Les négociations internationales sur le climat à

Affaire suivie par Claire Nantier
Note
Équipe de négociations
Les négociations internationales sur le climat à 245 jours de la
COP21
Paris, le 30 mars 2015
Après la 20
ème
conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements
climatiques (CCNUCC) de Lima en décembre 2014, la session de Genève en février a constitué la
première étape de l’année. Le groupe de travail de la plateforme de Durban (ADP) a pu y
reprendre ses travaux sur la base du texte de négociation issu de Lima afin d’adopter, en décembre
prochain, un nouvel accord universel sur le climat. Les nouveaux co-présidents algérien et
américain de l’ADP ont fait le choix d’intégrer toutes les propositions des parties, ce qui explique
que le texte de Genève soit désormais très long et contienne de nombreuses options. L’enjeu des
prochaines sessions formelles (du 1
er
au 11 juin, du 31 août au 4 septembre et du 19 au 23 octobre
à Bonn) sera donc de parvenir à un projet d’accord qui fusionne les différentes options, pour
identifier plus clairement les points de convergence et les options à trancher. Pour y parvenir, des
réunions informelles organisées par la France et le Pérou, et d’autres pays, alterneront avec les
sessions onusiennes. La première a eu lieu à Lima du 20 au 22 mars et a illustré notre montée en
puissance en tant que présidence de la COP21, en tandem avec le Pérou. Dans ce contexte, notre
présidence montante souhaite être plus que jamais à l’écoute de chacune des 195 parties et les
inviter à négocier de manière constructive dès la session de juin. Les pays commencent,
conformément à la feuille de route fixée en 2013, à publier leur projet de contribution nationale à
l’accord (Suisse, Union européenne, Norvège, Mexique).
1. Le rôle de la présidence française de la COP21
a) La France dans les négociations climatiques
Lors des négociations climatiques, l’Union européenne parle d’une seule voix. Des réunions de
coordination européenne ont lieu quotidiennement à différents niveaux afin de définir des positions
communes et de garantir l’homogénéité des messages des États membres. La France ne prend donc
pas la parole en tant qu’État mais participe à toutes les réunions européennes et contribue en
temps normal aux activités de sensibilisation (« outreach ») des partenaires ciblés. Le porte-parole
de l’UE peut être la présidence actuelle (Lettonie puis Luxembourg en 2015), un représentant de la
Commission européenne ou d’un État membre.
La France participe néanmoins en son nom aux réunions informelles du Dialogue de Carthagène.
Ce groupe joue un rôle essentiel pour dépasser les clivages traditionnels entre pays développés et
pays en développement.
Formellement, la France prendra la présidence de la COP21 le 30 novembre prochain ce qui
explique qu’elle soit parfois qualifiée de « présidence montante ».
b) Un rôle clef partagé avec d’autres acteurs
Le rôle d’une présidence de COP est singulier. En règle générale, la présidence de COP ne dirige
pas les travaux de négociation, en raison du rôle actif des co-présidents
1
du groupe de travail de
la Plateforme de Durban (ADP) dans la gestion des interventions des parties. Les travaux
d’élaboration du futur accord qui devra être adopté lors de la conférence de Paris sont en effet
menés au sein de l’ADP. Les deux co-présidents s’efforcent de tenir compte des vues de toutes les
parties qui sont placées sur un pied d’égalité. Ils sont en cela assistés par des agents du Secrétariat
de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) qui emploie
1
Daniel Reifsnyder (États-Unis) et Ahmed Djoghlaf (Algérie)

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500 personnes à Bonn et est à la manœuvre lors de chaque session pour garantir la bonne conduite
et l’efficacité du processus. Le rôle du Secrétariat est extrêmement important puisqu’il est le
« gardien de la Convention » dont l’objectif est de stabiliser les concentrations de gaz à effet de
serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation dangereuse du système
climatique causée par les activités humaines.
En coordination avec ces acteurs, une présidence de COP a néanmoins la possibilité de jouer un
rôle déterminant en fonction de son degré d’implication : le Mexique n’avait ainsi épargné aucun
effort en 2010 pour que sa COP soit couronnée de succès tandis que le Qatar était resté davantage
en retrait en 2012.
A l’issue des travaux de négociation de l’ADP, c’est à la présidence de la COP qu’il revient de
faire adopter les décisions et de parvenir à un consensus sur les derniers points bloquants. Un
passage de relai a donc lieu entre les co-présidents de l’ADP et la présidence. A Lima, celui-ci est
intervenu lorsque le texte proposé par les co-présidents a été rejeté massivement par un grand
nombre de parties. Forte de son capital politique encore intact, la présidence péruvienne a ainsi
pu – après avoir consulté chaque groupe de pays - proposer quelques heures plus tard un
nouveau texte, qui a cette fois-ci recueilli l’aval de toutes les parties.
c) Une mobilisation totale, en tandem avec le Pérou
La France a fait le choix d’une mobilisation au plus haut niveau. A cet égard, le déplacement du
Président de la République fin février aux Philippines a constitué un point de départ. L’Appel de
Manille à l’action pour le climat qu’il avait appelé de ses vœux y a été proclamé. Cet appel a mis
tout particulièrement l’accent sur la réduction des vulnérabilités et de l’exposition aux aléas du
climat, un an et demi après le typhon Haiyan. François Hollande démontrera de nouveau son
engagement le 9 mai à la Martinique, lors du sommet régional consacré à la COP21.
Tout le gouvernement est mobilisé pour la réussite de cette échéance. La communication du
Conseil des ministres du 28 janvier 2015 présente clairement le dispositif français. Sous l’autorité
du Président de la République et du Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères et du
Développement international assumera la responsabilité globale de la négociation multilatérale,
en assurant la présidence de la COP 21, à la tribune. La contribution de la France à la
construction d’une position européenne ambitieuse a quant à elle confiée à la ministre de
l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie qui, en tant que ministre chargée du
climat, occupera le siège de la France dans les instances de discussion européennes et
onusiennes.
Le comité de pilotage ministériel réunit chaque mois au Quai d’Orsay la Secrétaire d’Etat au
développement et à la Francophonie, le ministre des Finances et des Comptes publics ainsi que le
ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt autour de Laurent Fabius et Ségolène
Royal. Ils y définissent conjointement la stratégie française à adopter et préparent les échéances à
venir.
La France a par ailleurs choisi de former durant toute l’année 2015 un « tandem » avec le
Pérou, pays qui a présidé la dernière conférence des Parties. Fort de son expérience, il peut nous
apporter de nombreux conseils et nous faciliter la préparation de la COP21 en se mobilisant à nos
côtés sur certains thèmes essentiels de la négociation (sur le modèle des efforts conjoints entrepris
fin 2014 en faveur d’une première capitalisation ambitieuse du Fonds vert pour le climat). Le
Ministre entretient ainsi des liens étroits avec Manuel Pulgar Vidal, ministre péruvien de
l’Environnement qui était le président de la COP de Lima. Cela lui permet de mieux appréhender la
tâche qui sera la sienne en décembre. L’ « équipe de France du climat » travaille elle aussi main
dans la main avec les membres de la délégation péruvienne et bénéficie de son excellente maîtrise
du processus et de sa vision de la négociation. Le regard porté par le Pérou nous est utile pour
remplir notre rôle de facilitateur neutre, à l’écoute de tous.
La France, le Pérou, le Secrétariat de la CCNUCC et les co-présidents de l’ADP entretiennent
des relations étroites, que ce soit durant les sessions de négociation ou entre celles-ci. Une
réunion de stratégie a ainsi eu lieu à Paris les 11 et 12 mars afin d’établir une véritable
concertation entre les acteurs principaux de la COP21.
Une collaboration avec le Maroc, qui accueillera la COP22 en 2016, pourrait se mettre en place
progressivement.

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d) Mettre à profit toutes les occasions de mobiliser sur le défi climatique
En inscrivant le sujet de la COP21 à l’ordre du jour de chaque entretien bilatéral, la France entend
afficher clairement la priorité qu’elle accorde à la plus grande réunion diplomatique
internationale jamais organisée sur son sol. Nous devons également veiller à ce que cette
mobilisation soit étendue aux enceintes multilatérales qui peuvent favoriser l’obtention d’un
accord ambitieux à Paris.
Les phénomènes climatiques extrêmes vont devenir plus fréquents et plus intenses du fait de
l’augmentation de la température moyenne. Lors de la troisième conférence mondiale sur la
réduction des risques de catastrophes qui a eu lieu à Sendai (Japon) du 14 au 18 mars, un
nouveau cadre d’action ambitieux pour l’après-2015 a pu être adopté. Le Ministre s’est fortement
mobilisé en faveur d’un renforcement des systèmes d’alerte face aux catastrophes naturelles
dans les pays les plus vulnérables. L’objectif est de permettre à un réseau d’acteurs de collecter
les données météorologiques pertinentes, de les analyser et de les diffuser rapidement afin que les
populations puissent se prémunir à temps contre le danger.
Le climat figure à l’ordre du jour du G7 de la présidence allemande qui s’est bien appropriée le
dossier. Une étude a été commandée par les ministres des Affaires étrangères sur les liens entre
climat et sécurité en vue de leur réunion des 14 et 15 avril à Lübeck (« A new Climate for Peace :
Taking Action on Climate and Fragility Risks »). Le sommet du G7 au château d’Elmau les 7 et 8 juin
sera essentiel pour émettre un signal fort de soutien aux négociations. La volonté de l’Allemagne de
mettre l’accent sur le renforcement de l’ambition climatique ou encore sur le long terme est
très utile. Cela permet de sensibiliser à l’importance de ces questions qui sont cruciales afin de
limiter l’augmentation de la température moyenne mondiale en-dessous de 2°C par rapport aux
niveaux pré-industriels. La présidence allemande prévoit par ailleurs des résultats concrets sur les
financements qui pourraient par exemple prendre la forme d’un rapport sur les mécanismes
assurantiels du risque climatique ou de la production de lignes directrices pour les investissements
verts des institutions financières publiques et privées.
S’agissant du G20, la présidence turque donne le sentiment d’être plus frileuse sur les
questions climatiques. Néanmoins, le Sommet d’Antalya quelques semaines avant la COP21 devra
impérativement envoyer une impulsion politique forte de la part des plus gros émetteurs de gaz à
effet de serre à travers un communiqué final mobilisateur, qui pourrait idéalement mettre
l’accent sur certains consensus acquis. Le fait que de nombreux groupes de négociation y soient
représentés est en effet une chance à saisir.
2. Quels sont les objectifs de la France pour la COP21 ?
Depuis l’adoption de la CCNUCC en 1992 et du protocole de Kyoto en 1997, les responsabilités et les
capacités des États ont évolué. Lors de l’élaboration de la CCNUCC, les pays industrialisés et ceux
en transition vers une économie de marché ont été clairement identifiés, au nom de leur
responsabilité historique, comme devant être à l’avant-garde de la lutte contre le dérèglement
climatique à travers l’adoption de mesures visant à réduire leurs émissions de gaz à effet de
serre. Ils ont été rassemblés dans l’annexe I de la Convention. Par conséquent, les pays en
développement sont souvent qualifiés de « pays non-annexe I ». Cette répartition n’a pas évolué
depuis 1992, ce qui explique que la Corée du Sud ou encore Singapour soient perçus comme étant
des pays bénéficiaires d’assistance de la part des pays de l’annexe I, bien que cette situation puisse
sembler dérogatoire.
Les gaz à effet de serre ont longtemps été émis principalement par les pays développés, mais les
pays émergents et en développement les ont désormais dépassés. La Chine est ainsi devenue le
premier émetteur mondial, avec environ 25% des émissions mondiales, suivie par les États-Unis (un
peu moins de 15%), l’Union européenne (environ 10%), l’Inde et la Russie (avec approximativement
5% chacune). Afin que le régime climatique reflète ce nouveau contexte international, la
conférence sur le climat de Durban en 2011 a fixé un mandat clair aux 196 parties à la CCNUCC :
parvenir en 2015 à l’adoption d’un nouvel accord sur le climat applicable à tous les pays et qui
entrera en vigueur en 2020. Pour garantir son universalité, chaque État doit soumettre cette
année une « contribution » à l’accord. La feuille de route fixée lors de la COP de Varsovie en 2013
a en effet retenu ce terme car il est plus flou et laisse plus de marges de manœuvre que celui
d’ « engagement » auquel s’opposaient certaines parties.

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L’ « Alliance de Paris pour le climat » comprendra quatre éléments : l’accord en lui-même ; les
contributions déterminées au niveau national ; les initiatives sectorielles des différents acteurs
de l’agenda des solutions ; des avancées en matière de financements.
a) Un accord juridique applicable à tous, dynamique et durable
Le mandat de Durban en 2011 contenait trois options juridiques envisagées pour l’accord de 2015 :
« un protocole, un autre instrument juridique ou un texte convenu d’un commun accord ayant
valeur juridique ». Du fait des nombreuses crispations que suscite le sujet de la forme juridique,
il a été jusqu’ici décidé de se concentrer plutôt sur les éléments de l’accord. Cette manière de
procéder part du postulat que la forme juridique sera déterminée plus naturellement et plus
facilement à l’issue des travaux sur les éléments de l’accord. Celui-ci devra garantir que tous les
pays soient soumis aux mêmes règles, bien que différenciées selon les situations. Ils pourront
alors vérifier mutuellement qu’ils entreprennent bien des efforts pour réduire leurs émissions de
gaz à effet de serre et avoir des garanties sur la bonne mise en œuvre des engagements pris. Ces
règles de mesure, de rapportage et de vérification (MRV) constitueront le cœur de l’accord de
2015.
Le projet de texte actuel est issu de la session de Genève (8-13 février 2015) et a une longueur de
136 pages dans sa version française
2
. Cela s’explique par le souhait des co-présidents de l’ADP de
disposer d’un texte de négociation que toutes les parties puissent s’approprier. Ils ont donc
ajouté les propositions textuelles de chacune. Au final, chaque partie y a trouvé satisfaction et la
session a été caractérisée par une véritable atmosphère de confiance. L’inflation du texte
(« ballooning »), son caractère touffu et ses multiples options laissent toutefois présager des
négociations qui peineront à ramener le texte à l’essentiel.
Dans ce contexte, il sera déterminant pour le succès de la COP21 que le processus de rédaction
puisse être engagé lors de la prochaine session qui aura lieu à Bonn du 1
er
au 11 juin. Ce
message sera diffusé par le Pérou et la France auprès de tous leurs partenaires car il s’agira d’une
session cruciale lors de laquelle il ne sera pas envisageable de se contenter d’un simple
« toilettage » du texte actuel. Il apparaît clairement que le processus formel de négociation devra
faire l’objet d’impulsions politiques fortes, à échéance régulière, pour dégager puis trancher les
grandes options actuellement sur la table. La méthode de travail qui sera utilisée à Bonn sera
précisée par les co-présidents de l’ADP durant le mois de mai, après consultation des différents
groupes de parties. Il semble exclu qu’une négociation ligne par ligne permette de déboucher à
temps sur l’accord de Paris.
A ce stade, le texte est structuré en 12 sections : les trois premières contiennent le préambule, les
définitions et les objectifs de l’accord ; puis viennent les 6 thèmes du mandat central de l’ADP :
l’atténuation, l’adaptation (section dans laquelle figurent les pertes et dommages), le
financement, la mise au point et le transfert de technologies, le renforcement de capacités, et la
transparence des actions et du soutien (MRV) ; les trois dernières sections sont consacrées aux
cycles (calendrier et processus pour relever le niveau d’ambition), à la facilitation de la mise en
œuvre et du respect (processus de revue de la conformité des parties vis-à-vis de leurs
engagements) et aux dispositions procédurales et institutionnelles (clauses finales, gouvernance).
b) Des contributions nationales portant sur la maîtrise et la réduction des
émissions mais pouvant également comporter des éléments sur l’adaptation
L’enjeu des négociations actuelles est d’élaborer un cadre permettant aux États de s’engager afin
de contribuer à l’effort collectif requis pour protéger le climat. Ils ont été invités à soumettre
leurs contributions contenant leurs engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre
(ou de limitation pour les États dont les émissions augmentent toujours et qui n’ont donc pas encore
franchi le « pic de leurs émissions ») dès le premier trimestre 2015 pour ceux qui le peuvent. Les
États ont donc préparé ou préparent actuellement leur projet de contribution déterminé au niveau
2
http://unfccc.int/resource/docs/2015/adp2/fre/01f.pdf

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national (Intended Nationally Determined Contribution – INDC). Lors de la conférence de Lima, ils
ont par ailleurs été invités à envisager d’y intégrer des éléments relatifs à l’adaptation.
Les premiers éléments relatifs aux contributions chinoise et américaine annoncées le 12
novembre
3
ont permis d’enclencher une dynamique positive, les autres États étant attentifs aux
signaux envoyés par les plus gros émetteurs : le Canada a ainsi tendance à pouvoir être influencé
dans la définition de sa politique climatique par celle des États-Unis, tout comme l’Inde par celle de
la Chine.
La Suisse a été le premier pays à publier sa contribution le 27 février, en prenant un engagement
de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre de 50% d’ici 2030 par rapport à 1990. Le
Conseil Environnement du 6 mars a ensuite adopté la contribution européenne (qui prévoit une
réduction des émissions d’au moins 40% par rapport à 1990). La Norvège et le Mexique ont eux
aussi fait part de leurs objectifs tandis que la publication des contributions des États-Unis et de
la Russie est imminente. Le Secrétariat de la CCNUCC recense les contributions qui lui sont
transmises sur un portail dédié de son site internet
4
.
Les contributions de nombreux pays seront publiées durant les deuxième et troisième
trimestres. Le Japon, le Canada, la Chine, l’Australie et la Nouvelle-Zélande devraient les publier
dès le premier semestre. Certains pays étant confrontés à un manque de données chiffrées et de
capacités de modélisation ainsi qu’à des ressources humaines et techniques limitées, la France a
mis en place une facilité. Elle est financée par l’Agence française de développement à hauteur
de 3,5 millions d’euros et mise en œuvre par Expertise France. Vingt-cinq pays d’Afrique
subsaharienne et des petits États insulaires en développement ont été ciblés pour que leur soit
fournie une assistance technique sur l’ensemble du processus d’élaboration de leur contribution.
Ces contributions, qui porteront sur une première période d’engagement, doivent viser à ce que,
progressivement, les émissions mondiales de gaz à effet de serre se situent sur une trajectoire
compatible avec une limitation de l’augmentation moyenne de la température mondiale en-
dessous de 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels, puisqu’il s’agit de l’objectif fixé par la
communauté internationale en 2010. Il est à prévoir que ces efforts cumulés soient insuffisants
avec cette première série de contributions et qu’il faudra compter sur un mécanisme de
relèvement progressif de l’ambition pour atteindre des trajectoires compatibles avec l’objectif
des 2°C.
c) Un « Agenda des solutions » pour agir dans le monde réel sans attendre
l’entrée en vigueur de l’accord
Le rapport Stern sur les implications économiques du changement climatique a estimé en 2006
que les coûts résultant des dommages liés à ce phénomène d’ici 2050 pourraient représenter entre
5 et 20 % du PIB mondial, tandis que ceux que les systèmes économiques devraient supporter pour
lutter efficacement contre l’effet de serre n’en représenteraient qu’1%. Dans le même esprit, la
Commission mondiale sur l'économie et le climat, présidée par l'ancien président mexicain Felipe
Calderon et dont la vice-présidence est assurée par Nicholas Stern, a publié fin 2014 un rapport sur
la nouvelle économie climatique (« Une meilleure croissance, un meilleur climat »). Celui-ci met
en exergue le fait que le potentiel d’innovation est immense et que les quinze prochaines années
d’investissement seront donc décisives. Alors que des avancées technologiques rapides continueront
à changer les entreprises et les modes de vie et qu’un milliard de personnes supplémentaires
viendront habiter dans les villes, ces quinze années détermineront l’avenir du système
climatique mondial.
Dans ce contexte, des initiatives sectorielles complémentaires sont nées (par exemple sur
l’énergie, les forêts, les transports ou encore l’agriculture) afin de donner une nouvelle dimension à
la lutte contre le dérèglement climatique. Elles viennent en soutien aux négociations onusiennes,
en étant plus ancrées dans la réalité. Le Sommet sur le climat organisé par le Secrétaire général
des Nations unies à New York le 23 septembre 2014 (auquel a participé le Président de la
3
Les États-Unis ont annoncé une réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre de 26 à 28% en 2025 par
rapport à 2005 ; la Chine a annoncé un pic de ses émissions de gaz à effet de serre autour de 2030 ou plus tôt
et elle s’est engagée à augmenter la part des combustibles non fossiles à 20% de la consommation d’énergie
primaire d’ici 2030.
4
http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx