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Mars 2014
MINISTÈRE DE L’ECONOMIE, DU REDRESSEMENT PRODUCTIF
ET DU NUMERIQUE
N° 2013/22/CGEiet/SG
CHANGER LA REGULATION SECTORIELLE :
D’UN OBJECTIF DE PRIX BAS A COURT TERME
A UN OBJECTIF D’INVESTISSEMENTS DE LONG TERME
Rapport
au ministre des finances et des comptes publics
et au ministre de l’économie, du redressement productif et du
numérique
sur l’effet économique des régulations sectorielles
dans les communications électroniques et l’électricité
Ce rapport a été établi sous la supervision de :
- M. François CHOLLEY, président de la section Régulation-Ressources
- M. Fabrice DAMBRINE, président de la section Innovation, Compétitivité et Modernisation
Ont participé à l’élaboration et à la rédaction de ce rapport :
- M. Jean CUEUGNIET, ingénieur général des Mines
- Mme Caroline LEBOUCHER, ingénieur général des Mines
- M. Jean-François MAGAÑA, ingénieur général des Mines
- M. Jacques SERRIS, ingénieur général des Mines
- M. François VALÉRIAN, ingénieur en chef des Mines
- Mme Dominique VARENNE, contrôleur général économique et financier

Effet des régulations sectorielles sur l’économie réelle 2

Effet des régulations sectorielles sur l’économie réelle 3
SOMMAIRE
1 Au-delà d’une organisation de la concurrence, quelle régulation pour les
télécommunications et l’électricité ? ...................................................................................... 21
1.1 L’hégémonie du principe d’ouverture à la concurrence : un moment dans l’histoire de la régulation
sectorielle ................................................................................................................................................. 21
1.1.1 Les Etats-Unis et l’invention de la dérégulation : baisse des prix par la concurrence, faillites
d’Enron et de WorldCom ....................................................................................................................... 22
1.1.1.1 « Les murs de Berlin de la régulation »… ......................................................................................................... 22
1.1.1.2 Crise de l’électricité et faillites frauduleuses ................................................................................................... 22
1.1.2 En Europe, réguler pour déréguler : fin des monopoles et pouvoir des agences .................................. 23
1.1.2.1 De l’objectif de concurrence dans les télécommunications… ......................................................................... 23
1.1.2.2 …à la confusion des objectifs dans l’énergie. .................................................................................................. 23
1.1.3 La justification théorique de l’ouverture à la concurrence ................................................................... 25
1.1.3.1 Le monopole naturel, censé produire moins cher que plusieurs entreprises .................................................. 25
1.1.3.2 La critique adressée au monopole : il vend trop cher des quantités trop faibles… ......................................... 27
1.1.3.3 L’introduction de la concurrence a pour objectif de faire baisser les prix et les coûts… ................................. 31
1.1.3.4 …mais la concurrence suppose l’accès de tous aux investissements lourds déjà réalisés et ne garantit pas que
les investissements futurs seront financés ....................................................................................................................... 33
1.2 Surplus économique, emploi et entreprises : les limites du principe d’ouverture à la concurrence .......... 35
1.2.1 Variation de surplus économique dans la téléphonie mobile : un gain de pouvoir d’achat, mais à
quel prix ? ............................................................................................................................................. 35
1.2.2 Electricité : l’ouverture aux énergies renouvelables financée par les ménages et les entreprises ........ 38
1.2.3 Télécommunications : des entreprises françaises fragilisées par la baisse des prix sur leur marché
domestique ........................................................................................................................................... 39
1.2.4 Electricité : une croissance faible et un endettement important .......................................................... 43
1.3 Intégrer la compétitivité économique parmi les objectifs de la régulation sectorielle .............................. 45
1.3.1 La préservation d’une filière industrielle ou le faible niveau de prix de l’électricité peuvent être
considérés comme des biens publics ..................................................................................................... 46
1.3.2 Une régulation au service d’une diversité d’objectifs ........................................................................... 46
1.4 Fixer les objectifs, évaluer la performance : la régulation sectorielle et sa gouvernance .......................... 47
2 La régulation du secteur des communications électroniques ....................................... 49
2.1 Le bilan réglementaire .............................................................................................................................. 49
2.1.1 Le cadre réglementaire national des communications électroniques................................................... 49
2.1.2 Le cadre national dérive d’un cadre européen ...................................................................................... 49
2.1.2.1 Les orientations qui guident l’action des pouvoirs publics et du régulateur ................................................... 49
2.1.2.2 Les pouvoirs de l’État et de l’autorité de régulation ....................................................................................... 50
2.1.2.3 Les obligations d’information sur l’action de régulation ................................................................................. 52
2.1.3 Trois strates d’objectifs se superposent ................................................................................................ 53
2.1.3.1 L’ouverture à la concurrence dès 1996 pour favoriser de nouveaux entrants ................................................ 53
2.1.3.2 La protection des consommateurs, enjeu critique à partir des années 2000 .................................................. 55
2.1.3.3 L’aménagement du territoire, troisième enjeu ............................................................................................... 56
2.1.4 Les autres objectifs de la puissance publique : sécurité, emploi, environnement, santé ...................... 58
2.2 L’économie du secteur : les consommateurs et le marché ........................................................................ 59
2.2.1 De l’usager au consommateur .............................................................................................................. 59
2.2.2 Le poids des communications électroniques dans les dépenses des ménages a augmenté
significativement depuis 1998 mais semble désormais stabilisé .......................................................... 61
2.3 L’économie du secteur – l’industrie et les services .................................................................................... 62
2.4 L’évolution du secteur des TIC .................................................................................................................. 62
2.4.1 Des opérateurs prospères aujourd’hui fragilisés .................................................................................. 63
2.4.2 Une baisse des marges des opérateurs ................................................................................................. 64
2.4.3 Un investissement qui reste pour l’instant soutenu .............................................................................. 64
2.4.4 Les voies de redressement pour les opérateurs .................................................................................... 65

Effet des régulations sectorielles sur l’économie réelle 4
2.5 Les fournisseurs de services concurrencent les opérateurs sur la valeur ajoutée ...................................... 66
2.5.1 L’économie du secteur : d’une industrie florissante au déclin de l’industrie européenne des
équipementiers ..................................................................................................................................... 67
2.5.2 L’emploi en baisse ................................................................................................................................. 69
2.6 La régulation doit entrer dans une nouvelle phase ................................................................................... 69
2.6.1 Face au risque d’asseoir un modèle « court termiste » à bas coût, la concurrence entre les
opérateurs doit être mieux régulée, dans l’objectif de favoriser l’investissement, la qualité et
l’innovation. .......................................................................................................................................... 69
2.6.2 Maîtriser sur le long terme les conditions économiques de la couverture du territoire à haut et
très haut débit ...................................................................................................................................... 72
2.6.3 Modifier le dispositif concernant les licences mobiles .......................................................................... 74
2.6.4 Mieux réguler les services de communications électroniques .............................................................. 75
2.6.5 Assurer le développement de la filière .................................................................................................. 77
2.6.6 Vers une amélioration de la gouvernance du régulateur ..................................................................... 79
3 Effets sur l’économie réelle de la régulation du marché de l’électricité ........................ 82
3.1 UNE REGULATION DE PLUS EN PLUS DETAILLEE ET ETENDUE, QUI TENTE DE REPONDRE A DE
MULTIPLES CONTRAINTES ........................................................................................................................ 84
3.1.1 Une construction par étapes du marché intérieur de l’électricité au niveau européen ........................ 84
3.1.2 Trois périodes peuvent être distinguées en France dans le processus d’ouverture du marché
français de l’électricité à la concurrence ; 2016 marquera une nouvelle étape importante ................ 85
3.1.3 Les objectifs de la régulation du secteur de l’électricité sont nombreux et potentiellement
contradictoires. Le curseur s’est progressivement déplacé au niveau communautaire de la seule
concurrence à la protection du consommateur, au respect de l’environnement et à la sécurité
d’approvisionnement ............................................................................................................................ 86
3.2 UN SYSTEME DE REGULATION SECTORIEL COMPLEXE DANS UN ENVIRONNEMENT EN MUTATION ET A
FORTS ENJEUX .......................................................................................................................................... 88
3.2.1 Le cadre communautaire répartit les compétences entre les différents niveaux de compétence et
diverses entités. Il a consolidé au fur et à mesure les compétences des autorités de régulation
nationale. .............................................................................................................................................. 88
3.2.2 En France, la régulation du marché de l’électricité est répartie entre de nombreuses entités ............. 89
3.2.3 La CRE a été dotée des compétences et des pouvoirs prévus par le cadre communautaire en
matière de régulation sectorielle, dans un système de régulation partagée avec le ministre chargé
de l’énergie ........................................................................................................................................... 89
3.2.4 Les différents segments de la chaîne de valeur sont diversement régulés ........................................... 92
3.2.5 La CRE, bien que dotée de pouvoirs d’enquête et de sanction étendus, les a peu utilisés jusqu’à
présent. ................................................................................................................................................. 92
3.2.6 Le cadre communautaire et le cadre national ont prévu peu d’outils d’évaluation indépendante de
la régulation sectorielle dans le secteur de l’électricité, en particulier pour en mesurer l’efficacité
et la pertinence économique ................................................................................................................ 93
3.3 LES EFFETS DE LA REGULATION SECTORIELLE SUR L’ECONOMIE : UN BILAN CONSTRASTE EN FRANCE ET
EN EUROPE ............................................................................................................................................... 94
3.3.1 Le système électrique français demeure très concentré et vertical. La mise en place de l’ARENH
apporte une respiration aux opérateurs alternatifs depuis sa mise en place en 2011, qui reste
toutefois limitée et artificielle. .............................................................................................................. 94
3.3.2 Le marché de gros français s’est développé depuis 2001 sous la surveillance de la CRE. Suite à la
mise en place de l’ARENH, les volumes négociés sur le marché de gros ont diminué en 2012 ; le
prix de l’électricité à terme, en baisse depuis 2012 sous la pression baissière des EnR notamment,
se stabilise à un niveau proche du tarif de l’ARENH. .......................................................................... 100
3.3.3 Même si la situation progresse, le marché de détail français de la fourniture d’électricité reste très
peu ouvert à la concurrence et l’un des marchés les moins ouverts parmi les principaux marchés
au sein de l’Union européenne. .......................................................................................................... 104

Effet des régulations sectorielles sur l’économie réelle 5
3.3.4 Le choix d’arrêter les tarifs réglementés à un niveau bas par rapport aux coûts et à l’évolution des
prix du marché a permis de maintenir un coût artificiellement bas de l’électricité en France. Mais
il a généré un « squeeze » tarifaire et retardé le développement de la concurrence et ses gains
potentiels en termes de choix et d’innovation. ................................................................................... 107
3.3.5 Les choix effectués en matière de régulation et de rythme du développement des EnR ont eu un
coût élevé, perturbé le fonctionnement du marché de gros, gonflé le prix de l’électricité pour les
consommateurs finals et entraîné une hausse des importations d’équipements électriques. ........... 113
3.3.6 L’intégration croissante du marché intérieur de l’électricité s’est avérée un facteur positif de
sécurité du système électrique et de la sécurité d’approvisionnement Mais le cadre actuel suscite
des incertitudes à moyen terme, concernant le financement du renouvellement des capacités de
production de base et des unités de production de « back up », du développement et de la
modernisation des réseaux. La coordination des systèmes nationaux, et une hausse du prix de
l’électricité, semblent inéluctables pour assurer la sécurité d’approvisionnement sur le long terme. 119
3.4 RECOMMANDATIONS POUR UNE REGULATION PLUS EFFICACE ET FAVORABLE A LA COMPETITIVITE .... 121
3.4.1 Favoriser l’innovation grâce à un marché plus concurrentiel ............................................................. 121
3.4.2 Etre plus attentif aux coûts pour un système électrique plus compétitif ............................................ 123
3.4.3 Renforcer la surveillance de la sécurité d’approvisionnement et de la sécurité du système
électrique au niveau national et au niveau européen ........................................................................ 125
3.4.4 Mettre en place un groupe de travail franco-allemand afin d’étudier les modalités d’une
régulation incitative qui favoriserait le renouvellement des capacités de production et les
modalités de couplage de marchés nationaux de capacités .............................................................. 127
3.4.5 Clarifier les objectifs assignés à la CRE pour plus d’efficacité et de lisibilité ....................................... 128
3.4.6 Mettre en place un dispositif de suivi des résultats et d’évaluation de la régulation sectorielle au
niveau national ................................................................................................................................... 128
3.4.7 Soutenir la filière industrielle sur les technologies d’avenir (smart grids, stockage d’énergie…) afin
de rester leader sur le marché des offres de solutions et services liés à l’électricité .......................... 130
ANNEXES ............................................................................................................................. 131
Annexe 1 : Lettre de mission ........................................................................................................................... 132
Annexe 2 : Liste des interlocuteurs rencontrés (partie 2) ................................................................................ 134
Annexe 3 : Séries statistiques justificatives relatives à l’économie ................................................................. 136
et à l’emploi dans les TIC (partie 2) ................................................................................................................. 136
Annexe 4 : Bibliographie (partie 3) .................................................................................................................. 144
Annexe 5 : Liste des interlocuteurs rencontrés (partie 3) ................................................................................ 146
Annexe 6 : Textes européens, objectifs de la régulation (partie 3) .................................................................. 150