AVIS SUR L’UTILISATION DES P ICTOGRAMMES DANS LES ETIQUETAGES ET LES MESSAGES PUBLICITAIRES Demandé par le Ministre des Affaires économiques et de la Recherche scientifique, dans une lettre du 21 mai 2001 Approuvé par la Commission pour l’Etiquetage et la Publicité écologiques en date du 6 mars 2003. 1. SITUATION DE L'AVIS [1] Demande d’avis du Ministre de l’Economie. Dans une lettre du 24 mai 2001, le Ministre des Affaires économiques et de la Recherche scientifique avait saisi la Commission pour l’Etiquetage et la Publicité écologiques (CEPE) d’une demande d’avis afin de formuler des propositions visant à compléter le code de la publicité écologique en ce qui concerne l’utilisation de logos. Le Ministre demande plus particulièrement de définir un cadre clair, compréhensible et transparent pour l’utilisation de logos dans la publicité ou sur des produits et services. Dans sa demande d’avis, le Ministre renvoie au second rapport d’évaluation dans lequel il est stipulé notamment « qu’il faudra mettre un peu d’ordre dans la ‘jungle des logos’ » et que « le Code ne tient pas vraiment compte de cette problématique spécifique ». Les représentants de la production, de la distribution, des Classes moyennes et de la Publicité rendent cet avis dans l'hypothèse où le code de la publicité écologique reste un code de conduite auto-disciplinaire qui ne sera pas rendu contraignant par A.R. Généralement, les adaptations de ce code qui ont été proposées dépassent le cadre de la loi et ne pourront dès lors être appliquées qu'après une campagne de sensibilisation et une période de transition nécessaires pour familiariser les parties concernées. En ce qui concerne le caractère contraignant du code, les représentants des organisations de consommateurs et de la protection de l'environnement se réfèrent à leur point de vue exprimé dans l'avis du 20 mars 2001. L'avis ne tient pas compte des discussions qui seront menées dans le cadre d'une demande d'avis plus large au Conseil de la Consommation émanant du même ministre sur la problématique des labels, qui souvent utilisent un pictogramme ou un signe graphique. [2] Code de la publicité écologique. Le code de la publicité écologique (ci-après ‘le Code’) a été approuvé par la CEPE le 27 novembre 1997 pour entrer en vigueur le 1er mai 1998 (pour la publicité) et le 1er juillet 1998 (pour l'étiquetage). Ce Code était le résultat d’une concertation entre toutes les parties concernées représentées dans la Commission : producteurs, distributeurs, classes moyennes, secteur publicitaire, organisations de consommateurs et organisations de protection de l’environnement. Sa rédaction doit être considérée à la lumière de l’article 29, §1 de la loi sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du consommateur (loi du 14 juillet 1991, ci-après la LPCC)1. D’une part, le code fixe les balises entre lesquelles les producteurs, distributeurs et publicitaires peuvent manœuvrer librement pour promouvoir leurs produits et services. D’autre part, le code vise à protéger le consommateur contre une exploitation abusive de sa préoccupation pour l’environnement. Lors de la rédaction du Code, la CEPE s’est basée sur le code de la publicité écologique de la Chambre de Commerce Internationale de 1991. Jusqu’à présent, le Code a été appliqué en tant qu’instrument autodisciplinaire. L’efficacité de son caractère autodisciplinaire a été évaluée par la CEPE. 1 "Le Roi crée, au sein du Conseil de la Consommation et aux conditions qu'Il détermine, une commission chargée d'émettre des avis et des recommandations au sujet de la publicité et de l'étiquetage relatifs aux effets sur l'environnement et au sujet de l'élaboration d'un code de la publicité écologique." 1 [3] Recommandation relative à l’usage de symboles graphiques. Le 20 mars 2001, une recommandation relative à l'usage de symboles graphiques sur des étiquettes et des messages publicitaires écologiques a été approuvée au sein de la CEPE par voie de consensus. En résumé, cette recommandation contient les points suivants : (avec numérotation) AB1 : Limiter les informations écologiques exclusivement sous forme graphique (c.à.d. sans information textuelle aucune) ; AB2 : Eviter que l’information écologique représentée sous forme graphique ou l’endroit de publication n’induise en erreur le consommateur ( à cet égard, on se réfère à l’exemple des pictogrammes suggérant le recyclage) ; AB3 : Prévoir une information textuelle aidant le consommateur à comprendre la signification et le champ d’application ainsi que l’étape concernée du cycle de vie ; AB4 : Les effets auxquels se rapporte l’information écologique sous forme graphique, doivent pouvoir être clairement démontrés (cfr. Art. 14 du Code) ; AB5 : Diffuser une information suffisante (dépliants, site web,…) parmi les consommateurs afin de leur permettre de comprendre la signification et le champ d’application de l’information donnée sous forme graphique. [3bis] Délimitation de la demande d’avis. L’art. 13 du Code se rapporte directement (et uniquement) à la problématique des pictogrammes : « Les signes ou sym boles relatifs aux effets sur l’environnement ne peuvent induire en erreur, ni prêter à confusion au sujet de leur signification. Ces signes ou symboles ne peuvent évoquer faussement une approbation officielle. » D’autres articles du Code se rapportent pourtant également aux pictogrammes. L’art. 3 stipule par exemple que « la publicité ne peut contenir…illustration ou présentation qui soit de nature à tromper directement ou indirectement quant aux propriétés et caractéristiques d'un produit ou d'un service … ». Ce lien ressort également de la recommandation de la CEPE relative à l'usage des symboles graphiques (p.ex. la relation avec l’art. 2 sous AB2, avec l’art. 6 sous AB3, avec l’art. 14 sous AB4). En formulant le présent avis, la CEPE s’est surtout appliquée à clarifier l’art. 13, sans pour autant perdre de vue la relation qui existe avec les autres articles. Il est clair qu’une révision du contenu du Code, en vue d’un meilleur encadrement des pictogrammes et des labels, n’aboutira aux résultats souhaités qu’à condition de prévoir un contrôle de leur application. Or, cet avis se rapporte uniquement au contenu du Code, et plus particulièrement au volet ‘pictogrammes’, sans se prononcer sur le mode d’implémentation du Code (caractère autodisciplinaire ou contraignant, contrôle du code, sanctions en cas d’infractions, etc.). Pour ce dernier aspect, la CEPE se réfère à son avis du 26.09.2002 sur le traitement de plaintes relatives à des infractions au code de la publicité écologique. Vu le renvoi explicite à la recommandation unanime, il s’entend que cet avis aborde également à fond les présentations graphiques relatives au recyclage (voir AB2). [3 ter] Exemples de pictogrammes pouvant induire en erreur sur leur signification. Cycle de Möbius : il est utilisé avec différentes significations : "recyclable", "contient des matériaux recyclables, "contient des matériaux recyclés"; il est parfois accompagné d'un pourcentage indiquant le taux de matières recyclables ou recyclées. Dès lors, le cycle de Möbius utilisé seul ou accompagné d'un pourcentage ne peut pas être compris par les consommateurs. Flèches imbriquées les unes dans les autres : de nombreux pictogrammes utilisent des flèches imbriquées les unes dans les autres. Ces flèches évoquent pour les consommateurs le recyclage2. Or, elles sont 2 Delaet D. & Rousseau C., L'étiquetage écologique, une aide à la décision d'achat, résultats d'enquête, CRIOC, 1998. 2 utilisées également dans des pictogrammes qui n'ont pas trait au recyclage : Point Vert, flèches disposées en triangle au centre duquel figure un chiffre indiquant la nature du matériau plastique. Sceau et cachets : faisant croire à une approbation officielle. Cet avis reprend des mesures générales qui visent à clarifier les conditions d'utilisation de pictogrammes dans les publicités et les étiquetages à caractère écologique; il ne vise pas à déterminer des conditions particulières pour l'utilisation de certains pictogrammes ou pour certaines thématiques. Néanmoins, il serait utile d'entamer un débat sur le contenu et la forme des informations, les plus pertinentes, à fournir aux consommateurs en ce qui concerne certaines thématiques environnementales comme le recyclage, la réutilisation des matières recyclées, la biodégradabilité…." 3 2. CONTEXTE INTERNATIONAL ET EUROPEEN ET APPROCHE DANS D'AUTRES PAYS [4] Contexte international. Pour s’intégrer dans le cadre international, il importe de rendre compte des évolutions sur le plan international. L'International Standardisation Organisation (ISO) a développé des normes qui sont applicables dans ce contexte et qui forment un cadre référentiel, à savoir la série ISO 14000 et plus particulièrement ISO 14020 (Environmental labels and declarations – general principles) et ISO 14021 (Environmental labels and declarations – Self-declared environmental Claims – Type II environmental labelling). Il faut en outre tenir compte des développements au niveau européen, plus spécifiquement de la révision de la directive sur la publicité trompeuse. Lors de la rédaction du présent avis, on a également considéré dans une certaine mesure la manière dont les autres Etats membres européens abordent la problématique et comment ils répondent à ces initiatives internationales et européennes (voir le Code de la Publicité écologique néérlandais (CPE) et le Green Claims Code (GCC) de la Grande Bretagne). [5] ISO 14020 et 14021. ISO 14020 donne les principes généraux auxquels doivent répondre tous les labels et déclarations écologiques (donc non seulement les allégations que les entreprises attribuent ellesmêmes à leur produit, mais aussi les labels accordés et contrôlés par des tiers, comme le label écologique européen). La norme stipule clairement que ce genre de labels ou de déclarations peuvent se présenter sous différentes formes, y compris sous forme graphique ou de symbole. ISO 14021 donne des détails concernant les revendications écologiques que les entreprises déclarent elles-mêmes pour leurs produits (self declared environmental claims). L'allégation écologique est définie comme suit : « An environmental claim is a statement, symbol or graphic that indicates an environmental aspect of a product, a component or packaging. An environmental claim may be made on product or packaging labels, through product literature, technical bulletins, advertising, publicity, telemarketing, as well as through digital or electronic media such as the Internet ». La norme est répartie en 1) conditions pour tous les self declared environmental claims, 2) conditions d’évaluation et de vérification et 3) conditions spécifiques pour certains claims (p.ex. compostable, dégradable, etc…). La CEPE ne juge pas nécessairement optimales les normes ISO 14020 et 140213, mais elle comprend que dans le contexte d’une libre concurrence, un cadre de référence international est utile. [6] Conditions pour tous les self declared environmental claims (ISO 14021 - § 5). Dans le cadre de la problématique en matière de pictogrammes, il est essentiel de mentionner le point 5.6 ‘Use of explanatory statements’ : « Self-declared environmental claims shall be accompanied by an explanatory statement if the claim alone is likely to result in misunderstanding… » La CEPE signale une nouvelle fois que dans le passé, les pictogrammes ont souvent induit en erreur. La norme ISO 14021 stipule encore (5.7) que non seulement les revendications écologiques, mais aussi toute information textuelle ne peut être trompeuse, doit être vérifiée, etc. et qu’il doit être clair si la revendication se rapporte au produit entier, à un composant de ce produit ou à son emballage (ou à un élément d’un service) (5.7.d). Toute une série de conditions est énumérée (chevauchant en partie le code de publicité écologique). Il est également important dans le cadre des pictogrammes et du commentaire textuel que ceux-ci “shall be presented in a manner that clearly indicates that the environmental claim and explanatory statement should be read together. The explanatory statement shall be of reasonable size and in reasonable proximity to the environmental claim it accompanies” (5.7.m). 5.8 aborde l’utilisation de symboles. Dans ce contexte, le point 5.8.3 est important, selon lequel les symboles utilisés pour un certain type de revendications doivent pouvoir se distinguer facilement d’autres symboles utilisés pour d’autres revendications 3 Voir p.ex. le cycle de Möbius, qui peut être utilisé avec deux différentes significations. Le processus de mise sur pied des normes ISO fait lui aussi de plus en plus l’objet de critiques, du fait que les acteurs sociaux pertinents ne sont pas tous concernés d’une manière équivalente (et dans certains cas même pas du tout). 4 écologiques, ainsi que 5.8.5, qui mentionne que les sujets naturels ne peuvent être utilisés dans un symbole que s’il y a un lien direct et vérifiable entre ce sujet naturel et l’avantage écologique évoqué. 5.9 met un lien avec ‘d’autres’ revendications et symboles. Des mots, numéros et symboles peuvent être utilisés dans le cadre de l’identification du matériau, d’instructions relatives aux déchets ou d’identification hazard. Ils ne peuvent être utilisés d’une m anière qui fait erronément croire qu’il s’agit d’une revendication écologique. Finalement, 5.10 aborde les symboles spécifiques, plus particulièrement le cycle de Möbius.4 [7] Le contexte européen. Le 28 mai ’99, un outline pour une approche possible dans le cadre des revendications écologiques de la Commission européenne5 a été publié. Celui-ci propose d’amender la Directive 84/450/CEE (adaptée par la directive 97/55/CE) relative à la publicité trompeuse, en reprenant entre autres directement des dispositions concernant les revendications écologiques trompeuses. Ici, ladite ‘new approach’ serait appliquée. Cette ‘new approach’ a été lancée en 1986 en vue de l’harmonisation du marché européen. Les directives ‘new approach’ esquissent - d'une manière assez vague – les conditions essentielles auxquelles doivent répondre les produits afin de circuler librement dans le marché européen. Les spécifications techniques ne sont pas fixées dans la réglementation ; mais les instituts de normalisation européens (CEN, CENELEC et ETSI) reçoivent un mandat leur permettant de représenter ces spécifications sous forme de normes standardisées. Les produits répondant à ces normes sont censés satisfaire à la directive concernée. La Commission préfère cette approche pour la Directive 84/450/CEE, parce qu’elle permet de donner un mandat au CEN, qui a transposé, le 2 mai 2001, l’ISO 14021 en une norme standard européenne (CEN est en effet membre de l’ISO). De cette façon, la Commission souligne l’importance qu’elle attache à l’ISO 14021. A la demande de la Commission européenne, une proposition a été formulée reprenant des lignes directrices pour l’évaluation des allégations écologiques.6 Ces Guidelines for the Assessment of Environmental Claims abordent de manière plus détaillée les exigences de l’ISO 14021. [8] Code de publicité écologique néerlandais. Le CPE néerlandais stipule : « Des indications ou des symboles liés à l'environnement ne peuvent être utilisés que si la source de l'indication ou du symbole est clairement indiquée et qu'il n'existe aucune confusion possible sur la signification de l'indication ou du symbole. » Dans le manuel7, il est mentionné que les entrepreneurs (organisations) ont la possibilité d’introduire et d’appliquer eux-mêmes de tels symboles écologiques . Mais il faut que les symboles remplissent deux critères : l’origine doit être claire et toute confusion sur la signification doit être exclue. La clarté sur l’origine peut être obtenue en mentionnant celle-ci dans le message publicitaire ou simplement par le fait que le symbole est devenu de notoriété générale. La signification du symbole devra ressortir du message publicitaire même ou de l’information généralement accessible. Plus loin, il est noté que les « logos délivrés par des instances reconnues (par exemple celles qui répondent aux conditions du Conseil de la Certification) peuvent constituer une preuve importante lorsqu’il s’agit de prouver l’exactitude de la revendication écologique. Le CPE ne se réfère pas explicitement à l’ISO 14021. Dans une phase ultérieure, l’ISO traitera encore d’autres symboles couramment utilisés. DG Consumer Affairs, Outline of a possible Community approach in the area of Green Claims, consultation document, 1999. (http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/envi-clai/envi-clai01-en.html) 6 Palerm, (J.), Guidelines for the Assessment of Environmental Claims, ECA, Barcelona, 2000. 7 Stichting Reclame Code, De Nederlandse Reclame Code, informatie betreffende de werkwijze van de Reclame Code Commissie en het College van Beroep, Amsterdam, 2000. 4 5 5 [9] Green Claims Code. Celui-ci a été lancé en 1998 par les autorités britanniques pour être actualisé en juin 2000 sur base des dispositions de l’ISO 14021. En ce qui concerne l’utilisation de représentations graphiques, on suppose : « A green claim should be explicit about the meaning of any symbol used in the claim – unless the symbol is required by law, or is backed up by regulations of standards, or is part of an independent certification scheme. The use by a company of its own ‘green’ symbol or logo to give some form of reassurance to consumers is potentially misleading unless it is accompanied by a clear statement, in line with the Code, of just what the image means ». Le GCC stipule également qu’on ne peut donner faussement l’impression que l’agrément (ou un certificat) émane d’une instance (officielle ou non). “Endorsements or official-looking symbols should make clear the organisation setting the standards, the nature of the standards and the certification process involved. Where a symbol appears on a product because the manufacturer has sponsored the organisation whose symbol it is, this too should be made clear.” [9bis] Révision du Code de la Chambre de Commerce internationale. L’ancien Code de l’ICC a été révisé l’année passée.8 L’ICC estimait cette révision indispensable au vu de l’évolution sur le plan scientifique, politique et légal. Il est également fait référence à l’ISO 14021. La révision consiste principalement en une extension du code, avec une interprétation d’une série d'affirmations écologiques fréquentes (p.ex. compostable, dégradable, etc…). L’article relatif aux signes et aux symboles est resté inchangé. [10] Conclusion générale. Le code de publicité écologique utilisé en Belgique est basé sur le code de l’ICC de 1991, qui constituait l'une des premières ébauches de directives relatives à la publicité éc ologique trompeuse. L’art. 13 traduit littéralement l’article relatif aux logos et aux pictogrammes tant du nouveau que de l’ancien code de publicité écologique de l’ICC. Dans le contexte international, on a élaboré une spécification par l’ISO 14021, qui est devenu le cadre de référence.9 Un cadre transparent, compréhensible et clair pour l’utilisation de logos peut donc de préférence être déduit de l’ISO 14021. 3. ADAPTATION DU CODE DE LA PUBLCITE ECOLOGIQUE EN VUE DE PRECISER L'UTILISATION DE SYMBOLES ET DE SIGNES . [11] Proposition concrète pour compléter le code de publicité écologique en vue de préciser les dispositions relatives aux pictogrammes. Champ d’application : à modifier : « Le Code s’applique à toute publicité contenant des affirmations, des données ou des représentations susceptibles d’induire en erreur quant aux effets sur l’environnement d’un produit, en ce compris l' emballage, ou d’un service, quel que soit le support utilisé, au cours de leur cycle de vie." [11bis] D'une manière générale, les enquêtes montrent que les consommateurs ne savent pas distinguer les origines (privées ou officielles) des différents pictogrammes utilisés dans les étiquetages 10et que d'autre part les difficultés qu'ils éprouvent pour comprendre les différents pictogrammes utilisés sont aussi importantes vis-à-vis des pictogrammes d'origine privée que vis-à-vis des pictogrammes d'origine officielle. Par conséquent, la CEPE recommande aux autorités publiques de s'inspirer pour leurs travaux des mesures qui visent à rendre les pictogrammes plus compréhensibles, telles qu'elles sont proposées dans cet avis. ICC Commission on Marketing, Advertising and Distribution, Revised ICC International Code of Environmental Advertising, 2001. Actuellement, on examine dans quelle mesure le Code de l’ICC pourrait mieux être aligné sur l’ISO 14021. 10 D'une enquête menée par le CRIOC sur le "point vert", il ressort que 61,9% des interviewés ont bien reconnu le logo mais que 6,2% seulement d'entre eux ont pu en donner la signification. 12,6 % des interviewés pensaient que ce logo signifiait que le produit était fait à partir d'un matériau recyclé, tandis que 31,9 % supposaient que le produit était recyclable. Delaet D.& Rousseau C., L'étiquetage écologique, une aide à la décision d'achat, résultats d'enquête, CRIOC, 1998. Il ressort de cette même étude que moins de 3% seulement des interviewés ont pu interpréter correctement les symboles portant sur l'écotaxe. 8 9 6 D'autre part, la CEPE attire l'attention des autorités publiques sur le fait que certaines marques peuvent comporter des signes ou symboles pouvant avoir un lien avec les caractéristiques environnementales des produits et que ces signes et symboles peuvent éventuellement induire les consommateurs en erreur. A ce propos, la CEPE se réfère aux positions exprimées dans son avis du 26.09.2002 concernant l'organe de contrôle, en ce qui concerne l'extension du champ d'application du code aux marques. [12] L’art. 13 doit être détaillé comme suit : « Les signes ou symboles relatifs à l’auto-proclamation d'effets sur l’environnement ne peuvent induire en erreur, ni prêter à confusion au sujet de leur signification et de leur origine. Ces signes ou symboles ne peuvent évoquer faussement une approbation officielle, ni donner faussement l’impression qu’une organisation soutient le produit sous un angle écologique.11 §1 : Les signes ou symboles doivent être accompagnés d’une information textuelle, sauf si le symbole ou pictogramme est légalement obligatoire, si toute confusion au sujet de la signification du signe ou du symbole est exclue 12 ou si le symbole ou pictogramme est le résultat d’un système de label agréé et indépendant. Cette information doit également faire apparaître que le signe ou le symbole se rapporte au produit, à un de ses composants ou à son emballage. Cette information textuelle doit être conforme à tous les articles du code de publicité écologique. En aucun cas, l’information textuelle ne peut induire en erreur les consommateurs sur la signification et la portée du pictogramme. §2 : Ces signes, symboles et leur information textuelle doivent être présentés de telle manière qu’il soit clair qu’ils forment un tout. L’information textuelle doit être bien lisible, assez grande et affichée à proximité raisonnable du signe ou symbole. §3 : Ces signes et symboles doivent être nettement distincts des symboles obligatoires ou d’autres symboles généralement connus. §4 : Nonobstant ce qui précède, ces signes ou symboles ne peuvent contenir des sujets relatifs à l’environnement que s’il y a un lien direct et manifeste entre ce sujet naturel et l’avantage écologique revendiqué. §5 : L'utilisation d'un pictogramme environnemental ne peut pas inciter les utilisateurs à des comportements non conformes à la protection de l'environnement13. Le sponsoring financier de projets ou d'organisations écologiques ainsi que la mention de ce fait sur le produit ou sur l'emballage reste entièrement autorisé, pour autant que les fonds bénéficient à ce projet ou à cette organisation. 12 La charge de la preuve incombe au producteur ou à l'annonceur. 13 A titre d'exemple, on peut citer le tidyman (pictogramme invitant à la propreté publique sans encourager la sélection) sur des emballages faisant l'objet d'une collecte sélective en vue du recyclage. 11 7 Les représentants du secteur de la publicité constatent que l'art.13 tel que proposé pour être incorporé dans le code, comporte des dispositions qui • • non seulement excèdent la recommandation élaborée par la CEPE en 2001, mais surtout imposent des contraintes qui discrimineront les entreprises belges par rapport à leurs concurrents étrangers dont l'étiquetage et la publicité pénètrent sur le marché belge; peuvent donner lieu à divergence d'interprétation sur de nombreux points et sont donc susceptibles de créer une insécurité d'application. Eu égard au fait que, conformément à l'art.29 de la loi sur les Pratiques du commerce et sur l'information et la protection du consommateur, le code peut être imposé par AR et dans un contexte où les autorités considèrent que le non-respect d'un code est une pratique déloyale sanctionnable sur base des art. 93-94 de la loi précitée, ces représentants ne peuvent dès lors accepter que ces dispositions soient incorporées telles quelles dans le code. Elles peuvent toutefois servir comme recommandations. [13] Compétence. Dans son deuxième rapport d'évaluation, la CEPE constate que "certaines plaintes ne sont pas traitées du fait que le JEP se déclare incompétent". C'est notamment le cas des noms de marques (et des logos utilisés en relation avec la marque) et des logos officiels. Le consommateur ne peut en réalité les différencier et, par conséquent, les marques et les logos officiels peuvent provoquer une très grande confusion. La CPE recommande aux autorités de tenir compte, dans le cadre de leur réglementation et des accords passés avec le secteur concerné, des dispositions du code de la publicité écologique, afin d'éviter la confusion du consommateur en ce qui concerne les logos. La CEPE constate aussi que pour le moment, les dispositions du code peuvent être contournées via le droit des marques et réclame qu'on s'attache à trouver un moyen d'éviter cela. 8