le changement climatique gouvernance politique et

LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
GOUVERNANCE POLITIQUE ET ECONOMIQUE
Rapport rédigé par des étudiants de l’École Nationale d’Administration (ENA)
française, pour le numéro 75 de la revue Liaison Énergie-Francophonie (2007)
www.iepf.org/ressources/lef.php
Frédéric Choblet, Philippe Gicquel, Gabrielle Hoppé, Jean-François de Manheulle
(France), James McIntyre (Irlande), Peter Alexander Schmitz (Allemagne), Yunlong
Fang (Chine), Pierre Radanne.
« Si les biens n’étaient pas épuisables, nous les obtiendrons gratuitement » a dit Jean-Baptiste
Say. Cette affirmation de l’un des principaux fondateurs de la théorie économique libérale a trouvé
une nouvelle actualité à l’occasion du débat sur le changement climatique. L’espace des biens
« libres » s’est considérablement rétréci ou à l’inverse les biens économiques caractérisés par la
rareté se sont élargis.
La sensibilisation à cette question du changement climatique a progressé très rapidement ses
dernières années mais l’écart entre les intentions à agir et les mesures nécessaires à prendre
reste important. Cette prise de conscience quasi-universelle appelle plus globalement à envisager
les modalités d’une gouvernance nouvelle, les conditions de son succès et de sa pérennité.
1 - Une prise de conscience universelle mais des moyens encore insuffisants
9 Une prise de conscience universelle
L’implication des scientifiques, l’activité des organisations non gouvernementales fut exemplaire
pour instaurer le débat sur le changement climatique. Soutenus par les médias et les institutions
internationales, les scientifiques, par des techniques de travail renouvelées fondées sur un travail
interactif de confrontation et d’analyse des différentes hypothèses, ont permis une prise de
conscience planétaire.
Le débat sur le changement climatique ainsi posé a également permis une avancée originale des
relations internationales. On est ainsi passé d’un dispositif conventionnel tel qu’il peut exister à
l’organisation mondiale du commerce, reposant sur des sanctions ponctuelles imposées à des
pays qui ne respectent pas un engagement, à un système qui doit mesurer la performance globale
d’un pays.
La constitution du groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution climatique (GIEC), dont les
travaux ont émaillé les différentes négociations, est également à signaler. Ce travail a eu
l’avantage d’être relayé par les médias, la presse déployant d’ailleurs des trésors d’ingéniosité
pour expliquer les conséquences du changement climatique. Au-delà de son principe, le débat
n’aura toutefois pas été d’une qualité suffisante pour emporter l’essentiel c'est-à-dire un
bouleversement des comportements collectifs et individuels.
Depuis 1990, l’opinion publique a été sensibilisée aux conséquences du changement climatique.
Les économistes n’ont pas été toujours très présents dans le débat. Peu de théories économiques
fondées sur une ressource limitée ont été diffusées à un large public. Il faudra attendre le rapport
STERN pour avoir les premiers éléments constructifs sur cette question pourtant fondamentale. En
l’absence de modèles théoriques d’une économie confrontée à des limites, les Etats ont eu
tendance à privilégier une position de repli consistant à peu s’investir sur le sujet.
L’absence de débat a empêché de dégager des clivages et des prises de position suffisamment
claires. Ainsi, les médias se sont contentés d’exposer les impacts et les causes sans s’aventurer
dans la question bien plus controversée des solutions techniques, politiques et comportementales.
D’où une ambiguïté. L’opinion publique, préparée par un exposé scientifique de qualité, mais sans
débat, a pu estimer que les solutions permettant d’y remédier seraient prises sans difficulté.
D’ailleurs, et c’est là un paradoxe important du débat sur le changement climatique, si des
décisions intergouvernementales importantes ont été prises sur cette question, leur traduction au
niveau national et local ont été médiocres. Ainsi au devant de la scène : la convention de Rio et le
protocole de Kyoto définissent une nouvelle éthique, mettent en place d’une politique efficace
fondée sur la fixation d’engagements de résultats quantifiés de réduction des émissions de gaz à
effet de serre, élaborent un processus partagé de suivi des résultats, créent des mécanismes de
flexibilité pour stimuler les investissements et instaurent un pilotage dans le temps à l’échelle
planétaire. Mais derrière cette présentation visible, peu d’innovation au plan national, des forces
politiques muettes et une absence d’implication des acteurs de terrain.
9 Un début de réponse : des années 1990 à aujourd’hui
o La convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC)
La convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique a été adoptée au sommet de
la terre de Rio de Janeiro en 1992. La CCNUCC fixe comme objectif non contraignant un retour en
1
l’an 2000 au niveau d’émission atteint en 1990. Ratifiée aujourd’hui par 191 pays, elle constitue le
socle juridique de la prise en compte universelle du changement climatique. La convention identifie
également des politiques et mesures comme moyen d’atténuation des changements climatiques.
Elle fixe des objectifs intergénérationnels et admet des responsabilités communes mais
différenciées en considérant que les pays développés doivent être à l’avant-garde de la lutte
contre les changements climatiques. Il s’agit donc avant tout d’une reconnaissance politique à
caractère qualitatif ; en effet, la convention ne prévoit pas d’objectifs quantitatifs de réduction des
émissions. Les pays développés figurant à l’annexe I de la convention s’engagent par ailleurs à
assurer des transferts de technologie vers les pays en développement. De ce point de vue, la
convention est novatrice puisqu’elle prévoit que les pays en développement pourront s’acquitter de
leurs engagements si les pays développés assument les leurs (transfert de technologie) et
replacent ainsi la convention dans le cadre d’accords existants sur le développement économique
et social et l’éradication de la pauvreté.
o Le protocole de Kyoto
Le protocole de Kyoto conclu en 1997 a constitue l’étape suivante de mise en œuvre de la
convention des Nations-Unies. Parmi les 141 pays signataires, 36 pays industrialisés se sont
engagés à respecter des quotas de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre pour la
période 1990 - 2012. Le protocole de Kyoto confirme la tendance amorcée par la Convention
d’instaurer à l’échelle mondiale une différence de traitement entre pays. Seuls les pays de l’annexe
I de la Convention (pays industrialisés) assumeront des objectifs quantifiés de réduction des
émissions de gaz à effet de serre. Mais cela n’a en pratique débouché pour les pays en
développement que sur la création du mécanisme de développement propre et quelques fonds
financiers bien peu dotés. En contrepartie, le protocole de Kyoto propose un dispositif de lutte
contre les gaz à effet de serre intégrant les préoccupations économiques avec les trois
mécanismes de flexibilité.
L’article 18 traduit le caractère inachevé du protocole puisqu’il renvoie à plus tard la fixation de
procédures relatives au non respect des engagements pris, notamment de sanctions. Toutefois, le
principe de « l’observance », clef de voûte du respect des engagements est prévu dès l’origine
dans le protocole. C’est donc un dispositif à la fois coercitif, facilitateur et peu coordonné qui est
retenu.
Les accords de mise en œuvre concrète conclus à Marrakech de 2001 ont été l’occasion de
décliner certaines règles essentielles de bonne gouvernance en précisant :
ƒ
les conditions de qualité des inventaires requis pour accéder aux mécanismes de flexibilité
et la possibilité d’ajustements des résultats par les experts ;
ƒ
les nouvelles lignes directrices pour les mécanismes financiers de la convention telles que
le fonds pour l’environnement mondial (FEM).
ƒ
Sont confirmés et précisés les mécanismes dont peuvent bénéficier les pays en
développement pour remplir les objectifs de la convention.
ƒ
l’accord prévoit que la partie défaillante devra respecter pour la période post-2012 la part du
déficit enregistré, additionnée d’une pénalité de 30%.
2 - Une prise de conscience relayée au plan européen et national
9 L’Objectif de stabilisation de l’UE
L’Europe s’est emparée très tôt de la problématique du changement climatique. Sa réponse a été
calquée sur celle qu’elle avait du construire face aux chocs pétroliers des années 70. Très
dépendante de l’extérieur pour son approvisionnement énergétique (comme le Japon) elle connaît
sa vulnérabilité. L’Europe sait que la refonte nécessaire du système énergétique pour le dégager
progressivement des combustibles fossiles sera un œuvre de longue haleine et que le coût de
cette transition sera d’autant plus réduit qu’elle sera sans à-coups. Son attitude révèle plus ses
intérêts que le souci de valeur d’exemple en plaçant les pays européens à l’avant-garde de la lutte
contre les changements climatiques.
2
L’Union Européenne a confirmé lors du Conseil Européen du mars 2007 sa volonté d’ « atteindre
l’objectif stratégique consistant à limiter l’augmentation de la température moyenne mondiale à 2 °
au maximum par rapport aux niveaux de l’époque préindustrielle ».
Selon les conclusions de ses ministres de l’environnement du 20 février 2007, pour atteindre
l’objectif des 2°, des réductions d’émissions « considérables » devraient être faites à l’échelle
mondiale « allant jusqu’à 50% d’ici à 2050 par rapport à 1990 ». Une division par deux des
émissions mondiales entre 1990 et 2050, impliquera en fait une division par quatre à cinq en
tenant compte de la hausse tendancielle de ces rejets. L’Union européenne a proposé à cette fin
que les pays industrialisés cherchent, d’ici à 2050, à ramener collectivement leurs émissions de
gaz à effet de serre entre « 60 et 80% » en dessous de leur niveau de 1990 et qu’ils s’engagent
dès maintenant sur une baisse internationale collective à échéance 2020 de 30% au dessous du
niveau de 1990. Les ministres de l’environnement se sont engagés à réduire collectivement leurs
émissions de gaz à effet de serre « d’au moins 20% » d’ici à 2020 par rapport à 1990, quoi qu’il
arrive.
9 La transcription nationale : l’exemple de la France et de la Chine
o L’exemple de la France
La France a pris plusieurs initiatives importantes dans le prolongement du protocole de Kyoto. Le
plan Climat 2004/2012 et la loi de programmation du 19 juillet 2005 sur les orientations de la
politique énergétique en sont les principales illustrations.
A titre d’exemple, pour l’agriculture qui contribue à hauteur de 18% des émissions françaises
(protoxyde d’azote, méthane, CO2), des actions sont engagées telle que la valorisation et le
développement des produits issus de la biomasse (biocarburants, bois énergie, bois
construction…), la maîtrise de la fertilisation azotée tout en veillant à la préservation des sols et
végétaux indispensables à l’absorption des gaz à effet de serre par fixation du gaz carbonique.
Pour le bâtiment et l’habitat (23% des gaz à effet de serre en France), la priorité est donnée à
l’utilisation d’équipements performants utilisant des énergies renouvelables notamment lors de la
rénovation de bâtiments, à la généralisation des diagnostics de performance énergétique et au
renforcement de l’isolation à travers de nouvelles réglementations thermiques.
Mais d’autres secteurs restent à l’écart des efforts, notamment celui où les émissions croissent le
plus : le secteur des transports.
De toute évidence, ces actions ont vocation à préparer la France à des changements plus
profonds dans leurs modes de consommation afin de relever le défi du changement climatique.
C’est d’ailleurs à ce titre qu’une réflexion « facteur 4 » a été conduite. Elle réside dans une double
approche, d’abord sectorielle (industrie, transports, bâtiment, agriculture), ensuite plus globale en
s’interrogeant sur les modalités d’une régulation publique. Elle se veut également opérationnelle et
privilégie les propositions. L’objectif est de diviser par 4 les émissions des gaz à effet de serre à
l’horizon 2050 pour que la France assure sa part de responsabilité dans la stabilisation du climat
mondial.
o La situation spécifique de la Chine
En tant que pays signataire de tous les traités sur le changement climatique, la Chine participe à
cette campagne depuis le début des années 90. Respectant ses engagements, elle a établi
successivement une stratégie de développement durable en 1994, un plan d’action de
développement durable en 2003. A l’issue de 3 ans de préparation, sera promulgué en juin 2007 le
Plan national de la Chine face au changement climatique, qui donnera des orientations précises et
chiffrées, ceci pour la première fois. Dans son XIème plan quinquennal, le gouvernement chinois
s’engage à réduire de 20% sa consommation d’énergie par unité de PIB d’ici à 2010, et de 10%
les émissions de substances polluantes.
L’exemple de la construction du barrage des Trois Gorges, illustre la volonté du gouvernement
Chinois, de remplacer une partie des centrales thermiques par l’hydraulique. Cet énorme
investissement permettra à terme de réduire annuellement le rejet de 100 millions de tonnes de
CO2. A l’instar de l’Inde et du Brésil, la Chine a monté un grand nombre de projets MDP.
A cet effet, la Chine s’est fixé trois objectifs principaux :
3
ƒ
Un renforcement de l’implication nationale sur les échelons territoriaux.
L’expérience prouve que dans un pays dont la superficie est 18 fois celle de la France, la
mobilisation de toutes les autorités compétentes sera déterminante pour le succès.
ƒ
La sensibilisation et l’information du grand public.
Il n’y aura aucune réussite sans mobilisation en Chine des 1,3 milliards d’habitants, même si
l’émission par habitant de CO2 est moins du tiers par rapport aux pays industrialisés. Faire
comprendre et changer le comportement à toute la population chinoise est un travail urgent,
auquel le gouvernement chinois s’emploie.
ƒ
L’optimisation de l’utilisation d’énergie, surtout du charbon.
Si 70% de l’électricité a pour origine le charbon, l’efficacité de son rendement final par rapport aux
pays industrialisés est moindre. Le transfert de technologies des pays développés vers les pays en
développement comme la Chine sera de ce point de vue déterminant pour réduire les émissions
de gaz à effet de serre.
9 Mais le bilan global est plus que mitigé
Le bilan apparaît en 2007 plus que mitigé. L’absence de ratification par les Etats-Unis et l’Australie
pèse lourd. Quant au Canada, son gouvernement a clairement manifesté le souhait de réduire
l’intensité de ses gaz à effet de serre plus que leur volume. Les pays ayant ratifié le protocole de
Kyoto représentent aujourd’hui plus de 55% des émissions de gaz à effet de serre. Les bonnes
volontés de certains pays ont trouvé leur limités quand ils furent confrontés aux difficultés de
compétitivité de leur économie face à des concurrents directs sans obligation de réduction de leurs
émissions. Cette situation a donc eu des conséquences néfastes sur les résultats obtenus, le
principe du protocole reposant sur une solidarité internationale, qui de fait n’a jamais vu le jour.
Par ailleurs, beaucoup de pays figurant à l’annexe I du protocole n’atteindront pas leurs objectifs y
compris d’ailleurs au sein de l’Union Européenne. C’est le cas de l’Italie ou de la Belgique, faute de
politiques suffisantes. D’autres pays ont obtenu des possibilités d’accroissement de leurs
émissions de gaz à effet de serre au sein de l’Union européenne, du fait de leur retard économique
(Espagne, Irlande, …) et en ont abusé.
Les mécanismes de flexibilité, d’observance et les engagements pris à l’égard des pays en
développement sont restés fragiles et n’ont pas produit les effets escomptés. Au final, le protocole
de Kyoto n’aura pas été suffisant pour poser les bases d’une nouvelle gouvernance pour répondre
au changement climatique. L’absence de changement dans les modes de vie, l’insuffisance des
engagements politiques, la lourdeur des règles de l’ONU, la complexité du dispositif de décision,
notamment par la recherche de l’unanimité, en auront été les principaux facteurs.
Ils suscitent l’inquiétude d’autant qu’une course contre le temps est engagée. Ce que nous faisons
aujourd’hui pour le climat n’aura certes que des effets limités dans les quarante ou cinquante ans à
venir mais les décisions prises aujourd’hui auront des effets profonds sur la vie des générations
futures. Selon le rapport STERN, un scénario d’inaction pourrait avoir pour conséquence de tripler
les gaz à effet de serre d’ici la fin du siècle avec un risque non négligeable de voir la température
moyenne augmenter de 5°. Selon la lancée actuelle, la température mondiale augmenterait de 3 à
4° dans les 50 ans qui viennent.
Cette situation est donc troublante que les politiques de réduction des émissions gaz à effet de
serre à conduire se confrontent à une aspiration à une forte croissance économique. La relation
entre ces deux termes va profondément déterminer la suite. Et les visions en la matière divergent
fortement. Pour certains, réduction des émissions implique une véritable décroissance
économique dans les pays industrialisées tandis que pour d’autres une réorientation profonde de
la technologie, de l’organisation collective et des comportements peut permettre de poursuivre les
deux objectifs en parallèle. Ainsi, d’ici 2020, l’Union européenne prévoit une réduction de 20% de
ses émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990, tout en envisageant un PIB deux fois
supérieur à celui d’aujourd’hui.
4
3 - Les scénarios d’avenir : rompre avec l’inertie pour une gouvernance
assumée
Depuis 1995, l’état de la science a progressé et a confirmé l’action de l’homme comme facteur
déterminant du changement climatique. Malgré la multiplication des messages alarmants, les
émissions de gaz à effet de serre des pays signataires du protocole de Kyoto ont continué
d’augmenter. La mise en œuvre des actions conduites au plan international s’est avérée complexe
avec une multiplication des procédures et des contrôles. A titre d’exemple, le marché européen
des quotas a donné lieu à une surenchère de distributions des quotas aux industriels, conduisant
à des résultats insatisfaisants. Aussi, avant la négociation « post-Kyoto », plusieurs facteurs de
crise peuvent être identifiés.
Le schéma onusien mis à mal
9 Au plan politique
Les risques très sérieux à l’échelle de la planète n’ont donné lieu qu’à des engagements de façade
très vite discrédités par les résultats obtenus. Cette situation pose la question de l’efficacité de
l’ONU dans le schéma actuel à traiter des questions de climat, d’autant que les pays ne sont pas
tous affectés de la même manière face au réchauffement climatique.
Les principaux engagements pris dans le protocole de Kyoto, tels que la coopération en matière de
transfert de technologie, de savoir faire, de recherche, d’éducation en faveur des pays en
développement, ont été partiellement tenus. Les pays émergents ont largement profité de la
croissance mondiale sans revoir fondamentalement leur système de production, qui nécessite
l’utilisation de ressources fossiles de plus en plus importantes. Les bons résultats économiques
obtenus sans limite d’utilisation de ressources ont donné lieu à de nombreuses promesses
politiques, économiques et sociales qui, si elles ne sont pas tenues seront source de tensions
sociales. L’hypothèse peut être émise que la discussion post-Kyoto sera vécue par ces
populations comme un nouvel impérialisme les privant des fruits de la croissance. Ils pourraient
donc être réticents à tout nouvel engagement sur la réduction des gaz à effet de serre.
9 Des instruments de régulation complexes et peu efficaces
Les conférences des parties qui se sont réunies postérieurement à Kyoto ont travaillé sur les
instruments de régulation des objectifs de réduction des gaz à effet de serre. Parmi les principaux
outils mis en place, on peut citer le mécanisme pour le développement propre (MDP), les outils de
financements (fonds spécial pour le changement climatique, fonds pour les pays les moins
avancés et fonds pour l’adaptation).
Le mécanisme pour le développement propre permet aux pays d’accumuler des unités certifiées
d’émissions pour des investissements dans des projets favorisant la réduction de gaz à effet de
serre. Ce mécanisme est contesté au regard des objectifs de court terme souvent retenus et au
regard de la complexité des règles qui le régissent (principe d’additionnalité et méthodologies à
satisfaire).
Les outils de financement retenus, notamment à Marrakech, ont aussi fait l’objet des mêmes
griefs. Le principe du financement de l’adaptation est contesté par les scientifiques puisqu’il laisse
à penser que les conséquences du changement climatique peuvent être traitées sur le long terme
et relativise ainsi le discours de mobilisation de l’opinion publique pourtant entretenu parallèlement.
Par ailleurs, l’accès au financement demeure difficile, les procédures pour déterminer la part des
projets finançables étant incertaines et longues. Les mécanismes résultant du protocole de Kyoto
sont considérés comme technocratiques et peu en rapport avec l’urgence de mettre en place une
politique efficace.
9 Des retards répétés dans la mise en œuvre
La convention des Nations Unies et le protocole de Kyoto ont été préparés dans les années 1990
et il aura fallu attendre plus de 10 ans pour voir le début de leur application. Cette situation est mal
comprise notamment par certains pays qui d’ores et déjà sont confrontés aux conséquences du
changement climatique et qui à court terme sont menacés.
5
9 Les politiques nationales et locales n’ont pas décollé
Plus globalement, ce sont les systèmes globaux de gouvernance qui sont remis en cause. Ils
suscitent même de la part des citoyens une certaine aversion. Ainsi au sein de l’Union
Européenne, alors que les populations étaient plutôt acquises aux décisions prises pour lutter
contre les effets du changement climatique, certains Etats membres n’ont pas conduit de politique
réelle et d’autres ont obtenu des résultats décevant par rapport aux objectifs qu’ils s’étaient
assignés. Alors que certaines collectivités locales ont engagé des programmes ambitieux en
faveur du développement durable, les actions entreprises sur le changement climatique restent
dans l’ensemble modestes.
Principalement sensibilisées sur ces questions, les villes du littoral, espace écologiquement riche
et fragile et de plus en plus convoité, s’estiment particulièrement touchées. Leur attractivité
résidentielle, touristique et économique progresse régulièrement et nécessite un mode de
développement adapté. Les villes littorales doivent plus que jamais valoriser leur spécificité,
refuser la banalité uniforme des schémas ou modes d’urbanisme, trouver des modèles alternatifs
susceptibles d’attirer le capital économique, touristique et humain. Leur population, alors que leur
cadre de vie et leurs ressources économiques sont menacées, souhaitent que leurs élus aux
compétences élargies en matière d’habitat et d’urbanisme prennent en compte les problématiques
climatiques.
Toutefois, les divergences dans les négociations ne doivent être que temporaires. Selon le rapport
STERN, la concentration des gaz à effet de serre est à l’origine du réchauffement de la planète de
plus de 0,6° sur le 20ème siècle et vont entraîner un réchauffement additionnel d’au moins 0,5°
supplémentaire au cours des prochaines années en raison des inerties constatées.
4 - Face au scénario catastrophe qui découle de l’inaction (business as
usual), plusieurs scénarios permettent de lutter contre le changement
climatique.
Transition nécessaire vers une gouvernance réussie
9 Réconcilier l’économie et les questions de changement climatique
Utilisant les résultats de modèles économiques officiels, le rapport STERN estime qu’en l’absence
de toute réaction, les coûts et les risques globaux du changement climatique seront équivalents à
une perte d’au moins 5 % du PIB mondial à terme. Si l’on prend en compte un éventail plus vaste
de risques et de conséquences, les estimations des dommages pourraient s’élever jusqu’à 20 %
du PIB. Par contre, si l’on réagit, les coûts de réduction des émissions de gaz à effet de serre
peuvent être limités à environ 1 % du PIB mondial.
La population de cette planète se rend compte que l’environnement, et plus particulièrement
l’atmosphère, qui échappait largement au schéma des biens économiques à cause d’une
abondance apparente a changé de caractéristique : elle est devenue un bien rare sans qu’elle soit
soumise aux règles du marché. Cette rareté est due au fait que l’atmosphère ne peut être produite.
En conséquence, il n’est pas possible de créer un marché sur lequel des droits de propriété
peuvent être achetés ou vendus. C’est pourquoi la rareté relative de la ressource
« environnement/atmosphère » n’est pas reflétée par un prix qui pourrait régler l’allocation de la
ressource. Le mécanisme du marché ne fonctionne pas pour l’atmosphère, ce qui rend impossible
le règlement de la question climatique par le marché.1
Le problème du changement climatique au sens économique est alors essentiellement une
question d’allocation. Sur d’autres domaines environnementaux, cela a été résolu par l’intervention
d’un législateur national ou supra national.2 Or, dans le cas du changement climatique, il s’agit d’un
problème global. Les effets des gaz à effet de serre ne sont pas liés au lieu de leur émission. Cette
1
Carl Christian von Weizsäcker, Logik der Globalisierung, Göttingen 1999, p. 157.
2
Toute législation européenne concernant l’environnement a enfin pour but d’internaliser des
coûts externes.
6
situation crée ce que l’on peut appeler un « dilemme social » dans lequel plusieurs pays sont
concernés par un effet externe qui a le caractère d’un bien public. Comme aucun pays n’est exclu
de la consommation d’une unité d’environnement, créée dans un autre pays, il n’est pas rationnel
qu’un pays aille au-delà d’une réduction de CO2 qui soit raisonnable par rapport à son niveau
national. Dans la théorie des jeux on parlerait du dilemme du prisonnier : une coopération est
contraire au calcul individuel des pays, ce qui empêche un accord profitable à tous.3
La réalité devient encore plus compliquée lorsqu’on prend en compte l’hétérogénéité des pays qui
jouent sur deux axes, d’une part en tant que producteurs d’émission de gaz à effet de serre et
d’autre part en tant que victimes des conséquences du changement climatique. S’agissant des
producteurs, on peut distinguer pays industrialisés, pays émergents et pays en voie de
développement. La typologie des impacts de certains facteurs sur les émissions de CO2 pour ces
trois catégories de pays montre déjà qu’une solution globale doit prendre en compte des intérêts
contradictoires inhérents à leurs situations économiques. Des restrictions d’émissions de CO2
auraient un effet plus grand dans les pays émergents que dans les pays industrialisés.
En définitive, il faut constater que des restrictions sur les émissions de CO2 vont avoir un impact
qui est relativement plus important sur l’économie des pays émergents que sur celle des pays
industrialisés. En tenant compte que la pollution actuelle est principalement due aux activités des
pays industrialisés sur les 2 derniers siècles, se pose la question de savoir comment un accord
global pourrait prendre en compte cette inégalité.
Impacts de certains facteurs sur les émissions de CO2 pour trois différents types de
pays4
Facteur
Pays
industrialisés
Pays
émergents
PVD
Croissance de la population
Bas
Négative
Haut
Croissance économique
Modéré
Haut
Haut
Intensité énergétique du PNB
Moyen
Très haut
Bas
Intensité des énergies
fossiles dans la
consommation énergétique
Moyen
Moyen
Haut
Emissions per capita
Très haut
Haut
Bas
Emissions par PNB
Bas
Haut
Haut
Coûts marginaux de
substitution
Très haut
Bas
Bas
Si toutes les études constatent globalement des impacts négatifs du changement climatique, il
existe quelques régions – surtout dans les zones climatiques froides – qui peuvent profiter du
phénomène. En revanche, pour certains pays, les conséquences seront fatales.
Force est de constater que l’hémisphère sud sera plus affecté que l’hémisphère nord, et, bien
évidemment, les pays riches souffriront moins des conséquences que les pays pauvres.5
3
Tieneke Haensgen, Das Kyoto Protokoll: Eine ökonomische Analyse unter besonderer
Berücksichtigung der flexiblen Mechanismen, Bamberg Economic Research Group on
Government and Growth, 2002, p. 9.
4
D’après Haensgen et Reinhard Loske, Klimapolitik im Spannungsfeld von Kurzzeitinteressen
und Langzeiterfordernissen, Ökologie und Wirtschaftsforschung, Band 20, Marburg 1996.
5
Rachel Warren et al., Understanding the regional impacts of climat change, Tyndall Centre for
Climate Change Research, 2006.
7
En conclusion, le changement climatique d’un point de vue économique pose les problèmes
suivants :
ƒ
La consommation du « bien atmosphère » en tant que bien public a atteint ses limites. Bien
qu’il soit difficile d’avoir des prévisions exactes sur les conséquences pour l’économie, il est
largement reconnu que les effets seront négatifs et que l’importance des impacts dépend du
niveau du réchauffement.
ƒ
L’utilisation de l’atmosphère n’est pas chiffrable économiquement. Les pays du monde se
retrouvent dans le dilemme du prisonnier : une coopération est contraire aux intérêts
individuels des pays rendant un accord global impossible.
ƒ
Réduire les émissions de CO2 se fait à différents coûts d’opportunité, dans les différents
pays. Les pays émergents sont, à ce titre, plus affectés que les pays industrialisés.
ƒ
Les conséquences du changement climatique diffèrent d’un pays à l’autre. Ce sont
également les pays riches qui souffriront moins que les pays pauvres.
D’après le rapport STERN, il existe quatre moyens de réduire les émissions de gaz à effet de
serre :
ƒ
réduire la demande en biens et en services qui émettent beaucoup d’émissions ;
ƒ
accroître l’efficacité, ce qui permet de réaliser des économies;
ƒ
ƒ
agir sur les puits de carbone (éviter la déforestation) ;
passer à des technologies moins carbonées pour la production électrique, le
chauffage et le transport.
Les coûts diffèreront selon les options et les méthodes retenues et en fonction de la possibilité
d’établir un système pour internaliser le coût des émissions de CO2. La condition du succès ne
peut être basée que sur un accord international qui motive tous les pays à coopérer. Du point de
vue économique et en utilisant la théorie des jeux, un tel accord ne peut fonctionner que si chaque
partenaire se retrouve dans une situation qui est meilleure que celle où il ne coopérerait pas.
9 Les pré-requis nécessaires pour aborder le post-Kyoto de façon satisfaisante
Il est difficile de construire l’édifice d’une nouvelle gouvernance sur le changement climatique.
Toutefois au regard des résultats obtenus, de l’analyse des difficultés rencontrées dans la
négociation sur le changement climatique, plusieurs pistes peuvent être avancées.
Tout d’abord, la discussion sur le « post-Kyoto » a déjà commencé sans que se dessine de
consensus sur des propositions novatrices en matière de gouvernance. Cette situation ne devrait
d’ailleurs pas évoluer avant 2009 du fait des élections présidentielles américaines en novembre
2008. La réussite de ces discussions est d’ailleurs, de notre point de vue, moins liée aux
institutions ou structures qui seront mises en place en 2012 qu’à un changement d’état d’esprit des
différents partenaires chargés de gérer le problème climatique.
Il est en effet illusoire d’imaginer un scénario de réussite sans que les éléments suivants soient
acquis :
ƒ
une prise de conscience universelle du défi climatique avec une adhésion importante des
gouvernements aux objectifs fixés, et au-delà un engagement formel de travailler à la mise
en œuvre des politiques susceptibles de les satisfaire ;
ƒ
une adhésion collective et durable aux principes déjà posés par le protocole de Kyoto et la
poursuite des efforts entrepris. Ainsi, les pays émergents doivent s’engager sur des objectifs
de croissance prenant en compte la réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre ;
ƒ
la construction d’une solidarité internationale effective : les conséquences du changement
climatique sont facteurs d’incertitude notamment pour les pays les moins avancés ;
ƒ
une approche plus globale de la future politique climatique qui ne retiendrait plus seulement
« une approche descendante » sur la base d’accords internationaux mais qui intégrerait
davantage les politiques nationale et régionale.
Il est donc important de renouer avec l’esprit de la convention des Nations Unies qui liait
environnement et développement et de rechercher des modes opératoires conformes aux
8
schémas de croissance économique retenus par les différents pays. L’appropriation par les
négociateurs des grands enjeux économiques et commerciaux doit être renforcée pour éviter la
conclusion d’accords consensuels mais insuffisants au regard des enjeux du changement
climatique.
9 Le calendrier possible des négociations internationales du point de vue de
l’Union Européenne
Les 27 membres de l’Union Européenne se prononcent pour un accord post-2012 qui « devrait se
fonder sur l’architecture prévue par le protocole de Kyoto, tout en l’élargissant ». L’accord devrait
être « équitable et flexible en vue d’une participation la plus large possible ». « Tous les pays
devraient être invités à contribuer aux efforts » en fonction de leurs capacités.
Les négociations devraient être lancées formellement « fin 2007 » à la prochaine conférence
ministérielle de l’ONU et « achevées d’ici à (fin) 2009 ».
Dans l’intervalle, l’Union Européenne souhaite « définir une vision commune » (notamment avec
les membres du G8 + 5) sur « l’objectif ultime de la Convention de Rio » et définir les moyens de
l’atteindre : renforcement et extension des « marchés mondiaux du carbone », avec pour
« élément central » des réductions d’émissions (pour les pays industriels), un développement des
transferts de technologie, des mesures d’adaptation, une lutte contre la déforestation (tropicale),
des « mesures concernant les émissions » du transport aérien et maritime international qui ne sont
pas visées actuellement par le protocole de Kyoto.
9 La question des intensités énergétiques et des nouvelles politiques à conduire
Un tel scénario doit tenir compte d’un certain nombre de contraintes sur lesquelles il est
extrêmement difficile d’agir et qui sont trop souvent négligées, les contraintes sociales et
internationales.
o
Deux contraintes fortes
Il faut comprendre que tout scénario, pour qu’il puisse avoir une chance d’être appliqué sur le long
terme, ne doit pas prévoir une stagnation, voire une décroissance de l’économie, comme certains
auteurs le préconisent. Il s’agit au contraire d’imaginer des solutions qui puissent permettre la
poursuite de la croissance économique, en intégrant que l’écologie peut être un relais de
croissance pour les sociétés post industrielles. Il y a en fait une réelle opportunité de croissance
fondée sur la lutte contre le réchauffement climatique et l’écologie en général qu’il convient de
promouvoir de manière résolue.
Ce qui est vrai au plan national, c’est à dire la nécessité d’une adhésion populaire, est d’autant
plus vrai au plan international. Comment en effet expliquer aux trois quart de l’humanité que
désormais « la fête » est finie, tous leurs efforts de développement économique doivent être
arrêtés car irresponsables.
o
Des solutions techniques diversifiées et complémentaires
Il existe en fait deux problématiques bien distinctes, celle liée à l’énergie sédentaire (fixe) et celle
liée à l’énergie nomade (transport). Si la première est relativement facile à résoudre, en revanche,
la seconde pose davantage de problèmes technologiques.
o
L’énergie sédentaire
Cette énergie représente environ 65 % des dégagements de CO2 au niveau mondial. Il s’agit donc
de l’enjeu majeur, même s’il est sans doute le moins difficile à traiter. En effet, la technologie est
suffisamment développée et diversifiée pour envisager avec optimisme une diminution drastique
de ces émissions de CO2. Plusieurs solutions existent qui consistent soit à limiter les dégagements
de CO2, soit à développer des énergies « propres ». Elles ont toutes en point commun d’ouvrir un
formidable marché pour l’économie mondiale qui pourra ainsi y puiser un réservoir de croissance.
9 Sur le plan mondial, les plus grands espoirs sont fondés sur la séquestration du
CO2.
9
Les grands pays émergents ou développés ne vont certainement pas renoncer ni à leur croissance
ni à l’utilisation de leurs réserves massives de gaz (Russie) et surtout de charbon (Chine, Inde,
Etats-Unis). La technologie est déjà expérimentée et les spécialistes estiment qu’elle permettra de
séquestrer 60% des rejets de CO2. En outre, certains procédés pourraient permettre la
séquestration de l’hydrogène, utile, comme nous le verrons pour l’énergie nomade.
9 Le nucléaire offre vraisemblablement sur le long terme la meilleure efficacité.
Il souffre néanmoins de quatre inconvénients qu’il faudra traiter :
ƒ
tout d’abord, c’est une haute technologie qui peut devenir dangereuse si elle n’est pas
contrôlée par de manière rigoureuse (tant sur le plan scientifique, politique que militaire).
Son développement ne peut donc se faire que de manière progressive d’abord dans les
pays les plus développés et qui présentent des garanties sécuritaires élevées. Sa part qui
est actuellement d’environ 6% de la consommation mondiale d’énergie pourrait monter à 20
ou 30% dans des conditions optimales. Il convient de noter que si la France peux afficher un
rejet de CO2 moins important, c’est grâce à l’utilisation massive du nucléaire, qui représente
78% de son électricité ;
ƒ
la deuxième difficulté tient au rejet de déchets radioactifs dont le stockage pose des
problèmes techniques et sociaux non négligeables. Les recherches devront donc être
poursuivies, notamment en direction des centrales de 4ème génération qui devraient
détruire les déchets de long terme ;
ƒ
la troisième difficulté tient aux réserves d’uranium. Avec une consommation mondiale
d’énergie d’origine nucléaire de 30%, les réserves ne seraient que d’un siècle. Toutefois, la
mise au point de surgénérateurs permettrait de multiplier par 80 cette durée, sans compter
les promesses à terme de la fusion nucléaire (ITER à Cadarache). Dans ces conditions, le
nucléaire pourrait prendre le relais du gaz et du charbon, une fois leurs réserves épuisées ;
ƒ
la quatrième difficulté tient aux problèmes au transfert technologique du nucléaire aux pays
en voie de développement.
9 Les énergies nouvelles offrent également d’intéressantes perspectives.
Les énergies suivantes semblent les plus prometteuses :
ƒ
le solaire est la source d’énergie la plus abondante et qui dispose des réserves les plus
importantes (5 milliards d’années, soit la durée de vie du soleil). La production massive
d’électricité à partir du solaire pose néanmoins des difficultés technologiques. Mais elle est
particulièrement adaptée pour fournir l’énergie domestique. Couplée à l’amélioration des
normes de construction, elle devrait concourir à la réalisation de logements individuels et
peut-être collectifs autonomes en énergie. Elle peut également servir d’énergie pour les
usines de dessalement d’eau de mer, très voraces en énergie, qui sont généralement
situées dans des zones désertiques ou semi désertiques ;
ƒ
l’éolien peut également se développer dans certaines régions ainsi que la géothermie qui
peut également offrir des perspectives intéressantes ;
ƒ
l’énergie hydraulique, si son développement dans les pays industrialisés est achevé, pour
certains pays en développement, elle peut être opportune (Afrique équatoriale ...).
o
L’énergie nomade
Cette énergie pose davantage de difficultés. Deux types de solutions sont envisageables, fondées
soit sur la réorientation vers une source d’énergie fixe, soit vers le développement d’énergie
« propre ». En tout état de cause, les résultats en terme de réduction à effets de serre sont plus
aléatoires à appréhender.
9 Le transport public, avec alimentation électrique, est amené à se développer.
Dans les villes, les transports collectifs devront prendre une part grandissante (métro, tramway) et
fonctionner à terme entièrement à l’énergie électrique (bus électriques ou au moins hybrides). Pour
le trafic interurbain, le succès en Europe du TGV prouve qu’il sera possible de substituer de
10
manière massive ce mode de transport au trafic aérien court courrier. Enfin le développement du
ferroutage et du transport ferroviaire devra concurrencer de manière plus efficace le transport
routier.
9 Le développement des nouvelles formes de carburant doit être encouragé pour le
fonctionnement des véhicules individuels
Plusieurs solutions pourront se développer : les moteurs hybrides (électrique + essence : solution
la plus simple et déjà commercialisée), les moteurs électriques (davantage limités à ce stade) et
les moteurs à hydrogène (solution la plus prometteuse mais aussi la plus complexe et coûteuse).
En revanche, comme pour le bois, nous ne recommandons pas le développement des
biocarburants qui présente des limites. En effet, il y aura une concurrence entre l’augmentation de
la surface agricole utile pour accompagner l’accroissement de la population et la surface dédiée
aux biocarburants.
9 Il reste le problème du transport aérien moyen et long courrier, ainsi que celui du
transport maritime ;
Il convient à ce stade d’améliorer l’efficacité du rendement des moteurs pour l’aérien. Il conviendra
à terme d’envisager des solutions alternatives comme le recours aux nouvelles technologies de
l’information et de la communication qui permettent notamment la tenue de conférences à distance
sans déplacement des participants. Sur ce point, c’est bien un changement radical des
comportements qui pourra être un facteur déterminant de succès.
o Les économies d’énergie et les actions réparatrices
A moyen terme, les économies d’énergies devraient être, selon le GIEC, le principal facteur de
stabilisation des émissions de CO2. Elles doivent donc être poursuivies que ce soit dans le
bâtiment, l’industrie ou les transports. A titre d’exemple on peut citer la reforestation.
En revanche, le développement de la géo ingénierie, préconisée par certains scientifiques
(injection de composés souffrés dans la stratosphère, saupoudrage de l’océan par du fer) ne
semble pas devoir être envisagé à court ou moyen terme.
o
Des leviers d’action limités
Toutes ces solutions présentent des avantages, mais les pouvoirs publics sont néanmoins
contraints d’agir pour les encourager.
ƒ
Au niveau national
Ces politiques peuvent s’appuyer sur des mesures incitatives, volontaristes ou réglementaires.
Les mesures incitatives sont essentiellement fondées sur des dispositifs fiscaux. Il s’agit de la
méthode la plus moderne et la plus efficace car elle permet de laisser jouer les forces du marché
et donc de faire émerger les solutions et les acteurs les plus performants.
Dans ce cadre, il convient non pas d’agir sur le niveau de fiscalité (qui lui relève d’une politique
économique plus globale), mais sur la nature de la fiscalité. Les secteurs amenés à se développer
devront naturellement bénéficier une fiscalité incitative par rapport aux secteurs « écologiquement
incorrects ». Cette fiscalité doit jouer sur l’ensemble de la chaîne de développement d’un produit,
de la recherche fondamentale à la commercialisation, afin de favoriser une réelle concurrence et
un réel attrait par rapport aux technologies déjà solidement installées. Elle peut donc toucher aussi
bien l’impôt sur les sociétés que la TVA.
Des solutions interventionnistes peuvent également être envisagées, notamment pour les
technologies les plus lourdes. Elles peuvent concerner le financement de la recherche publique, le
subventionnement de la recherche privée, le développement de schémas directeurs (urbains,
transport domestique).
Les solutions réglementaires peuvent compléter le dispositif. Afin d’inciter l’innovation
technologique et la diffusion commerciale, il est important de fixer des échéances à terme pour
laisser le temps aux industriels et aux consommateurs de s’adapter. Un autre type de mesures
pourrait concerner des mesures de restriction à l’égard de certains types de véhicules sur
11
certaines zones. Ainsi, un péage sélectif existe déjà dans certaines villes (Londres, Oslo …) et
pourrait être généralisé.
o au plan international
Toute politique nationale sera efficace que si elle est relayée au plan international. Or, il est facile
de constater que l’addition des intérêts particuliers ne représente pas l’intérêt général.
Actuellement, le système fonctionne sur la base du volontariat. Le protocole de Kyoto ne s’impose
à personne : quand bien même un pays accepte de s’y soumettre, il n’existe aucune sanction. En
imposer serait extrêmement délicat dans la mesure où les Etats demeurent souverains.
La question est donc de savoir comment montrer que les mesures à adopter seront une
opportunité et non une punition pour les acteurs publics et privés qui les saisiront. Le rapport
STERN a bien montré que le coût de l’absence de lutte contre le réchauffement climatique serait à
terme plus élevé que la lutte elle-même.
Au-delà des déclarations d’intention, il peut être possible d’envisager une solution déclinée en
deux volets indissociables. Le premier concerne pour une zone homogène (par exemple l’Union
européenne), dont les intérêts sont donc relativement convergents, de mettre en place un système
de taxation commerciale pour les pays ne respectant pas leurs engagements par rapport au
protocole de Kyoto. Il s’agit certes d’une mini révolution par rapport à tout le travail effectué à
l’OMC, mais si on attend un engagement fort de nos dirigeants, il est sans doute à rechercher du
côté de leur capacité à bousculer certains dogmes. Le deuxième volet est d’offrir une alternative
crédible, c'est-à-dire montrer que le respect des engagements de Kyoto favorisera le passage à
une économie plus compétitive que celle actuellement en place. D’où l’effort évoqué
précédemment en terme de politique nationale pour le développement résolu de nouvelles
technologies.
9 Le rôle des politiques nationales et locales
Les institutions européennes et les Etats doivent réaffirmer leur rôle de régulation des politiques
publiques notamment en matière énergétique, ce qui suppose la fixation de normes applicables en
matière de grands réseaux de gaz et d’électricité.
Dans une période où les stratégies industrielles et économiques sont appelées à être repensées,
l’incarnation de la solidarité nationale et internationale doit être renforcée : à titre d’exemple,
pourrait être envisagés des systèmes fiscaux ou d’intéressement fonction des performances
obtenues sur la base d’investissements prenant en compte la réduction de gaz à effet de serre.
Sur des secteurs essentiels de l’économie, tels que les transports collectifs, la politique de
construction, le développement des transports collectifs ou le développement des énergies
renouvelables, des politiques incitatives et la prescriptions normatives sont sans doute
nécessaires.
o Le niveau national
Les gouvernements ont un rôle éminent à jouer : mettre en œuvre le principe « pollueur payeur »,
taxer la production de carbone, utiliser le levier fiscal pour encourager la progression du fret
ferroviaire ou les économies d’énergie.
Il convient de rappeler que les collectivités locales dans certains pays ont des attributions qui leur
confèrent en matière climatique un rôle essentiel :
ƒ
en charge des questions d’urbanisme et d’aménagement de leur territoire, elles disposent
des outils stratégiques de définition de politiques ayant un lien étroit avec les questions de
changement climatique. Les plans locaux d’urbanisme, les transports collectifs, la voirie, les
espaces verts, le traitement des déchets sont de leur compétence. Elles sont le bon niveau
d’appréhension des solidarités intergénérationnelles et un puissant moteur d’adhésion aux
problématiques de changement climatique ;
ƒ
elles disposent de moyens d’information et de sensibilisation des populations par les
politiques culturelles et éducatives auxquelles elles participent et apparaissent de plus en
plus comme le lieu de la définition d’une véritable participation du citoyen au débat.
L’autre point important sur lequel les collectivités locales peuvent influencer les décisions prises
est celui qui concerne la croissance urbaine. Les choix opérés sont souvent contradictoires car ils
12
doivent conjuguer plusieurs problématiques tels que l’emploi, le développement économique et le
respect de l’environnement. L’avenir repose sur la capacité des collectivités locales à définir et
mettre en œuvre des politiques publiques globales sur la base de schémas d’aménagements
incluant les préoccupations environnementales, de transports publics, et en obligeant le cas
échéant les promoteurs et investisseurs privés à participer à la définition et l’exécution
d’équipements publics d’accompagnement.
Au-delà de la seule action des pouvoirs publics sur le changement climatique, les relations
entretenues avec le monde de l’entreprise apparaissent également déterminantes :
ƒ
les entreprises modèles pourraient être mises en valeur par les gouvernements en les
incitant à communiquer sur ce qu’elles font en matière d’environnement ;
ƒ
un soutien pourrait être apporté pour les petites et moyennes entreprises, en faveur de la
valorisation de leurs efforts sur le marché pour lutter contre les conséquences du
changement climatique.
De plus en plus, le monde de l’économie est influencé par le système de la notation des
entreprises qui relève de cabinets d’audit spécialisés à vocation internationale. La prise en compte
généralisée d’une part de la notation sur des critères incluant des éléments du changement
climatique peut s’avérer intéressante.
Ainsi en France, au titre du patrimoine dont elles ont la responsabilité (transports, déchets,
distribution d’énergie, parc immobilier), soit près de 12% des émissions de gaz à effet de serre, les
collectivités locales doivent poursuivre les efforts entrepris (certificats d’économie d’énergie,
recours à des équipements performants lors de la construction et de la rénovation de biens
publics, critères écologiques pris en compte dans leur politique d’achat.
o Le niveau International
Il existe aujourd’hui 500 accords internationaux relatifs à l’environnement ; la plupart sont moins
connus que le célèbre protocole de Kyoto. Il existe aussi 18 agences, programmes ou institutions
internationales qui ont compétence en la matière, dont le Programme des Nations Unies pour
l’Environnement (PNUE). On imagine facilement les défauts du système : prolifération des
instruments, fragmentation des centres de décision, concurrence entre les institutions, absence de
politique internationale cohérente, faiblesses structurelles du PNUE, qui n’a aucune capacité
normative et peu de capacité opérationnelle – sans oublier le coût des défauts. D’où la proposition
avancée par la France et formalisée par l’Union européenne de créer une organisation chef de file,
associant tous les acteurs d’une politique globale de l’environnement et s’inspirant des meilleures
pratiques internationales existantes.
Il faut évoquer ici quelques-unes des objections qui pourraient lui être faites. Certaines viendront
des pays développés, et principalement des Etats-Unis. Il faut être vigilant sur les performances
d’une éventuelle nouvelle organisation et prendre, en amont, toutes précautions pour la doter de
règles de fonctionnement exigeantes. D’autres critiques seront formulées par les pays émergents,
qui redoutent de voir leur croissance freinée par l’édiction de normes ou de contraintes que les
pays développés n’ont pas connus, au moment de leur révolution industrielle. Il faut prendre en
compte cette crainte.
Les pays les plus pauvres s’interpelleront, à raison, sur ce qu’ils peuvent attendre d’une telle
initiative. Sera-t-elle un luxe de pays riches ? Aggravera-t-elle les inégalités à travers la planète ?
Ces interrogations sont légitimes. Il faut que les pays développés s’engagent à intégrer pleinement
l’environnement dans les politiques de développement et de lutte contre la pauvreté, c’est-à-dire
aider financièrement et sur le plan technologique les pays en développement à participer à la
révolution écologique.
Parmi les pays hostiles ou réservés à l’égard de l’initiative française, certains ont boycotté la
Conférence de Paris (Etats-Unis, Inde, Brésil et Afrique du Sud notamment) et d’autres ont
délégué un observateur (comme la Chine, la Russie, le Japon et le Canada). Au final, 60% des
pays ayant souscrit à l’appel de Paris sont des pays en développement, majoritairement
francophones.
Les experts donnent quelques pistes. Pour des objectifs de stabilisation rigoureuse, ils indiquent
que l’action menée dans les deux à trois prochaines décennies sera déterminante. L’utilisation de
sources d’énergie faibles en carbone, telles que les énergies renouvelables, le nucléaire et la
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séquestration du CO2 devra être particulièrement encouragée. Il faudra également combattre les
rejets de CO2 dus à la déforestation et les émissions des gaz autres que le CO2. Enfin il faudra
accélérer la promotion des technologies permettant le stockage souterrain du CO2 issu de la
combustion de la biomasse.
Les rapports récents du GIEC et le rapport STERN militent pour un renforcement rapide du lutte
contre le changement climatique en prenant pour objectif partagé par tous la barre de 2 degrés
comme réchauffement maximal acceptable, et le besoin de définir les efforts collectifs de réduction
des émission de GES (50% pour l’ensemble des pays, 75% en moyenne pour les pays
industrialisés.
Il faut aller encore plus loin dans le programme post-Kyoto et c’est essentiel que les pays
émergents soient impliqués tenant compte des projections de ses émissions de GES dans les
prochaines décennies. Il doit en résulter un nécessaire partage de fardeau qui doit veiller à être
équitable, notamment à l’égard des pays en développement. Le partage du fardeau doit en outre
inciter tous les Etats à réfléchir à de nouvelles formes d’engagements volontaires sur les secteurs
industriels les plus polluants. Le facteur technologique (transfert et coopération) est essentiel dans
le débat visant à définir le régime post 2012 et de ce point de vue le Protocole de Kyoto devrait
renforcer son offre.
En ce qui concerne l’initiative française pour la création d’une organisation onusienne, dédiée à
l’environnement à l’image de l’OMS on constate une forte réticence de la part de plusieurs pays et
même une opposition hostile de certains pays y compris les Etats-Unis, l’Inde, le Brésil et l’Afrique
du Sud. A ce stade, notre conclusion c’est qu’il y a peu de possibilité de rallier suffisamment de
soutien au sein de l’ONU à ce projet.
Conclusion
Le changement climatique confronte l’humanité à ses limites et interpelle sur les modalités d’une
nouvelle gouvernance.
En ce début de 21ème siècle, nous sommes finalement confrontés en matière d’économie
internationale à un double défi : nous héritons de l’époque précédente un ensemble d’institutions
nécessitant plus qu’un toilettage puisque leur réforme soulève des questions politiques
fondamentales. Mais ces réformes sont difficiles à concevoir et à négocier parce que la question
de l’architecture internationale ne s’inscrit ni dans l’ordre d’une économie dominante qui pourrait
imposer ses vues comme les Etats-Unis l’ont fait dans les conférences d’après-guerre, ni dans la
perspective d’un monde multipolaire d’où se dégagerait une sorte de vision régionale des
interdépendances. Quant à l’Europe, si elle dispose de nombreux atouts en termes de soft power,
elle peut également constituer un frein parce que les avantages acquis par certains de ses
membres seront remis en question et parce que son organisation politique baroque ne lui donne
qu’une identité floue dans le monde des grandes puissances.
Contrairement au passé, se réfugier derrière l’absence de connaissance scientifique est devenue
impossible, l’expertise et la veille scientifique ont ces dernières années régulièrement alimenter
l’opinion publique sur le sujet du changement climatique.
C’est donc dans l’action qu’il nous faut rechercher des solutions. Le protocole de Kyoto a été le
premier pas dans cette voie. Malgré une mise en place lente du dispositif pour des résultats
limités, les bases d’une planète plus solidaire à la fois entre les pays du Nord et du Sud mais
également entre les générations ont été posées. Il est en effet de notre responsabilité collective
d’engager cet effort important de réduction des gaz à effet de serre pour ne pas reporter
intégralement sur les générations futures le poids des décisions difficiles dont on sait dès à présent
qu’elles sont inéluctables.
Les négociations pour un accord post -2012 devraient être lancées formellement fin 2007 à la
prochaine conférence ministérielle de l’ONU et achevées d’ici fin 2009. Le Sommet du G8 en
Allemagne dans les jours qui viennent permettra de connaître les positions actuelles des grands
acteurs.
Le but de ces négociations est d’arriver à un protocole de Kyoto élargi, qui implique tous les pays
du monde (et surtout les Etats-Unis) en fonction de leurs capacités tout en permettant un accord
équitable et flexible. Il faut qu’un tel accord propose un renforcement et une extension des
14
marchés mondiaux du carbone avec pour principal objectif des réductions absolues d’émissions. Il
faut à la fois conjuguer des mesures incitatives et contraignantes.
Les mécanismes introduits par le protocole de Kyoto à savoir les permis d’émissions, le principe
de la mise en œuvre conjointe de projets (MOC), les mécanismes de développement propre
(MDP) ont déjà été une réponse dynamique au problème du changement climatique. Ils
constituent un socle d’engagements partagés après une décennie de négociation. L’avenir du
protocole s’écrit autant dans la continuité des mesures déjà prises que dans le renforcement de
mesures essentielles comme le développement des transferts de technologie, les mesures
d’adaptation, la lutte contre la déforestation tropicale, les mesures concernant les émissions du
transport aérien et maritime international qui ne sont pas visés actuellement par le protocole de
Kyoto.
Sur la base des rapports scientifiques et économiques, il est évident qu’agir maintenant est
largement moins coûteux que réagir sur les conséquences du changement climatique dans le
futur.
Toute initiative pour limiter les conséquences du changement climatique s’articule autour des 4
domaines d’action :
ƒ
Réduire la demande en biens et en services source d’émissions ;
ƒ
Accroître l’efficacité ;
ƒ
Agir sur les émissions qui ne sont pas issues de l’énergie ;
ƒ
Passer à des technologies moins carbonées.
La rationalité économique s’impose sur les considérations philanthropiques ou charitables qui ne
sont pas des principes suffisamment durables pour justifier un effort financier de l’ordre d’1 % du
PNB de chaque pays chaque année (les objectifs du millénaire fixe 1% du PNB pour l’aide au
développement).
Il faudrait donc augmenter le prix des énergies fossiles afin d’agir sur la demande, et accroître
l’efficacité énergétique. Seul un accord global qui internalise les coûts du changement climatique
dans le prix des énergies fossiles est une condition de réussite. Un tel accord doit prendre en
compte l’hétérogénéité des pays tant les producteurs que les victimes du changement climatique.
Si un accord global reste la priorité, il n’en demeure pas moins que des actions efficaces peuvent
d’ores et déjà être mises en œuvre à l’instar de l’énergie hydraulique qui est économiquement et
écologiquement fortement profitable.
L’approche géostratégique de l’Union européenne qui poursuit non seulement une politique contre
le changement climatique mais aussi pour sa sécurité énergétique peut s’avérer déterminante.
Finalement, dans le domaine technologique il y a également des raisons d’investir dans le
développement de technologies futures et à stimuler des initiatives. Il est alors important
d’encourager tous ces potentiels aux niveaux appropriés, locaux, régionaux, nationaux ou supra
nationaux.
La définition d’un ordre économique international juste doit également constituer une priorité.
La fin de la guerre froide et la montée en puissance des économies émergentes interdisent de
concevoir l’avenir de la planète comme un prolongement de l’après-guerre. Les institutions
existantes doivent rester le cœur du système mais leur réforme impose des remises en ordre de
grande ampleur qui dépassent le cadre des responsabilités techniques sectorielles. Pour ce faire, il
est nécessaire de re-créer les mécanismes d’une bonne gouvernance de l’économie mondiale qui
passe par une impulsion politique significative au sommet. Dans cette perspective le G7-G8
pourrait être remplacé par un cercle plus large le L-20 (L pour Leaders), réunissant les chefs d’Etat
des pays économiquement les plus significatifs de la planète. Cette proposition ouvre la
négociation et favorise la recherche de compromis sur un champ étendu, elle permet d’aborder
explicitement la question de la cohérence du système dans son ensemble en corrigeant les
manques, en supprimant les duplications et en organisant les interactions. En tout état de cause, il
revient aux chefs d’Etat qui seuls disposent des responsabilités ultimes, de donner les impulsions
et contrôler les progrès, nouer les compromis les plus délicats.
Dans le cadre onusien incontournable, un Conseil économique dédié aux problèmes
environnementaux pourrait se concevoir. Il exercerait les responsabilités les plus directement
15
politiques concernant la gouvernance des institutions concernant la gouvernance des institutions
économiques spécialisées. Pour autant, contrairement au Conseil de sécurité actuel, dont les
responsabilités les plus visibles s’expriment en période de crise, ce Conseil économique aurait
pour fonction première de fixer les orientations stratégiques mais pas de substituer aux institutions
spécialisées en cas de crise. A ce Conseil seraient rattachées les formations spécialisées au
niveau des ministres, Finances, Commerce, Environnement, Santé…etc., qui forment en temps
usuel une sorte de Conseil de surveillance des institutions.
En ce qui concerne l’initiative française pour la création d’une organisation onusienne, dédiée à
l’environnement à l’image de l’OMS on constate une forte réticence de la part de plusieurs pays
voir une opposition hostile de certains y compris les Etats-Unis, l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud.
Cette initiative a peu de chance de rallier suffisamment de soutien au sein de l’ONU à ce projet.
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