La politique régionale européenne et les pays extérieurs à l`UE

La politique régionale européenne
et les pays extérieurs à l’UE
FR
Appliquer les principes,
partager les enseignements et
échanger les expériences
Table des matières
Introduction
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Contexte du développement régional européen
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Observations tirées de l’expérience européenne
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Dans quelle mesure cette expérience peut-elle s’appliquer hors de l’Europe?
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Pour en savoir plus
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Manuscrit achevé en août 2009
© Union européenne, 2009
Reproduction autorisée moyennant mention de la source.
Imprimé en Belgique
OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLES
DE L'UNION EUROPÉENNE
L-2985 Luxembourg
DOI: 10.2776/12031
2
Photos: Mike St Maur Shell, Raphaël Goulet, Ramon Lopez Sanchez et Charles White.
Éditeur: Raphaël Goulet, Commission européenne, direction générale de la politique régionale.
Cette brochure est imprimée en anglais, chinois, français, russe, espagnol, portugais et ukrainien.
Les opinions exprimées dans cette publication sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de la Commission européenne.
Avant-propos
La politique de cohésion de l’Union européenne soutient les investissements
régionaux et sectoriels réalisés pour stimuler le développement économique. Au
cours des deux dernières décennies, cette politique a beaucoup aidé les régions
les plus pauvres à trouver leur place sur le marché unique européen et à combler
leur retard par rapport aux régions plus prospères. Cette réussite a attiré l’attention
– et des commentaires positifs – des Nations Unies et de l’OCDE, entre autres. Lors
de la clôture des Brussels Open Days en 2006, Michael Spence, lauréat du Prix Nobel
d’économie, a déclaré que l’Europe avait le devoir de diffuser dans d’autres régions du monde l’expérience
qu’elle a acquise en matière de développement régional. De fait, nous avons été contactés par une série de pays
qui tiennent beaucoup à établir des relations formelles qui permettraient de mettre en place un dialogue sur
la politique régionale. L’objectif est de promouvoir les échanges d’expériences et d’informations. Il en va ainsi
avec la Chine, la Russie et le Brésil, pays avec lesquels nous sommes déjà en train d’établir un programme de
réunions, de séminaires et de formations de haut niveau. En juillet, Paweł Samecki, commissaire à la politique
régionale, a signé un nouvel accord dans ce domaine avec l’Ukraine. L’intérêt manifesté par les pays extérieurs
à l’Europe devient tel que la direction générale de la politique régionale a, pour la première fois, constitué
une équipe – même petite – avec la mission exclusive de gérer le dialogue mené avec les pays extérieurs à
l’UE au sujet de la politique régionale. Le Parlement européen, conscient de l’importance de cette activité sur
le plan politique et pratique, a octroyé des fonds à un projet pilote mené en 2009 sous l’intitulé «Enhancing
regional and local co-operation through the promotion of EU Regional policy on a global scale» (Renforcer la
coopération régionale et locale par la promotion de la politique régionale européenne à l’échelon mondial).
Cette initiative a permis à la Commission en général, et à la direction générale de la politique régionale en
particulier, d’organiser de nouvelles actions de coopération, notamment des conférences internationales, des
visites d’échange et des formations faisant appel à du matériel didactique spécifique en langues européennes
et non européennes. «La politique régionale européenne et les pays extérieurs à l’UE», la nouvelle brochure que
vous avez sous les yeux, présente les principales actions menées dans ce domaine et met en avant les principes
fondamentaux mis en place au cours des deux dernières décennies qui seraient susceptibles d’intéresser les
régions et les économies émergentes extérieures à l’Europe. J’espère que vous la trouverez intéressante et que
dans le futur, je pourrai étendre le dialogue entamé avec les États et les régions situés en dehors de l’Europe.
Dirk Ahner
Directeur général de la politique régionale
Commission européenne
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Introduction
De façon générale, même si l’Union européenne reste un pôle de
richesse et de force économique considérable, en son sein, les niveaux de
développement sont très inégaux: les disparités économiques et sociales
restent substantielles et ont même augmenté à la suite des récents
élargissements. Ainsi, avant 2004, la région la plus pauvre atteignait les deux
tiers (67 %) du produit intérieur brut moyen par habitant de l’Union. Après
l’adhésion des dix nouveaux États membres, le PIB de la région la plus pauvre
représentait moins du tiers (28 %) de la moyenne de l’UE. Un constat similaire
est de mise: 43 % de la production économique de l’UE est générée par à
peine 14 % du territoire de l’Union. Ce territoire privilégié est le pentagone
géographique de production à forte valeur ajoutée que délimitent les villes
de Londres, Hambourg, Munich, Milan et Paris, un territoire qui renferme
environ un tiers de la population de l’UE. Le Luxembourg, État membre
le plus riche en termes de revenu par habitant, est aujourd’hui sept fois
plus riche que l’État membre le plus pauvre, la Roumanie. Au niveau
régional, les différences sont encore plus frappantes. Cette situation
n’est pas si éloignée des tendances observées en Chine et en Inde.
Dans ces deux pays, la région présentant le PIB par habitant le
plus élevé atteint de ce point de vue un niveau sept fois plus
élevé que la région la moins avancée. En Chine, plus de 60 %
du PIB sont générés dans une partie représentant à peine 4 %
du territoire.
La politique de développement régional de l’Europe repose sur le
principe politique selon lequel les pays et régions les plus riches ont
besoin de rester solidaires des plus pauvres, mais aussi sur le principe
économique selon lequel les niveaux de production plus faibles des
États membres et régions plus pauvres ou de ceux enregistrant les taux de
chômage les plus élevés constituent une perte de potentiel et d’opportunités
pour l’ensemble de l’Union. Le fait d’investir dans des infrastructures modernes
et des entreprises innovantes, dans un enseignement et une formation plus
efficaces au profit des habitants des régions plus faibles, entraîne l’ouverture
de marchés de grande valeur et étend le potentiel économique de tous les
États membres. En même temps, la politique de cohésion aide à soutenir le
consensus à l’origine des grands accomplissements historiques de l’Union,
notamment la création d’un Marché unique et l’introduction d’une monnaie
unique, l’euro, qui est maintenant utilisée aujourd’hui (en 2009) par 16 États
membres.
Le développement régional est un processus nécessitant des institutions
efficaces, une coopération étroite entre les gouvernements, les associations
d’entreprises et les groupes sociaux à tous les niveaux. La politique régionale
européenne entend transformer les problèmes en opportunités.
En Europe, les efforts de développement régional se concrétisent de façon
remarquable, comme l’illustrent la modernisation et le développement
des réseaux de transport. Aujourd’hui, ces réseaux facilitent l’accès à toutes
les régions en montrant un exemple de mobilité durable, efficace et sûre.
En situant ces investissements dans le contexte des efforts plus larges de
promotion du développement économique et de la compétitivité, la politique
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régionale de l’UE veut faire en sorte que ces réseaux de transport donnent
aux régions des possibilités d’exporter et non pas seulement d’importer.
C’est pourquoi les programmes de développement de la politique de
cohésion sont toujours des programmes intégrés. Des percées importantes
ont également été accomplies dans les programmes environnementaux,
qui exploitent des technologies innovantes et efficaces pour stimuler la
croissance économique, mais aussi pour préserver la nature et prévenir les
dommages écologiques irréversibles.
Mme la commissaire Hübner et M. Geddel Vieira Lima, ministre brésilien
de l’intégration régionale, signent le protocole d’accord entre la
Commission européenne et le Brésil sur la coopération dans le
domaine de la politique régionale, Brasilia, 29 novembre 2007.
Les principes du développement régional, mis à l’épreuve pendant de
nombreuses années et constamment affinés, se traduisent par un ensemble
de politiques diversifiées qui s’appliquent aux défis économiques et sociaux
ainsi qu’aux objectifs environnementaux. Le succès de cette approche se
fonde sur les partenariats formés aux quatre coins de l’UE, sur la planification
et la bonne gouvernance. Une fois ces principes mis en place, les programmes
de développement peuvent être gérés de façon décentralisée.
C’est cette expérience qui offre une base propice aux discussions avec
d’autres parties du monde qui relèvent des défis similaires.
Contexte du développement
régional européen
Comprendre le passé pour créer le présent
De grandes disparités ont existé entre États membres et régions depuis le
commencement de l’intégration européenne, et en particulier avec chaque
élargissement ultérieur. Les premiers modèles utilisés pour les investissements
régionaux européens destinaient les ressources à des projets d’infrastructures
à grande échelle, par exemple des réseaux de transport ou des installations
de service public. L’engagement de l’UE dans le financement de projets
inabordables pour des régions constituait une démonstration pratique de
solidarité dans la construction de l’Union européenne.
Ces projets ont été financés essentiellement dans un cadre national. Il n’y
avait pas de vision à l’échelon communautaire des problèmes régionaux et,
dès lors, pas de politique régionale communautaire en tant que telle.
cohésion entre les générations actuelles et futures. Les politiques régionales
devaient veiller à ce que la croissance de la production et de l’emploi soit
compatible avec la protection de l’environnement. Elles devaient faire en
sorte que les entreprises et les autres acteurs économiques deviennent
directement responsables des dommages qu’ils causaient. C’est ainsi que le
principe du «pollueur-payeur» a trouvé sa place dans la législation et dans les
conditions régissant l’octroi des aides financières au titre des programmes
régionaux européens.
Conséquence d’une longue période de restructuration économique au
cours des années 1990, l’aggravation des disparités sociales entre groupes
de population a surtout affecté les groupes marginalisés. Pour ne pas
compromettre l’objectif de cohésion, il devenait nécessaire de remédier à
l’exclusion sociale.
On a alors pris conscience de la nécessité de rendre les politiques plus
globales pour qu’elles puissent promouvoir l’autonomie de la croissance
économique et l’emploi dans les régions plus faibles. Les infrastructures
demeuraient importantes, mais il importait d’investir aussi dans la recherche,
l’innovation, la formation, la commercialisation, le développement, etc. De
nombreux programmes innovants ont vu le jour au cours de ces années.
Cette approche a également confirmé l’engagement de l’UE en faveur de
l’investissement dans les ressources humaines au travers de la formation et
de la prise de conscience de l’évolution des exigences du marché du travail à
la lumière des progrès technologiques.
En conséquence, la politique régionale a été affinée en tenant compte du
fait que l’inégalité d’accès aux opportunités tendait à saper le processus de
croissance. Les décideurs européens ont adopté une législation qui entendait
relever les défis économiques et sociaux en rentabilisant davantage les
fonds investis et en aidant l’UE à gérer la grande diversité des changements
économiques et sociaux intervenus à la suite de l’élargissement. Les
programmes intégrés ont favorisé la croissance et l’émergence de nouvelles
compétences tout en cherchant à s’engager auprès des collectivités et à
protéger et améliorer leur environnement.
Pendant les années 1990, on s’est de plus en plus rendu compte de la
nécessité de gérer les conséquences environnementales de la croissance
économique. La politique de cohésion devait également veiller à la
Le modèle de développement régional
intégré utilisé aujourd’hui par l’UE
Vue d’ensemble
La politique régionale européenne comporte trois grands volets. Pour
commencer, elle met l’accent sur la promotion de la convergence
économique afin d’aider les régions les moins avancées – situées surtout,
mais pas exclusivement, dans les nouveaux États membres – à réduire l’écart
qui les sépare des régions les plus prospères. Deuxièmement, des mesures
très diverses visent à promouvoir la compétitivité régionale et l’emploi. Enfin,
une troisième catégorie de politiques s’emploie à favoriser la coopération
entre les régions et les pays et, partant, à réduire l’importance économique
des frontières nationales.
Les principales sources de financement sont également au nombre de
trois. Elles ont été créées à différents moments de la construction de l’UE.
Le Fonds européen de développement régional (FEDER) se focalise sur les
initiatives dans les domaines de la croissance économique, de l’emploi et de
la compétitivité, y compris l’investissement dans les infrastructures. Le Fonds
de cohésion est centré sur les infrastructures des domaines du transport
et de l’environnement, notamment les sources d’énergie renouvelable.
Troisièmement, les financements accordés au titre du Fonds social européen
Diminuer l’importance économique des frontières nationales en
encourageant la coopération entre les régions et les pays.
sont destinés aux investissements en ressources humaines dans le domaine
de l’éducation et de la formation.
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Principaux objectifs de la politique régionale
actuelle
Construire des atouts compétitifs pour
rivaliser avec le reste du monde
Défendre la croissance au travers de la stratégie de Lisbonne
La «stratégie de Lisbonne», lancée en 2000, a inscrit la croissance économique
et l’emploi en tête du programme politique de l’UE. Les ministres de
l’Union ont adopté cette stratégie dans le but de faire de l’UE l’économie
de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. La
stratégie de Lisbonne comprenait un calendrier de rapports et d’audits de
cette politique à réaliser dans différents secteurs, de manière à ce que le
processus lancé maintienne l’UE sur la voie de performances compétitives en
matière d’emploi, de croissance économique et de dépenses de recherche
(entre autres) pour 2010.
En 2005, à côté des priorités qu’étaient la croissance et l’emploi, un nouvel
accent a été placé sur la promotion de l’innovation. À partir de ce moment,
la politique régionale a occupé une place centrale dans les efforts consentis
pour améliorer la position compétitive de l’Union. Il est vital de promouvoir
l’innovation afin d’aider les entreprises d’Europe et aussi pour offrir des
emplois productifs à une plus grande partie de la population d’Europe.
La politique régionale n’est plus considérée comme un moyen d’aider les
régions à rattraper la moyenne de l’Union, bien que cette mise à niveau
conserve toute son importance. La concurrence fait de plus en plus son
entrée dans la dimension régionale du marché mondial, et les économies
régionales couronnées de succès sont celles qui sont devenues de véritables
acteurs dans les réseaux de production mondiaux.
La politique régionale de l’UE est aujourd’hui une politique qui définit et
vise les opportunités d’avenir en mobilisant le potentiel sous-exploité plutôt
qu’en compensant les problèmes du passé.
Réformer le processus politique pour les régions
La politique régionale de l’UE fait constamment l’objet de révisions et
d’adaptations pour garder sa pertinence dans ce monde changeant. La
dernière réforme remonte à 2006. Elle s’est articulée autour de quatre
thèmes majeurs: développer l’économie de la connaissance; décentraliser
davantage la responsabilité de la gestion et du contrôle financier au profit
des États membres et des régions; simplifier et accélérer les procédures;
développer le potentiel de chaque région d’Europe tout en concentrant
les ressources sur les plus faibles.
Relever les défis du changement climatique et de la
durabilité
La durabilité – qu’on peut définir comme l’équilibre entre les
priorités économiques, sociales et environnementales – figure
depuis longtemps parmi les principes directeurs de la politique
de développement régional de l’UE. La politique régionale gère le
programme environnemental principalement de quatre façons: en
investissant directement dans des infrastructures environnementales
telles que des stations d’épuration des eaux; en veillant à ce que tous
les programmes concernés fassent l’objet d’évaluations stratégiques
environnementales (ESE); en s’assurant qu’une évaluation de l’impact
sur l’environnement soit réalisée durant la préparation des projets
majeurs; et en encourageant explicitement l’implication des représentants
des groupes et agences de défense de l’environnement dans la préparation
et la surveillance des programmes. Pour la période 2007-2013, le montant
total du soutien européen alloué aux investissements (directs et indirects) de
nature environnementale s’élève à 105 milliards d’euros, soit 30,4 % du total
des financements.
Financer la lutte contre
le changement climatique.
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Le changement climatique est un défi majeur, mais aussi une opportunité
commerciale. Les paysages et les climats des États membres sont d’une
remarquable diversité. Alors que 7 % de la population de l’Union vit dans
des régions où le risque d’inondation est élevé, 9 %
de la population vit dans des régions où la sécheresse
constitue régulièrement une menace.
Les programmes régionaux cherchent une approche
équilibrée entre, d’une part, la protection des ressources
naturelles par l’adoption des sources d’énergies renouvelables et
alternatives, notamment l’énergie éolienne et solaire et la biomasse
et, d’autre part, le développement de technologies de pointe capables
d’apporter aux entreprises européennes un avantage commercial sur leurs
concurrents étrangers. En procédant à des investissements sensés dans
des technologies durables du point de vue environnemental, l’Europe
pourra atteindre ses objectifs en termes d’émissions tout en modernisant
ses capacités de production. Une nouveauté introduite récemment dans
certains programmes consiste à entreprendre un audit environnemental afin
de s’assurer que l’impact final des programmes en question soit neutre en
termes d’émission de carbone.
Faire appel aux ressources et compétences régionales et locales
L’innovation apparaît souvent dans les petites entreprises dotées de bonnes
connaissances locales, mais des bénéfices beaucoup plus substantiels
sont possibles si l’on coopère et travaille en réseau de façon plus large.
L’initiative «Régions, actrices du changement économique» encourage
la formation de réseaux locaux et régionaux à travers les secteurs public
et privé. Par l’échange d’expériences et de bonnes pratiques, ces réseaux
peuvent tirer des enseignements les uns des autres afin d’introduire des
changements. Cette initiative, développée en 2006 par la Commission
européenne, cherche à imprimer une dynamique supplémentaire aux
réseaux interrégionaux et urbains. Ceux-ci peuvent de la sorte tester
des idées politiques innovantes puis les intégrer rapidement à leurs
programmes de politique régionale.
Cohésion
Des États membres qui coopèrent à tous les niveaux
Le rapprochement politique et économique entre les pays européens est
l’essence même de l’adhésion à l’UE. Tout en reconnaissant l’importance de
la diversité, l’UE entend exploiter les nouvelles opportunités en rapprochant
les communautés qui la composent. De nombreux défis ne peuvent être
relevés à l’intérieur de frontières administratives traditionnelles, que ce soit à
l’échelon national ou régional. Des défis d’une telle envergure appellent une
réponse conjointe et coordonnée de la part de plusieurs régions ou pays et
nécessitent de nouvelles formes de coopération. En 2008, la Commission a
émis un nouveau document de consultation sur la cohésion territoriale, dans
lequel elle soutient que la diversité territoriale de l’UE est un atout pouvant
contribuer au développement durable de l’ensemble de l’Union.
Rapprocher les États membres grâce aux liaisons de transport
Environ 22 % des ressources disponibles pour la politique de cohésion de
l’UE sont affectés à des investissements dans des projets de transport. Cette
aide massive s’explique par l’importance de la modernité et de l’efficacité des
Investir dans les transports
pour stimuler l’économie.
liaisons de distribution et de transport dans la réussite économique et dans
les progrès sociaux. Les programmes régionaux sont conçus pour atteindre
d’ambitieux objectifs de connectivité dans tous les domaines du réseau de
transport. Ils apportent de nouveaux investissements aux itinéraires routiers,
ferroviaires et maritimes. De plus, ils soutiennent les systèmes durables
de transport public dans les zones urbaines, faisant bénéficier les usagers
locaux de meilleures connexions. Pour les pays n’ayant pas d’accès à la mer,
les programmes régionaux européens ont la particularité de permettre
d’envisager la dimension supranationale et de promouvoir l’investissement
dans des réseaux de transport économiquement viables.
Équilibrer le développement urbain et rural et y inclure toutes
les régions, quelle que soit leur situation géographique
Les programmes européens de développement régional reconnaissent
les défis spécifiques des villes et des zones rurales et leur proposent des
solutions différentes mais complémentaires.
«La politique régionale de l’UE est
maintenant une politique qui identifie et
cible les opportunités d’avenir en mobilisant
le potentiel sous-exploité plutôt qu’en
compensant les problèmes du passé.
»
Pour les villes, un programme européen spécifique connu sous le nom
d’initiative communautaire URBAN a été introduit au milieu des années
1990. Il offre des possibilités d’innovation politique. Ces programmes
mettaient l’accent sur la constitution de partenariats locaux solides dans
les zones urbaines, sur le renforcement de la responsabilité locale et sur
les solutions à apporter aux problèmes affectant la qualité de vie dans
ces zones. Il a été complété par des activités de mise en réseau menées
dans le cadre du programme URBACT. Lancée comme une action-pilote à
petite échelle, cette méthodologie de développement urbain durable est
devenue, à partir de 2007, une caractéristique du processus de décision.
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Dans les zones rurales, une approche utilisée depuis longtemps vise à
soutenir les entreprises et les communautés lorsque l’avenir ne peut être
garanti par la seule agriculture.
L’un des défis à relever par une politique qui entend améliorer la cohésion
territoriale est de s’assurer de la présence de capacités administratives et
institutionnelles pouvant s’adapter à la nature et à l’étendue des enjeux.
L’étendue territoriale peut varier d’un quartier urbain défavorisé à toute
une zone métropolitaine, d’un bassin fluvial à une région montagneuse.
De façon générale, on constate nettement une demande pour plus de
cohérence entre les politiques européennes ayant un impact territorial,
notamment la politique régionale à proprement parler, la politique
des transports, de l’agriculture, de l’environnement, de l’emploi, de la
concurrence et de la recherche.
Faire preuve de solidarité face aux catastrophes naturelles
Créé à l’initiative de la Commission en 2002, le Fonds de solidarité de l’UE
octroie des aides aux États membres ou aux pays candidats pour les soutenir
dans leurs efforts de restauration des infrastructures et des services en cas de
catastrophe naturelle majeure. Il constitue à ce titre l’une des manifestations
de solidarité les plus concrètes entre États membres quand surviennent des
situations de grande détresse. Entre 2004 et 2009, le Fonds est intervenu
34 fois dans 18 États membres, ce qui représente une allocation totale de
700 millions d’euros au titre de mesures d’urgence.
Intégration de nouveaux États membres
Intégrer au travers de la solidarité financière
Les pays qui mènent des négociations susceptibles de déboucher sur une
adhésion à l’UE peuvent s’attendre à bénéficier d’une aide préparatoire,
qui dépendra de leur situation économique. Cette aide est conçue selon le
modèle de la politique régionale de l’UE car elle soutient le développement
économique et l’amélioration des infrastructures et des institutions
administratives. En décembre 2005, 160 milliards d’euros ont été alloués à
des programmes de développement régional à mener dans les 12 nouveaux
États membres au cours de la période 2007-2013. Cette aide, qui équivaut
à une contribution budgétaire d’environ 3,2 % du PIB de ces pays, a été
presque triplée par comparaison avec la période précédente. Les nouveaux
États membres doivent travailler dur pour développer des capacités leur
permettant de dépenser ces ressources à bon escient. Malgré l’ampleur
colossale de cette tâche, les premiers résultats sont encourageants.
Construire des administrations et institutions fortes
La croissance économique ne dépend pas seulement de
l’investissement, mais aussi des moyens mis en œuvre pour
administrer les programmes de développement avec efficacité
et en répondant à la nécessité d’assurer une gestion saine des
ressources publiques. Il faut pour cela pouvoir compter sur
un système administratif compétent et fiable et sur un cadre
juridique transparent. Le nouveau système d’octroi d’aides mis
en place pour la politique régionale de l’UE durant la période
2007-2013 prévoit de soutenir des programmes spécifiques dans
le seul but de créer les conditions permettant d’entreprendre
une réforme administrative et de former les fonctionnaires aux
techniques de gestion les plus modernes.
Visite de fonctionnaires de la DG
Politique régionale et de la DG
Développement à Song Naba (Burkina
Faso). Rencontre avec des villageois au
puits construit avec l’aide de l’UE.
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Combiner fonds et assistance technique (JASPERS)
Parmi les moyens d’aider les nouveaux États membres figure aussi l’assistance
qui est donnée pour élaborer des programmes cohérents et pour les piloter
à travers toutes les étapes financières et techniques jusqu’à leur approbation.
L’initiative JASPERS (Assistance commune dans le soutien aux projets en
faveur des régions d’Europe) est une facilité qui combine, d’une part, les
contributions reçues de la Commission européenne sous la forme de fonds
afin de recruter du personnel expert et, d’autre part, les contributions en
personnel de la Banque européenne d’investissement (BEI) et de la Banque
européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).
Investir pour la reprise
économique
La politique régionale européenne apporte des
investissements vitaux à l’échelon local et régional.
Cette aide s’est avérée d’autant plus utile depuis
l’apparition de la récession en 2008. L’un des
principaux avantages de la politique régionale de l’UE
réside dans sa flexibilité, qui lui permet de s’adapter
aux circonstances changeantes.
Dans le contexte de l’actuelle récession économique
mondiale, il est plus que jamais nécessaire d’assurer un
développement économique durable et d’adopter des
politiques adaptables et tournées vers l’avenir. La politique régionale
de l’Europe offre une source de financement stable, sûre et ciblée qui
peut être utilisée pour stimuler la reprise économique.
Utiliser des formes de financement flexibles et innovantes pour
soutenir les PME
En Europe, le développement régional bénéficie d’une grande diversité
d’options de financement. Les principales sources de fonds sont le
Fonds européen de développement régional, le Fonds de cohésion et le
Fonds social européen, mais il existe d’autres moyens complémentaires
de lever des capitaux et de faire appel à divers types de financements.
Les projets, surtout ceux qui sont capables de générer des revenus, sont
de plus en plus souvent financés par une combinaison de subventions
et de prêts ou par d’autres instruments financiers tels que les prises de
participations.
«La politique régionale de l’Europe
offre une source de financement
stable, sûre et ciblée qui peut être
utilisée pour stimuler la reprise
économique.
»
Jeremie (Joint European Resources for Micro and Medium Enterprises –
ressources européennes conjointes pour les PME et les micro-entreprises)
est une facilité que les autorités de gestion peuvent utiliser pour se
faciliter la tâche complexe qu’est la gestion de l’ingénierie financière. En
plaçant les finances dans les mains d’une institution financière distincte,
comme le Fonds européen d’investissement, les autorités de gestion
peuvent faire bénéficier leur région d’une expertise externe en matière
de financement du développement d’entreprises, avec des moyens tels
que des prêts, du capital-risque ou du capital d’amorçage.
Kiev, Ukraine. Le pays a signé un
protocole d’accord avec la Commission
en juillet 2009.
Jessica (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas
– soutien communautaire conjoint pour un investissement durable dans
les zones urbaines) est une autre facilité d’ingénierie financière qui opère
dans le domaine des programmes de développement urbain intégrés.
Près de la moitié des programmes soutenus par l’UE pendant la période
2007-2013 comprennent des dispositions relatives à des activités de type
JESSICA. JESSICA est un partenariat mené avec la Banque européenne
d’investissement (BEI) et la Banque de développement du Conseil de
l’Europe. L’autorité de gestion apporte ses propres ressources, mais
peut ensuite solliciter un emprunt ou du capital-investissement auprès
d’autres institutions financières ayant un rôle dans le programme Jessica,
tout en bénéficiant de leur expertise de spécialistes.
Jasmine (Joint Action to Support Microfinance Institutions in Europe
– action commune pour soutenir les institutions de microfinance
en Europe) s’inspire d’activités qui ont été lancées dans un pays en
développement, le Bangladesh, pour offrir des financements à petite
échelle aux personnes qui, pour des raisons de classe ou de formation,
n’ont pas accès au système bancaire privé.
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Observations tirées de l’expérience
européenne
1. Les conditions-cadres économiques ont
une importance cruciale.
L’expérience européenne montre clairement que les conditions de
concurrence équitables que le Marché unique crée pour les entreprises et les autres acteurs économiques sont fondamentales pour
la réussite de l’économie européenne. On observe aussi que le succès des politiques de croissance dépend fortement de leur interaction avec une série de politiques nationales (politiques sectorielles,
fiscales, du marché de l’emploi). Des conditions macro-économiques
saines et un cadre micro-économique favorable (cadre réglementaire,
climat des affaires) sont des conditions préalables à réunir pour que
les politiques puissent s’occuper avec efficacité des régions accusant
un retard. Si les politiques régionales encouragent l’immobilisme des
régions, le développement devient alors une bataille difficile.
2. Il importe de concevoir des stratégies sur
mesure basées sur un mélange politique
approprié.
L’expérience acquise aux quatre coins de l’UE montre à quel point la
connaissance de la dimension régionale et locale est importante pour
atteindre un développement durable. Il faut adapter les programmes à
la région concernée en prenant en compte ses besoins et aspirations.
Étant donné la grande diversité d’actions possibles, il est vital de choisir
d’emblée la bonne combinaison.
Même si les projets d’investissement prestigieux ont leur raison d’être
et peuvent former un point de départ essentiel ou même un catalyseur
en vue de bénéfices futurs, l’expérience de l’UE tend à démontrer que
le moteur de croissance économique le plus efficace est constitué par
l’investissement et l’innovation dans les petites et moyennes entreprises.
3. L’importance de budgets stables et
d’une programmation cohérente
On ne saurait trop insister sur l’importance de la
perspective budgétaire de sept ans utilisée par
l’Union européenne pour la réussite de sa politique
régionale. Une perspective d’une telle durée
garantit la stabilité nécessaire pour promouvoir
l’investissement dans les projets à long
terme conformes à une vision stratégique
relativement indépendante des circonstances
politiques changeantes.
4. La nécessité de la
coopération transfrontalière
Placer la politique régionale au centre
des efforts visant à améliorer la
position concurrentielle de l’UE.
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L’une des caractéristiques datant du début
de la politique régionale de l’UE, à savoir le fait
qu’elle a encouragé la coopération transfrontalière,
transnationale et interrégionale, produit des résultats
remarquables. Premièrement, la capacité à promouvoir
des contacts constructifs entre régions de part et d’autre des
frontières extérieures de l’UE a aidé beaucoup de pays candidats
à se préparer aux responsabilités allant de pair avec l’adhésion
à l’UE et à convaincre leur population des avantages concrets à
retirer de ce changement. Deuxièmement, cette coopération
entre régions de part et d’autre des frontières extérieures de l’UE a
cimenté les relations entre des communautés parfois relativement
divisées ou isolées, comme nous l’avons constaté très clairement
dans le cas du processus de paix en Irlande du Nord. De plus
en plus, la capacité à rassembler des régions de plusieurs pays
connaissant des problèmes communs, comme la région de la
mer Baltique, encourage la formation d’une
approche pratique et constructive, basée sur
une vision partagée.
L’offre du réseaux de transport efficaces est
l’un des exemples les plus nets d’un domaine
politique où une vision supranationale dépassant
les frontières nationales est essentielle.
5. L’économie de l’agglomération et
l’urbanisation
En Europe comme ailleurs, les agglomérations urbaines, ou grandes
zones métropolitaines, sont considérées comme des moteurs de la
croissance économique. L’expérience européenne illustre l’incidence
inégale de la concentration économique sur le territoire. En Europe,
où l’on trouve de fortes densités de population et où le prix du terrain
est élevé, on est confronté à des problèmes tels que la surpopulation,
la congestion, la pollution et la criminalité. Dans les économies
mûres plus qu’ailleurs, les avantages économiques de l’urbanisation
doivent être mesurés en tenant compte des coûts générés par ces
problèmes.
Ronnie Hall, directeur de l’information,
de la communication et des relations
avec les pays tiers, rencontre Fernando
Lugo, président élu du Paraguay, à
Asunción en juin 2008.
7. L’emploi local et les initiatives de
renforcement des capacités
«Pour être réussies, les stratégies
Le développement local a un rôle clé à jouer pour promouvoir
la croissance économique des régions en retard. Un vif intérêt se
manifeste aussi envers la réduction de la pauvreté. Dans ce domaine,
l’accent est désormais placé sur le rôle de l’emploi pour réduire le
risque de pauvreté.
»
De plus, l’Europe se caractérise par une mobilité du travail relativement
faible en termes géographiques. Il règne donc un consensus assez fort
sur la nécessité de promouvoir au niveau local les initiatives en faveur
de l’emploi et du renforcement des capacités afin de permettre aux
régions en retard de saisir les opportunités de liaison avec l’économie
dominante.
de développement doivent faire
l’objet d’une “appropriation” par des
groupes de personnes habilités, cela
à chaque niveau.
6. Le rôle des villes de petite taille et de
taille moyenne et celui des centres locaux
Les Européens ont appris que les grandes villes ne sont pas les
seules à stimuler la croissance sur leur continent. L’expérience de la
politique régionale en Espagne et ailleurs montre l’importance du
rôle joué par la connectivité dans le cadre des villes de petite taille
et de taille moyenne (développement polycentrique) ainsi que celui
des centres locaux dans les zones rurales. Les villes de taille moyenne
sont importantes car elles relient les centres urbains, les petites villes
et les zones rurales éloignées mais aussi parce qu’elles favorisent
l’intégration, les liaisons et les économies d’échelle. De plus, elles
jouent un rôle essentiel en modérant le dépeuplement rural.
11
8. Un soutien institutionnel fort
9. Gouvernance multiniveaux
Chaque nouvelle étape de l’élargissement de l’UE a accentué le
besoin d’institutions fortes. La grande diversité de l’UE en termes
de forces économiques, de prospérité et de tendances sociales,
d’environnements naturels, de patrimoines culturels, d’origines
ethniques, etc. forme une union extrêmement diversifiée au plan
géographique.
Pour être réussies, les stratégies de développement doivent faire l’objet
d’une «appropriation» à chaque niveau. La politique régionale de l’UE
est gérée de manière à maximiser l’intégration verticale et horizontale.
Du point de vue vertical, les différents niveaux de gouvernement –
européen, national, régional et local – sont encouragés par le système
de planification et de programmation qui a été mis au point au fil des
années pour permettre aux acteurs concernés de communiquer et de
faire des efforts dans la même direction afin d’obtenir des résultats sur
le terrain. Du point de vue horizontal, les entreprises, groupes sociaux
et organisations civiles sont impliqués activement dans le processus
et participent au travail des autorités de gestion. Cela signifie qu’ils ont
l’occasion d’influencer et de façonner la stratégie de développement
dans leurs propres secteurs et domaines d’activité.
Le développement régional de l’UE a donc révélé la nécessite d’un
leadership institutionnel fort à tous les niveaux pour inspirer le
respect à tous les secteurs de la société. L’UE doit pouvoir compter sur
un jugement politique sensé, des capacités d’analyse économique
solides et une planification politique efficace, mais aussi sur une
expertise technique susceptible de guider les gestionnaires de
projets «sur le terrain». À l’échelon national, les institutions doivent
faire l’objet d’une coordination efficace.
LÉGENDE
Frontière entre États
Région semi-aride brésilienne
Bande frontalière
La frontière brésilienne entre États qui sépare la sous-région semiaride et la sous-région de la bande frontalière a été sélectionnée
pour une action transfrontalière par le gouvernement fédéral ;
Mésorégions sélectionnées :
Alto Solimões
Chapada do Araripe
Jequitinhonha and Mucuri Valleys
Grande Fronteira do Mercosul
Metade Sul do Rio Grande do Sul
Bande frontalière :
•Villes jumelées sélectionnées
Sous-régions semi-arides sélectionnées
São Raimundo Nonato
Baixo e Medio Jaguaribe
Vale do Açu
Sousa Piancó
Sertão do Moxotó
Santana do Ipanema
Sergipana do Sertão do São Francisco
Serra Geral (Janaúba)
Brumado/Bom Jesus da Lapa/Guanambi
12
«Il faut soigneusement adapter les
programmes à la région concernée en
prenant en compte les besoins réels.»
Dans quelle mesure cette expérience peut-elle
inspirer les pays extérieurs à l’Europe?
Il n’est pas aisé de tirer de l’expérience européenne des conclusions
qui puissent s’appliquer directement à d’autres parties du monde.
Toutefois, certains aspects de notre expérience peuvent constituer
une source d’inspiration. Les disparités que l’on trouve dans
certaines économies émergentes sont beaucoup plus
marquées que celles que l’on observe en Europe. De plus,
en comparaison avec les régions moins développées
d’autres parties du monde, les régions européennes
en retard, grâce notamment au Marché unique, ont
tendance à être mieux intégrées dans l’économie
mondiale.
Enseignements tirés
Pour tirer parti de l’expérience de l’UE dans le
domaine de la politique régionale, on peut par
exemple essayer de dégager de cette expérience
les questions ou thématiques essentielles qui ont dû
être abordées pour concevoir et gérer cette politique au
cours des vingt dernières années. Citons-en dix:
Premièrement, une politique régionale nécessite une vision
stratégique à long terme des objectifs à atteindre. Il peut
s’agir de développer des secteurs clés, comme les transports, ou des
zones géographiques, comme c’est le cas pour la priorité accordée
par la politique de l’UE aux régions moins développées. Dans l’UE,
les programmes ont privilégié les approches tant sectorielles que
géographiques. Dans le cas des transports, il est intéressant de
noter que la priorité est accordée aux projets qui contribuent à la
réalisation des réseaux transeuropéens, une stratégie de transport
visant à établir des connexions sur le territoire de l’Union configuré
par les États membres.
Deuxièmement, il faut suivre une méthode objective, ou «non
politique», pour mobiliser et allouer les ressources. En
d’autres termes, il faut définir clairement comment les fonds sont
obtenus puis alloués aux programmes ou régions. Ce processus
devant être soutenu par des indicateurs statistiques, la mise en
œuvre de la politique régionale suppose donc l’existence préalable
et la dotation financière d’un service statistique. Il est une question
centrale dans le débat politique en Europe: faut-il adopter une
approche exclusive ou inclusive des bénéficiaires? Pour l’instant,
la politique de l’UE suit une approche inclusive des bénéficiaires,
toutes les régions étant éligibles à l’une ou l’autre forme d’aide.
Néanmoins, il y a en même temps une très forte concentration de
ressources sur les régions les moins avancées.
Mme la commissaire Hübner et M. Vladimir
Yakovlev, ministre russe du développement
régional, signent le protocole d’accord entre la
Commission européenne et la Fédération de
Russie sur la coopération dans le domaine de la
politique régionale, Moscou, 23 mai 2007.
Troisièmement,
nous avons vu qu’un système combinant le
cofinancement et le partenariat favorise l’appropriation.
Les autorités de gestion qui rassemblent des intérêts très divers
doivent aussi trouver des sources locales – publiques ou privées –
prêtes à couvrir de 15 à 50 % des coûts des projets spécifiques. Cela
n’a pas de sens que des autorités de plus haut niveau imposent les
projets de manière à ce que ceux-ci appartiennent vraiment à la
communauté qui en bénéficie.
Quatrièmement,
il importe d’opérer une dissociation entre,
d’une part, le cadre juridique établissant les règles générales
applicables à la mise en œuvre de la politique et, d’autre
part, les décisions prises au niveau des projets. Dans l’UE, cette
condition résulte d’une architecture institutionnelle où le niveau
politique – les États membres et le Parlement européen – décide
de la base juridique, alors que la sélection des projets est déléguée
aux autorités de gestion au niveau national et régional, qui est bien
séparé du niveau institutionnel européen.
13
Cinquièmement,
il faut opérer un choix entre le
soutien aux programmes intégrés (soutenir des
actions complémentaires dans des domaines tels
que les infrastructures, les ressources ­humaines
ou le développement des affaires) et le
soutien à des projets individuels. Pour
l’instant, l’UE fait les deux au travers de divers
fonds. On pourrait dire que les programmes
intégrés nécessitent davantage de capacités
institutionnelles au niveau des régions. C’est
pourquoi, si ces capacités sont jugées faibles,
il peut être préférable de lancer une approche
par projets.
Sixièmement,
les projets doivent-ils reposer sur
des subventions ou sur une combinaison de
subventions et de formes d’aides remboursables?
L’UE oriente sa politique de plus en plus vers l’emploi de
formes d’aides remboursables car elle désire augmenter le
niveau des ressources disponibles, stimuler davantage la volonté
d’efficacité dans le chef des bénéficiaires, et faire bénéficier ceux-ci
de l’expertise du secteur bancaire et des services financiers.
Septièmement, il est désormais reconnu dans l’UE qu’il est crucial
de posséder de bonnes capacités institutionnelles formelles
et informelles pour réussir la gestion des programmes. Ces
capacités doivent pouvoir s’exercer dans des domaines tels que la
gestion et le contrôle financiers, la planification du développement
économique ainsi que l’identification et l’encouragement de
partenaires adéquats. La question des capacités institutionnelles
revêt une importance particulière pour la réussite de la mise en
œuvre des programmes transfrontaliers, qui font travailler ensemble
des structures administratives ayant parfois peu d’expérience des
actions en coopération.
Huitièmement,
le suivi et l’évaluation des actions s’imposent
car ils permettent de démontrer la valeur ajoutée des projets aux
bénéficiaires ainsi qu’aux contribuables. Il faut pour cela intégrer
une capacité technique dans l’administration des programmes,
bien que certaines tâches spécialisées comme la modélisation
macro-économique puissent être confiées en sous-traitance à des
institutions de recherche ou à des universités.
Neuvièmement, la question de la conditionnalité attachée aux
programmes est importante dans l’UE. Les conditions de principe
liées à l’octroi d’une aide de l’UE comprennent les exigences
suivantes: respect des marchés ouverts dans toute l’Union (règles
de concurrence sur les aides d’État, règles sur les marchés publics
ouverts); respect des politiques et règles environnementales;
respect du principe d’égalité des chances; adoption d’une
14
Le 15 mai 2006, un protocole d’accord a été
signé avec la Chine dans le but d’échanger
des informations et de bonnes pratiques
concernant l’établissement et la mise en
œuvre de la politique de cohésion.
approche fondée sur le partenariat et la démocratie participative. Le
non-respect des exigences de l’UE a souvent entraîné l’imposition
de sanctions financières.
Dixièmement, la transparence dans la mise en œuvre des politiques
et programmes est considérée comme une composante essentielle
de la bonne gouvernance en ce XXIe siècle. Dans cet esprit, il convient
d’incorporer des systèmes efficaces de communication et d’information
à l’administration des programmes. De tels systèmes doivent par
exemple renseigner sur les projets qui ont été soutenus et les résultats
des processus de suivi et d’évaluation, et expliquer aux bénéficiaires
potentiels les façons d’obtenir une aide publique.
Des défis communs
Les régions du monde ont de nombreux enjeux communs. En 2006,
dans le but de mettre en commun les réponses et expériences utiles,
l’UE a décidé d’établir avec un certain nombre de pays extérieurs des
partenariats sous la forme de «protocoles d’accord». Quatre protocoles
d’accord sur la coopération en matière de politique régionale ont ainsi
été conclus avec la Chine, avec la Russie, avec le Brésil et, depuis juillet
2009, avec l’Ukraine. Ces partenariats s’inspirent de l’expérience que
l’UE a acquise en réduisant les disparités régionales, en améliorant la
gouvernance et en créant des politiques dynamiques fondées sur des
réseaux d’information locaux. Dans le même ordre d’idées, l’UE mène
un dialogue régulier sur ces questions avec d’autres groupes de pays
extérieurs à l’UE-27, notamment l’ANASE (Association des nations
d’Asie du Sud-Est), les pays d’Amérique centrale ou l’UEMOA (Union
économique et monétaire ouest-africaine).
de la population, les risques liés au changement climatique ou encore
les inquiétudes sur la sécurité énergétique. Dans l’Union européenne,
des partenariats sont créés avec des pays tiers: chacun d’entre eux est
bénéfique pour les deux parties.»
Les défis d’aujourd’hui nous obligent à réfléchir au contexte mondial
tout en agissant sur le contexte local. Les défis majeurs auxquels sont
confrontées les régions du monde comportent une forte dimension
«territoriale» qui appelle l’action à l’échelon local et régional. Ce serait
une erreur de croire que l’Union européenne pourra relever ces défis
en agissant seule. C’est pourquoi nous attachons une telle importance
à notre dialogue avec les pays extérieurs à l’UE. Les enjeux concernent
nos intérêts à tous.
En mai 2009, la direction générale de la politique régionale a organisé,
sous la direction de Danuta Hübner, ancienne commissaire à la
politique régionale, une conférence à Bruxelles sur «la gouvernance
régionale dans un contexte mondial». Cette conférence, première
du genre, a rassemblé des présidents de régions européennes et des
représentants d’une grande diversité de pays extérieurs à l’Europe. À
cette occasion, la commissaire Hübner a fait le commentaire suivant:
«Dans le monde entier, les pays sont confrontés aux mêmes difficultés: la
crise économique mondiale, bien sûr, mais également le vieillissement
Pour en savoir plus
Pour plus de détails et d’informations de fond sur la politique régionale
et les pays extérieurs à l’UE, voir les liens suivants:
Complément de statistiques et tendances
Site internet de la DG REGIO sur les affaires internationales
http://ec.europa.eu/regional_policy/international/index_en.htm
Vue d’ensemble de l’actuelle politique régionale – «Travailler
pour les régions»
Historique de la politique régionale
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/
interim6_en.htm
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/panorama/pdf/
mag26/mag26_fr.pdf
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/presenta/
working2008/work_fr.pdf
Impact de la politique régionale pendant la période 2004-2009
http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/impact/pdf/legacy_2009_en.pdf
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KN-30-09-120-FR-C
La politique régionale européenne
et les pays extérieurs à l’UE
Appliquer les principes, partager les enseignements et échanger les expériences
Au cours des dernières décennies, la politique régionale de l’Union européenne a été élaborée puis affinée afin d’atteindre une
grande diversité d’objectifs. Cette brochure présente de façon succincte les principaux aspects de cette politique et amorce une
réflexion sur la façon dont cette expérience pourrait être partagée avec les régions extérieures à l’UE. Tant l’Union européenne
que ses voisins ont intérêt à partager les solutions qui permettront de relever les défis mondiaux.
Commission européenne, direction générale de la politique régionale
Unité B.1 - Communication, information, relations avec les pays tiers
Raphaël Goulet
Avenue de Tervuren 41, 1040 Bruxelles
Fax +32 22966003
Courriel: [email protected]
Internet: http://ec.europa.eu/regional_policy/index_fr.htm