETITIVITE ET REDUCTION DES DISPOSITIFS
INEFFICACES ......................................................................................................................................25
1.1. Mesures confortées : les « 4 I », priorités de la compétitivité.............................................. 25
1.1.1. Investissement des entreprises .................................................................................................25
1.1.2. Innovation..........................................................................................................................................26
1.1.3. Industrie..............................................................................................................................................26
1.1.4. International.....................................................................................................................................27
1.2. Mesures d’économies : trois leviers pour réformer les interventions les plus
inefficaces et les plus coûteuses....................................................................................................... 27
1.2.1. Réduire les coûts de gestion des interventions en conditionnant les moyens
à l’atteinte et au suivi des objectifs des politiques publiques.....................................28
1.2.2. Réduire en priorité les interventions inefficaces et inefficientes..............................31
1.2.3. Reconfigurer les interventions qui ne contribuent pas directement à la
compétitivité de demain, ou dont le poids budgétaire est disproportionné
au regard des autres priorités de politique publique ....................................................37
2.
SIMPLIFICATION : CLARIFIER LES COMPETENCES ET SIMPLIFIER LES
INTERVENTIONS...............................................................................................................................41
2.1. Répartir et clarifier les compétences............................................................................................. 41
2.1.1. Clarifier les compétences entre collectivités pour plus de lisibilité.........................41
2.1.2. Clarifier les compétences entre l’État et les collectivités territoriales...................44
2.2. Simplification de l’ensemble des dispositifs ............................................................................... 45
2.2.1. Supprimer, fusionner et regrouper des interventions pour améliorer
l’accessibilité et la lisibilité des interventions ...................................................................45
2.2.2. Simplifier et uniformiser les procédures d’attribution des soutiens.......................47
CONCLUSION...............................................................................................................................................51
Rapport général
1
INTRODUCTION
Par une lettre du 11 février 2013, le Premier ministre a confié à Jean-Jack Queyranne, président
du conseil régional de la région Rhône-Alpes, à Jean-Philippe Demaël, directeur-général de
SOMFY et à Philippe Jurgensen, inspecteur général des finances, la responsabilité de piloter une
mission d’évaluation des interventions économiques en faveur des entreprises dans le cadre de
la modernisation de l’action publique (MAP)2.
Le champ de l’évaluation a concerné 46,5 Md€ d’interventions publiques de l’État et des
collectivités territoriales, destinés à soutenir la compétitivité des entreprises de toutes
tailles (de l’entreprise individuelle au grand groupe), de tous secteurs (industrie, services,
agriculture, associations) et à travers des instruments variés (tels que des dépenses fiscales, des
crédits budgétaires ou encore des prêts). Ce périmètre correspond à une acception large des
« aides aux entreprises » ; c’est pourquoi la mission a préféré retenir la notion « d’interventions
économiques en faveur des entreprises », entendue comme un transfert de richesse, direct ou
indirect, d’une personne publique vers une entité économique autonome.
L’objectif fixé par le Premier ministre pour cette évaluation était double : proposer des
simplifications permettant d’accroître la lisibilité, l’accessibilité et le pilotage des interventions
économiques ; préconiser des scénarios de réforme et de rationalisation permettant d’améliorer
le solde budgétaire des administrations publiques d’1 Md€ en 2014 et de 1 Md€ supplémentaire
en 2015. Ces propositions de réforme devaient s’inscrire dans une logique de renforcement de la
compétitivité des entreprises françaises, de réindustrialisation et de préservation et de
promotion de l’emploi durable et qualifié.
Afin de répondre à ces objectifs, les trois personnalités missionnées se sont appuyées sur
les administrations de l’État et des collectivités territoriales afin d’expertiser et d’analyser
les interventions économiques. Les nombreux rapports d’évaluation récents (Parlement, Cour
des comptes, Inspection générale des finances, comité d’évaluation des dépenses fiscales et
niches sociales) ont, en particulier, servi de base aux travaux menés par la mission.
Conformément à l’esprit de la MAP, la consultation des parties prenantes a joué un rôle
central dans le déroulement de la mission. La composition tripartite du trio de pilotage a été,
naturellement, la première garantie de propositions représentant la diversité des parties
prenantes (entreprises, État, collectivités territoriales). Le comité de suivi de la mission,
composé des acteurs (bénéficiaires et gestionnaires) de cette politique, a été réuni à deux
reprises : le 25 mars 2013 pour la présentation du diagnostic partagé et le 18 juin 2013, pour la
présentation des propositions de la mission. La mission a par ailleurs largement consulté et reçu
les entreprises, leurs représentants et les acteurs du soutien aux entreprises. La coordination
avec le groupe de travail du Conseil national de l’industrie (CNI), consacré aux aides à l’industrie
et présidé par Philippe Jurgensen, a également permis d’associer ce conseil aux travaux de la
mission MAP. Enfin, un questionnaire en ligne à destination des entrepreneurs a permis de
recueillir près d’un millier de contributions qui ont éclairé les analyses de la mission.
Le présent rapport regroupe les principaux constats et propositions de la mission. Il
propose une analyse des interventions économiques de l’État et des collectivités, rappelle les
enjeux de renforcement de la compétitivité des entreprises, de stabilité et de lisibilité des
dispositifs pour les entreprises, et de redressement des finances publiques. Les propositions en
matière de rationalisation et de simplification sont également développées. Chaque proposition
de réforme est détaillée dans une fiche spécifique annexée au rapport (15 fiches). Trois annexes
analysant respectivement les interventions de l’État, celles des collectivités territoriales et les
comparaisons internationales sont également jointes.
2
Les constats et propositions de ce rapport sont le résultat de quatre mois d’investigations, d’analyses et d’audition
par la mission pilotée par Jean-Jack Queyranne, Jean-Philippe Demaël et Philippe Jurgensen. Les analyses présentées
n’engagent que leurs auteurs.
-1-
Rapport général
2
Première partie : Analyses
1. Constats :
des
interventions
insuffisamment priorisées
nombreuses,
fragmentées
et
L’objectif de cette partie est de présenter l’analyse réalisée sur les interventions économiques en
faveur des entreprises dans le cadre de la mission MAP concernant l’État et les collectivités
territoriales.
Les principaux constats qui se dégagent ceux sont d’un manque d’évaluation, d’une
priorisation insuffisante des interventions et d’une articulation qui demeure perfectible
entre les acteurs.
1.1. Un pilotage insuffisant, un manque d’évaluation et de vision d’ensemble
1.1.1. Des dispositifs nombreux, aux montants importants, qui mobilisent tous les
instruments de l’intervention publique
Le champ global des interventions économiques de l’État et des collectivités territoriales
en faveur des entreprises a pu être estimé à près de 110 Md€ en 20133, sur la base de
sources budgétaires et comptables. Au sein de ce périmètre, la mission d’évaluation a porté,
conformément aux instructions du Premier ministre, sur 46,5 Md€ d’interventions, après
exclusion du champ d’une centaine de dispositifs de l’État. Il s’agit principalement de mesures
dont la pérennité a été annoncée par le gouvernement (notamment les allègements de charges
sociales sur les bas salaires, dits « Fillon » : 21 Md€ ; le crédit d’impôt recherche : 3,4 Md€ ; les
interventions en faveur du handicap : 7,4 Md€ et du logement social : 4,4 Md€) ou qui font
l’objet d’évaluations par ailleurs (taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée : 18 Md€ ; mesures
liées à la formation professionnelle : 4 Md€).
Graphique 1 : Interventions exclues du champ d’évaluation de la mission MAP par la lettre de
mission (en Md€)
110,0
21,0
3,4
18,0
4,0
4,4
5,0
7,4
0,4
46,4
6,5
39,9
Total Allègements
"aides aux "Fillon"
entreprises"
CIR
TVA à
Formation Logement Services à Solidarité
taux professionnelle
la personne
réduits
Presse
Champ
évaluation
MAP
Source : Mission.
3
Sauf précision contraire, les montants des interventions mentionnés dans ce rapport correspondent aux montants
pour 2013 tels que renseignés, pour l’État, dans le tableau de suivi des interventions économiques en faveur des
entreprises de la direction du budget. Si la mission estime ces chiffrages relativement fiables, une actualisation
régulière et une homogénéisation des modes de comptabilisation des interventions seraient impératives.
-2-
Rapport général
3
Un premier constat structurant est celui du très grand nombre d’interventions
économiques en faveur des entreprises, tant du côté de l’État que des collectivités
territoriales. Ainsi, au sein du périmètre resserré tel que défini par la lettre de mission du
Premier ministre, la mission a recensé 660 interventions de l’État. Ces interventions ont des
volumes financiers variés : 12 interventions ont un volume financier supérieur à 1 Md€ ; 69 un
volume supérieur à 100 M€ et 238 un volume financier supérieur à 10 M€. Près de deux tiers
des interventions ont un montant inférieur à 10 M€ et près de la moitié un montant inférieur ou
égal à 5 M€.
Plus difficiles à recenser de manière exhaustive en l’absence de suivi centralisé ou uniformisé
entre collectivités, les interventions territoriales peuvent être évaluées à plusieurs milliers
de dispositifs sur tout le territoire national, en incluant les prestations non monétisées, sous
forme de réduction de prix ou de conseils en accompagnement.
Un deuxième constat structurant est celui d’une grande variété de modalités
d’intervention : tous les leviers d’action sont mobilisés, parfois de manière cumulative
pour un même objectif.
Quatre grands leviers d’action ont ainsi pu être identifiés : les crédits budgétaires (subventions),
les réductions de prélèvements obligatoires (dépenses fiscales et niches sociales4), les taxes
affectées (affectation de produits de l’État à des organismes chargés de mettre en œuvre
certaines mesures) et les interventions financières (fonds propres, prêts, avances
remboursables et garanties). Pour l’État, le principal levier d’action mobilisé est celui des
réductions de prélèvements obligatoires (45 % du total), les crédits budgétaires étant
minoritaires en montant (16 % du total). Pour les collectivités, le principal levier utilisé est celui
des subventions, et plus marginalement les interventions financières (5 %).
Dans la mesure où les interventions financières ne donnent pas lieu à des dépenses annuelles
récurrentes, le véritable champ sur lequel la mission est en mesure de proposer des
rationalisations conduisant à des économies budgétaires est donc constitué
de 27,5 Md€ pour l’État et 6,5 Md€ pour les collectivités territoriales.
Graphique 2 : Décomposition du périmètre d’évaluation de l’État par leviers d’action (en Md€)
12,4
39,9
17,8
6,5
3,1
Champ évaluation
MAP État
Activité financière
(montants = volumes
d’intervention)
Dépenses fiscales,
niches sociales
Crédits budgétaires
Taxes affectées
Source : Mission.
4
Les « dépenses fiscales » et « niches sociales » représentent des dérogations au droit commun respectivement de la
fiscalité et du droit de la sécurité sociale. Leur mise en œuvre entraîne respectivement pour l’État et pour les
organismes de base de la sécurité sociale (ou pour l’État si celui-ci les compense) une perte de recettes et donc pour
les contribuables, un allègement de leur charge respectivement fiscale et sociale par rapport à ce qui serait résulté de
l’application de la norme, c’est-à-dire respectivement des principes généraux du droit fiscal français et des règles
générales applicables en matière de prélèvement social.
-3-
4
Rapport général
La variété des leviers d’action conduit également à s’interroger sur les modalités de
comptabilisation des volumes financiers d’intervention. Les documents budgétaires
permettent d’évaluer les crédits budgétaires ainsi que le « manque à gagner » associé aux
dépenses fiscales et sociales. Ces montants ne peuvent, en l’état, être ajoutés aux volumes des
interventions financières (fonds propres, prêts, garanties) : il ne s’agit pas de dépenses
budgétaires annuelles, mais le plus souvent du montant des capitaux mobilisés.
Par ailleurs, les montants des interventions financières tels que suivis par l’administration des
finances ne sont pas systématiquement homogènes entre eux : dans certains cas, le montant
reporté est celui des capitaux mobilisés, dans d’autres cas, il s’agit du volume d’intervention
permis par le soutien public (en prenant en compte l’effet de levier sur les financements privés).
Dans d’autres cas, les montants renseignés correspondent effectivement à des grandeurs
budgétaires, par exemple à la sinistralité d’un fonds de garantie. Il importe donc de distinguer,
au sein des différents instruments d’action de l’État et des collectivités, les montants
correspondant au coût public (coût budgétaire annuel et récurrent) et celui correspondant au
volume d’intervention, afin de disposer de grandeurs comparables entre elles.
Au total, les interventions analysées par la mission sont nombreuses, de montants très
variés, et mobilisent tous les instruments budgétaires et financiers. L’absence
d’homogénéité dans la comptabilisation des montants des interventions selon les
différents leviers d’action empêche également un suivi fin des dispositifs.
1.1.2. Un ensemble fragmenté et sans cohérence, résultat de sédimentations successives
L’absence de vision d’ensemble des interventions économiques en faveur des entreprises
a conduit à un foisonnement des dispositifs. Coexistent ainsi des dispositifs qui visent des
objectifs similaires, mais d’application générale, sectorielle ou géographique spécifique. Les
interventions en faveur de la création d’entreprises font ainsi intervenir tous les leviers d’action
(fonds propres, prêts, garanties, exonérations sociales, réductions d’impôt, subventions) tout en
visant indistinctement des finalités secondaires différentes comme le soutien aux demandeurs
d’emploi. S’ajoutent à ces interventions de l’État et de ses opérateurs celles de chaque niveau de
collectivités et des autres acteurs du développement économique dans les territoires, comme les
réseaux consulaires.
La multiplication des intervenants dans le soutien aux entreprises, notamment avec
l’émergence des collectivités comme acteurs du développement économique, contribue à
la fragmentation des interventions. Depuis les lois de décentralisation de 1982, les
compétences des collectivités territoriales ont été régulièrement renforcées en matière de
soutien au développement économique. Progressivement, la plupart des instruments
budgétaires et financiers ont été ouverts à tous les niveaux de collectivités. Si la région a fait
figure de « chef de file » dans le domaine du développement économique, les moyens de mettre
en œuvre son « chef de filat » sont demeurés incomplets, de sorte que les régions ne peuvent
véritablement remédier au foisonnement des dispositifs créés par les autres collectivités.
Il faut toutefois souligner l’existence d’initiatives visant à organiser, à rationaliser et à
coordonner ces multiples interventions. Ainsi, le regroupement progressif des instruments
financiers au sein de bpifrance, en passe de devenir l’opérateur financier central de l’État (et des
régions lorsqu’elles lui confient la mise en œuvre de leurs actions) au service de la croissance
des entreprises, permet d’introduire plus de cohérence dans les interventions, y compris en
matière d’internationalisation des entreprises, avec la création du label bpifrance export
regroupant les produits de soutien à l’exportation d’Ubifrance, de Coface et de bpifrance. De
même, les collectivités territoriales, sous l’impulsion de la région, par l’intermédiaire du schéma
régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII)
concertés avec les autres collectivités et par les conventionnements, visent à introduire une plus
grande cohérence entre leurs actions. Enfin, certains acteurs ont, dans le cadre de leur mission
-4-
Rapport général
5
d’accompagnement des entreprises, cherché à agréger les informations disponibles sur les
soutiens aux entreprises (notamment les réseaux consulaires, à travers le site http://lesaides.fr/).
1.1.3. Un manque de pilotage de la pertinence des interventions et des évaluations
dispersées et non suivies d’effet
L’absence revue régulière des interventions a mené à la création « d’écosystèmes »
d’aides dont la remise en cause est rendue plus difficile. La création de nouveaux dispositifs,
probablement justifiés au moment de l’adoption de la mesure, puis leur cristallisation sont
rendues possibles par l’absence d’évaluation transversale ou sectorielle. Cette sédimentation est
source d’obsolescence et donc d’inefficacité. Un levier d’action est particulièrement propice au
foisonnement de dispositifs particuliers : les dépenses fiscales. En effet, contrairement aux
crédits budgétaires qui doivent être obligatoirement adoptés en loi de finances, une dépense
fiscale peut être votée par le Parlement dans tout type de loi, ce qui explique en partie le fort
recours à elles pour des mesures sectorielles. Il importe dès lors de l’encadrer et de s’assurer de
leur bornage effectif dans le temps et de conduire une évaluation systématique avant toute
reconduction, afin d’en examiner régulièrement la pertinence, comme c’est en principe le cas
avec les crédits budgétaires à l’occasion du débat sur la loi de finances.
Les difficultés de pilotage de l’ensemble des interventions économiques s’expliquent en
partie par les limites des outils qui en permettent le suivi. Les interventions de l’État sont
principalement retracées dans une base de données élaborée progressivement au cours des
dernières années et mise à jour par la direction du budget. Si cette base a le grand mérite de
rassembler la majorité des interventions économiques en faveur des entreprises, son analyse a
conduit à s’interroger sur les critères ayant présidé au classement de mesures parmi les
interventions économiques en faveur des entreprises, le degré de fiabilité des informations
financières et factuelles renseignées dans la base, ainsi que son degré d’actualisation. Ainsi, une
clarification du périmètre des interventions recensées, une mise à jour annuelle et partenariale
(notamment en lien avec les ministères techniques) des interventions (notamment pour
identifier les mesures obsolètes) et la stabilisation de critères de classement (tels que ceux
utilisés dans le cadre de cette mission, par exemple) devraient être de nature à améliorer le suivi
et l’évaluation des interventions.
La mission a en particulier rencontré des difficultés à estimer le coût de gestion des
interventions. Aucun outil disponible n’a permis d’évaluer avec précision les coûts de gestion
des dispositifs de l’État et des collectivités territoriales. Pour l’État, ces coûts de gestion sont
répartis entre l’administration fiscale (gestion des dépenses fiscales) et les services centraux et
déconcentrés des ministères et des opérateurs (gestion des subventions, des interventions
financières et des taxes affectées). Pour les collectivités territoriales, les coûts de gestion sont
localisés dans les services des collectivités qui instruisent et contrôlent les demandes de soutien,
mais aussi dans les multiples opérateurs à qui la gestion des interventions est déléguée. Une
démarche d’évaluation de ces coûts a toutefois été menée pour les collectivités territoriales.
Les interventions économiques de l’État font cependant, séparément, l’objet d’évaluations
par différentes entités. Ainsi, le Parlement, la Cour des comptes, l’Inspection générale des
finances et les ministères ont conduit de nombreuses évaluations sur un ou plusieurs des
dispositifs du champ d’évaluation de la mission5. Ces rapports ont constitué une source
précieuse de la mission, en particulier le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et
niches sociales de 2011, qui a procédé à l’évaluation de 339 dépenses fiscales et 46 niches
5 Exemples : Cour des comptes, La politique d’aide aux biocarburants, rapport public thématique (janvier 2012),
-5-
Rapport général
6
sociales, dispositifs dérogatoires au droit commun des prélèvements obligatoires6. Ce rapport
conclut à l’inefficacité de 37% des dépenses fiscales évaluées (125 dispositifs pour un total de
11,8 Md€) et de 37 % des niches sociales (17 dispositifs pour un total de 3,3 Md€). Les
collectivités locales font également l’objet d’enquêtes de la part des chambres régionales des
comptes.
1.2. Une priorisation insuffisante sur les enjeux de la croissance de demain
1.2.1. Les interventions économiques peuvent cibler différentes parties prenantes pour
atteindre in fine l’entreprise
Au sein du périmètre des interventions de l’État, près d’un tiers du montant (14 Md€) vise
de manière indirecte l’entreprise, à travers un soutien aux « parties prenantes » de
l’entreprise (par exemple, les salariés, les chefs d’entreprises ou les investisseurs). Ainsi, les
avantages fiscaux liés à tous les dispositifs d’incitation à l’investissement par les particuliers
dans les entreprises (par exemple, les fonds communs de placement à risque – FCPR) sont des
aides directes aux investisseurs, car ils permettent de réduire leurs impôts, mais ciblent bien, in
fine, les entreprises. De même, le produit de la taxe affectée aux réseaux consulaires (1,3 Md€
pour les chambres de commerce et d’industrie et 0,3 Md€ pour les chambres de métiers et
d’artisanat) est utilisé, en principe, pour financer des actions d’accompagnement des chefs
d’entreprises, dans la création et le développement de leurs entreprises.
Graphique 3 : Bénéficiaires directs des aides MAP État en montant (2013, en Md€)
6,3
10,7
14,2
Aides aux parties
prenantes
8,6
Aides aux
Aides aux
entreprises en raison
entreprises en
de leur secteur
raison de leur taille
Aides "toutes
entreprises"
Source : Mission.
Les critères d’attribution des interventions dont bénéficient directement les entreprises
se répartissent pour l’essentiel entre des soutiens en fonction de leur secteur (9 Md€),
puis de leur taille (11 Md€). L’appartenance à un secteur spécifique est le critère premier
d’attribution des aides pour près d’un quart du montant total d’interventions. Les principaux
secteurs soutenus de manière spécifique sont l’agriculture (près de 4 Md€ en faveur des
agriculteurs) et la culture (1 Md€ en faveur du cinéma, de l’art et du livre). Par ailleurs, en
raison, d’une part, des règles encadrant les aides d’État au sens de l’Union européenne et, d’autre
part, des priorités politiques des dernières années, les interventions ciblent, dès lors qu’elles
6
Parmi les 339 dépenses fiscales évaluées, 154 bénéficient aux entreprises uniquement, 30 aux entreprises et aux
ménages et 155 aux ménages seuls. Parmi les 46 dépenses sociales évalues, 20 bénéficient aux entreprises seulement,
16 aux entreprises et aux salariés et 10 aux salariés uniquement.
-6-
Rapport général
7
définissent la taille comme un critère d’attribution, très largement les petites et moyennes
entreprises (PME). C’est notamment le cas de la grande majorité des instruments de
financement déployés par bpifrance (garanties, prêts, aides à l’innovation).
Sur le total des interventions de l’État en faveur des entreprises (y compris les mesures
exclues du champ d’évaluation), près de la moitié se concentre sur la phase de
production/opérations. La mission a réparti les interventions en trois phases du cycle
économique de l’entreprise : une phase d’investissement/de financement ; une phase de
production/opérations et une phase de commercialisation/exportation. Au sein du périmètre
d’évaluation de la mission MAP, l’essentiel des aides se situe sur la phase
d’investissement/financement (près de 27 Md€), principalement à travers les aides au
financement (renforcement des fonds propres, prêts, garanties), le financement de projets et le
soutien à l’innovation, notamment à travers les pôles de compétitivité. Une part plus réduite vise
à soutenir la production/les opérations, à travers des mesures pour baisser le coût du travail et
des intrants (par exemple, les taux réduits de taxe intérieure sur la consommation des produits
énergétiques – TICPE – sur certains carburants, dont le carburant diesel pour les conducteurs
d’engins de chantier ou agricole, pour 2,1 Md€). Le principal instrument de baisse des coûts du
travail (allègements « Fillon » pour 21 Md€) a été exclu du champ d’analyse. Enfin, les montants
consacrés aux aides à l’export sont réduits dans le champ d’analyse MAP (650 M€),
principalement en raison du mode de comptabilisation des garanties export portées par Coface7.
Le reste des aides constitue du soutien général, principalement via les ressources publiques
affectées aux réseaux consulaires (1,6 Md€).
Graphique 4 : Interventions dans le cycle économique de l’entreprise (en Md€)
Aides à l’export
Soutien général et ventes
Hors MAP (dont TVA à taux
réduits : 18 Md€)
47,9
4,3
MAP
Hors MAP
6,4
37,2
33,7
2,8
5,3
18,4
7,3
Investissement
21,9
0,7
2,2
19,1
Intrants
Coût du travail
Hors MAP (dont allègements
« Fillon » : 21 Md€)
Innovation
Financement de projets
Financement (dont prêts,
garantie, fonds propres)
Hors MAP (dont CIR 3,4 Md€)
Opérations
Commercialisation
Source : Mission.
7 Contrairement aux prêts et garanties de bpifrance, qui sont suivis dans la base de données de la direction du budget
selon le volume d’intervention permis, les garanties export de Coface sont suivies pour les montants de
consommation budgétaire annuels nécessaires à la préservation de l’équilibre des fonds de garantie.
L’homogénéisation de la comptabilisation d’interventions de nature similaire serait souhaitable, comme évoqué plus
haut.
-7-
8
Rapport général
Les interventions en faveur des entreprises transitent pour une part importante (près de
15 Md€) par des entités financées sur ressources publiques, qui se répartissent en deux
grandes catégories : les opérateurs qui versent des prestations financières aux entreprises, et les
autres opérateurs, qui leur fournissent des prestations d’accompagnement, non monétisées mais
financées sur fonds publics.
En premier lieu, si le paysage des opérateurs « financiers » a été simplifié à l’occasion de la
création de bpifrance, qui regroupe Oséo, CDC Entreprises et le fonds stratégique
d’investissement (FSI), les organismes gérant des prestations financières sectorielles de toutes
natures (prêts, subventions, etc.) demeurent nombreux : le centre national du cinéma et de
l’image animée (CNC) et l’institut du financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC)
pour le cinéma et l’audiovisuel ; l’agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME), pour les aides en faveur de la protection de l’environnement et de la transition
énergétique ; FranceAgriMer pour la promotion des produits de l’agriculture et de la mer, etc.
En deuxième lieu, les principaux organismes financés sur fonds publics fournissant des
prestations de services aux entreprises sont les réseaux consulaires, qui bénéficient d’une
affectation du produit d’une taxe additionnelle à la contribution économique territoriale (CET),
pour un total de 1,6 Md€. D’autres entités, les comités professionnels de développement
économique (CPDE) et les centres techniques industriels (CTI) interviennent également pour
fournir des prestations aux entreprises, pour un total de ressources publiques de 140 M€. Ces
entités interviennent dans certains secteurs professionnels spécifiques tels que la soudure
(institut de la soudure), l’horlogerie, de la bijouterie, de l’orfèvrerie, les arts de la table et de la
joaillerie (Francéclat), ou le cuir, la chaussure et la maroquinerie (CTC).
1.2.2. Une part minoritaire des interventions dédiée aux enjeux de demain
Au sein du champ d’évaluation, les montants d’interventions soutenant l’innovation
apparaissent plutôt faibles au regard des enjeux économiques. En prenant en compte le
périmètre global des interventions (c'est-à-dire en réintégrant le CIR), l’innovation ne concentre
que 5 % des volumes engagés. Au sein du périmètre d’évaluation (2,7 Md€), les principaux
instruments de soutien à l’innovation sont des subventions (bpifrance, agence nationale de la
recherche, Ademe), des dépenses fiscales (par exemple, concernant les cessions de brevets) et
des prêts et garanties (notamment mis en œuvre par bpifrance). Ces montants apparaissent
relativement limités au regard du montant total des aides aux entreprises pour des domaines
régulièrement présentés comme des priorités de politique économique.
De même, les interventions en faveur de l’industrie se révèlent être largement
minoritaires au sein des secteurs soutenus. En réalité, comme il a été souligné dans le groupe
de travail du Conseil national d’industrie consacré aux aides à l’industrie, le suivi des
interventions en faveur de l’industrie est malaisé, dans la mesure où, hormis les aides qui ciblent
précisément l’agriculture (par exemple, les mesures en faveur des jeunes agriculteurs), la
majorité des interventions sont susceptibles de bénéficier aussi bien au secteur de l’industrie
qu’à celui des services (par exemple, les prestations des CCI bénéficient, en théorie, autant aux
petites et moyennes industries – PMI – qu’aux commerçants). Toutefois, un nombre limité
d’interventions ont une orientation clairement industrielle : il s’agit principalement des soutiens
publics à des grands projets industriels (par exemple, le financement du projet de lanceur de
nouvelle génération Ariane 6, financé par le Centre national des études spatiales -CNES), à des
secteurs de pointe de l’industrie française (par exemple, les avances remboursables au secteur
aéronautique (A350) financées par le Ministère en charge de l’écologie, du développement
durable et de l’énergie), et à des filières innovantes (par exemple, à travers les projets financés
par le programme investissements d’avenir – PIA).
-8-
Rapport général
9
Enfin, l’analyse du champ d’évaluation a démontré que les soutiens n’étaient pas
prioritairement orientés vers les secteurs soumis à la concurrence internationale.8 Ainsi,
certains secteurs semblent soutenus de manière particulièrement renforcée par rapport à leur
poids dans la valeur ajoutée nationale, sans que l’intégralité des professionnels ne soit soumise à
une forte concurrence internationale (par exemple, les débitants de tabac, qui bénéficient de
250 M€ d’interventions, sous des formes variées).
1.2.3. Des objectifs multiples, parfois contradictoires
La variété des périmètres ministériels auxquels sont rattachées les interventions reflète
la diversité des objectifs poursuivis. En excluant les interventions financières mises en œuvre
par bpifrance et dans le cadre du PIA, les 33,5 Md€ d’interventions de l’État et des collectivités
territoriales sous forme de crédits budgétaires, dépenses fiscales et taxes affectées peuvent être
classées en grandes catégories en fonction du périmètre sectoriel dont elles dépendent9.
Graphique 5 : Périmètre budgétaire et fiscal des interventions (en M€)
So
Source : Mission. Les étiquettes de couleur pourpre représentent les mesures dont les montants sont les plus importants
au sein de chaque catégorie.
8
122 des 660 aides versées par l’État, soit 18,5 %, sont considérées par la mission comme orientéss sur des secteurs
exposés à la concurrence internationale.
9
Ces périmètres ministériels sont pour l’essentiel liés aux « missions » de rattachement (au sens de la loi organique
relative aux lois de finances – LOLF) des crédits budgétaires, dépenses fiscales et taxes affectées, à l’exception des
buralistes (qui ne constituent pas une mission au sens de la LOLF).
-9-
10
Rapport général
Les interventions rattachées aux ministères traditionnellement associés au soutien aux
entreprises (ministère de l’économie et des finances, ministère du redressement
productif) représentent 10 Md€ en dépenses budgétaires et fiscales, soit près d’un tiers
des montants budgétaires et fiscaux. Il s’agit en premier lieu des interventions rattachées aux
missions « économie » et « engagements financiers ». Ces soutiens sont pour l’essentiel des
dispositifs de nature générale, tels que les incitations fiscales en faveur de l’investissement dans
les entreprises, la fiscalité des valeurs mobilières, les taxes affectées aux réseaux consulaires ou
l’épargne salariale. En deuxième lieu, les interventions de la mission « recherche et
enseignement supérieur » pourraient également être rapprochées de la sphère « Bercy », dans la
mesure où ces soutiens regroupent notamment les ressources qui transitent par les pôles de
compétitivité (fonds unique interministériel, 180 M€, et fonds de compétitivité des entreprises,
170 M€). En troisième lieu, les interventions en faveur des débitants de tabac (dont la
réglementation relève de la compétence des ministères financiers) s’élèvent à près de 250 M€, à
travers un système complexe combinant plusieurs aides.
Les soutiens rattachés aux ministères de l’agriculture, de l’écologie et des transports
comptent pour près de 6 Md€ et poursuivent des objectifs parfois difficilement
conciliables. Pour un montant total de près de 4 Md€, qui s’ajoutent aux soutiens versés dans le
cadre de la politique agricole commune (PAC : près de 10 Md€ en 2012), les dispositifs en faveur
des agriculteurs sont nombreux et couvrent tous les leviers d’action. Par exemple, les jeunes
agriculteurs peuvent bénéficier notamment de déductions spécifiques à l’investissement,
d’abattements sur les bénéfices, de dotations et de prêts bonifiés (pour un total de près
de 400 M€). L’instrument dont le montant est le plus important est le taux réduit de TICPE sur le
gazole non routier (GNR), qui bénéficie également aux conducteurs d’engins de chantier
(2,1 Md€). Dans le périmètre ministériel de l’écologie et des transports, de nombreux taux
réduits, exonérations ou remboursement de TICPE visent certaines professions (transport
public routier en commun de voyageurs, 42 M€ ; taxis, 22 M€) ou certains carburants
(agrocarburants de première génération, 250 M€ ; gaz de pétrole liquéfié – GPL, 50 M€). Dans le
soutien aux modes de transport, la cohérence des objectifs n’est pas nécessairement assurée en
première analyse. Ainsi, les aides au fret ferroviaire (près de 280 M€) sont d’un montant
presque équivalent aux aides aux transporteurs routiers (330 M€).
Dans certains cas, le soutien aux entreprises n’est pas un objectif en soi, mais sert de
levier à la politique de l’emploi ou du développement économique de certaines zones
géographiques. Près de 2,5 Md€ d’interventions publiques relèvent ainsi du ministère du
travail et de l’emploi. Il s’agit principalement des dispositifs qui subsistent en matière d’heures
supplémentaires et des mesures de chômage partiel et d’aides aux restructurations. Le soutien à
l’activité et à l’emploi vise également certains territoires spécifiques, comme l’Outre-mer,
certaines zones urbaines prioritaires ou territoires ruraux. Ainsi, les deux principaux dispositifs
ultramarins en montant concernent l’exonération spécifique de cotisations sociales Outre-mer
(1,1 Md€) et la défiscalisation des investissements productifs (« Girardin », estimé à 480 M€ en
2012). Au titre de la politique de la ville et de l’égalité des territoires, la géographique
prioritaire, c'est-à-dire la définition de zones prioritaires bénéficiant de dépenses fiscales
particulières afin de compenser certains handicaps, a conduit à définir plus d’une dizaine de
zonages différents, qui emportent chacun des conséquences en termes d’exonérations de
cotisations sociales, d’impôt sur les sociétés (IS), de taxe foncière sur les propriétés non bâties
(TFNB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE). À la complexité du zonage s’ajoute ainsi
la complexité des modalités de calcul des avantages fiscaux, qui sont pour partie des
exonérations dégressives sur des durées variables selon les dispositifs. La réforme prévue du
zonage urbaine devrait à ce titre permettre de répondre à certaines des limites identifiées.
- 10 -
Rapport général
11
Enfin, dans certains secteurs le soutien aux entreprises permet également de poursuivre
d’autres objectifs de politique publique, comme c’est le cas concernant le secteur
associatif ou la culture. Le soutien aux associations a ainsi été inclus dans le périmètre
d’analyse de la mission, dans la mesure où ces entités relèvent du secteur privé et contribuent à
l’activité et à l’emploi en France. Les interventions en faveur du secteur associatif s’élèvent à
près de 2,2 Md€, principalement à travers des réductions d’impôt pour les particuliers (impôt
sur le revenu : 1,3 Md€) et les entreprises (impôt sur les sociétés : 0,8 Md€). Par ailleurs, les
aides à la culture représentent près d’1 Md€, les principaux soutiens concernant les
interventions du CNC (0,7 Md€).
1.3. Une articulation perfectible entre les intervenants publics
Les constats d’un pilotage insuffisant des interventions économiques en faveur des entreprises
et d’une priorisation insuffisante sur les enjeux de la compétitivité de demain s’expliquent en
partie par le manque d’articulation entre les acteurs publics, à tous les niveaux : au sein de l’État,
entre l’État et les collectivités territoriales, entre collectivités et avec les autres acteurs du
développement économique.
1.3.1. Au sein de l’État
Au sein de l’État, il n’existe pas d’appréhension globale des enjeux des interventions en
faveur des entreprises. En effet, l’absence de suivi unifié et d’évaluation transverse des
interventions expliquent les difficultés à procéder à des arbitrages et à des rationalisations de
dispositifs éventuellement redondants. Deux facteurs viennent renforcer cet état de fait.
En premier lieu, le suivi « thématique » des interventions est éclaté entre les ministères,
dans la mesure où le soutien aux entreprises est à la fois considéré comme un objectif en soi
mais aussi comme un levier au service d’une autre politique publique. Plutôt que de s’interroger
sur l’opportunité de recourir à des instruments généraux existants, chaque ministère a ainsi
tendance à développer spontanément une réponse spécifique. À titre d’exemple, les allègements
de charge prévus dans les zones de restructuration de défense se surajoutent aux allègements de
charges sociales nationaux. Le positionnement de bpifrance comme l’instrument financier de
référence des politiques publiques devrait néanmoins permettre d’éviter à l’avenir une trop
grande parcellisation des interventions.
En second lieu, le suivi « budgétaire » des interventions est réparti entre différents
services du ministère des finances. Ainsi, si la direction du budget suit les crédits budgétaires,
les niches sociales compensées à la sécurité sociale, ainsi que les taxes affectées, les dépenses
fiscales sont suivies par la direction de la législation fiscale. Dans la négociation avec les
ministères à l’occasion de la procédure budgétaire, il serait souhaitable de renforcer l’approche
globale des interventions, en considérant comme un tout les interventions de nature budgétaire
et fiscale, ces dernières étant définies comme une décision d'exonération ou de réduction par
rapport au taux d'un impôt existant.
- 11 -
12
Rapport général
1.3.2. Entre l’État et les collectivités territoriales
L’articulation des interventions entre État et collectivités n’est pas organisée de manière
systématique. Les domaines d’action partagés entre État et collectivités sont pourtant
multiples : innovation, internationalisation, création/reprise, soutien sectoriel à l’industrie ou à
l’artisanat. Surtout, dans de nombreux cas, État et collectivités territoriales interviennent par
des moyens comparables, en particulier en matière d’appui aux projets (individuelles à
l’innovation d’Oséo, fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce – FISAC,
prime d’aménagement du territoire – PAT pour l’État, diverses aides pour les collectivités) ;
d’appui aux actions collectives (moyens d’intervention des Direccte et des Draaf ou fonds
national d’aménagement et de développement du territoire - FNADT (DATAR) pour l’État,
principalement les régions pour les collectivités), d’accompagnement des entrepreneurs et des
entreprises (organismes consulaires (tutelle DGCIS), Ubifrance (tutelle DG Trésor) ou
incubateurs (DGRI) pour l’État, agences, pépinières et actions en direct pour les collectivités) et
de financement du bilan (bpifrance pour l’État, dotations à des fonds d’investissement ou des
associations de prêts d’honneur pour les collectivités).
Les interventions de l’État, qu’elles soient concentrées ou déconcentrées, peuvent avoir
une dimension nationale manifeste qui les distingue nettement des interventions des
collectivités (par exemple le soutien au développement du futur lanceur Ariane 6, prise de
participation du FSI dans de grandes entreprises). La plupart de ces interventions ont toutefois
une dimension territoriale, ce qui pose la question de la bonne articulation des interventions de
l’État et de celles des collectivités. Cette question est d’autant plus pertinente que des
cofinancements sont souvent sollicités de part et d’autre, aboutissant à multiplier les coûts
d’instruction.
La stratégie et les missions générales des acteurs étatiques sont définies à l’échelon
central sans concertation particulière avec les collectivités, si ce n’est leur présence dans
certains conseils d’administration. Des politiques nationales comportant une forte dimension
territoriale ont ainsi été lancées sans que les collectivités soient associées à la définition de leurs
objectifs. L’État n’hésite pourtant pas à solliciter une contribution financière de leur part. C’est
notamment le cas des appels à projets des grappes d’entreprises et du programme des
investissements d’avenir (sociétés d’accélération du transfert de technologies –SATT-, Institut
de recherche technologique –IRT-, Campus d’excellence…) ou des interventions du Fonds
d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce –FISAC.
L’articulation entre État et collectivités est rendue plus difficile par la réduction continue
des moyens d’intervention des services déconcentrés de l’État, qui sont leur interlocuteur
naturel. Avec la montée en compétence des collectivités et leur bonne appropriation des
dispositifs, l'État a diminué les ressources des services déconcentrés. Il n'est toutefois pas allé au
bout de cette logique et a maintenu des moyens d'intervention qui auraient pu être entièrement
décentralisés.
Cependant, des initiatives récentes visent à améliorer cette cohérence : c’est le cas du
financement des pôles de compétitivité, assuré à la fois par l’État et les régions ; c’est aussi le cas
de la mise en œuvre des « plateformes » régionales autour des directions régionales de
bpifrance, qui visent à articuler les interventions des régions et de bpifrance. Ainsi, la loi
du 31 décembre 2012 relative à la création de bpifrance constitue un modèle inédit d’association
des collectivités territoriales à un domaine d’action commun, tant à l’échelon national que
territorial. Les régions sont ainsi représentées au conseil d’administration et au comité national
d’orientation, qui est présidé par un de leurs représentants. Par ailleurs, est institué dans chaque
région un comité régional d’orientation chargé de formuler un avis sur l’action locale de la
nouvelle banque et sur la cohérence de ses orientations stratégiques avec la stratégie régionale
de développement économique. Sur un plan opérationnel, il reste cependant à préciser
l’organisation à mettre en place dans chaque région pour articuler l’intervention de la banque
- 12 -
Rapport général
13
avec la compétence de développement économique et d’accompagnement des entreprises
dévolue à la région.
1.3.3. Entre l’État et les autres acteurs
L’analyse des interventions de l’État révèle qu’elles sont en grande partie décorrélées des
axes prioritaires de l’Union européenne, sauf lorsque les fonds européens prévoient un
cofinancement. Le cofinancement est ainsi la règle concernant les fonds structurels, qui visent
indirectement les entreprises, mais aussi pour le second pilier (développement rural) de la
politique agricole commune (PAC). En revanche, l’articulation avec les priorités adoptées par
l’Union européenne dans le cadre de la stratégie Europe 2020 pourrait être renforcée.
Enfin, la répartition des compétences avec d’autres intervenants territoriaux, en
particulier avec les réseaux consulaires, pose question. Sous l’impulsion des pouvoirs
publics ou de leur propre initiative au titre de leurs compétences en matière d’accompagnement
des entreprises, les réseaux consulaires ont développé une offre diversifiée en faveur des
entreprises, qui peut être parfois redondante avec celles de l’État, de ses opérateurs ou des
collectivités territoriales.
La loi réformant le réseau des chambres de commerce et d’industrie du 24 juillet 2010 ne
constitue pas un cadre suffisamment performant pour que les chambres consulaires puissent
travailler en cohérence avec les régions, malgré la signature de nombreuses conventions
régionales visant à coordonner l’action des régions et des CCI en matière d’internationalisation.
1.3.4. Entre collectivités
En nombre excessif, les dispositifs proposés par les collectivités territoriales sont souvent
redondants, traduisant des stratégies insuffisamment coordonnées entre collectivités.
Tous les niveaux de collectivités interviennent de manière relativement indifférenciée en
matière de développement économique, ce qui a pour conséquence une multiplication
des mesures préjudiciables à la lisibilité de l’ensemble. Les collectivités territoriales
consacrent environ 6,5 Md€ par an au développement économique des territoires et mobilisent
environ 15 000 équivalents temps plein (ETP, dont près de 1 500 dans 110 agences) pour
assurer cette fonction. L’enjeu d’une réforme des interventions des collectivités territoriales en
faveur du développement économique n’est pas seulement budgétaire : il est avant tout
nécessaire de rationaliser les compétences des acteurs et d’améliorer l’articulation de leurs
actions respectives. Près de 3 000 dispositifs d’aides aux entreprises sont recensés dans les
différentes bases de données utilisées par la mission10, qui ne sont pas exhaustives. Ce nombre
élevé de dispositifs nuit à la lisibilité du système public d’aide aux entreprises et traduit
concrètement la faculté qu’a, en droit, chacune des collectivités territoriales françaises
d’intervenir.
10
Base Sémaphore développée par les CCI, base de l’Institut supérieur des métiers (ISM), données de la comptabilité
publique issues de la direction générale des finances publiques (DGFiP).
- 13 -
Rapport général
14
L’absence d’instruments de coordination dans les territoires explique en partie la
prolifération des dispositifs. L’ambition initiale de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés
et responsabilités locales consistait à confier aux régions le rôle de chef de file en matière de
développement économique. Ce chef de filat est de facto resté très incomplet : les interventions
directes des collectivités infra-régionales doivent certes être autorisées par la région, mais
certaines aides indirectes restent libres et l’État peut autoriser une collectivité infra-territoriale
à agir seule. Dans le même temps, les outils de coordination de l’action des collectivités
territoriales n’imposent pas de réelle contrainte à celles-ci, contribuant à affaiblir le dispositif de
soutien public aux entreprises. Ainsi, les stratégies économiques des collectivités territoriales
sont marquées par la faible articulation entre elles et la multiplicité de leurs objectifs.
Graphique 6 : Interventions des collectivités territoriales (2011, en M€)
Interventions des collectivités par domaines
(2011, M€)
492
190
Régions
Départements
Intercommunalités
Communes
1 444
276
416
399
501
182
228
Interventions
économiques
transversales
Tourisme
345
262
51
219
580
371
23
Industrie,
commerce,
artisanat
360
9
Agriculture, agroalimentaire
Structures de
développement
économique
Recherche et
innovation
Source : DGFiP : les catégories correspondent aux « sous-fonctions » prévues par la comptabilité publique. Chaque niveau
de collectivités disposant de nomenclatures comptables différentes, certaines spécificités existent : c’est le cas des
départements, qui disposent d’une sous fonction spécifique pour les structures de développement économique, et des
régions, qui disposent d’une sous-fonction relative à la recherche et l’innovation.
La multiplication des niveaux d’intervention suscite par conséquent de nombreuses
redondances qui se concentrent dans cinq domaines : la création/reprise/transmission
d’entreprise pour laquelle existent 1 175 dispositifs recensés par la mission, portés par tous les
niveaux de collectivités ; le tourisme, secteur d’activité où interviennent toutes les collectivités,
qui sont elles-mêmes souvent dotées d’agences spécialisées ; l’aménagement de certaines
zones d’activités ; la recherche et l’innovation qui, malgré l’investissement fort de la région,
se caractérise par un nombre élevé d’intervenants publics qui peuvent proposer des prestations
comparables (par exemple, les incubateurs d’entreprises), et l’internationalisation des firmes
où de multiples systèmes sont concurrents et insuffisamment coordonnés.
- 14 -
Rapport général
15
Ces redondances se traduisent par l’existence de nombreux cofinancements qui
constituent plus la conséquence du foisonnement institutionnel que la traduction du
rapprochement des stratégies respectives de chaque collectivité. Ces cofinancements
contribuent en outre à des difficultés d’identification des financeurs par les entreprises et à
l’allongement des circuits d’instruction ou de financement. Enfin, ils allongent la durée
d’instruction, et augmentent ce faisant son coût.
Toutefois, malgré l’existence de nombreuses redondances, la mission a observé que les
collectivités avaient adopté une certaine spécialisation de fait, même incomplète. Ainsi, les
communes et EPCI ont développé une spécialisation en matière d’aménagement foncier et
d’immobilier d’entreprises ; les départements, malgré une intensité d’intervention très variable
selon les territoires, concentrent souvent leur soutien sur les TPE et PME des zones rurales ou
semi-rurales. Enfin, la région s’engage plus que les autres collectivités en faveur de la R&D et de
l’innovation, de l’internationalisation des firmes et recourt proportionnellement plus aux outils
d’ingénierie financière (fonds propres, prêts, garanties, avances remboursables). La logique de
spécialisation à l’œuvre n’est toutefois pas suffisante pour réduire les redondances
précédemment évoquées.
- 15 -
Rapport général
16
2. Enjeux : préparer la croissance de demain et répondre aux attentes des
entreprises dans un contexte contraint de finances publiques
L’objectif de cette partie du rapport est de rappeler les grands enjeux dans lesquels s’inscrit la
réforme des interventions économiques en faveur des entreprises.
À cet égard, la mission a souhaité rappeler trois impératifs auxquels la réforme doit
permettre de répondre : l’impératif de soutenir les priorités économiques nationales de
renforcement de la compétitivité de notre pays ; l’impératif de mener une réforme au service
des entreprises ; l’impératif d’inscrire cette réforme dans le contexte contraint des finances
publiques, impliquant de faire des choix, nécessairement difficiles, de priorisation des
interventions.
2.1. Une réforme dont l’ambition est de soutenir les priorités économiques
nationales
L’amélioration de la compétitivité doit permettre de renforcer la croissance et de contribuer à la
création d’emplois durables de qualité. Plusieurs rapports récents ont identifié et souligné les
axes structurants du renforcement de la compétitivité des entreprises françaises11 et ont
également évalué l’efficacité des aides aux entreprises en faveur de l’emploi12.
Dans ce contexte, la mission souhaite réaffirmer quatre grands enjeux légitimant quatre
grandes priorités stratégiques qui ont guidé son analyse des interventions de l’État et des
collectivités : l’investissement ; l’innovation ; l’industrie, qui permet notamment le
développement d’emplois durables et qualifiés ; et l’international.
2.1.1. Investissement : renforcer l’investissement face à une baisse de l’autofinancement
et à l’érosion des marges
La première priorité portée par la mission est la nécessité de renforcer l’investissement,
dans le contexte d’une dégradation de la situation financière des entreprises françaises au cours
des dix dernières années.
Ainsi, l’autofinancement des entreprises françaises est en baisse, pour atteindre l’un de
ses plus bas niveaux depuis 1998. Cette tendance est similaire pour toutes les catégories
d’entreprises, avec 18 % d’entre elles affichant un autofinancement négatif en 2011 (Insee). Sur
les dix dernières années, la baisse semble plus marquée pour les PME, alors qu’elle est plus
fluctuante pour les ETI et les grandes entreprises.
11 Parmi les principaux :
Les déterminants de la compétitivité de l’industrie française, rapport du groupe de travail « propositions » du
conseil national de l’industrie (CNI), présidé par Philippe Jurgensen et rapport du groupe de travail « constats »
présidé par Philippe Hirtzman, février 2012 ;
Pacte pour la compétitivité de l’industrie française, rapport de Louis Gallois au Premier ministre, novembre 2012 ;
L’innovation : un enjeu majeur pour la France, rapport de Jean-Luc Beylat et Pierre Tambourin au ministre du
redressement productif et à la ministre de la recherche et de l’enseignement supérieur, avril 2013.
12
Rapport du conseil d’orientation de l’emploi (COE) sur les aides publiques aux entreprises en faveur de
l’emploi, 2013.
- 16 -
Rapport général
17
Avec le renchérissement des coûts de production et la hausse des prélèvements, cette
situation est liée à la baisse accélérée du taux de marge. Malgré une légère amélioration en
2010 et 2011, le taux de marge s’est durablement rétracté depuis dix ans (28,6 % en 2011,
contre 30,8 % en 2001 selon l’Insee). L’érosion du taux de marge est marquée pour toutes les
catégories d’entreprises, en particulier pour les entreprises industrielles. Elle est également
marquée pour les grandes entreprises.
Par ailleurs, cette érosion de la situation financière s’est traduite par une dégradation du
taux d’investissement13 des entreprises françaises, qui s’inscrit en baisse sur la dernière
décennie. Cette tendance est particulièrement marquée pour les ETI, dont le taux
d’investissement est passé de 26,5 % en 2006 à 22,0 % en 2011. Les grandes entreprises
connaissent également une tendance à la baisse de l’investissement, entamée en 2000, avec
toutefois un léger redressement sur la période récente. Enfin, pour les PME, le taux
d’investissement est resté relativement stable sur la même période, mais se maintient à un
niveau faible (18,3 % en 2011).
Enfin, l’orientation des investissements reste insuffisamment tournée vers les
technologies d’avenir. Une part élevé de l’investissement correspond au renouvellement des
biens de production au détriment de la modernisation de ceux-ci (26 %). De même, les
investissements productifs liés à l’innovation (corporels et immatériels) ne couvrent pas le
besoin correspondant dans l’industrie, estimé à cinq fois le coût de la R&D 14
Cette situation intervient dans un contexte de durcissement des conditions d’accès des
entreprises au financement.
Ainsi, les entreprises industrielles souffrent, en France, plus que les autres entreprises de
certaines difficultés d’accès au crédit. Même si les taux d’intérêt restent relativement bas, la
raréfaction du crédit touche plus directement le financement de la trésorerie alors même que le
crédit interentreprises reste défavorable aux fournisseurs, qui subissent une pression accrue
des donneurs d’ordre. Les nouvelles règles prudentielles (Bâle III) pèseront inévitablement sur
l’offre de crédit des banques.
Une autre source de préoccupation pour l’avenir concerne l’évolution du financement en
fonds propres. Ainsi, la collecte de capital investissement régresse : elle reste de moitié
inférieure à ce qu’elle était avant la crise (6,4 Md€ levés en 2011 contre 12,7 Md€ en 200815),
freinant la croissance des PME, notamment chez les acteurs innovants.
En conséquence, la réforme des interventions économiques en faveur des entreprises
doit permettre de préserver et de réorienter les soutiens en faveur de l’investissement et
du financement des entreprises.
2.1.2. Innovation : faire le choix de l’innovation face au besoin de réindustrialisation et à
la faiblesse de positionnement sur les secteurs d’avenir
La deuxième priorité portée par la mission est celle d’une dynamique de renforcement de
l’innovation et des filières d’avenir.
13 Ratio de
l’investissement d’exploitation sur la valeur ajoutée.
14 Rapport de
M. Giget, CNAM, 2011.
15 Association française des investisseurs pour la croissance.
- 17 -
Rapport général
18
La promotion de l’innovation s’ancre dans une économie industrielle dynamique. 85 % de
la recherche des entreprises se fait dans le secteur industriel16. L’industrie demeure un des
principaux moteurs de l’activité économique en termes de valeur ajoutée et d’emploi. Elle exerce
un effet d’entraînement puissant sur l’ensemble des activités, en particulier par ses
consommations intermédiaires : pour 1 € de production, l’industrie consomme 0,7 € de produits
intermédiaires, contre 0,4 € pour les services.17
La France se caractérise par un décrochage en matière d’investissement dans la
recherche et développement (R&D) et l’innovation. Le rapport Beylat-Tambourin
d’avril 2013 souligne ainsi le décrochage de la France en matière d’innovation par rapport aux
pays leaders (Allemagne, Danemark, Suède, Finlande). Ainsi, la dépense de R&D des entreprises
françaises a représenté seulement 1,4 % du PIB en 2010 (2,2 % en incluant la part publique)18.
Bien qu’en hausse par rapport à l’année 2008, les dépenses de R&D restent nettement
inférieures à celles des entreprises allemandes, finlandaises ou suédoises sur la même période
(respectivement 1,9 %, 2,7 % et 2,3 % du PIB19).
Par ailleurs, ces dépenses sont relativement plus tournées en France vers la recherche
fondamentale et appliquée que vers la recherche expérimentale (34 %), alors que les
économies les plus dynamiques comme la Chine, Israël, les États-Unis, le Japon et la Corée du
Sud consacrent plus de 60 % de leurs dépenses de R&D à la recherche expérimentale. Les crédits
publics de soutien à la R&D sont proportionnellement moins orientés vers le développement
économique que chez nos principaux compétiteurs. 5,4 % des entreprises industrielles
allemandes ont bénéficié d’un financement public au titre de la R&D, en 2008, contre 1,4 % des
entreprises industrielles françaises20. Comme le souligne le rapport Gallois, le crédit impôt
recherche (CIR), dont les effets positifs sont reconnus, joue un rôle important pour modifier
cette situation défavorable, mais il ne peut y suffire à lui seul, d’autant qu’il est de plus en plus
imité par nos compétiteurs.
Ces faiblesses sont particulièrement marquées dans le secteur de l’économie numérique.
La contribution de la filière Internet au PIB (60 Md€ en 2009 et 72 Md€, soit 3,7 % du PIB en
2010, au 17ème rang de l’OCDE) ne repose que pour une part limitée (environ un tiers) sur les
investissements privés. L’investissement dans le domaine de la robotique demeure également
insuffisant : en 2008, la France ne comptait que 33 000 robots, contre 65 000 en Italie et
145 000 en Allemagne. Enfin, la France n'a pas su prendre le virage des biotechnologies lors de
leur émergence dans les années 90. Les conséquences de ce retard sont toujours visibles
aujourd'hui. À titre d'exemple, sur l'ensemble des nouveaux médicaments qui ont bénéficié
d'une autorisation de mise sur le marché en 2012, aucun n'est produit en France. Cette situation
est préoccupante car ces médicaments sont au cœur de nouvelles stratégies thérapeutiques.
En conséquence, la réforme des interventions économiques doit permettre de préserver
et de réorienter les soutiens vers l’innovation et la R&D aval au service de la
réindustrialisation.
16 Rapport de
Louis Gallois.
17 DATAR, 2004.
18 Données Insee.
19 Données OCDE, base Main Science
20 Institut Thomas More
and Technology Indicators.
– Politique Industrielle, analyse comparative France-Allemagne (avril 2012).
- 18 -
Rapport général
19
2.1.3. Industrie : s’inscrire dans une logique de développement durable, offrant aux
salariés des emplois durables et qualifiés
La troisième priorité de la mission est la nécessité de renforcer la réindustrialisation du
pays, dans une logique de développement des emplois durables et qualifiés et en inscrivant
l’industrie dans des perspectives de développement durable.
Le constat a été régulièrement fait d’une désindustrialisation de la France, qui s’observe
non seulement en part de l’industrie dans la valeur ajoutée, mais aussi en perte d’emplois
industriels. Ainsi, la part de l’industrie (hors construction) dans la valeur ajoutée totale en
France est passée de 18 % en 2000 à un peu plus de 12,5 % en 2011, ce qui situe désormais la
France à la quinzième place dans la zone euro, loin derrière l’Italie (18,6 %), la Suède (21,2 %) et
l’Allemagne (26,2 %). De même, l’emploi industriel (hors construction) s’est continuellement
affaissé : de plus de 26 % de l’emploi salarié total en 1980 (5,1 millions de salariés), il est passé
à 12,6 %, en 2011 (3,1 millions de salariés). Cette diminution relative de l’emploi industriel est
plus forte en France que chez nos voisins : la part de l’emploi industriel dans l’emploi total y a
reculé de 19,3 % en dix ans, contre seulement 14,3 % dans l’ensemble de l’Union européenne.
Selon le rapport Gallois, l’intensification de la concurrence étrangère, celle de nos partenaires
européens, mais aussi celle grandissante des pays émergents, expliquerait entre un tiers et la
moitié de ces destructions d’emplois sur la période récente (2000-2007).
La désindustrialisation et le manque d’investissement dans la recherche et
développement et l’innovation s’auto-entretiennent et privent l’économie française
d’emplois qualifiés, dans des secteurs porteurs de croissance future.
Le développement d’emplois durables et qualifiés est une priorité, dans un contexte de
chômage élevé. À cette fin, le soutien public peut contribuer à préserver et à favoriser
l’embauche de salariés qualifiés, à travers des mesures de réduction du coût du travail, à
condition que celles-ci concernent également les travailleurs qualifiés21, de même qu’à s’engager
en faveur du développement de secteurs professionnels industriels d’avenir susceptibles de
générer des emplois qualifiés en nombre. Ainsi, le soutien à la croissance des entreprises, à
l’innovation et à l’exportation sont des leviers puissants pour développer, à terme, des emplois
qualifiés et durables.
Attente des citoyens et enjeu de développement économique, la protection de
l’environnement doit être un axe structurant de la rénovation des interventions
économiques en faveur de l’industrie. Face à la menace du réchauffement climatique, la
transition vers des énergies faiblement carbonées constitue désormais un enjeu de préservation
de l’environnement, mais aussi une chance pour développer de nouvelles industries ou
transformer en profondeur les industries traditionnelles existantes. De fait, nos principaux
partenaires commerciaux ont réorienté leurs soutiens publics en faveur de la transition
énergétique : l’Allemagne souhaite devenir le champion mondial des technologies vertes, la
Suède a mis en place des politiques fiscales pour inciter les industries à changer leur mode de
fonctionnement énergétique et la Corée vise une diversification de son mix énergétique en
développant de nouveaux moteurs de croissance pour l’industrie. La lutte contre les pollutions,
notamment chimiques, la protection de la biodiversité et l’ensevelissement des déchets sont
également des priorités, créatrices d’emplois dans « l’économie verte »22.
21
La question de la réduction du coût du travail qualifié doit être examinée de près (cf. à ce sujet les
recommandations du rapport Gallois et du rapport « compétitivité » du conseil national de l’industrie. En effet, la
concentration des efforts d’allègement de charges sur les bas salaires est certes favorable à l’emploi à court terme,
mais elle est aussi l’une des causes de la « descente en gamme » de notre industrie et du net ralentissement des gains
de productivité, qui réduit d’autant le potentiel de croissance de notre économie.
22
La mission n’a pas eu à se pencher sur la contribution au service public de l’électricité qui, avec 5 Md€ par an,
représente l’une des plus importantes interventions sectorielles de l’État.
- 19 -
20
Rapport général
Enfin, les enjeux de santé publique sont également apparus prioritaires à la mission, et
constituent autant d’opportunités de renforcer notre industrie. L’augmentation sensible du
poids des dépenses liées à la prise en charge du vieillissement et des maladies dans les
économies matures implique de s’assurer que les soutiens économiques aux entreprises ne
contribuent pas à avoir un effet négatif sur la santé des citoyens23. Par ailleurs, en raison de
l’évolution des sociétés des pays développés, les secteurs de la santé et des biotechnologies
constituent des gisements de croissance qu’il serait pertinent de soutenir, dans une logique de
développement d’emplois durables et qualifiés.
En conséquence, la réforme des interventions économiques doit permettre de préserver
et de réorienter les soutiens vers les objectifs du développement durable, en matière de
développement d’emplois stables, notamment dans l’industrie verte, de protection de
l’environnement et de la santé publique.
2.1.4. International : s’ouvrir à l’international face à la sous-compétitivité sur les
marchés internationaux
La quatrième priorité portée par la mission est la nécessité de renforcer
l’internationalisation des entreprises françaises. En effet, les performances du commerce
extérieur français sont très préoccupantes.
La part de marché mondial en valeur de la France dans les exportations mondiales de
biens a nettement reculé en 20 ans : elle est passée de 4,9 % en 2003 à 3,1 % en 2012. Dans le
même temps, la part de marché mondial en valeur de l’Allemagne est passée de 10,0% en 2003
à 8,3 % en 2012 (source : Eurostat). En Europe, premier débouché commercial de la France
(58,4 % des exportations en 2011), la part de marché des exportations françaises est passée de
12,7 %, en 2000, à 9,3 %, en 2011. Sur la même période, les exportations intracommunautaires
de l’Allemagne ont progressé de 21,4 % à 22,4 %. Globalement, le solde de la balance
commerciale est passé d’un excédent de 3,5 Md€ en 2002 à un déficit de 71,2 Md€
(soit 3,5 points de PIB), en 2011. Certes, la prise en compte de la dimension énergétique
explique une partie de cette évolution, mais on doit constater la forte détérioration du solde de
la balance hors énergie, de +25,5 Md€ en 2002 et à - 25,4Md€, en 2011.
Ainsi, le solde manufacturier français est devenu négatif à partir de 2007, malgré un
certain nombre de points forts à l’export, par exemple dans les domaines de l’aéronautique, des
industries agro-alimentaires, des produits métalliques et de la pharmacie. Cette dégradation
s’explique notamment par la perte de parts de marché des secteurs de l'automobile ou de
l’électronique grand public. À l’exception de l’aéronautique, la France a perdu des parts de
marché sur la quasi-totalité des secteurs entre 2006 et 2010. À l’inverse, l’Allemagne a su
préserver la plupart de ses parts de marché, qui progressent même dans cinq grands secteurs :
l’automobile, l’aéronautique, la pharmacie, l’agroalimentaire et le textile.
23 Les projections de l’Insee et de la DREES prévoient que le total de la dépense publique consacrée aux personnes
âgées devrait passer de 1,3 % du PIB aujourd’hui (24 Md€) à environ 1,7 ou 1,8 % du PIB à l’horizon 2040.
- 20 -
Rapport général
21
Ce manque de compétitivité sur les marchés internationaux handicape lourdement la
croissance et la création d’emplois en France. En effet, les gains en termes d’emploi de
l’exportation sont positifs même si les études économiques donnent des résultats différents
selon l’approche retenue. Selon une étude de la direction générale du Trésor, une hausse
temporaire (sur un an) de 10 Md€ des exportations se traduirait par une création
de 20 000 emplois au bout d’une année et de 37 000 emplois au bout de deux ans. Toutefois, en
raison des effets de second tour notamment sur l’inflation, cet impact s’atténue en année 3 et
devient négatif en année 4 (moins 7 000 emplois) et le niveau d’emploi revient à l’équilibre en
année 10. De son côté, Eurostat a publié une étude indiquant qu’ 1Md€ d’exportation hors Union
européenne permettait l’emploi de 11 700 personnes en France en 200724.
En outre, les lacunes françaises en matière de compétitivité, en partie dues à un manque
d’investissement en R&D et en innovation, ont un effet direct sur les performances à l’export.
De façon générale, les résultats confirment que plus les entreprises innovent, mieux elles
réussissent à l’exportation.25 Les entreprises exportatrices françaises sont plus productives et
offrent des salaires en moyenne plus élevés, en partie parce qu’elles innovent davantage26. Des
contributions théoriques récentes dans le champ de l’analyse des liens entre l’exportation et
l’innovation soulignent le rôle déterminant de l’innovation comme explication des écarts de
productivité des entreprises et donc de leur décision d’exporter27.
En conséquence, la réforme des interventions économiques doit permettre de préserver
et de réorienter les soutiens vers l’internationalisation des entreprises françaises.
2.2. Une réforme qui répond aux attentes des entreprises
2.2.1. Simplifier l’environnement des entreprises : stabilité, lisibilité et accessibilité des
interventions
D’abord, les entreprises aspirent à une certaine stabilité dans les interventions
publiques. Elles élaborent leur développement sur une base pluriannuelle, ce qui nécessite
d’intégrer l’impact des interventions publiques sur plusieurs années. En conséquence, toute
remise en cause fréquente de ces interventions est susceptible d’avoir des effets
contreproductifs et toute incertitude sur la prolongation d’un soutien découragera l’entreprise
de solliciter ce soutien.
De plus, les entreprises expriment des attentes claires en faveur d’une plus grande
accessibilité et d’une plus grande lisibilité des interventions publiques dont elles peuvent
bénéficier. En dépit des montants importants consacrés au soutien à la compétitivité des
entreprises, celles-ci estiment être insuffisamment accompagnées et soutenues. Ce décalage est
lié à plusieurs facteurs : d’une part, certaines aides sont désormais considérées par les
entreprises comme une partie intégrante de leur environnement fiscal et ont pu, à ce titre, jouer
un rôle essentiel dans des décisions d’embauche (par exemple, les allègements de charges
sociales sur les bas salaires) ; d’autre part une large partie des aides en faveur des entreprises
vise des territoires ou des secteurs très spécifiques, de sorte que l’ensemble des entreprises n’a
pas vocation à en bénéficier (par exemple, aides en faveur de l’Outre-mer, de la Corse, des
transports routiers, des libraires ou de la création de jeux vidéos).
Cette étude est disponible à l’adresse suivante :
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/may/tradoc_149511.%202_24.05.2012.pdf
25 Le lien innovation-exportation : l’expérience d’Oséo et d’Ubifrance, Regards sur les PME, N°19, septembre 2010.
26 Bellone, Florence ; Guillou Sarah, Innovation et performance des exportateurs : une analyse empirique sur données
d’entreprises françaises, in L’innovation dans les entreprises, moteurs, moyens et enjeux, mai 2011.
27 Constantini et Melitz, 2008.
24
- 21 -
22
Rapport général
Par ailleurs, la multiplication du nombre d’acteurs susceptibles d’accompagner et d’aider
financièrement les entreprises contribue à complexifier la lisibilité du soutien. Ainsi, la
juxtaposition, voire la superposition, des interventions de l’État et des collectivités territoriales,
sur un territoire et sur une thématique donnée (par exemple, le tourisme ou le soutien aux petits
commerces) brouille la clarté de l’action publique en multipliant le nombre de dispositifs
auxquels les entreprises seraient éligibles.
Enfin, la fragmentation des interventions et leur multiplication impliquent une
atomisation des procédures d’attribution des aides. De manière légitime, l’attribution d’un
soutien, en termes de prestation ou d’aide financière, est subordonnée à certaines conditions.
Les procédures d’attribution de soutien sont plus ou moins détaillées, selon la nature de
l’intervention (d’une simple déclaration pour certains avantages fiscaux à des procédures
lourdes et complexes pour des financements de projets d’investissement). Cependant, la
multiplication des procédures d’intervention et des structures porteuses duplique les
obligations déclaratives des entreprises, décourageant ainsi la mobilisation des soutiens et
donnant une prime aux entreprises qui disposent soit des ressources, soit des connaissances
permettant de surmonter cette complexité administrative. La simplification est donc également
un enjeu d’équité entre les entreprises.
2.2.2. Permettre la réduction des prélèvements obligatoires par une meilleure efficacité
et efficience de l’action publique
Les entreprises, au même titre que tous les citoyens, attendent de l’action publique une
plus grande efficacité (degré d’atteinte des objectifs poursuivis par les aides) et une plus
grande efficience (adéquation des ressources mobilisées pour atteindre ces objectifs). Comme
indiqué infra, cette attente est aujourd’hui d’autant plus forte que les niveaux de prélèvements
obligatoires et de dépenses publiques rapportés au PIB sont parmi les plus élevés de l’OCDE.
Le retour à un cercle vertueux consistant à réduire les dépenses publiques et à assurer une
meilleure efficacité de ceux-ci, suivie d’une baisse des prélèvements obligatoires de nature à
encourager l’activité apparaît à la fois urgent et indispensable.
Cet effort sur les dépenses doit être le résultat d’une réflexion menée sur l’efficience de
l’action publique, c'est-à-dire une utilisation optimale des moyens publics dans un contexte
budgétaire fortement contraint.
Au total, l’objectif de simplification fixé à la mission répond aux préoccupations des
entreprises et doit cibler en priorité la clarification des compétences, la réduction du
nombre d’interventions et la simplification des procédures.
2.3. Une réforme qui affiche une détermination adaptée au contexte actuel des
finances publiques
2.3.1. Concilier redressement des finances publiques et politique économique
ambitieuse face à la dégradation des comptes publics
La part des dépenses publiques dans la richesse nationale s’est progressivement accrue
depuis l’après-guerre pour atteindre 56 % en 2011. Dans le même temps, les prélèvements
obligatoires ont connu une évolution similaire : une forte hausse de 1974 à 1983, puis une
stagnation et une nouvelle augmentation dans les années 1990. Il s’est ensuite tassé dans les
années 2000 alors que les dépenses continuaient d’augmenter, expliquant la croissance du
déficit public. Ce taux remonte depuis et atteint en 2011 43,9 % du PIB.
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Rapport général
23
Les entreprises françaises soulignent régulièrement le rôle du poids des prélèvements
obligatoires dans la dégradation de la compétitivité français. Aujourd’hui, les niveaux de
dépenses et de recettes publiques sont parmi les plus élevés de l’OCDE. Ainsi en 2011, le niveau
de la dépense publique française arrive en deuxième position des pays de l’UE derrière le
Danemark (58,0 %) et s’établit à un niveau supérieur de près de sept points à la moyenne de
l’UE à 27 (49,1 %).
Le retour à l’équilibre des finances publiques peut donc difficilement s’appuyer
exclusivement sur une hausse des prélèvements obligatoires. Dans un contexte où
l’endettement atteint des niveaux élevés, une baisse des dépenses publiques par rapport au PIB
est donc nécessaire. C’est d’ailleurs la voie que nos principaux partenaires européens ont choisi
dans leurs programmes de stabilité : l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Espagne prévoient ainsi
une baisse des dépenses par rapport au PIB représentant plus des trois quarts de l’effort de
redressement.
En conséquence, l’objectif de rationalisation fixé à la mission (2 Md€ d’économies)
répond à une situation des finances publiques particulièrement contrainte. Pour
retrouver des marges de manœuvre économiques, il importe de réaliser des choix
permettant de contribuer à la consolidation des finances publiques.
2.3.2. Proposer de vrais choix et de claires priorités de politique publique dans un
contexte budgétaire contraint
Encadré 1 : L’exemple néerlandais de réforme des interventions publiques dans un contexte de
crise économique et financière
Aux Pays-Bas, les mesures prises par le gouvernement pour faire face à la crise économique et
financière ont eu pour objectif de concentrer les interventions publiques sur les secteurs
prioritaires, la poursuite de l’octroi de crédits et la réduction des charges administratives.
Le Gouvernement tente ainsi de relier les mesures d’austérité à des fins plus ambitieuses, telles que la
réduction du périmètre de l’Etat ou la réduction des charges administratives. Concernant le principal
dispositif de soutien aux entreprises, l’objectif a été de rationaliser et de favoriser une meilleure
accessibilité des entreprises aux dispositifs de soutien, de supprimer les coûts de gestion liés à des
subventions en matière d’innovation… Le réseau des chambres consulaires a été restructuré. Les
évolutions des interventions économiques publiques s’inscrivent dans le cadre d’une politique
budgétaire restrictive, avec une forte réduction des subventions, remplacées par une politique de
baisse des charges fiscales et sociales.
Chaque intervention en faveur des entreprises est susceptible d’être justifiée.
En tant qu’elle constitue un soutien à une entreprise, chaque intervention est susceptible de
concourir à la compétitivité des entreprises – sauf à ce qu’elle constitue une incitation
contreproductive globale. En tant que telle, chaque intervention est justifiée, du point de vue de
l’entreprise, comme de l’action publique.
Ces justifications peuvent être de plusieurs natures : en fonction de l’objectif poursuivi,
directement (par exemple renforcer les marges d’un secteur) ou indirectement (encourager
l’emploi dans une zone géographique définie), de la situation des entreprises soutenues
(exposition à la concurrence internationale de certains secteurs) ou des défaillances de marché
qui se manifestent de manière conjoncturelle ou structurelle.
Face à la contrainte budgétaire généralisée, les leviers de réduction de coûts les moins
susceptibles d’obérer la compétitivité des entreprises consistent à hiérarchiser les
interventions, rationaliser les modes d’interventions et supprimer les dispositifs dont
l’efficacité n’est pas démontrée.
En premier lieu, dans un contexte budgétaire contraint, il convient de hiérarchiser les différents
objectifs poursuivis, afin de s’assurer que les objectifs prioritaires concentrent les moyens.
- 23 -
24
Rapport général
En deuxième lieu, la contrainte budgétaire conduit à s’interroger sur les moyens d’intervention
les plus efficaces et les plus efficients pour atteindre les objectifs définis. Ainsi, certains modes
d’intervention disposent d’un effet de levier plus important que d’autres (ingénierie financière).
De même, certains modes d’intervention bénéficient de coûts de gestion plus faibles, pour
l’administration publique et/ou pour les entreprises.
En troisième lieu, certaines interventions dont bénéficient les entreprises ont fait l’objet
d’évaluations qui ont conclu à une absence d’efficacité (incapacité à atteindre les objectifs
assignés) ou à une faible efficience (rapport coût/efficacité élevé). Ces interventions doivent être
prioritairement supprimées ou fortement réduites, car elles constituent des soutiens mal définis,
mal calibrés et mal ciblés.
- 24 -
Rapport général
25
Deuxième partie : Propositions
Conformément à l’objectif fixé par la lettre de mission du premier ministre, la mission propose
des réformes visant à rationaliser et à simplifier les interventions économiques en faveur des
entreprises.
1. Réformes : priorité à la compétitivité et réduction des dispositifs
inefficaces
L’objectif de cette partie est de présenter les recommandations de la mission concernant la
réorientation des interventions économiques en faveur des entreprises.
Eclairées par l’analyse des interventions de l’État et des collectivités territoriales et conscientes
des défis économiques auxquels notre pays fait face, ces propositions sont équilibrées : elles
recommandent de conforter les interventions déterminantes pour la compétitivité de demain
(12 mesures confortées) et de reconfigurer les interventions coûteuses, inefficaces ou moins
prioritaires (12 propositions d’économies).
1.1. Mesures confortées : les « 4 I », priorités de la compétitivité
La préparation de la compétitivité de demain nécessite de préserver les interventions qui
contribuent à renforcer les capacités de rebond des entreprises françaises.
La préservation de ces interventions ne signifie pas une sanctuarisation de ces dispositifs, qui
doivent être régulièrement évalués et améliorés ; mais une baisse immédiate des coûts de ces
interventions n’est pas prioritaire à court terme.
1.1.1. Investissement des entreprises
Un volume important des interventions économiques en faveur des entreprises vise à
soutenir le financement des entreprises et à favoriser l’investissement. Au regard des
enjeux de la compétitivité des entreprises françaises et du contexte conjoncturel, la mission juge
primordial de préserver ces interventions, tout en les évaluant régulièrement.
Ainsi, la nécessité de renforcer la situation financière des entreprises implique de
préserver les capacités d’intervention de bpifrance (Oséo, CDC Entreprises, FSI), en matière
de garanties, de prêts et de fonds propres. Dès lors que la doctrine d’intervention est
correctement définie – c'est-à-dire agir en investisseur avisé, mais aussi pour, lorsque la
situation le nécessite, se substituer au marché afin de combler des défaillances d’initiative privée
– ces instruments constituent des interventions à effet de levier à un coût budgétaire limité pour
la puissance publique. Ils doivent être donc systématiquement envisagés dans la perspective de
la mise en place de nouveaux soutiens aux entreprises. La création de bpifrance doit permettre
de mettre en cohérence les différents instruments d’interventions « bancaires » de l’État et de la
Caisse des dépôts et consignations.
Les incitations fiscales à l’investissement risqué des particuliers devraient également être
maintenues, dans une logique de stabilité des dispositifs dans le temps, permettant une
allocation pérenne des ressources. Toutefois, certaines améliorations devraient être apportées,
afin de diminuer les effets d’aubaine de certains dispositifs pour les sociétés de gestion et pour
renforcer la transparence des instruments.
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Rapport général
26
Les « 4 I » : Investissement : 3 mesures confortées (8,2 Mds€)
Mesure confortée n°1 : Les instruments « bancaires » de bpifrance (5 Md€ de volume
d’intervention en prêts et garanties)
Mesure confortée n°2 : Les instruments d’intervention en fonds propres de bpifrance
(2,5 Md€ de volume d’intervention)
Mesure confortée n°3 : Les incitations fiscales à l’investissement risqué pour les particuliers
(FCPR, FCPI, PEA : 700 M€)
1.1.2. Innovation
L’innovation étant la clé des économies matures, la mission a souhaité rappeler
l’importance de préserver les interventions économiques visant à soutenir l’effort des
entreprises en faveur de la recherche et développement et de l’innovation.
Les interventions en faveur de l’innovation reposent sur des instruments variés qui
doivent être maintenus. Le premier instrument est, en montant, le dispositif d’incitation fiscale
que constitue le CIR, mais ce dernier ne relève pas du champ d’analyse de la mission. Les autres
instruments reposent sur des soutiens à des projets innovants, gérés dans le cadre de bpifrance
(Oséo), des programmes d’investissement d’avenir (PIA) et au sein des pôles de compétitivité
(fonds unique interministériel – FUI –, fonds pour la compétitivité des entreprises – FCE). Les
régions interviennent également de manière croissante pour soutenir l’innovation, notamment à
travers la création de structures d’accompagnement ou dans leur soutien aux pôles de
compétitivité.
Les « 4 I » : Innovation : 3 mesures confortées (940 M€)
Mesure confortée n°1 : Les interventions en faveur de l’innovation de bpifrance (aides à
l’innovation, initiative stratégique industrielle : 220 M€)
Mesure confortée n°2 : Les interventions des régions en faveur de l’innovation (600 M€)
Mesure confortée n°3 : Le régime de la jeune entreprise innovante (JEI : 120 M€)
1.1.3. Industrie
Le soutien à la structuration des filières, qui participent de la politique industrielle, doit
être préservé et rationalisé. L’ambition des pôles de compétitivité est de regrouper autour de
thématiques et de projets communs les différents d’acteurs d’une filière, entreprises donneuses
d’ordre et sous-traitants, centres de recherche, de formation, investisseurs et collectivités
publiques. Tous les instruments en faveur des filières devraient converger vers les pôles de
compétitivité afin de mettre en œuvre les meilleures synergies à moindre coût : tant du côté des
structures fournissant des prestations aux entreprises (clusters, centres techniques industriels)
que des structures chargées des transferts de technologie et de l’essaimage (incubateurs,
sociétés d’accélération de transferts de technologie - SATT). En raison des enjeux territoriaux de
la structuration de filières industrielles, les régions devraient également être associées à l’État
dans la définition des grandes orientations et de leur mise en œuvre.
Les interventions qui visent explicitement l’industrie et les secteurs d’avenir doivent être
maintenues. Ces interventions ciblent des secteurs structurants pour l’industrie française (par
exemple, les avances remboursables pour l’industrie aéronautique) ou des secteurs d’avenir
(par exemple, les interventions du fonds national pour la société numérique dans le cadre du
PIA).
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Rapport général
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Les « 4 I » : Industrie : 3 mesures confortées (1,8 Mds€)
Mesure confortée n°7 : Les pôles de compétitivité qui structurent les filières et soutiennent des
projets innovants (fonds unique interministériel et fonds de compétitivité des entreprises :
350 M€)
Mesure confortée n°8 : Les soutiens aux secteurs de pointe de l’industrie française (avances
remboursables dans l’aéronautique : 225 M€)
Mesure confortée n°9 : Les interventions du programme « Investissements d’avenir » (PIA) qui
soutiennent des projets industriels innovants et orientés vers les filières d’avenir, y compris la
transition énergétique (1,2 Md€ de volume d’intervention)
1.1.4. International
Le déficit de compétitivité à l’international des entreprises françaises et la nécessité de
partir à la conquête de marchés à l’export implique de préserver les instruments en
faveur de l’internationalisation des entreprises.
Les interventions financières pour soutenir les démarches à l’export des entreprises sont
complètes et couvrent bien les besoins des entreprises (financement des démarches de
prospection et du besoin en fonds de roulement, assurance crédit, assurance change), mais elles
sont insuffisamment connues des entreprises et peu accessibles. En effet, actuellement, la
gestion et la distribution de ces instruments est éclatée entre Coface, l’assureur crédit français
traditionnel, et Oséo. À l’avenir, dans la perspective de la création de bpifrance, il convient de
faire de ce nouvel opérateur le premier point de contact pour l’internationalisation des
entreprises, en lui confiant la responsabilité de distribuer l’intégralité des produits de soutien à
l’export pour les PME et ETI.
Si les soutiens financiers à l’export s’inscrivent désormais dans un contexte clarifié et
rationalisé avec la création du label bpifrance export, il importe de poursuivre la mise en
cohérence des prestations d’accompagnement. C’est l’objectif d’une autre mission dans le
cadre de la MAP, confiée à Alain Bentejac, co-président d’Artélia et Jacques Desponts, ancien
cadre dirigeant de BNP Paribas.
Les « 4 I » : International : 3 mesures confortées (241 M€)
Mesure confortée n°10 : Les soutiens financiers de Coface, en les rapprochant des autres
instruments publics au sein du label bpifrance export (138 M€)
Mesure confortée n°11 : Les actions d’Ubifrance, en les rapprochant des autres instruments
publics au sein du label bpifrance export (103 M€)
Mesure confortée n°12 : Les interventions des régions en faveur de l’internationalisation des
entreprises, en les articulant avec les soutiens de l’État
1.2. Mesures d’économies : trois leviers pour réformer les interventions les plus
inefficaces et les plus coûteuses
Dans un contexte contraint de finances publiques, les diminutions de financement doivent être
orientées prioritairement vers :
les coûts de gestion des dispositifs gérés par les opérateurs de l’État et des collectivités
territoriales ;
les dépenses inefficaces et inefficientes déjà identifiées par des rapports d’évaluation et
qui constituent des effets d’aubaine importants ;
les interventions qui ne contribuent pas directement à la compétitivité de demain ou
dont le poids budgétaire est élevé au regard des autres priorités de politique publique.
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28
Rapport général
1.2.1. Réduire les coûts de gestion des interventions en conditionnant les moyens à
l’atteinte et au suivi des objectifs des politiques publiques
La première priorité doit être d’optimiser les coûts de gestion des dispositifs. Ainsi, une
part importante des interventions transitent par des opérateurs de l’État ou des collectivités
territoriales, qui prennent ensuite le soutien, sous forme financière ou sous forme de prestations
aux entreprises.
La mission propose de réduire les coûts de gestion des opérateurs suivants :
les chambres de commerce et d’industrie, les chambres des métiers et de l’artisanat et les
comités professionnels (cf. réforme 1) ;
les agences des collectivités territoriales (cf. réforme 2).
1.2.1.1. Encourager les opérateurs financés par taxe affectée à plus d’efficience et à des
rapprochements
Pour chacun des opérateurs, il est nécessaire de distinguer précisément, au moyen d’une
comptabilité analytique rigoureuse, les fonds publics destinés à financer les coûts de
structure (frais de gestion) de l’opérateur et ceux destinés aux entreprises, sous forme
financière ou de prestations de services.
Le mode de financement privilégié de ces opérateurs, en particulier pour la part relative à leurs
coûts de structure, devrait être la subvention du budget général (crédits budgétaires), qui
constitue un levier dont le montant est connu, prévisible, évaluable et paramétrable chaque
année à l’occasion du débat budgétaire. Le financement par taxe affectée de ces structures (cas
du CNC, des réseaux consulaires et des CTI et CPDE) est présenté comme étant un moyen de
faire contribuer les professionnels du secteur à des projets d’intérêt commun. Toutefois, la
dynamique des ressources est souvent décorrélée des prestations financées, à la baisse comme à
la hausse.
Ces fortes augmentations constatées sont problématiques pour trois raisons :
en premier lieu, l’augmentation de ces ressources affectées constitue à la fois une
augmentation des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises et une
augmentation de la dépense publique, qui pèse ainsi doublement sur les comptes
publics ;
en deuxième lieu, cette augmentation ne se prête pas à un pilotage rapproché de
l’optimisation des coûts de gestion, entraînant ainsi des inégalités entre les opérateurs
financés par des taxes affectées et ceux financés par dotations budgétaires, dans la mesure
où ces derniers font l’objet d’un suivi par la direction du budget et leur tutelle ;
en troisième lieu, elle est susceptible de générer des effets d’aubaine importants : au
mieux, le montant des prestations aux entreprises ou des subventions versées ne dépend
pas d’un calcul ex ante des besoins des entreprises, mais d’une constatation ex post des
montants disponibles à distribuer après perception de la taxe ; au pire, le montant des
prestations et des subventions reste identique, et l’opérateur accumule des bénéfices ou
de réserves excédentaires retirés de la progression de ces ressources (cas du CNC et des
réseaux consulaires).
Concernant les « opérateurs » de l’État, trois grandes préconisations de nature générale
sont donc portées par la mission :
en premier lieu, il est prioritaire de demander aux opérateurs de l’État de disposer d’une
comptabilité analytique permettant d’isoler les coûts de gestion des interventions dont
ils ont la charge, afin d’optimiser au mieux ces coûts ;
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Rapport général
29
en deuxième lieu, des mesures d’optimisation des coûts de gestion de ces opérateurs sont
d’ores et déjà possibles, sur la base du dialogue de gestion engagé avec la direction du
budget et en prévoyant la suppression ou le regroupement d’opérateurs dès que
possible ;
en troisième lieu, certains opérateurs financiers ou prestataires de services ont connu une
progression très substantielle de leurs ressources publiques ; il convient de leur demander
de rationaliser leur structure de coûts.
Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) et les chambres des métiers et de l’artisanat
(CMA) bénéficient d’une intervention de l’État au titre de leurs actions d’accompagnement des
entrepreneurs. Les CCI et les CMA bénéficient d’une taxe affectée qui compense financièrement
leur prise en charge des missions dites d’intérêt général. Pour l’année 2013, les deux taxes
affectées s’élèvent à 1 336 M€ pour les CCI et à 280 M€ pour les CMA, soit un total de
1 616 M€ pour les deux réseaux consulaires.
En l’absence de comptabilité analytique permettant de suivre la répartition des dépenses au
niveau national, la mission n’est pas en mesure de retracer ni de justifier l’emploi de la taxe
affectée par mission d’intérêt général. De plus, les missions d’accompagnement des entreprises
des CCI et des CMA sont concurrencées par d’autres acteurs, tels qu’Oséo, les réseaux
d’entrepreneurs, les collectivités territoriales ainsi que les fédérations professionnelles, ce qui
justifie une rationalisation des missions et des ressources des réseaux consulaires.
Enfin, outre le dynamisme des taxes (+30 % entre 2003 et 2012), les réseaux consulaires
enregistrent des bénéfices depuis 2005, ce qui plaide pour une meilleure adaptation des
ressources aux emplois.
Les comités professionnels (notamment les centres techniques industriels (CTI) et les comités
professionnels de développement des entreprises (CPDE)) bénéficient également d’un
financement par taxe affectée (139 M€ en 2012) et par dotation budgétaire (20 M€ en
2012). Ce financement public a pour objectif de soutenir des démarches de mutualisations
sectorielles. Dans ce cadre, la puissance publique se substitue aux entreprises pour garantir
financièrement des bonnes pratiques qui pourraient être spontanées.
Réforme 1 : Les chambres de commerce et d’industrie, les chambres des métiers et de l’artisanat et
les comités professionnels
Il est proposé d’avoir recours à trois leviers d’économies pour réduire de 400 M€ le montant des
taxes affectées aux CCI et aux CMA :
des économies liées à la réorganisation des réseaux ;
des économies liées au recentrage des missions des CCI et CMA financées par la taxe affectée
sur des activités pour lesquelles elles détiennent une réelle expertise ;
des gains d’efficience permis par le déploiement de la comptabilité analytique dans les réseaux.
Il est proposé, à court terme, de rationaliser le financement des comités professionnels en
encourageant le réseau à mutualiser certains centres et de faire participer les comités
professionnels à l’effort de réduction des dépenses publiques. À moyen terme, il est proposé de
redéfinir le mode de financement des comités professionnels, en instaurant éventuellement des
contributions volontaires obligatoires.
Proposition d’économies n° 1 : Réduire le montant de la taxe affectée des réseaux
consulaires (400 M€ d’économies budgétaires) et des centres professionnels et techniques
(15 M€ d’économies budgétaires) afin d’encourager à l’efficience et aux regroupements
(cf. fiche 1).
- 29 -
Rapport général
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1.2.1.2. Rationaliser la carte des opérateurs des collectivités territoriales en cohérence
avec la nouvelle répartition des compétences
Au cours des dernières années, chaque niveau de collectivité a cherché à soutenir le
développement économique de son territoire en finançant la création d’opérateurs
multiples, géographiques et/ou thématiques, afin d’offrir des prestations de services
(prestations non monétisées) aux entreprises. On dénombre ainsi 25 agences régionales,
53 agences départementales et 32 agences intercommunales. Ces 110 agences économiques sont
en règle générale de taille réduite (en moyenne 12 salariés pour un budget moyen de 1,6 M€) et
n’atteignent pas une taille critique suffisante. Leur coût pour les collectivités n’est pourtant pas
négligeable ; il est estimé par la mission à 158 M€, soit plus de cinq fois l’abondement des
collectivités territoriales aux pôles de compétitivité28.
Ces opérateurs se surajoutent à l’action d’autres opérateurs territoriaux : les chambres
consulaires, les structures nationales tels Oséo et les services de l’État, les représentations
locales du réseau France Initiative ou du réseau Entreprendre et les associations de prêts
d’honneur. Elles peuvent ainsi contribuer à complexifier le paysage du soutien aux entreprises,
sans que leur action fasse l’objet d’évaluation permettant d’en attester la pertinence et
l’efficacité.
Il est nécessaire de rapprocher les agences de développement économique en une agence
unique au niveau de chaque région afin de rassembler en un seul interlocuteur les
fonctions de promotion du territoire, de conseil, d’accompagnement et d’expertise au service des
entreprises. Ils devraient également contribuer au développement de synergies avec les
directions régionales de bpifrance et des plateformes communes associées.
Graphique 7 : Schéma cible de réorganisation des agences de développement économique
Source : Mission.
28 Ces agences s’ajoutent aux autres acteurs du développement économique au niveau territorial (services et
opérateurs de l’État, réseaux consulaires, acteurs privés d’accompagnement), de sorte que le nombre d’intervenants
en faveur du développement économique par région a pu être estimé à 75 par région, ce qui confirme les constats
effectués par la Cour des Comptes dans son rapport d’évaluation consacré aux dispositifs de soutien à la création
d’entreprises paru en décembre 2012.
- 30 -
Rapport général
31
Réforme 2 : Agences des collectivités territoriales
Une réduction importante du nombre d’agences de collectivités territoriales aura d’autant plus de sens
si elle s’inscrit dans le cadre de la clarification nécessaire des compétences entre collectivités. Elle
pourrait prendre la forme d’une fusion des agences régionales sur un même territoire et de la
transformation des agences infrarégionales en antennes de l’agence régionale unique, ou de leur
suppression le cas échéant. Cette démarche devrait avoir pour but d’évaluer la pertinence du maintien
des antennes sur le territoire et d’en réduire significativement le nombre. Chaque niveau de
collectivités pourrait contribuer, financièrement ou en termes de moyens, à doter cette structure
unique. Cette rationalisation permettrait de gagner en efficience, de réduire les coûts de gestion et de
simplifier le paysage des agences pour les entreprises, sans pour autant impacter directement le
financement des entreprises. Le gain est estimé à 70 M€.
Proposition d’économies n°2 : Rationaliser la carte des agences des collectivités territoriales en
regroupant toutes les structures d’appui aux entreprises dans une agence régionale unique qui
aurait vocation à servir d’opérateur pour toutes les collectivités (70 M€ d’économies
budgétaires, cf. annexe II relative aux collectivités territoriales)
1.2.2. Réduire en priorité les interventions inefficaces et inefficientes
La priorité, lorsqu’il s’agit de réduire les dépenses liées aux interventions en faveur des
entreprises, est de remettre en cause prioritairement les interventions qui ont été évaluées
comme n’atteignant pas l’objectif qui leur a été assigné (pas efficaces) ou qui atteignent cet
objectif à un coût disproportionné (pas efficientes).
Un exercice général d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales a été réalisé en 2011
par le comité d’évaluation29. Par ailleurs, des organismes de contrôle et d’évaluation ont pu
constater la nécessité de remettre en cause certaines interventions en raison de leur manque
d’efficacité et d’efficience.
La mission propose de réduire en priorité les interventions inefficaces identifiées :
par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales (cf. réforme 3) ;
par des rapports d’évaluation récents :
du fait de la perte de leur pertinence et de leur efficacité : les dispositifs zonés
(cf. réforme 4), les agrocarburants (cf. réforme 5), le LDD (cf. réforme 6) ;
du fait de leur ciblage insuffisant : les exonérations de charges Outre-mer
(cf. réforme 7), les réductions d’impôt pour les dons aux organismes sans but lucratif
(cf. réforme 8).
29
Le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales est disponible sur le site du ministère de
l’économie et des finances : http://www.economie.gouv.fr/rapport-du-comite-d-evaluation-des-depenses-fiscales-etdes-niches-sociales-2011.
- 31 -
32
Rapport général
1.2.2.1. Remettre en cause des dépenses fiscales jugées inefficaces ou inefficientes par le
comité d’évaluation de 2011
Le comité d’évaluation, présidé par Henri Guillaume, inspecteur général des finances, a
procédé en une année (avril 2010 à juin 2011) à l’analyse de 538 mesures dérogatoires
fiscales et sociales, représentant près de 104 Md€. Au sein de ce périmètre, 385 ont fait
l’objet d’une évaluation, représentant 96 Md€. Ces évaluations ont mobilisé toutes les directions
du ministère des finances et des ministères concernés. Elles se sont notamment appuyées sur
neuf missions d’évaluations approfondies conduites par différents services et directions du
ministère des finances, couvrant 177 dépenses fiscales et niches sociales, pour 43 Md€. Le
travail du comité d’évaluation a consisté à caractériser chaque dépense fiscale et niche sociale
(identité de la dépense, chiffrage de la mesure et identification des bénéficiaires) et à procéder à
son évaluation selon différents critères (taux de recours au dispositif, atteinte des objectifs,
nécessité et proportionnalité du dispositif, impacts, coûts de gestion et niveau de contentieux).
Sur la base de ces évaluations individuelles, un classement a pu être effectué entre les différents
dispositifs dérogatoires, entre les mesures inefficaces (score à 0 : 142 mesures), les mesures
efficaces, mais non efficientes (score à 1 ou 2 : 171 mesures) et les mesures efficaces et
efficientes (score à 3 : 72 mesures).
Réforme 3 : Mesures inefficaces identifiées par le rapport du comité d’évaluation
Au sein de ce périmètre, le comité d’évaluation a estimé que 45 mesures relevant du champ d’analyse
de la mission sur les interventions économiques en faveur des entreprises étaient non efficaces
(score 0 : 39 mesures, pour 468 M€) et non efficientes (score 1 : 6 mesures, pour 375 M€). En se
fondant sur les analyses réalisées par le comité d’évaluation, la mission a souhaité proposer
prioritairement la suppression des mesures évaluées à la fois comme non efficaces et non efficientes,
soit une économie potentielle de 843M€. Dans la mesure où l’intégralité des mesures ne pourrait être
supprimée, mais que des reparamétrages seraient nécessaires, un objectif de 400 M€ d’économies,
prioritairement sur les mesures non efficaces, pourrait être raisonnablement envisagé.
Proposition d’économies n°3 : Supprimer prioritairement les dépenses fiscales et niches
sociales évaluées comme non efficaces et non efficientes par le comité d’évaluation (400 M€ de
réductions de dépenses fiscales, cf. fiche 3)30
1.2.2.2. Reconfigurer les interventions dont la pertinence et l’efficacité ne sont plus
démontrées
En matière d’égalité des territoires, les effets sur l’activité et l’emploi des zones franches
urbaines (ZFU) sont désormais débattus. Des exonérations fiscales et sociales existent ainsi
pour les entreprises existantes et nouvellement créées dans les 100 ZFU du territoire national,
afin d’encourager le développement économique de ces quartiers. Toutefois, le constat dressé en
2012 par l’Insee est contrasté31 : les effets des ZFU ne sont plus démontrés depuis 2002, du fait
de disparitions d’établissements et d’effets modestes en termes d’implantation et de création
d’emplois. De plus, une partie croissante des effets du zonage reposait, selon l’Insee, sur une
relocalisation d’activités existantes dans les ZFU, c'est-à-dire au détriment d’autres zones et
constitutive, en partie, d’effets d’aubaine. Enfin, l’impact sur l’emploi des populations des
quartiers en difficulté ne serait pas manifeste.
30
A titre d’exemple, pour les mesures dont le montant est le plus important : l’exonération de taxe foncière en faveur
des terres agricoles (178 M€), l’exonération des primes d’impatriation (110 M€), l’exonération partielle de prise en
charge par l’employeur des frais de transport entre le domicile et le lieu de travail (100 M€), les réductions d’impôt au
titre des fonds d’investissement de proximité (FIP : 32 M€), le crédit d’impôt pour dépenses de conception de
nouveaux produits par les entreprises exerçant les métiers d’art (24 M€),
31 Insee (2012) : Les zones franches urbaines: quel effet sur l’activité
http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=iana4
- 32 -
économique?
Rapport général
33
Réforme 4 : Les dispositifs zonés
Il est préconisé de ne pas reconduire les mesures liées aux avantages fiscaux et sociaux dans les ZFU,
pour les remplacer par des dispositifs plus ciblés en faveur de l’emploi dans les quartiers en difficulté
(par exemple, les « emplois francs » portés par le ministère de la ville). S’agissant d’exonérations
ouvertes pendant une période définie à des entreprises entrées dans le dispositif au cours des
dernières années, les économies à attendre à court terme de la non-reconduction des exonérations
attachées aux ZFU dépendront du nombre d’entreprises qui « sortent » chaque année de ces dispositifs.
De plus, une réforme plus globale de la géographie prioritaire (zonages) devrait permettre de
simplifier et de rationaliser le paysage actuel des zones, composé de 751 zones urbaines
sensibles, 416 zones de rénovation urbaine et 100 zones franches urbaines auxquels s’ajoutent les
zones de revitalisation rurale (ZRR), les zones de restructuration de la défense (ZRD) et les bassins
d’emploi à redynamiser (BER).
Proposition d’économies n°4 : Réformer en profondeur la géographie prioritaire (dispositifs
zonés), afin de redéfinir des zones plus simples et plus en phase avec les enjeux actuels de
développement économique. Ne pas reconduire les exonérations liées aux ZFU et envisager leur
remplacement par des « emplois francs » (estimation de 25 M€ de réductions de dépenses
fiscales, cf. fiche 4).
En matière de transition énergétique, il existe désormais un consensus sur le fait que le
soutien aux biocarburants de première génération, produits à partir de denrées
alimentaires (agrocarburants), se révèle être contreproductif.
La Cour des comptes a ainsi estimé en 201232 que le soutien aux biocarburants en France n’avait
pas produit les effets escomptés : le bilan restait mitigé pour l’agriculture, quoique légèrement
positif ; le bilan énergétique était moins favorable qu’anticipé et la pertinence du point de vue de
l’environnement était très difficile à mesurer et de plus en plus contestée. De plus, constatant les
effets problématiques des biocarburants de première génération en ce qui concerne les
émissions de gaz à effet de serre et l’affectation des sols, la Commission européenne a également
revu ses objectifs de développement des biocarburants en Europe en proposant de limiter à
5 % leur part dans les énergies renouvelables33. En conséquence, la Cour des comptes a
recommandé la réduction de la défiscalisation au titre de la TICPE pour les agrocarburants, une
proposition reprise par le gouvernement et que la mission soutient également. La réduction de
l’avantage fiscal accordé aux exploitants de biocarburants de première génération, dont les
investissements ont été pour la plupart déjà amortis, doit permettre de favoriser le passage aux
biocarburants de deuxième génération, qui n’utiliseront plus de denrées alimentaires.
Réforme 5 : Les agrocarburants
Conformément à la proposition de la Commission européenne, l’objectif en matière d’agrocarburants
doit se concentrer sur le développement des agrocarburants de deuxième et troisième génération afin
de ne soutenir financièrement que les substances les plus performantes. Cela suppose un abandon
progressif des agrocarburants générés à partir de denrées alimentaires en faveur de substances
comme les déchets ou la paille, qui émettent moins de CO2 et ne déséquilibrent pas la production
alimentaire.
La proposition du 17 octobre 2012 propose de modifier la législation européenne en vigueur en
matière d’agrocarburants (directive 2009/28/EC sur la promotion et l’usage d’énergies renouvelables
et directive 98/70/EC sur la qualité des carburants diesel et essence) afin d’orienter le soutien public
sur les agrocarburants les plus efficaces.
Compte tenu de ces évolutions scientifiques et politiques, ainsi que des investissements déjà consentis
en faveur de la filière des agrocarburants de première génération, il est proposé d’accompagner
l’extinction progressive du dispositif en réduisant l’avantage fiscal sur trois ans (100 M€ la première
32 Cour des comptes (2012) : Évaluation d’une politique publique : la politique
33 Commission européenne (2012) : Proposition de directive
d’aide aux biocarburants.
:
http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/fuel/docs/com_2012_595_fr.pdf
- 33 -
34
Rapport général
année, puis 100 M€ et 50 M€).
Proposition d’économies n°5 : Anticiper une réduction rapide de la dépense fiscale en faveur
des biocarburants de première génération (250 M€ de réductions de dépenses fiscales, dont
200 M€ pour 2014 et 2015, cf. fiche 5)
L’exonération fiscale sur les intérêts des livrets de développement durable (LDD)
représente une dépense fiscale de 130 M € en 2013 et l’exonération sociale un montant
de 211 M€. Le LDD constitue un produit d’épargne liquide, à l’instar des dépôts à vue et des
autres comptes sur livrets. À ce titre, les fonds placés sur le LDD sont exclus des circuits de
financement à long terme de l’économie productive : dès lors qu’il n’existe pas d’obligation sur la
durée de détention, ces encours peuvent difficilement servir au financement de long terme des
entreprises. Cet effet est d’autant plus critique à un moment où l’épargne globale des ménages
est en diminution et que les placements en titres et en assurance-vie sont handicapés par la forte
collecte des comptes sur livrets.
La diminution des ressources bancaires liée à la centralisation du LDD et du livret A est
estimée à 19,9 Md€34 fin 2012 : si cette diminution ne représente pas un risque systémique, elle
constitue néanmoins une perte considérable, au moment où les établissements de crédit sont
appelés à renforcer leur bilan du fait du durcissement des normes bancaires et pèse par
conséquent sur la capacité des banques à financer l’économie, et les entreprises en particulier.
Le système d’exonération des intérêts aujourd’hui en vigueur amplifie l’avantage fiscal
pour les ménages les plus aisés, qui sont situés dans les tranches marginales supérieures de
l’impôt sur le revenu. En effet, l’encours du LDD est fortement concentré sur les livrets les plus
fortement dotés : cette tendance s’est accentuée en 2012. Les livrets de plus de 6 000 €
(7,6 millions fin 2012) représentaient ainsi 74,2 % des encours fin 2012, contre 61,0 % fin 2011.
Plus particulièrement, les livrets supérieurs à 12 000 € représentaient 4,5 % en nombre et
14,7 % de l’encours total à fin 2012.
Réforme 6 : Le LDD
Compte tenu du caractère non productif du LDD pour le financement de long terme des entreprises
ainsi que de l’effet d’aubaine que constitue ce dispositif pour les épargnants les plus dotés, il est
proposé de plafonner l’avantage fiscal au titre des intérêts perçus sur le LDD à 50 € par an et la
soumission de la nouvelle tranche (6 000 € – 12 000 €) aux prélèvements sociaux :
les intérêts bruts s’ajouteront ainsi aux revenus du contribuable et seront soumis à l’impôt sur le
revenu : le contribuable peut être exonéré de l’impôt dû sur les intérêts dans la limite d’une valeur
seuil de 50 € ;
les intérêts perçus sur la tranche de 6 000 € à 12 000 € seront soumis aux prélèvements sociaux,
dont le taux s’élève à 15,5 % depuis juillet 2012.
Proposition de reconfiguration n°6 : Reconfigurer les avantages fiscaux en faveur de l’épargne
non risquée et liquide (80 M€ de réductions de dépenses fiscales cf. fiche 6).
34
La perte de ressources bancaires a été estimée à partir de la différence entre la collecte observée en 2012 et son
évolution hypothétique s’il n’y avait pas eu de déplafonnement (en appliquant le taux de croissance annuel observé à
cette même échéance pour les trois derniers mois de l’année 2012). L’écart ainsi calculé est de 30,6 Mds € auquel on
applique le taux de centralisation de 65 % des ressources collectées au titre du livret A et du LDD, ce qui permet
d’estimer la perte de ressources bancaires à 19,9 milliards d’euros.
- 34 -
Rapport général
35
1.2.2.3. Remise en cause des interventions insuffisamment ciblées
Les entreprises ultramarines bénéficient d’un régime d’allègements de charges
particulièrement avantageux (jusqu’à 4,5 fois le salaire minimum de croissance – SMIC),
pour un montant global important (1,2 Md€). Afin de développer les activités économiques
et l’emploi dans les départements d’outre mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, un dispositif
d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale au profit de certaines entreprises
installées en outre mer a été mis en place en 1994 par la loi Perben. L’objectif initial était
d’encourager l’emploi par l’abaissement du coût du travail dans les secteurs exposés à la
concurrence. L’article 25 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des
Outre-mer (LODEOM) a modifié le régime de cette exonération. La mesure concerne environ
36 000 établissements et un effectif exonéré de 180 000 salariés, soit une dépense fiscale
moyenne de plus de 6 500 € par an et par salarié.35
L’efficacité de ces exonérations sur l’emploi Outre-mer n’est pas démontrée. En effet, selon
le rapport IGF d’évaluation des dépenses fiscales et sociales spécifiques à l’Outre-mer de 201036,
la masse salariale et les effectifs des entreprises éligibles ont évolué plus lentement que celle des
entreprises non éligibles entre 2001 et 2006.
De plus, la mise en place du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) dans
les départements d’Outre-mer se traduira par l’apparition de nouvelles exonérations. Le
régime actuel étant déjà très favorable par rapport aux conditions en métropole, il semble
pertinent de réduire l’effet du CICE par une modération du régime d’exonérations existant.
La réforme de certaines spécificités Outre-mer doit également conduire à remettre en
cause un mécanisme particulièrement dérogatoire du droit commun : le remboursement
aux entreprises ultramarines de la TVA qu’elles ne versent pas (mécanisme de « TVA non
perçue remboursable », ou « TVA NPR »). Ce dispositif, qui représente un coût budgétaire annuel
évalué à près de 100 M€, constitue une subvention directe, mal ciblée, dont l’avantage est capté
par les intermédiaires via une augmentation des marges lié au manque de concurrence dans les
départements d’Outre-mer (DOM). La TVA NPR contribue à l’augmentation des prix des
produits ; elle est également une source d’erreurs et d’infractions douanières et fiscales. Un
rapport de 2007 des inspections concluait ainsi : « la raison voudrait qu’il soit mis fin purement et
simplement à ce système archaïque, opaque, dérogatoire aux principes de la TVA, dépourvu de
fondement légal, détourné de son objectif initial, difficile à contrôler, coûteux et, surtout, sans
impact réel sur les prix ou sur l’économie des DOM »37.
Enfin, d’autres dispositifs nécessitent des réformes importantes pour calibrer
correctement les avantages fiscaux très importants accordés à certains investissements
ultramarins. La défiscalisation « Girardin » (480 M€) devrait être ainsi reformatée pour limiter
les effets d’aubine et la captation des bénéfices par les intermédiaires. Une réforme en ce sens
est actuellement envisagée par le ministère des Outre-mer, de sorte que la mission n’a pas
proposé de recommandations en ce sens.
35 Annexe 5
du PLFSS 2011.
36 Inspection générale des finances (2010) : Rapport d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales spécifiques
à l’Outre-mer.
37 Inspection générale des finances et inspection générale de l’administration (2007) : Audit de modernisation,
Rapport sur la TVA non perçue récupérable.
- 35 -
36
Rapport général
Réforme 7 : Les exonérations de charges sociales Outre-mer et la TVA non perçue remboursable
Il est proposé de faire évoluer les paramètres des dispositifs existants, tout en maintenant trois
régimes différenciés et un écart significatif avec les paramètres du régime d’exonérations générales en
métropole.
Les nouveaux paramètres proposés permettent de conserver 89 % de salariés qui verront leurs
charges sociales diminuer à la suite de l’entrée en vigueur du CICE.
Proposition d’économies n°7 et 7 bis : Réformer deux dispositifs spécifiques qui n’ont pas
démontré leur efficacité :
tirer les conséquences de l’entrée en vigueur du CICE pour reparamétrer les avantages liés
aux exonérations de cotisations sociales Outre-mer (200 M€ de réductions de dépenses
fiscales, cf. fiche 7).
supprimer le mécanisme de TVA non perçue remboursable, qui est source d’effets
d’aubaine massifs et sans impact avéré sur l’économie ultramarine (100 M€ d’économies
budgétaires, cf. fiche 7)
Parmi les acteurs économiques soutenus par les interventions économiques, les
organismes sans but lucratif représentent une part importante, à travers les dispositifs
fiscaux incitatifs en faveur des dons en leur faveur. Ces dépenses fiscales bénéficient aux
particuliers (1,3 Md€ : réductions d’impôt sur le revenu – IR – et d’impôt de solidarité sur la
fortune - ISF) et aux entreprises (0,8 Md€ : réduction d’impôt sur les sociétés – IS) et
contribuent à renforcer le financement du secteur associatif et du mécénat.
Les bénéficiaires des réductions d’impôts sur les dons aux organismes sans but lucratif
sont nombreux : 5 362 000 bénéficiaires de l’exonération d’IR et 25 130 bénéficiaires de
l’exonération d’IS. Le recours étendu à cette exonération fiscale s’explique à la fois par le nombre
très important d’associations potentiellement éligibles et par le caractère non restrictif des
qualités des donateurs. De plus, l’effet d’entrainement de la réduction fiscale n’est pas avéré. En
effet, les taux de réduction ont fortement augmenté au cours des dix dernières années (passage
de 50 % de réduction à 66 % pour le taux normal à l’IR et de 60 % à 75 % pour le taux majoré),
sans qu’un effet incitatif sur les dons n’ait été constaté : alors que l’effort consenti par l’État a
augmenté de 85 % pour soutenir le mécénat, les dons n’ont augmenté que de 15 %38. Au total,
les trois dispositifs de réduction fiscale en faveur des associations sont générateurs d’effets
d’aubaine pour les donateurs, et potentiellement associés à des risques de fraude de la
part des bénéficiaires, du fait notamment de l’existence de taux différenciés.
Réforme 8 : Les réductions d’impôts accordées pour les dons aux organismes sans but lucratif
Compte tenu de la réduction du périmètre des interventions publiques de l’État et des collectivités
territoriales rendue nécessaire par le contexte des finances publiques, la mission ne préconise pas de
réduire fortement les soutiens au financement du « tiers secteur », même si des ajustements du taux de
déduction fiscale pourraient être réalisés, afin de s’aligner sur les taux pratiqués chez nos partenaires
européens.
Les trois dispositifs de réduction d’impôt sont construits suivant des logiques comparables mais leur
périmètre et taux sont distincts, au détriment de la lisibilité et provoquant des distorsions entre
organismes qui ne semblent pas justifiées. Un alignement des dispositifs liés à l’IR et l’IS sur le taux à
60 % est justifié au titre de la nécessaire simplification des aides. De même, un rabot de 10 % de
l’avantage concédé au titre de l’ISF est proposé afin de respecter une homothétie dans le cadre de la
rationalisation de ces dispositifs.
Proposition de reconfiguration n°8 : Simplifier les taux des réductions d’impôt en faveur des
organismes sans but lucratif (alignement à 60 % des taux normaux IR et ISF), tout en
préservant le niveau majoré de réduction d’impôt pour les associations qui œuvrent en faveur
des plus démunis (112 M€ de réductions de dépenses fiscales, cf. fiche 8)
38 Les incitations fiscales aux dons sont-elles efficaces ? in Economie
- 36 -
et Statistique n°427-428.
Rapport général
37
1.2.3. Reconfigurer les interventions qui ne contribuent pas directement à la
compétitivité de demain, ou dont le poids budgétaire est disproportionné au
regard des autres priorités de politique publique
1.2.3.1. Réduire les interventions dont le poids budgétaire est disproportionné au regard
des autres priorités de politique publique
L’objectif principal est de réduire le poids budgétaire de politiques dont les ressources
financières paraissent disproportionnées au regard des objectifs concurrents de politique
publique, et dont la progression est contradictoire avec la trajectoire contrainte des finances
publiques.
La mission propose de réduire en priorité les interventions suivantes :
les sociétés d’investissement immobilier cotées (cf. réforme 9) ;
le centre national du cinéma (cf. réforme 10).
Les sociétés d’investissement immobilier cotées (SIIC) ne sont pas taxées à l’impôt sur les
sociétés au titre des bénéfices qu’elles réalisent sur la location et la vente des immeubles,
en contrepartie d’une distribution d’une partie des bénéfices aux actionnaires. Conçu sur le
modèle des real estate investment trust (REIT) présent dans 35 pays, le régime des SIIC permet
un traitement fiscal des actionnaires équivalent à celui des porteurs de parts de société civile de
placement immobilier (SCPI), organisme de placement collectif immobilier (OCPI) et société
civile immobilière (SCI).
Ce régime a pour effet de déplacer l’imposition des revenus immobiliers de la SIIC, issus
de la location et de la vente des immeubles, au niveau de l’actionnaire. En contrepartie, la
société est tenue de distribuer aux actionnaires une part importante de ses bénéfices. Le total
des dividendes versés par les 18 principales SIIC était de 305 M€ en 2002 et de 2 430 M€ en
201139. Le coût de la mesure est estimé à 840 M€ en 2011.
Réforme 9 : Les SIIC
La réforme envisagée a pour objectif d’accroître le montant des impôts perçus sans créer d’externalité
négative sur le fonctionnement des SIIC.
Le régime actuel permet aux entreprises concernées de constituer en franchise d’impôt des réserves
correspondant à 15 % des bénéfices distribuables et 50 % du montant de plus-values réalisées.
Il est proposé de réduire ces parts à 5 % et 30 % respectivement, en imposant aux SIIC de distribuer
95 % de leurs bénéfices courants et 70 % de leurs plus-values à leurs actionnaires, sur une période de
trois ans et non plus de quatre ans.
En effet, les investissements productifs se caractérisent par une réalisation des facteurs de réussite
(anticipation de la demande, de la rentabilité et des coûts) bien plus aléatoire et la nécessité d’un
réinvestissement régulier d’une partie des bénéfices ; la sécurisation des recettes fiscales conduit alors
à taxer la valeur ajoutée en amont de sa distribution aux actionnaires.
En revanche dans un investissement immobilier, l’absence d’appareil productif permet la distribution
de la quasi-totalité du résultat et son imposition au niveau de l’actionnaire sans que cela ne nuise ni au
développement économique ni à la préservation des impôts prélevés.
Les prévisions d’augmentation de recettes fiscales sont de l’ordre de :
72 M€ résultant de l’augmentation du taux de distribution des produits de location ;
42 M€ résultant de l’augmentation de distribution des plus-values ;
73 M€ résultant du passage de quatre à trois ans pour la distribution des plus-values.
Proposition d’économies n°9 : Reconfigurer les modalités d’imposition des SIIC en accroissant
les obligations de distribution (187 M€ estimés de réductions de dépenses fiscales, cf. fiche 9).
39 Institut de
l’épargne immobilière et foncière.
- 37 -
Rapport général
38
Le centre national du cinéma (CNC), financé par taxe affectée, a vu ses ressources
progresser de 80 % entre 2001 et 2010, passant de 415 M€ à 700 M€, principalement sous
l’effet de l’affectation de nouvelles taxes à l’assiette dynamique, en particulier la taxe sur les
services de télévision – distributeurs ou TST-D, qui est due, pour partie, par les fournisseurs
d’accès à internet.
Pilotées par les recettes, les interventions du CNC pourraient être davantage maîtrisées,
dans une logique d’équité horizontale entre les différentes interventions publiques. Si le
fonctionnement global du financement du CNC, qui repose sur une contribution du secteur de la
distribution et des consommateurs (« aval ») en faveur de la création (« amont ») est pertinent, il
importe également de maîtriser les effets d’aubaine générés par des assiettes fiscales très
dynamiques. Au cours des dernières années, ces effets d’aubaine ont certes permis de financer
des dépenses justifiées (par exemple le plan de numérisation des salles) ou de constituer des
réserves permettant de sécuriser les paiements futurs, mais ils expliquent également que le CNC
dispose désormais d’une « aisance budgétaire » incontestable, avec une augmentation de sa
capacité d’autofinancement de 21,5 M€ en 2007 à 134,6 M€ en 201140.
Réforme 10 : Le centre national du cinéma
Il est proposé, dans un contexte de finances publiques contraint, de faire participer tous les opérateurs
à la maîtrise des dépenses publiques en redimensionnant les moyens du CNC au niveau atteint
en 2008, soit 550 M€. Cette normalisation pourrait prendre appui sur deux réformes inspirées du
scénario de la mission conduite par la Cour des comptes :
un plafonnement global des taxes affectées au CNC autour de 550 M€, soit un niveau conforme à
l’évolution des autres dépenses publiques d’intervention ;
ceci serait le fait du plafonnement de la TST-D, qui serait alors réaffectée au budget de l’État pour
la part dépassant 94 M€, soit son niveau de 2008, par plafonnement en loi de finances. Ceci serait
effectué, sans modification de ses modalités de calcul et concomitamment aux conclusions du
contentieux européen en cours.
La taxe affectée la plus dynamique (TST-D, à 100 M€) est préservée, mais son produit excédentaire
sera reversé au budget général (150 M€ d’économies budgétaires).
Ce mécanisme permet de préserver les aides au cinéma et à l’audiovisuel qui demeurent financées par
les autres ressources du CNC et par les importantes réserves accumulées par la structure, tout en
mettant cet opérateur à contribution pour participer au redressement des comptes publics.
Proposition d’économies n°10 : Réformer la « TST-D » pour en élargir l’assiette et en affecter
une partie du produit au budget général (150 M€ d’économies budgétaires, cf. fiche 10)
1.2.3.2. Reconfigurer les interventions pénalisent l’environnement ou la santé publique
pour les rendre plus ciblées et plus justes
L’objectif est de réduire les interventions qui ne ciblent pas la compétitivité de demain,
voire qui entrent en contradiction avec les orientations françaises et européennes en matière de
développement. Ainsi, certaines interventions sont contradictoires avec des objectifs de santé
publique et de transition énergétique.
Deux grandes catégories d’aides répondent à ces caractéristiques, pour un montant total
proche de 3 Md€ : les interventions qui ont trait à la fiscalité énergétique et les aides
bénéficiant aux débitants de tabac. En matière de fiscalité énergétique, comme pour les
interventions qui ne contribuent pas à la santé publique, les aides doivent donc être réformées
sous l’angle du plafonnement et de la dégressivité.
40 Cour des comptes (2012) : Rapport d’enquête
sur la gestion et le financement du CNC.
- 38 -
Rapport général
39
La mission propose de reconfigurer :
la fiscalité énergétique sur les carburants (cf. réforme 11) ;
les aides aux buralistes (cf. réforme 12).
Au sein du périmètre d’analyse de la mission, un volume important de soutiens concerne
les carburants. Ces interventions peuvent être réparties en deux grandes catégories : d’une part
les interventions qui visent à inciter au développement de certains types de carburants non
fossiles et d’autre part les interventions visant à réduire les coûts de production de certains
secteurs à travers une fiscalité dérogatoire qui abaisse le coût de leur carburant (secteur de la
construction, de l’agriculture, du transport routier et des taxis). Au sein de cette deuxième
catégorie, le carburant le plus soutenu est le gazole, qui constitue, parmi les énergies fossiles,
l’une des énergies dont les effets sur l’environnement sont les plus nocifs. Ces dépenses fiscales,
très élevées en montant (2,5 Md€), ne sont que rarement plafonnées, de sorte que le montant de
l’aide augmente avec la consommation de gazole, ce qui est néfaste, même en l’absence
d’alternative économique.
À l’achat, les agriculteurs, le secteur des travaux publics, les transporteurs ferroviaires, le
secteur forestier, les bateaux de navigation maritime et les engins qui ne circulent pas sur la
route bénéficient d’un taux de taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE) réduit (dépense fiscale de 2,1 Mds€ en 2012). De plus, les
agriculteurs (121 M€ en 2012), les transporteurs routiers (330 M€ en 2012) et les taxis
(22 M€) bénéficient d’un remboursement partiel de TICPE. Outre le caractère
anti-écologique de ces mesures, les secteurs d’activité concernés par les quatre dépenses
fiscales étudiées ne connaissent pas des degrés de sensibilité au prix du carburant comparables.
Ces dispositifs sont coûteux, non progressifs et représentent, pour les mesures de
remboursement, un montant moyen faible par véhicule.
Réforme 11 : Fiscalité écologique sur les carburants
Il est proposé de réduire une partie de l’avantage fiscal lié à la consommation de gazole par certains
secteurs, dans une logique de plafonnement et de dégressivité, permettent de préserver les acteurs
économiques les plus fragiles.
La raison d’être de la taxation au titre de la TICPE des carburants est de compenser les externalités
négatives41 générées par l’utilisation des véhicules à moteur. Le taux de TICPE doit refléter
correctement la « valorisation » de l’externalité produite. Alors que ce taux est actuellement fixé à 7,2 €
l’hectolitre (hl) pour les engins de chantier et 2,2 €/hl pour les engins agricoles (après remboursement
partiel), il est de 43 €/hl pour les véhicules particuliers. Si une partie de cet écart est justifié du fait de
la non circulation sur les routes des engins, les économistes s’accordent à considérer qu’une juste
tarification de l’externalité conduirait à revaloriser le taux de TICPE entre 11 € et 20 € l’hectolitre. La
mission propose donc une revalorisation du taux réduit pour les engins à 15 €/hl, en accentuant
concomitamment le remboursement partiel dont bénéficie le secteur agricole, afin de compenser cette
augmentation pour les exploitations les plus fragiles. Il est proposé par ailleurs de faire porter un effort
homothétique sur les autres secteurs bénéficiant d’avantages fiscaux liés à la consommation de gazole.
Proposition de reconfiguration n°11 : Réorientation de la fiscalité énergétique sur le gazole
(taux réduits de TICPE pour les engins non routiers et remboursement partiel pour les
agriculteurs, transporteurs routiers et les taxis) dans une logique de juste valorisation des
externalités négatives et de dégressivité de l’avantage fiscal pour protéger les exploitants les
plus fragiles (423 M€ de réductions de dépenses fiscales : 291 M€ pour le secteur du BTP,
65 M€ pour les engins agricoles, 63M€ pour les transporteurs routiers et 4 M€ pour les taxis,
cf. fiche 11)
41
Les économistes désignent par « externalité » ou « effet externe » le fait que l'activité de production ou de
consommation d'un agent affecte le bien-être d'un autre sans qu'aucun des deux reçoive ou paye une compensation
pour cet effet. Une externalité présente ainsi deux traits caractéristiques. D'une part, elle concerne un effet secondaire,
une retombée extérieure d'une activité principale de production ou de consommation. D'autre part, l'interaction entre
l'émetteur et le récepteur de cet effet ne s'accompagne d'aucune contrepartie marchande. Les principales externalités
des véhicules à moteur fonctionnant à partir d’énergies fossiles sont la pollution de l’atmosphère, le bruit, l’usure des
routes, les accidents de circulation.
- 39 -
40
Rapport général
Avec près de 3 Md€ versés entre 2004 et 2013, les aides aux débitants de tabac
représentent un montant important d’interventions publiques (250 M€ en 2013) que la
Cour des comptes a qualifié d’« injustifiées »42. De fait, à la rémunération traditionnelle des
débitants de tabac, calculée sous forme de pourcentage de leur chiffre d’affaires (remise nette),
se surajoutent sept régimes d’aides de fonctionnement légèrement différents, mais qui ont pour
principal objectif de compléter la rémunération des débitants : il s’agit de trois aides visant à
soutenir le chiffre d’affaires (complément de remise, remise additionnelle, remise
compensatoire), de trois aides supplémentaires (prime de service public, indemnité de fin
d’activité, subvention de sécurité) et d’une participation de l’État au régime complémentaire de
retraite des débitants.
Rétrospectivement, les soutiens au chiffre d’affaires se sont révélés être non justifiés et
mal ciblés. En effet, la justification principale de ces aides, c'est-à-dire l’hypothèse d’une baisse
du chiffre d’affaires liée à l’augmentation de la fiscalité du tabac décidée par le gouvernement, ne
s’est pas matérialisée : la part des buralistes réalisant plus de 1 M€ de chiffre d’affaires a doublé
entre 2002 et 2011 (20 % des buralistes sont désormais dans ce cas), alors que la part des
buralistes réalisant moins de 300 M€ de chiffre d’affaires a diminué de près de 30 %. Par
ailleurs, la rémunération moyenne des débitants de tabac a connu une forte progression entre
2002 et 2011 (+67 %, contre moins de 10 % pour le salaire moyen).
Réforme 12 : Aides aux buralistes
Il est proposé une réforme des interventions en faveur des buralistes visant à simplifier le régime
d’aides, en améliorant le ciblage fondé sur une solidarité accrue entre buralistes. La mission
recommande ainsi de ne conserver que la prime de service public et la subvention de sécurité, en
refondant les autres aides dans un système plus simple, plus transparent, ciblant précisément les
buralistes les plus fragiles, à travers taux de remise nette dégressif (allant de 10,5 % du chiffre
d’affaires pour les buralistes dont le chiffre d’affaires est le plus modestes à 6 % pour les buralistes
dont le chiffre d’affaire est supérieur à 1 M€).
Proposition de reconfiguration n°12 : Rendre le régime de soutien aux buralistes plus simple,
plus ciblé, plus juste et moins coûteux en remplaçant cinq aides actuelles par un système
unique de remise nette dégressive (210 M€ d’économies budgétaires, cf. fiche 12)
42 Cour des comptes, rapport public annuel 2013 : Le soutien de
- 40 -
l’État aux débitants de tabac, des aides injustifiées.
Rapport général
41
2. Simplification : clarifier les compétences et simplifier les interventions
L’objectif de cette partie est de présenter les recommandations de la mission concernant la
simplification des interventions économiques en faveur des entreprises. 12 grandes mesures de
simplification sont proposées.
En réponse aux attentes des entreprises, ces propositions s’articulent autour de deux axes
centraux : une meilleure clarification des compétences pour simplifier le paysage des acteurs
publics qui interviennent en faveur des entreprises et une simplification des interventions ellesmêmes.
2.1. Répartir et clarifier les compétences
La décentralisation (acte III) prévoit une compétence accrue des collectivités, et singulièrement
des régions, en matière de développement économique. Par ailleurs, l’État a choisi de regrouper
ses interventions territoriales autour de deux grands leviers : l’animation des filières et de la
recherche et développement via les pôles de compétitivité, et le financement des entreprises et
de l’innovation via bpifrance.
Dans ce contexte, il est nécessaire de rationaliser les interventions territoriales de l’État, des
collectivités territoriales et des autres acteurs économiques locaux, dans une logique d’efficacité,
d’efficience et de lisibilité accrues pour les entreprises.
2.1.1. Clarifier les compétences entre collectivités pour plus de lisibilité
Au sein des collectivités territoriales, la clarification des compétences doit permettre de
simplifier les soutiens du point de vue de l’entreprise et de gagner en efficacité et en efficience
pour les acteurs publics.
2.1.1.1. La région, chef de file complet des collectivités territoriales pour les interventions
en faveur des entreprises
La clarification des compétences proposée par la mission repose sur la mise en place du
chef de filat complet de la région en matière de développement économique. Dans ce
schéma, le développement économique a vocation à être exclu de la clause de compétence
générale, les autres collectivités infrarégionales intervenant sur délégation de la région.
Le chef de filat complet proposé n’implique pas une absence d’intervention des
collectivités infrarégionales mais plutôt un encadrement régional de celles-ci. Ainsi, une
compétence est attribuée à un niveau de collectivité seul. La région peut choisir de déléguer tout
ou partie de l’exercice de celle-ci à une collectivité infrarégionale, dans le respect du SRDEII.
D’autre part, les strates infrarégionales peuvent intervenir financièrement ou en tant que
guichet, lorsque la compétence ne fait pas l’objet d’une délégation de compétence, dans le cadre
de conventions qui encadrent leur action.
- 41 -
Rapport général
42
Graphique 8 : Proposition de répartition des compétences entre les collectivités territoriales en
matière de développement économique
Région
Aides directes, indirectes et prestations non monétisées au développement
économique non sectoriel
Internationalisation des
entreprises attractivité du
territoire en matière
d’investissements
Tourisme
Soutien à la R&D, à l’innovation
Ingénierie financière
Cotutelle Etat/régions
sur les pôles de
compétitivité
Création, reprise et
transmission d’
entreprises
Commerce et artisanat
Possibilité de délégation de compétence totale ou partielle et
encadrement par convention
Départements
Le département
peut se substituer
aux EPCI et communes en
zones rurales
Métropole
EPCI et communes
Création, aménagement et gestion des zones
d’activités industrielles, commerciales, tertiaires,
artisanales, touristiques, portuaires ou aéroportuaires
Immobilier
d’entreprise
Source : Mission.
La compétence en matière de développement économique de la métropole est étendue puisque
les actions de développement économique constituent une catégorie large d’actions qui peuvent
s’entendre comme l’ensemble des actions en faveur du développement économique.
Les métropoles, EPCI et communes disposent d’une compétence exclusive en matière de
création, d’aménagement et de gestion des zones d’activités ainsi qu’en matière
d’immobilier d’entreprise. Ceci n’empêche toutefois pas l’échelon supérieur d’apporter un
abondement financier à des projets de ce type, surtout s’ils sont de grande envergure. En
revanche, il évite l’intervention directe des départements et régions et est en cohérence avec le
fait que la maîtrise du sol relève des EPCI et des communes.
Les départements peuvent continuer à intervenir de différentes manières en matière de
développement économique : la région peut leur déléguer une compétence en totalité ou en
partie ; ils peuvent assumer le rôle de cofinanceur ou de guichet sous réserve de l’existence
d’une convention avec la région, dans les territoires ruraux, ils peuvent se substituer aux
communes et EPCI en matière de création, d’aménagement et de gestion de zones d’activités et
d’immobilier d’entreprises.
Simplification 1 : Transférer aux régions les compétences de développement économique
Proposition de simplification n° 1 : Faire de la région le chef de file complet en matière de
développement économique, en spécialisant les acteurs communaux (communes et EPCI) sur le
foncier et en faisant intervenir les acteurs infrarégionaux comme opérateurs de la région
(objectif de 100 M€ d’économies budgétaires attendues en gains d’efficience, cf. annexe II
relative aux collectivités territoriales)
- 42 -
Rapport général
43
2.1.1.2. Le SRDEII, document stratégique unique et public qui détaille les aides et soutiens
aux entreprises des collectivités territoriales sur un territoire
Dans les territoires, le rôle de chef de file complet de la région et la répartition des
compétences avec les autres collectivités doivent manifester dans un document
stratégique unique et public qui détaille toutes les interventions sur le territoire régional en
faveur des entreprises : le schéma régional de développement économique, d’innovation et
d’internationalisation (SRDEII).
Les régions adoptent ainsi obligatoirement SRDEII prescriptif et exhaustif, pour la durée
de la mandature. Le SRDEII est prescriptif pour l’ensemble des collectivités territoriales :
l’ensemble de leurs interventions en matière de développement économique doit s’y conformer.
Ce schéma est exhaustif dans la mesure où il couvre à la fois les aides directes, les aides
indirectes et les prestations non monétisées, ce qui constitue une incitation à rationaliser ce type
d’outil qui contribue fortement à la complexité du paysage des aides.
À la différence de l'actuel projet de loi, et afin de garantir la cohérence de l'action économique
publique sur le territoire régional, la mission préconise que le SRDEII serve de cadre aux
interventions économiques des métropoles, à l'image de ce qui est déjà mis en œuvre entre
plusieurs régions et agglomérations comme par exemple Nord-Pas-de-Calais et Lille
Métropole.43
Simplification 2 : Le SRDEII, document public et exhaustif des interventions économiques des
collectivités au sein d’une même région
Proposition de simplification n° 2 : Ériger le SRDEII comme document stratégique prescriptif et
exhaustif sur le territoire régional, afin de disposer d’un document unique détaillant toutes les
interventions des collectivités en faveur des entreprises, en lien avec les besoins spécifiques du
territoire et organisant l’évaluation régulière de la pertinence et de l’efficacité de ces
interventions (cf. annexe II relative aux collectivités territoriales)
Par souci de cohérence, le passage au chef de filat complet justifie l’introduction du principe
d’obligation de compatibilité de l’action des CCI avec le SRDEII.
Cette obligation s’appliquerait à au moins trois missions des CCI, à savoir les missions
d'intérêt général, les missions d'appui, d'accompagnement, de mise en relation et de conseil
auprès des créateurs et repreneurs d'entreprises et des entreprises, et la mission d'appui et de
conseil pour le développement international des entreprises et l'exportation de leur production.
L’action à l’international des CCI devrait ainsi avoir pour cadre les programmes régionaux
d’internationalisation des entreprises (PRIE) définis par les conseils régionaux.
Le cas échéant, le respect du SRDEII par les CCI pourrait les conduire, dans un objectif global de
rationalisation, à ne plus exercer certaines de leurs actions, dans des domaines ne relevant pas
d’obligations légales ou réglementaires, dès lors que la stratégie régionale confie cette mission à
d’autres acteurs. En particulier, l’instauration du chef de filat complet en faveur de la région se
traduirait, dans le schéma proposé, par une compétence exclusive de celle-ci en matière de
soutien à la recherche et développement et à l’innovation (RDI). Les soutiens proposés par les
CCI en matière de RDI seraient, dans ce contexte, soumis à convention avec les conseils
régionaux.
L’actuel projet de loi indique que « [Le SRDEII] prend en compte la stratégie arrêtée sur leur territoire par les
métropoles. Cette stratégie est communiquée à la région au plus tard trois mois avant la date limite d’adoption du
schéma régional ».
43
- 43 -
44
Rapport général
2.1.2. Clarifier les compétences entre l’État et les collectivités territoriales
2.1.2.1. Clarifier les compétences entre l’État et les collectivités territoriales en matière de
développement économique
Certains moyens d’intervention mis en œuvre par l’État et les collectivités sont souvent
communs, cofinancés, avec des rôles de l’État et des collectivités comparables, interrogeant sur
le besoin d’un copilotage systématique pouvant être source de surcoûts, de complexité et
d’inertie dans les prises de décisions. La clarification des compétences entre État et collectivités
appelle moins une répartition stricte des différents domaines d’action actuellement partagés
(création/reprise, innovation, internationalisation, appuis sectoriels…) qu’une répartition claire
des responsabilités et des missions selon un principe de subsidiarité.
Ce principe de subsidiarité pourrait ainsi conduire à la répartition des responsabilités
entre la définition de priorités stratégiques et la mise en œuvre opérationnelle. D’une
part, l’État serait responsable des politiques et des projets d’intérêt national mais également de
la production d’outils de veille et d’intelligence économiques mutualisés qui permettraient
d’éclairer l’action des collectivités territoriales, que ce soit en matière d’expertise de projets
technologiques, d’identification d’opportunités de marchés à l’exportation ou d’études
économiques. D’autre part, les collectivités, en premier lieu les régions, seraient ainsi
responsables de l’organisation et de la mise en œuvre des interventions d’intérêt territorial, en
particulier l’appui aux créateurs/repreneurs d’entreprise, l’accompagnement des PME et ETI
dans toutes les dimensions de leur développement à travers les aides et les prestations non
monétisées, ainsi que la structuration des filières locales.
Dans ce cadre, les collectivités seraient associées à la définition des stratégies nationales
et responsables de leur mise en œuvre sur leur territoire, sur le modèle du dispositif public
de soutien à l’internationalisation des entreprises. Les interventions territoriales de l’État
auraient vocation à être rationalisées en étant transférées aux collectivités territoriales ou
supprimées dès lors qu’elles ne contribuent pas à une mission régalienne ou ne sont pas le levier
principal d’une politique d’intérêt manifestement national. A minima, les collectivités devraient
être associées de manière systématique à la gouvernance nationale et territoriale des opérateurs
de l’État disposant d’un réseau territorial, sur le modèle de bpifrance. Cela appellerait en
particulier une plus grande implication des collectivités dans la gouvernance des organismes
consulaires et la définition de leurs missions.
2.1.2.2. Rationaliser les interventions territoriales de l’État
L’État est présent sur le territoire à travers de nombreux services : services déconcentrés
(secrétariat général pour les affaires régionales de la préfecture de région, direction régionale
des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi-Direccte,
direction régionale de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt-Draaf, délégation régionale à
la recherche et à la technologie-DRRT…), des établissements publics (Ademe, bpifrance,
Ubifrance, chambres de commerce et d’industrie, chambres de métiers et de l’artisanat…) et des
établissements à statut particulier (Caisse des dépôts et consignations, Banque de France).
Des interventions financières de l’État, déconcentrées ou non, ont par ailleurs une
dimension territoriale : fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce
(FISAC), fonds national de promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA), aide au
départ des commerçants et des artisans, prime d’aménagement du territoire (PAT), moyens
d’intervention des Direccte et des Draaf. Un certain nombre de ces acteurs et dispositifs
semblent présenter un intérêt plus local que national, ce qui accroît les risques de recouvrement
non coordonné avec l’action des collectivités territoriales alors que l’État dispose d’autres
moyens d’intervention nationaux, en général plus massifs.
- 44 -
Rapport général
45
Dès lors que les interventions territorialisées ne correspondent pas directement à un
besoin d’action local de l’État pour la mise en œuvre d’une stratégie nationale, ces moyens
d’intervention auraient vocation à être progressivement supprimés afin de simplifier le
dispositif public de soutien aux entreprises et de clarifier les responsabilités. Pour les
interventions territorialisées déclinant les politiques nationales, une concertation mutuelle
devrait systématiquement être instituée lors de l’élaboration de ces politiques et dans le suivi de
leur mise en œuvre, d’autant plus lorsque des cofinancements de collectivités sont sollicités.
Simplification 3 : Rationaliser les soutiens territoriaux de l’État
Proposition de simplification n°3 : quatre soutiens de l’État qui interviennent dans des
opérations d’intérêt manifestement local pourraient être supprimés, afin de tirer les
conséquences de la décentralisation en laissant aux collectivités territoriales le soin de
soutenir les petits commerces et l’attractivité de leurs territoires (100M€ d’économies
budgétaires attendues, cf. fiche 13).
Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) : il est proposé de
réserver l’usage du FISAC pour les interventions auprès des TPE en cas catastrophes naturelles,
sanitaires ou accidentelles afin de permettre la poursuite de l’activité. Cette évolution permettra de
simplifier le soutien aux petites entreprises en supprimant un dispositif à l’impact limité tout en
conservant un véhicule d’intervention en cas d’événement majeur conduisant à une intervention
publique nationale. Les interventions individuelles du FISAC, dont le montant moyen est d’environ
12 000 €, ne justifient pas une intervention à l’échelon national. Cette simplification permettra de
générer une économie de 32 M€.
Fonds national de promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA) : le transfert des
missions de promotion de l’artisanat et du commerce seront menées aux chambres de métiers et de
l’artisanat permettrait de supprimer cette intervention, générant ainsi 10 M€ d’économies.
Aide au départ des commerçants et des artisans : il est proposé de supprimer en deux ans les
aides au départ des commerçants et des artisans. Le montant de l’allocation serait réduit de moitié en
2014 et supprimé en 2015, permettant respectivement 6 M€ et 12 M€ d’économies.
Prime d’aménagement du territoire : il est proposé de supprimer la PAT en excluant tout nouvel
engagement dans le cadre de ce dispositif à partir du 1er janvier 2014. Cette simplification
génère 40 M€ d’économies budgétaires directes, ainsi que celles indirectes résultant de la suppression
des coûts de gestion de la procédure.
2.2. Simplification de l’ensemble des dispositifs
2.2.1. Supprimer, fusionner et regrouper des interventions pour améliorer l’accessibilité
et la lisibilité des interventions
2.2.1.1. Diminuer drastiquement le nombre des interventions de faible montant de l’État
Le grand nombre de soutiens aux entreprises (plus de 700 interventions pour l’État) est
lié à la multiplication de mesures dont le montant est, relativement aux autres dispositifs,
faible (près de la moitié pour un montant annuel inférieur à 5 M€)44. Cette multiplication
est le résultat de l’accumulation, de la sédimentation et de l’absence de réévaluation de la
pertinence des dispositifs mis en œuvre par l’État afin de soutenir les entreprises.
44
Au sein de la base d’interventions analysées par la mission, 365 dispositifs sont répertoriés comme ayant un coût
budgétaire annuel nul, non connu ou inférieur à 5 M€ en 2013.
- 45 -
46
Rapport général
Tous ces dispositifs ne sont pas injustifiés et certains doivent être préservés. Un montant
budgétaire annuel faible n’est pas forcément le signe d’une intervention inefficace et coûteuse en
gestion. À titre d’exemple, certains fonds de garantie capitalisés en année N ou certains
investissements décaissés en année N pourront avoir un coût budgétaire nul en année N+1. Par
ailleurs, le financement de certains projets innovants (par exemple, certains projets du PIA) a un
coût budgétaire annuel faible, mais ils sont justifiés et ciblés.
En revanche, parmi les interventions de faible montant de l’État, un certain nombre de
dépenses fiscales et de crédits budgétaires pourraient être soit supprimés, soit regroupés
au sein d’interventions de portée plus générale. Sans qu’elle ait eu les ressources nécessaires
à l’analyse approfondie de l’intégralité des dispositifs de faibles montants, la mission a identifié
au sein de ces interventions trois grandes catégories de mesures, afin d’orienter les travaux de
simplification qui devront être nécessairement portés par les ministères compétents, en lien
avec la direction du budget : les interventions réputées éteintes ou supprimées et qui ne
devraient plus apparaître dans les listes des aides aux entreprises ; les dispositifs qu’il apparaît,
en première analyse, judicieux de conserver ; les mesures qui pourraient faire l’objet d’une
suppression ou d’un rattachement à un dispositif plus général.
Simplification 4 : Réduire le nombre d’aides en supprimant une partie des interventions
de faible montant
Sur 365 interventions d’un montant annuel inférieur à 5 M€, il est suggéré de remettre en
cause 113 dispositifs et de prendre acte de l’extinction de 78 dispositifs.
Proposition de simplification n°4 : Envisager la suppression d’interventions de faible montant
de l’État (moins de 5 M€) qui sont obsolètes, inefficaces ou dont les coûts de gestion sont trop
élevés au regard des objectifs assignés (objectif de 133 M€ d’économies budgétaires et fiscales,
cf. fiche 14).
2.2.1.2. Fusionner et regrouper les interventions territoriales foisonnantes en matière de
création d’entreprise, de tourisme et de prestations d’accompagnement
La mission a dressé un constat général de foisonnement des dispositifs d’aides aux
entreprises. Au vu des constats effectués par la mission, trois axes prioritaires devraient être
retenus pour rationaliser le paysage des soutiens des collectivités au développement
économique. Ceux-ci sont caractérisés par une complexité excessive et justifient une action
rapide et déterminée.
En premier lieu, le nombre de dispositifs territoriaux visant à soutenir la
création/reprise/transmission d’entreprise pourrait être réduit de 20 % : cet objectif
forfaitaire rendra nécessaire l’identification des dispositifs les moins pertinents. Outre la
simplification automatique bénéficiant aux entreprises, un objectif de 60 M€ d’économies
pourrait être fixé pour les collectivités territoriales.
En second lieu, le tourisme, auquel sont consacrés 18 % des dépenses de développement
économique financées par les collectivités territoriales (plus d’1 Md€) est caractérisé par
des interventions croisées entre les différentes collectivités territoriales, la création de multiples
agences de niveau régional, départemental et local ainsi que par la multiplication des prestations
non monétisées dont le montant est difficile à évaluer mais qui mobilisent un nombre significatif
d’agents.
Dans le cadre d’un chef de filat régional, une rationalisation des dépenses passant par une revue
des aides directes et des prestations non monétisées en faveur du tourisme devrait permettre
l’atteinte d’un objectif de 10 % d’économies, soit environ 120 M€ sur deux années.
- 46 -
Rapport général
47
Simplification 5 : Fusionner et simplifier les aides des collectivités territoriales en faveur
de la création d’entreprises et du tourisme
À l’instar de la démarche de rationalisation préconisée pour la création/reprise/transmission
d’entreprises, la revue des dispositifs et de l’organisation dans le domaine du tourisme devra
permettre d’identifier les dispositifs les moins pertinents.
Proposition de simplification n°5 : Réduire fortement le nombre de dispositifs territoriaux
destinés à soutenir la création d’entreprises et le tourisme afin de gagner en lisibilité et en
efficience (objectif de 180 M€ d’économies budgétaires, cf. annexe II relative aux collectivités
territoriales)
Par ailleurs, les prestations non monétisées (accompagnement, information) se sont
largement multipliées ces dernières années, contribuant massivement à la complexité du
système de soutien proposé par les collectivités territoriales. Elles peuvent être portées par
les collectivités territoriales, déléguées à des agences (agences régionales de développement
économique, comités d’expansion économique, agence intercommunale de développement) ou
confiées à des structures tierces (comme les CCI).
Simplification 6 : Fusionner et simplifier les aides des collectivités territoriales en matière de
prestations de conseil et d’accompagnement
Au vu de l’urgence en matière de simplification du paysage des prestations non monétisées, et compte
tenu des difficultés à chiffrer les prestations non monétisées, il est recommandé de poursuivre un
objectif national de 50 M€ d’économies, soit en moyenne 500 K€ par département. Les économies à
envisager devraient être réalisées prioritairement par la suppression de dispositifs et la réduction
subséquente des effectifs affectés à la gestion de ceux-ci.
Proposition de simplification n°6 : Réduire le nombre de prestations de conseil et
d’accompagnement qui accroissent la complexité de l’offre « d’aides » et privilégier les
interventions financières en faveur des entreprises (50 M€ d’économies budgétaires,
cf. annexe II relative aux collectivités territoriales)
2.2.2. Simplifier et uniformiser les procédures d’attribution des soutiens
Du point de vue du potentiel bénéficiaire, la simplification de l’accès aux aides représente
plusieurs enjeux majeurs : harmoniser et standardiser les formulaires et les données
demandées aux entreprises, capitaliser sur les informations déjà fournies à la sphère publique et
faciliter le partage des données entre acteurs publics et poursuivre la dématérialisation des
dossiers, réduire les délais de traitement et développer les échanges entre acteurs au bénéfice
des entreprises.
Les travaux de la mission ont confirmé le constat maintes fois effectué d’un ressenti très
négatif des entreprises vis-à-vis de la complexité des dispositifs d’aides. Afin de contribuer
au « choc de simplification » souhaité par le Président de la République, la mission formule
plusieurs pistes de réformes qui contribueront à simplifier les parcours des demandeurs d’aide.
La simplification de l’accès des entreprises aux aides publiques proposées par l’État, les
collectivités et leurs démembrements poursuit un double objectif de satisfaction du bénéficiaire
de l’aide et de rationalisation de l’action des services proposant les aides. Les propositions
s’inscrivent dans la continuité des travaux actuellement en cours, au sein des Assises de
l’entreprenariat et au sein du secrétariat général pour la modernisation de l’action publique
(SGMAP).
- 47 -
48
Rapport général
2.2.2.1. Améliorer l’accessibilité des informations sur les aides et soutiens
La simplification des aides passe en premier lieu par une facilitation de l’accès à une
information fiable, lisible et adaptée aux besoins des entreprises. Les portails électroniques
agrégeant les données relatives aux aides actuellement ne donnent pas entière satisfaction, tant
dans l’exhaustivité de leur contenu que dans la qualité des réponses qu’ils fournissent.
Simplification 7 : Le portail Internet unique regroupant tous les soutiens disponibles
Trois sources historiques d’informations consolidées existent aujourd’hui : la base de l’agence pour la
création d’entreprise, la base Sémaphore gérée par les CCI et celle de l’Institut supérieur des métiers
(ISM). Le rapprochement de ces trois bases en un portail unique est actuellement en cours, sous le
pilotage de la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (ouverture prévue en
juin 2013). Il importe de développer et de faire vivre ce portail unique, au service des entreprises.
L’état de la consommation des enveloppes, notamment du PIA, doit être renseigné.
Proposition de simplification n° 7 : Développer et promouvoir le portail Internet unique
renseignant sur l’intégralité des soutiens aux entreprises disponibles sur le territoire national
(www.economie.gouv.fr/aides-aux-entreprises) (cf. fiche 15).
Localement, la simplification devra également transiter par les structures territoriales de
bpifrance et les régions, afin de mettre en place un « guichet unique » regroupant les
interventions des acteurs locaux (plateformes communes régionales dématérialisées).
Actuellement en cours de structuration, elles représentent une réelle opportunité pour
simplifier le paysage des acteurs institutionnels du soutien au développement économique. Afin
d’assurer l’efficacité, il est proposé de veiller à l’harmonisation des protocoles régionaux
encadrant les plateformes communes dématérialisées afin qu’un entrepreneur actif dans
plusieurs régions ne se heurtent pas à des modes de fonctionnement trop différents d’une région
à l’autre. Dans le même temps, il est pertinent de permettre aux conseils régionaux d’enrichir les
plateformes communes dématérialisées par insertion des dispositifs régionaux proposés par le
conseil régional sur le portail électronique. Le site de bpifrance doit pouvoir présenter une
version consolidée des contenus des plateformes régionales.
Simplification 8 : Le guichet unique en région autour des plateformes communes
bpifrance/régions
Le SRDEII doit également être l’occasion de structurer le « guichet unique » régional, en prévoyant
notamment les modalités d’articulation entre les acteurs.
Proposition de simplification n° 8 : Développer dans chaque région une plateforme commune
entre bpifrance et la région (« guichet unique »), afin de mutualiser dans un même ensemble les
interventions économiques de bpifrance et des régions pour plus d’accessibilité (cf. fiche 15)
De plus, certains projets complexes (financements multipartenariaux par exemple)
justifient que soient mis en place des « référents État ». Ces référents seront des agents
publics qui établiront un contact direct avec l’entreprise concernée. L’objectif de ce référent est
d’accélérer les délais et de renforcer le travail des services autour d’un projet. Il avertit
l’entreprise en cas de difficulté relative à l’éligibilité d’un projet. Dans le cadre de la réforme des
compétences territoriales proposées par la mission, il est proposé que ces référents locaux
soient co-désignés par le préfet et le président de région. Pour les projets d’une taille
particulièrement importante, un référent national pourrait être désigné.
Simplification 9 : Les « référents État » pour les projets complexes
Proposition de simplification n° 9 : Établir des « référents État » dans les projets complexes, afin
d’accélérer les délais et de renforcer le pilotage de services multiples (cf. fiche 15)
- 48 -
Rapport général
49
2.2.2.2. « Débureaucratiser » les procédures
La mission recommande d’engager un processus d’homogénéisation de la présentation
des aides et soutiens. Cette normalisation dans la présentation est la condition sine qua non
pour que les portails électroniques puissent fournir une réponse personnalisée au demandeur.
Concrètement, ceci signifie que le demandeur doit pouvoir suivre un parcours en ligne le menant
à une réponse adaptée à son besoin : celui-ci n’est possible que si les interventions sont
présentées de manière normalisée.
La mission recommande également que cette normalisation transite par une mise à jour de
l’application ACTE de transmission des actes des collectivités territoriales aux services
déconcentrés de l’État : il conviendrait d’instaurer l’envoi obligatoire d’un formulaire normé qui
permette de disposer des informations relatives à tout type d’aides, y compris les prestations
non monétisées. Ceci rend nécessaire des progrès importants dans le déploiement de l’outil
ACTE au sein des collectivités.
La remontée de ce formulaire pourrait être effectuée par ACTE, ou ACTE BUDGETAIRE, sous la
forme d’un flux normé (issu pour partie des applications de gestion des collectivités). Après le
contrôle de légalité, ces descriptions des aides seraient directement versées dans le répertoire
des aides mis en œuvre au niveau national, et un numéro d’aide serait attribué, qui permettra
aussi le suivi, les évolutions et les mises à jour.
Simplification 10 : Préparer la dématérialisation des demandes d’aides
Proposition de simplification n°10 : Harmoniser la présentation des aides et des soutiens afin
de pouvoir fournir une réponse personnalisée au demandeur, en vue de favoriser à terme la
dématérialisation des demandes (cf. fiche 15)
Parallèlement à cet effort de simplification en matière d’accès à l’information, il apparaît
indispensable de réduire le nombre de données collectées auprès des entreprises. Le
programme « Dites-le nous une fois » devrait à cet égard être accéléré. Inspiré du programme
britannique « Tell Us Once », le projet « Dites-le nous une fois » consiste à mettre en place un
système de concentration des données collectées par les administrations afin que celles-ci se les
échangent et n’aient plus à solliciter plusieurs fois les entreprises sur un même type de données.
Afin de soutenir et d’accélérer ce programme, la mission recommande de normaliser les
données relatives à l’identité de l’entreprise dans les demandes d’aides afin d’alimenter le futur
système d’échange de données inter-administrations. Le but est d’aboutir au dossier de
référence unique et dématérialisé pour chaque entreprise.
Simplification 11 : Expérimenter la démarche « Dites le nous une fois » (passeport numérique)
Les auditions de la mission ont permis de constater que les entreprises ont une attitude ambivalent par
rapport au programme « Dites le nous une fois » : de manière générale, c’est d’une côté une attente forte
de leur part d’éviter de redonner plusieurs fois le même document à l’administration, mais d’un autre
côté, elles peuvent également être réticentes à voir l’administration s’échanger des données les
concernant. C’est pourquoi il importe d’expérimenter sur un territoire donné le programme « Dites le
nous une fois » et de l’évaluer, pour démontrer son efficacité et son appropriation par les entreprises.
Proposition de simplification n° 11 : Expérimenter sur un territoire et évaluer le déploiement
du programme « Dites-le nous une fois » conçu afin d’éviter de redemander systématiquement
les mêmes pièces justificatives aux entreprises (cf. fiche 15)
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50
Rapport général
Enfin, afin de garantir la permanence de l’effort de simplification, il est proposé de demander à
chaque organisme gestionnaire des aides, y compris non monétisées d’établir un programme de
simplification des procédures portant sur la suppression des pièces inutiles ; la réduction des
délais de traitement ; les modalités de contrôle ex post des aides attribuées par une approche
centrée sur les risques.
Dans le cas des avances remboursables, ces programmes devront prévoir une
simplification sur le modèle de celle menée par Oséo. Dans ce schéma, les procédures de
contrôle en fin de projet ne sont entamées que si l’entreprise n’est pas en mesure de rembourser
l’avance de fonds publics perçus. Si l’entreprise s’acquitte de sa dette envers la personne
publique, l’administration pourrait, selon un principe de confiance, considérer que les fonds
avancés ont été utilisés pour financer le projet initialement prévu. Cette simplification déjà mise
en œuvre par Oséo est de nature à réduire les coûts d’administration des avances remboursables
qui sont de plus en plus fréquemment utilisées par les acteurs publics du développement
économique.
Simplification 12 : Plan de simplification pour chaque organisme de l’État et des collectivités qui
gère des aides
Chaque organisme sera ainsi chargé de proposer au SGMAP un plan de simplification avant le 1er
janvier 2014. La liste des suppressions des pièces inutiles devra être coordonnée avec le programme
« Dites-le nous une fois ».
Proposition de simplification n° 12 : Demander à chaque organisme gestionnaire d’établir un
plan de simplification des procédures, qui sera suivi par le SGMAP (cf. fiche 15) :
suppression des pièces justificatives inutiles : objectif de réduction de 25% ;
engagement sur les délais de traitement : objectif : une réponse en moins de trois mois ; sauf
exception, le délais d’instruction ne devrait pas excéder trois mois ;
modalités de contrôle ex post des aides par une approche centrée sur les risques.
- 50 -
Rapport général
51
CONCLUSION
La mission conduite au cours de ces quatre mois l’a démontré : le système des
interventions en faveur des acteurs économiques représente un poids budgétaire
important (110 Md€) qui est faiblement piloté et insuffisamment évalué. Pour restaurer la
compétitivité de notre pays tout en redressant les finances publiques, il est impératif de disposer
des instruments permettant de suivre avec plus de précision le coût et les effets de ces multiples
dispositifs sédimentés, obsolètes et souvent inefficaces.
Il faut ainsi faire évoluer le système de comptabilité publique pour rendre possible ce suivi fin,
par une harmonisation des nomenclatures comptables des collectivités territoriales et un suivi
spécifique des interventions économiques au sein des documents budgétaires.
De même, les évaluations des interventions économiques doivent être systématisées, afin de
paramétrer au plus près des outils fiscaux, budgétaires et financiers dont disposent les acteurs
publics pour soutenir l’activité économique et les secteurs. C’est un impératif face au défi du
redressement des comptes publics.
La mission en est consciente : la mise en œuvre des réformes proposées implique un
courage politique à la hauteur des défis auxquels notre pays fait face.
Si la compétitivité des entreprises doit être préservée tout en réduisant le déficit public, les
économies devront nécessairement être priorisées sur les interventions identifiées comme étant
inefficaces, mal calibrées ou mal orientées.
Si toutes les réformes proposées sont mises en œuvre, 3 Md€ d’économies pourront être
réalisées : 1,6 Md€ de réductions de dépenses fiscales et 1,4 Md€ d’économies budgétaires, ce
qui respecte le ratio de répartition entre dépenses fiscales et dépenses budgétaires au sein du
périmètre initial d’analyse.
Pourquoi avoir proposé 3 Md€ d’économies ? Parce que la mission est convaincue que ces 3 Md€
sont légitimes et justifiés. En dégageant 3 Md€ d’économies, le gouvernement peut se réserver la
possibilité de redéployer 1 Md€ vers les interventions identifiées comme étant au service de la
compétitivité de notre pays : les « 4 I ».
Réaliser ces économies implique de prendre ces décisions courageuses, au service de priorités
claires en faveur de la compétitivité de notre économie. Cela implique également de disposer
désormais d’un outil de suivi et d’évaluation des interventions, afin de s’assurer de l’adéquation,
de la pertinence et de l’efficacité des aides et soutiens aux besoins des entreprises et de
l’économie nationale. Dans le contexte budgétaire qui est le nôtre, c’est désormais un impératif.
- 51 -
Rapport général
52
A Paris, le 18 juin 2013
Jean-Philippe DEMAËL
Directeur général de
Somfy Activités
Philippe JURGENSEN
Inspecteur général
des finances
Jean-Jack QUEYRANNE
Président de la région
Rhône-Alpes
Le rapporteur général
Jérôme ITTY
Inspecteur des finances
Les rapporteurs
M. Serge CATOIRE
Ingénieur en chef des mines, président suppléant du conseil général de l’économie,
de l’industrie, de l’énergie et des technologies
M. Victor DAVET
Conseiller technique développement économique, enseignement supérieur, recherche et TIC
à l’association des régions de France
Mme Karine DEBEAUNE
Chargée de mission au conseil régional de Rhône-Alpes
M. Pierre HAUSSWALT
Inspecteur des finances
Mme Marianne LACAZE-DO TRAN
Directrice des finances, du budget et du contrôle de gestion au conseil régional de Rhône-Alpes
Mme Héla MRABET
Adjointe au chef du bureau politique industrielle recherche et innovation (Polsec1)
à la direction générale du trésor
M. Nicolas RAGACHE
Administrateur de l’Insee, chargé de mission auprès du directeur du budget
M. Stéphane VALOIS
Ingénieur des mines, chargé de mission auprès du directeur général de la compétitivité,
de l’industrie et des services
M. Stéphane VAQUERO
Conseiller au cabinet du président du conseil régional de Rhône-Alpes,
chargé des questions économiques, de l’énergie et du développement durable
Mme Morgane WEILL
Inspectrice des finances
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PIÈCES JOINTES
LISTE DES PIÈCES JOINTES
PIÈCE JOINTE 1 :
LETTRE A M. JEAN-JACK QUEYRANNE
PIÈCE JOINTE 2 :
LETTRE A M. PHILIPPE JURGENSEN
PIÈCE JOINTE 3 :
LETTRE A M. JEAN-PHILIPPE DEMAËL
PIÈCE JOINTE 4 :
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNEES PAR LA MISSION
PIECE JOINTE 1
Lettre à M. Jean-Jack QUEYRANNE
PIECE JOINTE 1
-1-
1
2
PIECE JOINTE 1
-2-
PIÈCE JOINTE 2
Lettre à M. Philippe JURGENSEN
PIÈCE JOINTE 2
-1-
1
2
PIÈCE JOINTE 2
-2-
PIÈCE JOINTE 3
Lettre à M. Jean-Philippe DEMAËL
PIÈCE JOINTE 3
-1-
1
2
PIÈCE JOINTE 3
-2-
PIÈCE JOINTE 4
Liste des personnes auditionnées
par la mission
PIÈCE JOINTE 4
1
1. Services de l’État
1.1. Présidence de la République
Mme Sandrine Duchêne, conseiller politique économique et finances publiques au
cabinet du Président de la République
M. Hervé Naerhuysen, conseiller politiques fiscales et sectorielles au cabinet du
Président de la République
1.2. Premier ministre
1.2.1. Cabinet du Premier ministre
Mme Odile Renaud-Basso, directrice adjointe de cabinet du Premier ministre
M. Julien Rencki, conseiller chargé de l’économie au cabinet du Premier ministre
M. Mathieu Guerlain, inspecteur des finances, conseiller technique chargé de la
modernisation de l’action publique au cabinet du Premier ministre
1.2.2. Secrétariat général de la modernisation de l’action publique
M. Vincent Lahuec, chef de projet évaluation des politiques publiques au secrétariat
général de la modernisation de l’action publique
Mme Jennifer Frair, chargée de mission réforme de l’État au secrétariat général de la
modernisation de l’action publique
Mme Marie Niedergang, chef du département des projets de simplification, service
projets au secrétariat général de la modernisation de l’action publique
M. Philippe Vrignaud, adjoint au directeur de projet du Programme « Dites-le nous une
fois » au secrétariat général de la modernisation de l’action publique
1.2.3. Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité
régionale (DATAR)
M. Michel Derrac, directeur chargé de l’accompagnement des mutations économiques à
la Datar
1.3. Ministère de l’économie et des finances
1.3.1. Cabinet du ministre de l’économie et des finances
M. Alexis Kohler, directeur adjoint de cabinet du ministre de l’économie et des finances
M. François Adam, conseiller social du ministre de l’économie et des finances
M. Jean-Jacques Barberis, conseiller chargé du financement des entreprises, de la
concurrence, de la consommation et des professions libérales au cabinet du ministre de
l’économie et des finances
M. Blaise Rapior, conseiller au cabinet du ministre de l’économie et des finances
-1-
PIÈCE JOINTE 4
2
1.3.2. Cabinet du ministre délégué chargé du budget
Mme Amélie Verdier, directeur de cabinet du ministre délégué chargé du budget
M. Laurent Martel, inspecteur des finances, conseiller fiscalité auprès du ministre
délégué chargé du budget
M. Etienne Fallou, conseiller budgétaire auprès du ministre délégué chargé du budget
1.3.3. Direction du budget
1.3.3.1. Bureau politique budgétaire (1BPB)
Mme Marine Camiade, conseiller référendaire à la Cour des comptes, chef du bureau
1BPB à la direction du budget
M. Edouard Bloch-Escoffier, adjoint au chef du bureau 1BPB à la direction du budget
1.3.3.2. Bureau énergie des participations de l’industrie et de l’innovation (3BEPII)
M. Anthony Farisano, chef du bureau 3BEPII à la direction du budget
Mme Angélique Doisneau, adjointe au chef du bureau 3BEPII à la direction du budget
M. Jean-Baptiste Minato, ingénieur des ponts des eaux et des forêts, bureau 3BEPII à la
direction du budget
Mme Bahiya Amzil, bureau 3BEPII à la direction du budget
1.3.3.3. Bureau logement de la ville et des territoires (4BLVT)
Mme Marion Oechsli, chef du bureau 4BLVT à la direction du budget
M. Guillaume Boulanger, bureau 4BLVT à la direction du budget
1.3.3.4. Bureau transport (4BT)
M. Antoine Seillan, chef du bureau 4BT à la direction du budget
1.3.3.5. Bureau défense et mémoire (5BDM)
M. Julien Alix, ingénieur des mines, chef du bureau 5BDM à la direction du budget
1.3.3.6. Bureau retraites et régimes spéciaux (6BRS)
M. Sébastien Colliat, chef du bureau 6BRS à la direction du budget
1.3.3.7. Bureau solidarité et intégration (6BSI)
M. François Moyse, chef du bureau 6BSI à la direction du budget
-2-
PIÈCE JOINTE 4
3
1.3.3.8. Bureau agriculture (7BA)
M. Pierre Lanoe, chef du bureau 7BA à la direction du budget
1.3.3.9. Bureau économie finances outre-mer (8BEFOM)
M. François Bolard, chef du bureau 8BEFOM à la direction du budget
1.3.3.10. Bureau culture jeunesse et sports (8BCJS)
M. Roger Moreau, chef du bureau 8BCJS à la direction du budget
1.3.4. Direction générale du trésor
1.3.4.1. Bureau financement du logement et activités d’intérêt général (BANCFIN3)
M. Thomas Revial, inspecteur des finances, chef du bureau BANCFIN3 à la direction
générale du trésor
1.3.4.2. Pôle analyse économique du secteur financier (PAESF)
M. Jean Boissinot, chef du bureau PAESF à la direction générale du trésor
1.3.4.3. Bureau financement et développement des entreprises (FINENT2)
M. Sébastien Raspiller, chef du bureau FINENT2 à la direction générale du trésor
1.3.4.4. Bureau politique industrielle, recherche et innovation (POLSEC1)
M. Pierre Ferry, chef du bureau POLSEC1 à la direction générale du trésor
1.3.4.5. Bureau environnement et agriculture (POLSEC4)
M. Joffrey Celestin-Urbain, chef du bureau POLSEC4 à la direction générale du trésor
Mme Claire Devineau, adjoint au chef du bureau POLSEC4 à la direction générale du
trésor
Mme Maud Anjuere, adjoint au chef du bureau POLSEC4 à la direction générale du trésor
1.3.5. Direction générale des finances publiques
1.3.5.1. Bureau État rémunérations et pensions (CE-2A)
M. Olivier Touvenin, chef du bureau CE-2A à la direction générale des finances
publiques
-3-
4
PIÈCE JOINTE 4
1.3.5.2. Bureau études et statistiques fiscales (GF-3C)
Mme Lorraine Aeberhardt, chef du bureau GF-3C à la direction générale des finances
publiques
M. Christophe Despons, 1ère division du bureau GF-3C à la direction générale des
finances publiques
M. Pierre Harymbat, 1ère division du bureau GF-3C à la direction générale des finances
publiques
1.3.6. Direction de la législation fiscale
Mme Véronique Bied-Charreton, directrice de la législation fiscale
1.3.6.1. Bureau coordination A (bureau A)
M. Aulne Abeille, adjoint au chef du bureau A de la direction de la législation fiscale
1.3.6.2. Bureau TVA, taxes sur le chiffre d’affaires, DMTO, accises (D2)
M. Louis-Olivier Fadda, chef du bureau D2 à la direction de la législation fiscale
M. Michel Giraudet, responsable de la 2ème division du bureau D2 à la direction de la
législation fiscale
1.3.7. Direction générale des douanes et des droits indirects
1.3.7.1. Bureau fiscalité de l’énergie, de l’environnement et lois de finances (F2)
M. Patrick Roux, chef du bureau F2 à la direction générale des douanes et des droits
indirects
1.3.7.2. Bureau tabacs, garantie des métaux précieux (F3)
M. Arnaud Delmulle, adjoint au chef du bureau F3 à la direction générale des douanes et
des droits indirects
1.3.8. Inspection générale des finances
Mme Anne Bolliet, inspecteur général des finances
M. Mickael Ohier, inspecteur des finances
M. Boris Ravignon, inspecteur des finances
1.3.9. Contrôle général économique et financier (CGEFi)
Mme Yvonne Cuvier, chef de mission de contrôle économique et financier de l’inspection
des chambres de commerce et d’industrie et des chambres des métiers et de l’artisanat
-4-
PIÈCE JOINTE 4
5
1.4. Ministère du redressement productif
1.4.1. Cabinet du ministre du redressement productif
M. Boris Vallaud, administrateur civil hors classe, directeur de cabinet du ministre du
redressement productif
M. Stéphane Israel, conseiller référendaire à la Cour des comptes, ancien directeur de
cabinet du ministre du redressement productif
Mme Fanny Letier, administratrice civile hors classe, directrice adjointe du cabinet du
ministre du redressement productif
M. Eric Huber, conseiller technique au cabinet du ministre du redressement productif
1.4.2. Cabinet du ministre délégué chargé des PME, de l’innovation et de l’économie
numérique
M. Mathieu Agogue, ingénieur des mines, conseiller communications électroniques et
postes au cabinet du ministre délégué chargé des PME, de l’innovation et de l’économie
numérique
1.4.3. Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services
M. Benjamin Bertrand, ingénieur des mines, chargé de mission auprès du directeur
général de la compétitivité, de l’industrie et des services
M. Yves Robin, chef du service de l’industrie à la direction générale de la compétitivité,
de l’industrie et des services
M. Renaud Riche, sous-directeur de la sous-direction des chambres consulaires
M. Bernard Lavergne, chef du bureau de la tutelle des chambres de commerce et
d’industrie (CC2)
Mme Dominique Renard, chef du bureau de la tutelle des chambres des métiers et de
l’artisanat
1.5. Ministère de l’artisanat, du commerce et du tourisme
Mme Emilie Piette, ingénieur en chef des mines, directeur de cabinet du ministre de
l’artisanat, du commerce et du tourisme
Mme Virginie Rozière, ingénieur en chef de l’armement, conseillère au cabinet du
ministre de l’artisanat, du commerce et du tourisme
1.6. Ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt
1.6.1. Cabinet du ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt
M. Stéphane Le Moing, directeur adjoint du cabinet du ministre de l’agriculture, de
l’agroalimentaire et de la forêt
Mme Elodie Lematte, conseiller budgétaire au cabinet du ministre de l’agriculture, de
l’agroalimentaire et de la forêt
-5-
6
PIÈCE JOINTE 4
1.6.2. Secrétariat général du ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la
forêt
M. Jean-Marie Aurand, secrétaire général du ministère de l’agriculture, de
l’agroalimentaire et de la forêt
M. Christian Ligeard, directeur des affaires financières, sociales et logistiques du
ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt
1.6.3. Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux
(CGAAER)
M. Bertrand Hervieu, inspecteur général de l’agriculture, vice-président du conseil
général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux
1.7. Ministère de l’égalité des territoires et du logement
1.7.1. Cabinet du ministre de l’égalité des territoires et du logement
M. Etienne Champion, directeur adjoint de cabinet du ministre de l’égalité des
territoires et du logement
M. Alexis Masse, inspecteur des finances, conseiller
1.8. Ministère de la culture et de la communication
1.8.1. Cabinet du ministre de la culture et de la communication
M. Christopher Miles, directeur adjoint de cabinet du ministre de la culture et de la
communication
M. Kim Pham, conseiller chargé de l’audiovisuel et du cinéma au cabinet du ministre de
la culture et de la communication
Mme Elodie Cazes, conseiller technique chargée du cinéma au cabinet du ministre de la
culture et de la communication
1.9. Ministère chargé de l’outre-mer
1.9.1. Cabinet du ministre chargé de l’outre-mer
M. Brice Blondel, conseiller au cabinet du ministre de l’outre-mer
1.9.2. Délégation générale à l’outre-mer
M. Marc Del Grande, sous-directeur du service des politiques publiques à la délégation
générale à l’outre-mer
M. Hervé Jonathan, sous-directeur chargé du service de l’évaluation, de la prospective
et de la dépense de l’État à la délégation générale à l’outre-mer
-6-
PIÈCE JOINTE 4
7
1.10. Ministère de l’écologie
1.10.1. Cabinet du ministre de l’écologie
M. Gilles Ricono, directeur de cabinet du ministre de l’écologie
M. Guillaume Leforrestier, conseiller budgétaire au cabinet du ministre de l’écologie
1.11. Banque publique d’investissement (bpifrance)
M. Nicolas Dufourcq, directeur général de bpifrance
M. Benjamin Richard, chargé de mission auprès du directeur général de bpifrance
2. Parties prenantes
2.1. Collectivités territoriales
2.1.1. Parlementaires
M. Thierry Mandon, député de la 9ème circonscription de l’Essonne
2.1.2. Élus locaux et services des collectivités territoriales
M. Francis Aynaud, directeur du développement économique au conseil général de la
Drôme
M. Gérard Chaumontet, vice-président chargé de l’économie, de l’emploi et de
l’innovation au conseil général de la Drôme
M. Jean-Louis Gagnaire, vice-président de la région Rhônes-Alpes
M. Stéphane Giboudaud, directeur du développement économique et de l’emploi de la
région Rhône-Alpes
M. Jean-Philippe Hanff, délégué général au développement économique et international
à la Communauté urbaine du Grand Lyon
M. Didier Dareys, directeur, conseil régional d’Aquitaine
M. Franck Alcaraz, directeur général adjoint développement économique et attractivité,
conseil régional d’Auvergne
M. Jacques Levagueresse, directeur de l’innovation, de la recherche, de l’économie et du
tourisme, conseil régional de Basse-Normandie
Mme Christine Mercier, directrice de l’innovation et de l’économie, conseil régional de
Bourgogne
M. Gérard Spéranza, directeur général adjoint, conseil régional de Bourgogne
M. Alban Marché, directeur de l’industrie, des services et du développement
international, conseil régional du Centre
Mme Géraldine Gence Leroy, chargée de mission évaluation et promotion économiques,
direction du développement économique, conseil régional de Champagne-Ardenne
M. Laurent Moynac, directeur général adjoint aménagement durable et mobilités,
conseil régional de Franche-Comté
-7-
8
PIÈCE JOINTE 4
M. Alain Didillon, directeur général adjoint des services, conseil régional de HauteNormandie
Mme Christine Ballian, directrice du développement économique et de l’innovation,
conseil régional d’Île-de-France
Mme Martine Fernex, sous-directrice du développement économique, conseil régional
d’Île-de-France
Mme Michèle Marchetti, directrice du développement des entreprises, conseil régional
de Languedoc-Roussillon
Mme Claire-Lise Noguera, responsable du service démarches économiques et
partenariales, conseil régional du Limousin
M. Noël Jouaville, directeur général adjoint, conseil régional de Lorraine
Mme Natacha Masseret, directrice de cabinet, conseil régional de Lorraine
M. Jean-Marc Dessapt, directeur de l’action économique et de l’innovation, conseil
régional de Midi-Pyrénées
M. Benoît Savouré, chef du service ressources et développement, direction de
l’économie, conseil régional de Nord-Pas-de-Calais
M. Simon Munsch, secrétaire général – directeur général délégué économies
innovantes, conseil régional de Pays-de-la-Loire
M. Denis Harlé, directeur général des services, conseil régional de Picardie
M. Daniel Barillot, directeur général adjoint économie, transports et territoires, conseil
régional de Poitou-Charentes
M. Joachim Queyras,
cabinet
du
président,
conseil
régional
de
Provence-Alpes-Côte-d’Azur
M. Christian Fina, directeur général des services, communauté d’agglomération de
Montpellier
M. Christophe Bolot, directeur général adjoint pôle développement économique,
communauté urbaine de Lille
Mme Laurence Tardy, déléguée adjointe – directrice des ressources et de la
performance, délégation générale au développement économique et international,
communauté urbaine de Lyon
Mme Vanessa Nodari, chargée de mission, direction générale des services, communauté
urbaine de Nantes
M. Rémy Banuls, directeur adjoint, chef du service emploi et économie solidaire,
communauté urbaine de Strasbourg
M. Lionel Delbos, directeur développement économique et attractivité, communauté
urbaine de Strasbourg
M. Dominique Hanania, conseiller technique, direction de l’économie, de
l’aménagement et de la recherche, conseil général des Bouches-du-Rhône
M. Marc Poquet, chef du service entreprises, direction de l’économie, de l’aménagement
et de la recherche, conseil général des Bouches-du-Rhône
M. Franck Taillandier, directeur général adjoint économie développement, conseil
général des Bouches-du-Rhône
M. Philippe Huthwohl, directeur général des services, conseil général de l’Eure
Mme Eve Coulon, chargée de mission, direction des partenariats, de l’attractivité et de
l’économie, conseil général du Nord
M. Patrick Reix, directeur général des services, conseil général du Nord
M. Ludovic de Witte, directeur adjoint des partenariats, de l’attractivité et de
l’économie, conseil général du Nord
-8-
PIÈCE JOINTE 4
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Mme Elisabeth Bildstein, directrice du développement économique territorial et
international, conseil général du Bas-Rhin
M. Pierre Gey, directeur général des services, conseil général du Bas-Rhin
M. Bertrand Millot, directeur aménagement durable, conseil général du Rhône
Mme Marie Esnault-Bertrand, directrice du développement économique, conseil général
des Hauts-de-Seine
Mme Irina Pospelova, chargée de mission, direction du développement économique,
conseil général des Hauts-de-Seine
2.1.3. Association des régions de France
M. Alain Rousset, président de l’association des régions de France
2.1.4. Assemblée des communautés de France
M. Nicolas Portier, délégué général de l’assemblée des communautés de France
M. Christophe Bernard, secrétaire général de l’assemblée des communautés de France
2.1.5. Assemblée des départements de France
M. Jean-Christophe Baudouin, directeur général de l’assemblée des départements de
France
Mme Dora Nguyen-Van-Yen, adjointe au directeur général de l’assemblée des
départements de France
Mme Sandy Fréret, chef du service finances de l’assemblée des départements de France
2.1.6. Fédération des agences de développement économique (CNER)
M. Antoine Angeard, délégué général de la fédération des agences de développement
économique
M. Jean-Paul Pronost, responsable de l’animation du réseau de la fédération des
agences de développement économique
2.2. Commerce et industrie
2.3. Conseil national de l’industrie
M. Jean-François Dehecq, vice-président de la conférence nationale de l’industrie
2.3.1. Syndicats salariés groupe aides
M. Nasser Mansouri-Guilani, CGT
Mme Isabelle Martin, CFDT
M. Serge Bru, CFTC
M. Xavier Le Coq, CFE-CGC
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PIÈCE JOINTE 4
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M. Kévin Gaillardet, CFE-CGC
2.3.2. Syndicats employeurs groupe aides
M. Gérard Gautier, CGPME
M. Lionel Vignaud, CGPME
M. François Remoue, MEDEF
Mme Nathalie Roy, UPA
2.3.3. Fédérations et réseaux consulaires groupe aides
Mme Florence Levasseur, ACFCI
M. Jean-Michel Isaac Dognin, GIFAS
M. Eric Thiercelin, GFI
M. Vincent Moulin Wright, GFI
M. Jean-Luc Biacabe, CCI Paris
M. Pierre Perpere, AFIC
2.3.4. Entreprises – groupe aides
M. Philippe Chollet, PSA
M. Jean-Christophe Pruvost, Cleanea
M. Olivier Desmarescaux, Eurotab
M. Henri Lagarde, FEDAL
2.3.5. Personnalités qualifiées groupe aides
M. Yvon Jacob, ambassadeur de l’industrie
2.3.6. Administration groupe aides
M. Grégoire Postel-Vinay, DGCIS
M. François Magnien, DGCIS
M. Fabrice Leroy, DGCIS
M. Emmanuel Bezy, DGCIS
Mme Régine Gaucher, DGCIS
M. Michel Marbaix, DIRECCTE
M. Jean-Luc Moullet, CGI
M. Jean-Yves Larraufie, CGI
M. Annie Geay, Oséo
M. Laure Reinhart, Oséo
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PIÈCE JOINTE 4
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2.4. Chambres de commerce et d’industrie (CCI)
2.4.1. CCI France
M. André Marcon, président de CCI France
Mme Judith Jiguet, directrice générale de CCI France
Mme Sandrine Wehrli, directrice générale déléguée appui, attractivité, compétitivité de
CCI France
M. Bernard Falck, directeur général délégué ressources et organisation de CCI France
M. Dominique Brunin, directeur International, industrie, innovation et intelligence
économique de CCI France
Mme Florence Levasseur, direction compétitivité des entreprises de CCI France
M. Jérôme Pardigon, responsable des relations institutionnelles de CCI France
2.4.2. CCI Paris Ile-de-France
Mme Claudine Dagnet, directrice adjointe de la CCI Paris Ile-de-France
2.5. Lysios
M. Jean-Luc Archambault, président de Lysios
2.6. Syndicat des indépendants
Jean-Guilhem Darre, délégué général du syndicat des indépendants
2.7. Comités professionnels
2.7.1. Comité Francéclat
M. Guy Bessodes, délégué général du comité Francéclat
M. Hervé Buffet, adjoint au délégué général du comité Francéclat et secrétaire général
d’Aramis
2.7.2. Comité de développement et de promotion de l’habillement
Mme Clarisse Reille, directeur général du comité de développement et de promotion de
l’habillement
2.8. Fédération des sociétés immobilières et foncières
M. Dorian Kelberg, délégué général de la fédération des sociétés immobilières et
foncières
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PIÈCE JOINTE 4
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2.9. Unibail Rodamco
M. Pablo Nakhlé Cerruti, directeur
institutionnelles d’Unibail Rodamco
de
la
communication
et
des
relations
3. Experts
3.1. Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII)
M. Michel Aglietta, économiste, conseiller au CEPII
3.2. Conseil d’analyse économique (CAE)
M. David Thesmar, membre du conseil d’analyse économique
3.3. Banque de France
M. Gilbert Cette, directeur des études macroéconomiques et structurelles de la Banque
de France
3.4. Natixis
M. Patrick Artus, directeur de la recherche et des études de Natixis
3.5. Ernst&Young et Associés
M. Arnaud Bertrand, responsable des activités « secteur public » chez Ernst&Young et
Associés
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