Guide de la transparence dans les rapports budgétaires

Édité par Vivek Ramkumar et Isaac Shapiro
Guide de la
transparence
dans les rapports
budgétaires
gouvernementaux:
Comment la société civile peut-elle
utiliser les rapports budgétaires à des
fins de recherche et de plaidoyer?

InternatIonal Budget PartnershIP 3
2
I. Introduction 4
II. Le Rapport préalable au budget 6
III. Le Projet de budget de l’exécutif 9
IV. Le Budget des citoyens 13
V. Le Budget adopté 15
VI. Les Rapports en cours d’année 17
VII. La Revue de milieu d’année 19
VIII. Le Rapport de fin d’année 22
IX. Le Rapport d’audit 24
Table des Matières
Ce guide a été édité par Vivek Ramkumar et Isaac Shapiro. De nombreux
chapitres sont le fruit du travail préliminaire de Barry Anderson, l’ancien
directeur de la Division budget et dépenses publiques de l’Organisation
pour la Coopération et le Développement Économiques (OCDE), Peter
Heller, l’ancien directeur adjoint du Département des aaires fiscales du
Fonds Monétaire International (FMI); et Murray Petrie, de “Transparency
International New Zealand.” Nous les remercions d’avoir mis leur expertise
et leurs eorts au service de ce rapport.
Nous aimerions également remercier les nombreux lecteurs de ce rapport,
dont les idées ont grandement contribué à sa qualité: Ann Blyberg de
“International Human Rights Internship Program”Washington. D.C.;
Jasper Cummeh de “Actions for Genuine Democratic Alternatives,”
Liberia; Antoine Heuty, Juan Carlos Qurioz, et Antonio Barroso du
“Revenue Watch Institute,” New York; Chea Kimsong du “NGO Forum,”
Cambodge; Jose María Marin de “Fundar,” Mexique; John Mutua de
“Institute of Economic Aairs,” Kenya; Carlos Santiso de la Banque
Africaine de Développement, Tunisie; Jon Shields du FMI, Washington,
D.C.; et Gregory Smith de l’ “Overseas Development Institute,”
Royaume Uni.
Une aide et des contributions de grande valeur ont été fournies par nos
collègues de l’IBP, Juan Pablo Guerrero, Delaine McCullough, Elena Mondo
et Albert Van Zyl.
Enfin, nous adressons notre sincère gratitude au Département pour le
développement international du Royaume Uni (UK aid), ainsi qu’à l’“Open
Society Institute,” la Fondation Ford et la Fondation William et Flora
Hewlett, dont le soutien financier a rendu ce projet possible.
Warren Krafchik
Directeur
Remerciements
Cover: Giacomo Pirozzi/UNDP

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4
L’Enquête sur le budget ouvert du Partenariat Budgétaire International (IBP) examine la publication de
huit rapports budgétaires principaux par les gouvernements des pays du monde entier. Les informations
contenues dans ces rapports aident le public et la société civile à comprendre les projets de budget
et la manière dont ils sont mis en œuvre, et les encouragent également à participer aux débats sur le
budget. Nos études, basées sur cette enquête, ont conduit la société civile ainsi que les gouvernements
à nous interroger sur l’importance de ces rapports particuliers, et sur ce qu’un rapport modèle doit
contenir pour être transparent.
Il n’existe guère de documents de référence répondant à ces questions. Les banques de développement
et l’Organisation pour le Développement et la Coopération Économiques (OCDE) ont publié des
manuels contenant des informations détaillées sur les systèmes de gestion des finances publiques,
mais la documentation qui existe n’est pas conçue pour le grand public et ne répond pas en détail aux
questions soulevées par l’Enquête sur le budget ouvert.
C’est pourquoi, l’IBP a rédigé une série de brefs rapports sur chacun des huit rapports budgétaires,
décrivant leur importance, et préconisant leur structure au sein d’un guide intitulé Guide de la
transparence dans les rapports budgétaires gouvernementaux: pourquoi sont-ils importants et que
doivent-ils contenir? Cette publication examinant les huit rapports budgétaires – le Rapport préalable
au budget, le Projet de budget de l’exécutif, le Budget des citoyens, le Budget adopté, les Rapports en
cours d’année, la Revue de milieu d’année, le Rapport de fin d’année et le Rapport d’audit – peut être
consultée sur le site: www.internationalbudget.org.
Dans ce guide, nous verrons comment les organisations de la société civile peuvent utiliser les huit
rapports budgétaires clés dans des objectifs de recherche et de plaidoyer. Les idées présentées ici au
sujet des types de recherche et de plaidoyer que la société civile peut entreprendre en s’appuyant sur
les huit rapports budgétaires clés ne prétendent pas à l’exhaustivité. Les organisations de la société
civile sont en train de mettre au point rapidement des techniques innovantes d’analyse des rapports
budgétaires et de soutien des initiatives de plaidoyer.
Dans certains cas, les idées de recherche pour la société civile s’appuyant sur les huit rapports
budgétaires clés proviennent d’initiatives déjà lancées par des organisations de la société civile. C’est
particulièrement le cas pour les projets de recherche prenant appui sur le Projet de budget de l’exécutif,
le Rapport de fin d’année et le Rapport d’audit. Cependant, les organisations de la société civile ont
généralement fait un usage plus limité du Rapport préalable au budget, des Rapports en cours d’année
et de la Revue de milieu d’année – en partie parce que de nombreux gouvernements n’ont pas publié
Introduction
I.
ces rapports, ou parce que ceux qui ont été publiés présentent des données incomplètes, ce qui a limité
la capacité de la société civile à les utiliser. C’est pourquoi, pour ces rapports, nous ne citons aucun
exemple d’initiatives de recherche déjà menées par la société civile; au lieu de cela, nous suggérons
des domaines potentiels de recherche et de plaidoyer pour la société civile, en utilisant les types de
données que ces rapports sont censés contenir.
Il faut noter que, bien que nous discutions de l’utilisation potentielle de chacun des huit rapports
budgétaires clés, il est probable (et préférable) que lorsque les organisations de la société civile entameront
une recherche et une surveillance des budgets gouvernementaux, elles utiliseront simultanément les
informations contenues dans multiples rapports. En outre, elles peuvent utiliser des informations
issues d’autres rapports de politique économique pertinents publiés par le gouvernement, ou tirées
de sources indépendantes. De nombreuses autres publications de l’IBP fournissent des comptes-
rendus complets des techniques d’analyses budgétaires, y compris les trois guides sur la recherche et
le plaidoyer budgétaires:
ɆA Guide to Budget Work for NGOs, disponible en anglais, russe, arabe et espagnol sur
http://internationalbudget.org/library/publications/index.cfm?fa=view&id=3523.
Ce guide fournit une description complète des principes de base pour un travail appliqué au
budget, des exemples de références utiles, et les meilleurs pratiques; il met l’accent sur les phases
de formulation et d’adoption du budget.
ɆA Guide to Tax Work for NGOs, disponible en anglais sur http://internationalbudget.org/
library/publications/index.cfm?fa=view&id=3522.
Ce guide a pour objectif de démystifier les questions politiques liées aux recettes, et donne aux
groupes de la société civile les outils dont ils ont besoin pour influencer la politique des recettes,
de la même manière qu’ils ont pu influencer la politique des dépenses.
Ɇ Our Money, Our Responsibility: A Citizens’ Guide to Monitoring Government
Expenditures, [Notre argent, notre responsabilité: le guide du citoyen pour le suivi des dépenses
de l’état] disponible en anglais, français, russe, espagnol, et indonésien sur
http://internationalbudget.org/library/publications/index.cfm?fa=view&id=3520.
Ce guide ore un panorama des procédures de mise en œuvre budgétaire et fournit des outils
pratiques et éprouvés, qui peuvent être utilisés par les organisations de la société civile voulant
surveiller les dépenses du gouvernement.

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Pourquoi ce rapport est-il
important pour la société civile?
La publication du Rapport préalable au budget représente une opportunité importante pour la société
civile. Ce rapport paraît au stade du processus pendant lequel la société civile a potentiellement
le plus d’influence sur le Projet de budget final, étant donné qu’il reste encore beaucoup de temps
pour les discussions avec les ministères sectoriels et le Ministre des Finances à propos des détails du
programme, des principales orientations politiques, et des priorités budgétaires générales. La société
civile peut également débattre avec des intervenants législatifs au sujet du Rapport préalable au budget;
la meilleure pratique préconise qu’il soit discuté par le pouvoir législatif.
Que peut faire la société
civile avec ce rapport?
La logique suivante milite en faveur d’un programme de plus en plus ambitieux visant à impliquer la
société civile dans la préparation du Rapport préalable au budget.
Premièrement, pour les pays qui ne publient pas de Rapport préalable au budget (et les résultats de
l’Enquête sur le budget ouvert indiquent que c’est le cas pour de nombreux pays), la société civile devrait
signaler aux pouvoirs exécutif et législatif que la préparation d’un tel rapport renforce le processus
budgétaire tout entier. La société civile devrait décrire les succès des nombreux pays qui utilisent le
Rapport préalable au budget comme élément de départ central du processus budgétaire.
Deuxièmement, pour les pays qui publient un Rapport préalable au budget mais uniquement en tant
que simple rapport interne, ou qui ne fait pas l’objet d’une discussion législative, ou auquel le grand
public n’a pas accès, la société civile doit s’assurer que ce rapport est largement rendu disponible.
Le Rapport
préalable au budget
II. Troisièmement, la société civile doit encourager activement le gouvernement à publier un Rapport
préalable au budget qui correspond aux bonnes pratiques. Il faut ainsi s’assurer que celui-ci:
Communique clairement les hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent la formulation du
budget à venir.
Explique la stratégie budgétaire du gouvernement et la logique qui la détermine. La stratégie
doit non seulement couvrir l’année budgétaire à venir, mais aussi le moyen terme. Par ailleurs,
elle doit non seulement répondre à la situation macroéconomique actuelle, mais également à la
nécessité d’assurer la viabilité du budget et la solvabilité du gouvernement.
Fournit autant de détails que possible sur les principales priorités budgétaires sectorielles et
sous sectorielles, mettant en lumière toute hausse potentielle des dépenses.
Et enfin, donne des éclaircissements sur les plans gouvernementaux en matière d’initiatives
politiques nouvelles ou de changement d’orientation de ses politiques.
Quatrièmement, pour les organisations de la société civile des pays dans lesquels le gouvernement
publie un Rapport préalable au budget bien formulé, la publication de ce rapport représente une
opportunité cruciale d’influencer les politiques du gouvernement et les décisions budgétaires. La société
civile peut donner son avis sur la pertinence des politiques macroéconomiques. La société civile estime-
t-elle que les grandes hypothèses qui sous-tendent la formulation des politiques macroéconomiques
sont appropriées en termes à la fois de la description de la conjoncture actuelle et des objectifs des
politiques en ce qui concerne l’inflation, le chômage et la croissance réelle? Même si elle convient que
les hypothèses et les objectifs politiques sont raisonnables, la société civile peut avoir un avis diérent
de celui du gouvernement sur la pertinence de la stratégie budgétaire générale à adopter pour atteindre
ces objectifs. Par exemple, l’“Institute for Fiscal Studies” au Royaume Uni analyse le Rapport préalable
au budget communiqué par le gouvernement et rend ses recommandations publiques, afin d’influencer
les décisions finales (Voir http://www.ifs.org.uk/projects/314).
Si une organisation de la société civile ne possède pas les capacités de recherche ou les informations
susantes pour analyser les hypothèses sur lesquelles se base le Rapport préalable au budget, ou les
prévisions faites par ce rapport, elle peut tout de même participer au débat. Elle peut utiliser les analyses
réalisées par d’autres intervenants (comme celles des institutions financières internationales) pour
demander que le gouvernement justifie ses hypothèses et prévisions.
Et en outre, la société civile pourra émettre des opinions sur les priorités budgétaires des diérents
secteurs, les aectations spécifiques pour des programmes sous-sectoriels particuliers, et les initiatives
politiques nouvelles identifiées dans le Rapport préalable au budget. L’analyse du rapport et la
justification des opinions est un exercice dicile étant donné que les données généralement présentées
dans le Rapport préalable au budget sont fortement regroupées. Les organisations de la société civile

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peuvent contourner le problème en utilisant les détails fournis par le budget de l’année précédente
afin d’élaborer leurs arguments en vue de changer les priorités.
La parution du Rapport préalable au budget donne aux organisations de la société civile une occasion
importante d’expliquer aux groupes qu’ils représentent la nature des politiques poursuivies par le
gouvernement, et de recueillir leurs réactions. Et comme le Rapport préalable au budget est en général
publié pour faire l’objet d’un débat au sein du pouvoir législatif, les organisations de la société civile
doivent chercher à faire pression sur les principaux législateurs afin d’influencer les commentaires
de ces derniers lors de la discussion législative sur le Rapport préalable au budget. De même, les
organisations de la société civile sont à même d’engager des discussions avec des ministères sectoriels
et avec le Ministère des Finances sur les questions au sujet desquelles elles sont en désaccord.
Cinquièmement, le Rapport préalable au budget sert à susciter des attentes appropriées pour le
budget lui-même, et les organisations de la société civile peuvent utiliser ce rapport pour préparer
le débat concernant le Projet de budget de l’exécutif, une fois qu’il est présenté au pouvoir législatif.
Et finalement, certaines organisations ont essayé d’utiliser les informations contenues dans le Rapport
préalable au budget pour produire un budget alternatif. Il est important de noter qu’il est dicile de
créer un autre budget parallèle complet, en raison du coût financier, des données et du savoir faire
requis. Par exemple, l’Alternative budgétaire pour le gouvernement fédéral du Canada est préparée par
le Centre canadien des politiques alternatives. (Voir http://www.policyalternatives.ca/sites/default/
files/uploads/publications/National_Oce_Pubs/a2003_fiscal_statement.pdf).
Pourquoi ce rapport est-il
important pour la société civile?
Dans la plupart des pays, les questions liées au budget sont sur la sellette surtout au moment où le
pouvoir exécutif transmet son Projet de budget au pouvoir législatif et au public. C’est souvent à ce
stade que les questions clés du débat sur le budget font surface, et que les intervenants déclarent leur
avis sur les mérites de ce budget. Les spécialistes évaluent donc communément le Projet de budget de
l’exécutif lorsqu’il est publié. Ce type d’analyse a également l’avantage de produire des informations
auxquelles correspond une forte demande. Ci-dessous, nous présentons de nombreuses idées de
recherche et de plaidoyer que les organisations de la société civile pourront entreprendre lorsqu’elles
traiteront les informations contenues dans le Projet de budget de l’exécutif. (Les exemples de recherche
et de plaidoyer donnés dans cette section peuvent également être entrepris pour le Budget adopté)
Que peut faire la société
civile avec ce rapport?
1. Une analyse générale du Projet de budget de l’exécutif: une évaluation complète et détaillée
du Projet de budget, au moment de sa publication par l’exécutif, peut aider les groupes à identifier les
domaines de recherche particulièrement importants, qui nécessiteront peut-être du travail additionnel
au cours des étapes ultérieures du processus budgétaire. Par exemple, si une évaluation du Projet de
budget de l’exécutif montre que les dépenses pour les programmes de santé publique ont augmenté, une
organisation pourrait en eectuer le suivi en évaluant dans quelle mesure les personnes ciblées par ces
programmes ont réellement pu en bénéficier. Le “Centre on Budget and Governance Accountability”
en Inde produit régulièrement un compte-rendu général du budget national (Voir http://cbgaindia.
org/publications/primers_manuals/PRIMER-1-FIN%20reduced.pdf).
Le Projet de
budget de l’exécutif
III.