Politiques de peuplement et logement social

Premiers effets de la rénovation urbaine
La mixité sociale est au cœur des objectifs du programme national de rénovation urbaine qui se déploie depuis 2003 dans plus de 400 quartiers en
France. Le CES de l’ANRU a déjà mis en évidence l’apport avéré mais limité
de la diversification de l’habitat sur le peuplement des quartiers (La rénovation
urbaine pour qui ?, La Documentation française, 2013).
Cette évolution fragile et temporaire doit nécessairement, sous peine d’anéantir
l’effet positif de la rénovation urbaine, être accompagnée d’une mise en œuvre
de politiques de peuplement volontaristes mêlant actions sur l’offre, attributions
de logements sociaux et accompagnement des ménages. L’étude ici menée
dégage une trentaine de propositions concrètes conçues pour généraliser ces
stratégies globales de peuplement.
Diffusion
Direction de l’information légale et administrative
La documentation Française
Tél. : 01 40 15 70 10
www.ladocumentationfrancaise.fr
9:HSMBLA=U^XU[[:
Illustration © Pascal Campion/Ikon/Images/Corbis
Au terme des projets de rénovation urbaine, les logements sociaux resteront majoritaires dans les quartiers et l’évolution de leur peuplement sera
déterminante. À partir de l’analyse détaillée d’une vingtaine de quartiers en
rénovation urbaine, Fanny Lainé-Daniel (Ville et Habitat), Christophe Noyé
(Cf Géo) et Francis Rathier (Bers) dressent le constat d’une baisse inédite
du niveau de ségrégation des quartiers étudiés, conséquence directe de la
politique de démolitions-reconstructions.
Politiques de peuplement et logement social Premiers effets de la rénovation urbaine
Politiques de peuplement et logement social
ISBN : 978-2-11-009307-3
DF : 5 HC 33200
Imprimé en France
Prix : 00 €
dF
éTUDE DU Comité d’évaluation et de suivi de l'Anru
Politiques de peuplement
et logement social
Premiers effets
de la rénovation urbaine
La
documentation
Française
C omité d’évaluation et de suivi
de l’ A gence nationale POUR la rénovation urbaine (Anru)
Politiques de peuplement
et logement social
Premiers effets
de la rénovation urbaine
Bers, Cf Géo, Ville et Habitat
Fanny Lainé-Daniel
Christophe Noyé
Francis Rathier
Synthèse
Le Comité d’évaluation et de suivi de l’Agence nationale pour la rénovation
urbaine (CES de l’ANRU) a pour mission d’évaluer la mise en œuvre et les effets
du programme national de rénovation urbaine (PNRU). L’un des principaux
objectifs assignés au PNRU est de redonner de l’attractivité résidentielle aux
quartiers concernés par les opérations afin d’y développer une mixité sociale.
Cette mixité sociale devait être facilitée par une diversification de l’habitat des
quartiers, permise par la démolition d’une partie des immeubles de logements
sociaux et la restructuration urbaine. De manière indirecte, le regain d’attractivité attendu des logements existants des quartiers, et notamment des logements
sociaux, pouvait entraîner une diversification du peuplement des quartiers.
Afin de mesurer l’efficacité des projets de rénovation urbaine à l’aune de ces effets
attendus, le CES de l’ANRU a commandité plusieurs études. Une première série
d’étude consacrée aux dynamiques sociales générées par ces projets, à travers les
interventions sur l’habitat (démolitions, relogements, reconstitution de l’offre
sociale et diversification de l’habitat) a été synthétisée dans une première publication : La rénovation urbaine pour qui ? Contributions à l’analyse des mobilités
résidentielles 3. Ces travaux soulignent la grande variabilité des effets des projets
de rénovation urbaine sur la mixité sociale dans les quartiers et sur le rééquilibrage social à l’échelle des villes ou des agglomérations, en fonction de l’état
du marché de l’immobilier local, de la plus ou moins forte stigmatisation des
quartiers et du volontarisme politique. Dans les quartiers où les conditions sont
réunies, les projets ont un effet important, avec une attractivité des programmes
neufs de diversification de l’habitat, attirant des ménages majoritairement issus
d’autres quartiers et présentant un profil sensiblement différent de celui des
ménages du quartier.
Il n’en reste pas moins que l’impact global direct des projets de rénovation urbaine
restera relativement limité. Bien que la déconcentration des logements sociaux
ait été considérée comme un des leviers majeurs de la rénovation urbaine (pour
réduire le poids du logement social dans les quartiers), l’offre sociale restera
majoritaire dans la plupart des sites avec des logements neufs (reconstitution sur
site), des logements réhabilités et / ou résidentialisés, et des logements maintenus
dans leur état d’origine.
Si l’intervention sur l’offre de logements dans les quartiers est intrinsèquement
liée aux projets de rénovation urbaine, les attributions des logements HLM n’ont
pas été identifiées d’emblée comme un levier de changement, du moins avec la
même visibilité et intensité que la stratégie de l’offre. Alors que le PNRU est
opérationnellement bien avancé, le sujet des attributions, et plus largement celui
des politiques de peuplement du parc social, (re)viennent sur le devant de la
3. Ibid.
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 13
13
25/04/2013 13:42:36
scène au moment où les acteurs locaux commencent à tirer les premiers bilans
quant aux changements de population dans les quartiers. C’est dans ce contexte
que s’inscrivent la présente étude, commanditée par le CES de l’ANRU, sur la
prise en compte du peuplement et l’évolution de l’occupation sociale des logements sociaux dans les sites en rénovation urbaine.
Menée au cours de l’année 2012 à partir un échantillon de dix sites en rénovation urbaine représentant une diversité de contextes et de projets 4, cette étude
a un double objectif : d’une part, mettre en évidence ce que les acteurs ont mis
en œuvre pour faire évoluer le peuplement des quartiers et contrer les logiques
ségrégatives préexistantes ; d’autre part, mesurer les premiers effets des projets de
rénovation urbaine sur la composition sociale des quartiers 5.
Qu’entend-on par peuplement et par « politique de peuplement » ? Sujet sensible
et porteur de représentations, ces notions demandent à être précisées. Si le
peuplement renvoie à la composition sociale d’une résidence ou d’un quartier
constatée à un moment donné et aux dynamiques conduisant à cette situation,
nous avons envisagé la notion de « politique de peuplement » comme l’ensemble
des interventions (sur l’offre de logements, sur les attributions ou sur l’accompagnement social) menées par des acteurs (institutionnels et opérationnels) en
vue de modifier l’occupation des logements sociaux, dans l’objectif de réduire la
concentration des populations les plus précaires dans les quartiers concernés et
celui plus général de la mixité sociale.
C’est dans cette perspective que l’étude souligne les premiers changements intervenus concernant la population des quartiers et porte un coup de projecteur sur les
stratégies qui ont permis de modifier, ou qui permettront de le faire, la composition
sociale des quartiers et de lutter contre les logiques de ségrégation et de relégation de certaines populations. Ainsi, l’étude dresse un état des lieux des stratégies
définies et mises en œuvre dans les sites en ce qui concerne l’offre de logements et
les attributions des logements sociaux 6. Elle met en évidence les premiers changements intervenus concernant la composition sociale des quartiers étudiés. Elle
explore différents facteurs déterminants pour le développement de ces stratégies :
–– la prise en compte des enjeux de peuplement dans les politiques locales de
l’habitat ;
–– la dynamique du marché du logement et la façon dont les acteurs locaux
adaptent leurs stratégies à ses caractéristiques ;
–– le fonctionnement local du système d’acteurs du logement et leur positionnement par rapport à l’objectif de mixité sociale.
Enfin, l’étude dégage un ensemble de recommandations adressées aux acteurs
locaux et nationaux des politiques du logement et de la ville.
4. Le choix a été fait de rendre anonyme les résultats de l’étude, afin de faciliter sa réalisation (transmission de données, recueil de la parole des acteurs…), et parce qu’elle n’a pas pour objet de mettre
en exergue le fonctionnement de chacun des sites, mais de rendre compte globalement du traitement
de la question du peuplement dans le cadre de la rénovation urbaine.
5. Tout en restant prudent quant aux résultats compte tenu du non-achèvement de nombreux
projets.
6. Les stratégies et actions d’accompagnement des habitants des quartiers, pouvant aussi participer
d’une politique de peuplement (accompagnement dans le logement, accompagnement dans les parcours résidentiels, etc.) mais relevant d’acteurs variés impliqués dans la « gestion » des quartiers sans
être forcément liés au PRU, n’ont pas été développées.
14
Politiques de peuplement et logement social
Premiers effets de la rénovation urbaine
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 14
25/04/2013 13:42:36
L’absence d’une approche globale
du peuplement du parc social dans le cadre
des projets de rénovation urbaine
Il ressort de l’étude que, sauf exception, les acteurs locaux se sont engagés dans
la rénovation urbaine avec une connaissance limitée des dynamiques sociales à
l’œuvre à l’échelle du quartier, et plus encore de la ville et de l’agglomération. Les
problèmes de peuplement et les logiques d’acteurs à l’œuvre ont été peu explorés
et approfondis. Souvent, l’ambition des projets a été centrée sur la démolition
de la fraction la plus fragile du parc social du quartier et sur l’objectif générique
de mixité sociale. Si ce dernier a pu effectivement donner une perspective aux
acteurs et se révéler nécessaire pour enclencher l’action, il n’a pas permis de
prendre en considération les enjeux de peuplement des quartiers visés, dans leur
diversité et leur complexité.
La répartition 7 et la localisation des logements sociaux reconstruits témoignent
que les choix faits par les acteurs locaux relèvent davantage d’une opérationnalité qui s’impose (réaliser les opérations dans le temps des conventions), que de
l’objectif de déségrégation, même si l’on note in fine des effets positifs des projets
en la matière. La construction de logements sociaux dans d’autres quartiers
n’est pas toujours accessible aux ménages les plus précaires (du fait de loyers,
de typologies, et de localisations non adaptées…) et elle a souvent été difficile à
produire. La préexistence d’une politique locale de l’habitat, portée par une intercommunalité forte, ou d’une stratégie communale efficace en matière d’habitat,
est une condition nécessaire pour la réussite de l’objectif de meilleure répartition
des logements sociaux à l’occasion des projets de rénovation urbaine.
La dynamique d’intervention des acteurs locaux en faveur de la mixité sociale
a surtout été concentrée sur l’offre neuve de logements sociaux, malgré les
contraintes opérationnelles des relogements 8. Le reste du patrimoine social des
quartiers, même si tout indique aujourd’hui qu’il n’a pas connu un report de
populations précaires, n’a pas véritablement fait l’objet d’une attention quant
aux enjeux de peuplement. La mobilité résidentielle des ménages non concernés
par des démolitions a été peu traitée, si ce n’est pour libérer des logements pour
les relogements. Pourtant, seule une approche globale du peuplement du parc
social permettrait de faire évoluer la ségrégation des quartiers, si l’on considère
que les logements sociaux restent majoritaires dans les quartiers.
Dans la majorité des sites étudiés, les acteurs locaux ont développé une réflexion
et des actions collectives concernant les attributions dans l’offre neuve de logements sociaux. Les acteurs ont cherché à appréhender globalement les équilibres
de peuplement dans ce segment du parc avec une stratégie partagée, notamment
en mutualisant leurs contingents. En ce sens, on peut parler d’une fonction
intégratrice des projets de rénovation urbaine. Mais au-delà de ces nouvelles
pratiques visant le parc neuf, le chemin à parcourir pour aller vers des stratégies globales d’attribution contribuant à une politique de peuplement est encore
long dans la majorité des sites. Cela s’explique par la faible connaissance de la
7. Entre les différents financements du logement social : PLAI, PLUS, PLUS-CD.
8. En lien avec les choix des ménages concernés, exprimant majoritairement le souhait d’être relogés sur site.
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 15
15
25/04/2013 13:42:36
composition sociale des quartiers et des dynamiques en cours, faute d’exploiter des informations pourtant souvent existantes (comme les enquêtes relatives
à l’occupation du parc social ou les fichiers de gestion…). Mais surtout, c’est
le manque d’orientations politiques claires en matière d’attribution qui explique
l’absence de politique globale de peuplement dans la majorité des sites. Il est vrai
que le sujet est complexe, car les enjeux de peuplement ne sont pas simples à
énoncer et à formaliser, avec le risque d’une généralité peu opératoire ou celui
d’une précision discriminante. Deux sites de l’échantillon ont cependant défini
une véritable stratégie d’attribution, à l’œuvre dans l’un et très avancée dans
l’autre, impliquant un travail étroit entre les bailleurs et les collectivités locales,
mais aussi avec les autres partenaires et en premier lieu l’État, garant du droit
au logement.
Un mouvement de déségrégation amorcé
dans certains sites, mais à consolider au-delà
du PRU par une attention aux stratégies
d’attribution
La présente étude a eu pour ambition de mesurer quantitativement l’évolution
du peuplement du parc social des quartiers en rénovation urbaine, à partir des
enquêtes d’occupation sociale réalisée par les organismes HLM, de 2006 à 2012.
Cette période correspond pour les sites étudiés à la mise en œuvre de l’essentiel
des travaux de rénovation urbaine, ce qui permet de statuer sur les premiers
effets indirects de la rénovation urbaine.
L’analyse des données quantitatives concernant la composition sociale des
quartiers étudiés et son évolution a été faite sur la base de quelques indicateurs
socio-économiques et sociodémographiques et en comparant la situation des
quartiers en PRU au reste du parc social de la commune : ce qui a l’avantage de
mettre en évidence les tendances à la déségrégation ou, à l’inverse, au renforcement
de la ségrégation. Cette analyse se fait sur la base d’un critère de comparaison entre les quartiers en rénovation urbaine et un parc social « de référence »,
constitué des logements sociaux de la commune situés hors des quartiers de la
géographie prioritaire.
Au début des projets (2006), les sites étudiés présentent la particularité d’une
occupation du parc social plus précaire que la moyenne nationale et d’un
niveau élevé de spécialisation, et donc de ségrégation, par rapport au reste du
patrimoine social communal. Que peut-on, à six ans d’intervalle, faire ressortir comme principaux constats 9, sachant que les projets de rénovation urbaine
ne sont pas achevés et qu’il convient de prendre en considération le niveau de
ségrégation initiale ainsi que les contraintes du taux de rotation pour envisager
des évolutions significatives de la composition sociale, qui s’appréhendent sur
un temps long ?
9. Notons qu’il ne s’agit là que de l’évolution de la composition sociale du parc social qui ne comprend pas celle relative à l’offre de diversification qu’il conviendrait de prendre en compte pour
saisir l’évolution sociale des quartiers.
16
Politiques de peuplement et logement social
Premiers effets de la rénovation urbaine
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 16
25/04/2013 13:42:37
Dans la majorité des quartiers, on constate un mouvement de déségrégation, qui
se traduit par une réduction des écarts entre les quartiers considérés et leur parc
de référence (soit le parc social communal hors ZUS). Ce mouvement est plus
marqué pour les quartiers initialement les plus ségrégés. Si l’on ne tient pas
compte des quatre quartiers dont le profil était initialement proche de celui de
leur parc de référence, dix quartiers ont connu un mouvement de déségrégation
(assez marqué pour 7 d’entre eux), un est resté stable, deux se sont dégradés. Ces
deux quartiers sont situés en contexte de marché détendu.
Reste que ces évolutions ne sont pas encore d’ampleur suffisante pour rapprocher
significativement l’occupation de ces quartiers de la moyenne du parc de référence
de leur commune. Ces évolutions varient également au sein de la période étudiée
(2006-2009-2012) et peuvent être diverses au sein d’une même commune selon
le quartier.
Situation initiale des quartiers et évolution du niveau de ségrégation 10
Quartier **
Profil initial du quartier par rapport au
parc de référence de la commune
A1
Très forte ségrégation
B1
Forte ségrégation
B2
Forte ségrégation
B3
Peu ségrégé
B4
Forte ségrégation
Ca1
Forte ségrégation
Ca2
Ségrégation modérée
Cb3
Très forte ségrégation
D1
Forte ségrégation
E1
Très forte ségrégation
E2
Très forte ségrégation
E3
Ségrégation modérée
F1
Très forte ségrégation
Ga1
Peu ségrégé
Ga2
Forte ségrégation
Gb1
Peu ségrégé
J1
Peu ségrégé
Évolution de la ségrégation
entre 2006 et 2012*
↓↓
↓
→
↓↓
↓↓
↑
↓↓
↓↓
↓↓
↓↓
↓↓
↓
↓
↑
↑
↑↑
→
* L’évolution de la ségrégation présentée ici est obtenue à travers l’évolution d’un indice synthétique
développé dans l’étude, qui mutualise six indicateurs de composition socio-économique et
sociodémographique des quartiers.
** La lettre en majuscule indique l’agglomération, la lettre en minuscule indique la commune et le
chiffre indique le quartier.
10. Le 12e site, I, composé de 5 quartiers, n’apparaît pas dans ce tableau de synthèse car les données
fournies ne permettent pas de retracer l’évolution du peuplement entre 2006 et 2012.
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 17
17
25/04/2013 13:42:37
Les évolutions constatées du peuplement découlent principalement des effets de
l’intervention physique dans les quartiers dans le cadre des projets de rénovation
urbaine, et en particulier des opérations de démolition – qui ont surtout visé les
résidences les plus fragiles sur le plan de l’occupation sociale – et des relogements, dès lors qu’ils sont réalisés majoritairement hors site. L’impact du parc
social neuf sur le peuplement du quartier est positif, mais il est moins important
que celui auquel on aurait pu s’attendre (l’occupation du parc neuf est moins
spécialisée que dans le reste du quartier, mais elle reste encore nettement plus
fragile que celle du parc de référence). Faut-il y voir un effet des contraintes
liées au relogement ou du profil de la demande pour ces quartiers ? Les deux
phénomènes se conjuguent, mais il est certain que la forte mobilisation du parc
neuf des quartiers pour le relogement dans la plupart des projets n’a pas permis
une diversification significative. Si cela a évité une trop forte segmentation entre
parc existant et parc neuf, l’impact de l’offre sociale neuve sur le peuplement du
quartier s’en est trouvé dans le même temps réduit 11.
L’impact des réhabilitations sur le peuplement n’est, à ce jour, pas significatif 12.
Leur faible effet constaté témoigne des limites des interventions de requalification de l’offre existante, mais aussi des limites des stratégies d’attribution des
logements réhabilités, lorsqu’elles existent, pour faire évoluer le peuplement
(par comparaison aux opérations de démolition / reconstruction). Rappelons
d’ailleurs que le relogement a pu aussi peser sur le profil des ménages logés dans
le parc réhabilité, même si la démolition ne s’est pas accompagnée d’un mouvement – tout du moins statistiquement mesurable – de ségrégation accentuée
dans les secteurs moins attractifs conservés. Les projets de rénovation urbaine
n’ont pas conduit, contrairement à ce qu’on aurait pu craindre, à des effets de
transfert et de reconcentration des difficultés.
Ces premières données confirment d’une certaine manière l’objectif au cœur du
programme de rénovation urbaine : infléchir l’évolution du peuplement du quartier en intervenant sur l’offre de logements. L’impact des démolitions, qui ont
ciblé des patrimoines très dévalorisés et présentant une occupation très spécialisée, a probablement fortement contribué à ces résultats. Mais ces premiers
résultats plutôt positifs doivent cependant être nuancés pour deux raisons :
–– concernant les mouvements de déségrégation, il faut noter que, dans aucun
des sites marqués par une ségrégation initiale significative, les évolutions
entre 2006 et 2012 n’ont pas permis de ramener le profil social du quartier
au niveau de celui du parc de référence. Si d’autres effets sont à attendre,
car dans la majorité des sites le parc neuf n’est pas encore totalement livré et
habité, la proportion de ce parc restera à terme marginale. Au-delà, l’évolution des quartiers reposera sur le flux des attributions et l’évolution des
ménages en place. De ce point de vue, ce résultat confirme le rôle central des
attributions dans les dynamiques sociales des quartiers ;
11. L’impact le plus fort sur le peuplement du quartier reste donc bien l’introduction de logements
privés dont l’occupation est sensiblement différente de celle du parc social ou correspond tout du
moins à la fraction la plus solvable des ménages présents dans les quartiers. Bourdon D., Noyé C.,
Fayman S., op. cit.
12. Dans le patrimoine existant, les éventuelles évolutions de peuplement sont liées aux attributions, réalisées au rythme des rotations, et un recul temporel, au-delà du temps des projets, est
nécessaire pour véritablement mesurer les impacts des opérations.
18
Politiques de peuplement et logement social
Premiers effets de la rénovation urbaine
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 18
25/04/2013 13:42:37
–– concernant la réduction des écarts entre les différents ensembles de logements sociaux dans les quartiers, là aussi les tendances sont globalement
positives, mais dans aucun site elles ne permettent de rapprocher significativement les profils des segments valorisés et très spécialisés. Là encore, ce sont
bien les attributions qui dans les années à venir confirmeront cette tendance
ou l’infirmeront. Pour se faire, il faudra dépasser l’effet structurel lié aux différences de niveaux de loyer, accentué par la construction dans les quartiers
d’un patrimoine neuf dont l’occupation est globalement moins fragile.
Adapter les politiques de peuplement
aux spécificités des territoires
Les pratiques des acteurs en charge des attributions montrent combien ceux-ci
sont pris dans des objectifs qui peuvent s’avérer contradictoires ou du moins
ressentis comme tels (droit au logement, mixité sociale, lutte contre les discriminations), et qu’ils sont encore loin d’une approche stratégique avec ce qu’elle
suppose comme connaissances, définition d’orientations partagées et modes opératoires. Mais la question est aussi pour les acteurs de traiter un sujet hautement
polémique, avec des risques de discrimination ou de stigmatisation, face à des
quartiers où la proportion de ménages issus de l’immigration est particulièrement significative.
Toutes ces tensions sont effectivement présentes dans l’esprit et dans l’action des
acteurs locaux. À cela s’ajoute la multiplicité des acteurs en charge de ces questions
au niveau d’une agglomération, qui partagent plus ou moins les mêmes objectifs et
outils. Si les projets de rénovation urbaine ont globalement renforcé les convergences entre les acteurs, la question se pose à l’avenir de trouver un cadre intégrateur
pour aborder les stratégies d’attribution, au-delà du temps des projets et à l’échelle
des territoires. Les intercommunalités sont chefs de file des politiques locales
de l’habitat ; elles devraient donc jouer un rôle central dans les réflexions sur le
peuplement. Or, l’étude montre qu’elles ne sont pas, sauf exception, engagées dans
cette voie, par manque de volonté politique et d’outils. Il y a là, assurément, un
chantier qui s’ouvre, d’autant que les évolutions en matière de peuplement et de
déségrégation doivent s’appréhender dans le temps long et que les tendances positives sont toujours susceptibles d’être contrecarrées. Les stratégies d’attribution
définies pour les quartiers doivent être appuyées par une réflexion et une stratégie
plus globales clarifiant les fonctions des différents segments du parc social notamment pour l’accueil des ménages précaires, dans une perspective de déségrégation
aux différentes échelles du quartier, de la ville et de l’agglomération.
Même si la contrainte du marché sur la pratique des acteurs locaux et sur l’évolution du peuplement n’est pas évidente à mettre à jour dans les sites étudiés,
il ressort que les contextes où la déségrégation n’est pas au rendez-vous correspondent à des marchés très détendus. Cette dimension du marché a parfois été
prise en compte dans la programmation initiale des PRU, mais elle semble avoir
été sous-estimée, en particulier dans certains contextes de marché peu dynamiques
où l’action sur le patrimoine social a été très volontariste. Même si l’on comprend
les ressorts et l’importance de renouveler un parc jugé obsolète, la question plus
globale de la fonction de l’offre de logements sociaux en réponse aux besoins du
territoire et pour l’accueil des ménages les plus défavorisés se pose avec acuité.
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 19
19
25/04/2013 13:42:37
Enfin, bien que cette stratégie n’ait pas été abordée dans le cadre de cette étude,
l’accompagnement des ménages apparaît particulièrement déterminant pour faciliter les dynamiques de mixité sociale et de déségrégation : accompagnement des
ménages les plus précaires dans leurs parcours résidentiels, pouvant accéder à
des quartiers valorisés ou à l’accession à la propriété, facilitation des démarches
de mutation interne au parc social, accompagnement des habitants des quartiers
d’installation… Cette stratégie d’accompagnement s’inscrit dans des interventions plus globales et diverses de gestion urbaine et sociale.
D’un premier bilan des PRU aux conditions
à réunir pour une politique de peuplement
Si les projets de rénovation urbaine ont permis d’enclencher une dynamique
positive concernant le renversement des logiques de ségrégation, leur ampleur
limitée pourrait conduire à ce que les premiers effets positifs relevés soient
rapidement effacés par le jeu naturel des attributions et la tendance à la précarisation de l’occupation des logements sociaux des quartiers. Après une période
de renouvellement sans précédent dans l’histoire urbaine de ces quartiers, tout
en restant modeste au regard du parc social existant, l’enjeu est de maintenir la
dynamique de changement enclenchée par une politique de peuplement active et la
poursuite d’une intervention sur certains paramètres structuraux, dont la répartition spatiale de l’offre sociale et très sociale dans la ville et l’agglomération.
S’engager dans cette voie (et c’est le sens des recommandations faites à l’issue
de cette étude) implique la mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés
autour des enjeux de peuplement des quartiers et plus globalement du parc
social, sachant que ces derniers doivent être posés au bon niveau.
En premier lieu, il convient de sortir des débats contradictoires sur la mixité
sociale, pour privilégier une analyse et une caractérisation plus fines des spécificités du peuplement de chaque quartier, dans son contexte local. Les acteurs locaux
ne peuvent faire l’économie d’une connaissance approfondie des quartiers et
des évolutions de leur composition sociale et de leur fonctionnement ; fonctionnement qui, à profil social identique, peut s’avérer très variable 13. La fonction
d’un quartier évolue dans le temps et peut ainsi passer d’une fonction d’accueil
ou de tremplin pour une première génération à un lieu de relégation pour la
seconde génération, appelant du même coup des réponses différenciées dans le
temps. Il n’y a pas de réponse unique à des problèmes qui ne le sont pas. Aussi, les
acteurs locaux ne peuvent faire l’économie d’une connaissance approfondie de
la composition sociale des quartiers en appréciant dans quelle mesure celle-ci
peut révéler une situation de relégation et d’assignation à résidence des habitants, se traduisant concrètement par la concentration dans un même espace
d’une « population homogène dans la dépossession » 14. Ils ne peuvent faire
l’impasse d’un diagnostic des logiques de peuplement à l’œuvre à travers les
entrées dans le parc social, les mobilités résidentielles, mais aussi les stratégies
13. Allen B., Bonetti M., Diversité des modes d’habiter et appréciation de la gestion, CSTB, 1998.
14. Bourdieu P., La Misère du monde, Seuil, 1993.
20
Politiques de peuplement et logement social
Premiers effets de la rénovation urbaine
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 20
25/04/2013 13:42:37
des acteurs impliqués dans les attributions et contribuant à ce peuplement, sans
nier de possibles pratiques ou effets discriminatoires.
Les enjeux ainsi dégagés et partagés doivent guider les acteurs dans la définition
de leurs stratégies qui, pour être efficaces et pertinentes, doivent être intégrées
dans la politique locale de l’habitat, et non pas envisagées à la seule échelle des
quartiers. Ces stratégies doivent prendre en compte à la fois les attributions, la
programmation de l’offre, les interventions visant le parc existant, mais aussi les
démarches d’accompagnement des habitants. L’étude démontre que le chemin
qu’il reste à parcourir dans la grande majorité des territoires est encore important
pour parvenir à des stratégies globales de peuplement.
La première condition à remplir pour mettre en œuvre une politique globale
de peuplement concerne le renforcement de la connaissance de l’occupation du
parc social, de ses dynamiques et du fonctionnement de la vie sociale, condition
préalable et essentielle au rassemblement des acteurs autour d’enjeux de peuplement partagés. Mais pour envisager d’intervenir sur le peuplement, il est ensuite
nécessaire de fournir aux acteurs locaux un nouveau cadre d’action.
La question du peuplement du parc social est très sensible, et ce particulièrement depuis la mise en œuvre du droit au logement opposable et la montée en
force de la lutte contre les discriminations, devenues les priorités de la politique
nationale du logement s’imposant dans les territoires. Sans remettre en cause
la légitimité de ces deux objectifs, les enjeux de mixité sociale du parc social ne
doivent pas être minimisés, ne serait-ce que parce que les problèmes de ségrégation renvoient eux-mêmes au droit au logement et aux discriminations. Mais
les possibilités d’agir sont aujourd’hui limitées faute de règles du jeu clairement
établies : quelles informations peuvent être mobilisées au stade de la définition
des enjeux 15 ? Quels critères peuvent être retenus pour orienter les attributions ?
Quelles conditions réunir pour mettre en œuvre une telle politique ? Cette
absence de cadrage juridique peut permettre d’agir en jouant sur le flou des
textes, mais il s’avère en définitive contre-productif et bloque les initiatives des
acteurs.
Au-delà de cette clarification des dispositifs, c’est la pratique des acteurs qui
détermine le fonctionnement des attributions dans un territoire. Chacun ayant
sa logique et ses contraintes propres, ce fonctionnement s’avère différencié d’un
site à un autre et peu lisible : gestion des contingents, procédures d’attribution,
acteurs impliqués, etc. Ces constats appellent une évolution du système pour
faciliter une gestion plus coordonnée des attributions, par exemple en favorisant
la délégation des contingents comme cela a pu être expérimenté dans certains
projets de rénovation urbaine.
Les qualités de l’offre de logements et particulièrement les niveaux de loyers
sont des facteurs déterminant le profil des populations accueillies. En grande
partie, c’est par la production d’une offre très sociale dans tous les quartiers de la
ville et en rendant accessible financièrement le parc existant qu’on favorisera la
déségrégation et la satisfaction des besoins de nombreux ménages cumulant difficultés économiques et sociales. La question des niveaux de loyer du parc social
15. Informations sur les ménages occupants ; sachant que les enjeux peuvent aussi renvoyer à des
informations relatives au fonctionnement des résidences, etc.
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 21
21
25/04/2013 13:42:37
doit être prise en compte dans les politiques locales de l’habitat, afin de dépasser
la fixation d’un niveau de loyer en fonction du prêt ayant servi à la construction
des logements et tenter de faire baisser les loyers de sortie des logements neufs.
Pour ce faire, une réforme nationale devrait être proposée pour permettre de
faire évoluer les loyers HLM du parc existant.
Les acteurs locaux devraient mieux prendre en compte la fonction du parc social
dans le marché local pour apprécier les stratégies à mettre en place et les risques
qui peuvent y être associés : un marché dynamique et tendu offrira de fait plus
de perspectives en termes de mixité sociale qu’un marché en déprise. Dans ce
contexte, c’est le devenir du parc social maintenu et sans qualité qui doit être
interrogé dans le cadre d’une approche plus globale de l’aménagement urbain à
l’échelle de la ville et de l’agglomération, dans une perspective de resserrement
urbain.
Enfin, les prochains projets de rénovation urbaine devront continuer de miser
sur la diversification de l’offre des logements dans les quartiers concernés et porter
une attention accrue aux mutations internes des locataires du parc de logements
sociaux, afin de favoriser la mixité sociale et d’offrir des opportunités de mobilité résidentielle aux habitants des quartiers ; ces deux éléments sont de nature à
encourager les dynamiques de peuplement dans le cadre d’une prise en compte
globale des enjeux par les acteurs locaux.
22
Politiques de peuplement et logement social
Premiers effets de la rénovation urbaine
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 22
25/04/2013 13:42:37
Liste des propositions
„„ Identifier les enjeux de peuplement en se demandant
plus particulièrement
–– Quelles sont les principales caractéristiques de la composition sociale
du quartier ?
–– Les caractéristiques des occupants : quels profils sociaux ? Quelle
diversité des ménages à l’échelle du quartier mais aussi à l’intérieur du quartier, dans ses différents segments ?
–– Quelles dynamiques sociales à l’œuvre : quartier-ressource pour les
habitants ou lieu de relégation aux effets d’affaiblissement des liens
sociaux et de stigmatisation de la population ?
–– Les problématiques identifiées renvoyant au peuplement du parc
social dans le quartier et au fonctionnement de la vie sociale qui
s’y développe : quel fonctionnement de la vie sociale ? En quoi
le peuplement et les processus en cours posent-ils problème : la
dynamique sociale observée révèle-t-elle une fonction « ressource »
du quartier pour les habitants, ou est-elle au contraire source de
dysfonctionnements, avec risques de relégation et de discrimination ?
–– Quelle prise en compte des évolutions en cours du peuplement en
intégrant les parcours résidentiels ?
–– Les processus d’évolution du peuplement : quelles caractéristiques des nouveaux entrants ? Quelle évolution de la demande ?
–– Les problématiques associées à la mobilité résidentielle : quelles
demandes de mutation ? Quelles situations de sur ou de sousoccupation de logements ? Quels traitements de ces demandes ou
de ces besoins, quelles incitations à la mobilité, quelles actions ?
„„ Resituer l’approche du quartier dans son contexte local
–– Le poids du parc HLM dans le territoire : quelle part de logement
social dans le quartier ? Quel poids du quartier dans le parc HLM de
la ville, de l’agglomération ?
–– La dynamique du marché et la fonction du parc social dans le territoire : quelle dynamique du marché local de l’habitat (tension du
marché) ? Quel rôle du parc social dans l’accueil des ménages défavorisés ? Mais aussi quelles alternatives en matière d’offre accessible,
notamment quelle place du parc locatif privé ?
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 23
23
25/04/2013 13:42:37
„„ Renforcer les outils de connaissance des organismes
HLM sur l’occupation de leur parc, notamment en
optimisant les résultats de l’enquête sur l’occupation
du patrimoine social 16
–– Faire des résultats de l’enquête une source d’informations statistiques 17 sur l’occupation du parc à une échelle géographique fine
(impliquant une saisie des informations à l’échelle des immeubles
dans un fichier statistique), tout en veillant au respect du secret
statistique.
–– Articuler les informations sur l’occupation du parc social et sur le
patrimoine de manière à révéler et à prendre en compte les interactions : faire évoluer dans cette perspective les plans stratégiques de
patrimoine (PSP).
–– Mettre ces bases de données à disposition des collectivités.
„„ Développer la connaissance des collectivités locales
sur l’occupation du parc social, l’organisation du
système d’attribution et plus globalement la situation
et le fonctionnement de chaque quartier
–– Mettre en place des outils de connaissance pérennes visant le parc
social et son occupation, mais surtout les dynamiques en cours :
attributions, rotation et demande HLM, en mobilisant les données
des bailleurs, mais aussi les outils de gestion de la demande et des
attributions mis en place récemment ou en cours (fichiers du numéro
unique).
–– Développer la connaissance de la composition et du fonctionnement
des quartiers : composantes habitat et population (au-delà du parc
social), fonctionnement des écoles, services et équipements, transports, etc.
„„ Favoriser la prise en compte des enjeux de peuplement
dans les politiques locales de l’habitat à travers la
législation concernant le PLH
–– Articuler l’approche sur l’offre (déconcentration, diversification, offre
à bas loyer), sur les attributions (nouveaux entrants, mutations, décohabitations) et l’accompagnement.
–– Préciser les obligations réglementaires en matière de définition d’une
16. Les organismes et le Mouvement HLM ont pris conscience des limites de leurs outils depuis
déjà quelques années et travaillent actuellement au développement de leurs outils d’informations.
17. Cela implique de veiller à la représentativité et à la fiabilité des données en cadrant fortement la
réalisation de l’enquête : accompagnement de l’enquête, vérification des données, etc.
24
Politiques de peuplement et logement social
Premiers effets de la rénovation urbaine
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 24
25/04/2013 13:42:38
politique d’attribution des logements, au-delà des orientations.
–– Préconiser une approche de la programmation et de l’offre sociale
existante intégrant les loyers et / ou les coûts des logements (loyers
+ charges).
–– Expliciter plus clairement le contenu des observatoires locaux de
l’habitat, obligation des PLH, sur le volet de la connaissance de l’occupation du parc locatif social et des dynamiques en cours, et sur le
volet de la connaissance de l’offre (y compris les loyers).
–– Évaluer tous les trois ans le respect des objectifs inscrits dans le PLH
et prévoir un plan correctif lorsque ceux-ci ne sont pas atteints.
„„ Mobiliser les acteurs des politiques locales de l’habitat
pour clarifier et structurer le système d’attribution des
logements sociaux dans les territoires
–– Inciter les acteurs des attributions à plus d’explicitation de leurs politiques, de leurs stratégies et / ou de leurs pratiques.
–– Engager un travail partenarial autour des enjeux de peuplement du
parc social dans les territoires, notamment dans les quartiers PRU, à
partir d’analyses factuelles (comme proposées précédemment).
–– Organiser et animer le système local d’attribution des logements.
–– Favoriser la mise en place de commissions d’attribution interbailleurs.
„„ Proposer des évolutions favorisant le développement
d’une offre à bas loyer hors des quartiers en rénovation
urbaine
–– Un produit très social neuf à bas coût pour le ménage, qui implique
une réflexion sur le champ des possibles au niveau national et local :
un nouveau prêt ou adaptation du PLAI existant (avec allongement
de la durée du prêt ? des aides publiques supplémentaires ?) pouvant
être calibré au niveau local avec des aides complémentaires à la
production (aide au foncier, au programme) ? une aide à la personne
plus solvabilisatrice ? une réduction des charges ? etc. 18
–– Des moyens pour rendre plus accessible le patrimoine existant (ou
fractions de ce dernier) en sortant de la rigidité du système de financement : un prêt = un niveau de loyer plafond, via la mise en œuvre
du conventionnement global.
18. Un « super-PLAI » est annoncé par la ministre du Logement et de l’Égalité des territoires : « Il
s’agit de développer une offre de logements avec des niveaux de loyers minorés pour répondre aux
besoins des ménages les plus fragiles pour lesquels le parc locatif social neuf n’est pas accessible »,
Cécile Duflot, discours de clôture du congrès de l’USH à Rennes, septembre 2012.
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 25
25
25/04/2013 13:42:38
„„ Favoriser une mise en cohérence des dispositifs
d’attribution
–– Proposer un schéma du système d’attribution avec les modalités de
fonctionnement aux différentes étapes du processus, modalités d’organisation des acteurs, etc.
–– Inviter les acteurs locaux à clarifier ce système au niveau local et à
définir leurs orientations sur la base d’une identification partagée des
enjeux de peuplement et leurs priorités d’attribution.
–– Clarifier les priorités d’attribution et expliciter comment générer de la
convergence.
–– Préconiser des commissions d’attribution interbailleurs territorialisées.
„„ Définir le cadre de la politique de peuplement
–– Mettre en place un groupe de réflexion sur cette thématique à l’occasion d’un futur PNRU.
–– Préconiser la mise en place de politiques de peuplement reposant sur
des analyses fines de la situation et des dynamiques en cours, mais
aussi des logiques d’acteurs.
–– Préciser les informations pouvant effectivement être mobilisées par
les acteurs pour développer la connaissance de la situation et des
enjeux de peuplement.
–– Définir les principes et conditions à réunir pour une politique d’attribution : politique formalisée, critères pouvant ou ne pouvant pas être
mobilisés, modes de décision, traitement des refus, etc.
„„ Poursuivre la diversification de l’offre de logements
dans les quartiers PRU
–– Tirer le bilan de la diversification de l’habitat et évaluer son impact
en termes de peuplement du quartier : plus de diversité ou de mixité
sociale ? plus de parcours résidentiels ?
–– Maintenir la diversification de l’offre et plus globalement la mixité
urbaine au premier rang des objectifs des prochains PRU, et rechercher les opportunités ou les moyens de réalisation.
„„ Adapter la suite de la rénovation urbaine à partir de
la connaissance acquise du parc social et des enjeux
locaux relevés
–– Anticiper et identifier les futurs ensembles de logements sociaux
obsolètes pour définir un programme de reconstruction et les stratégies de relogement adéquates, intégrés dans une approche des
26
Politiques de peuplement et logement social
Premiers effets de la rénovation urbaine
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 26
25/04/2013 13:42:38
enjeux de peuplement à l’échelle de la ville et de l’agglomération et
en évitant la concentration des logements à bas loyer qui conditionne
l’occupation sociale des quartiers.
–– Définir des stratégies de transformation du parc (réhabilitation et
restructuration) permettant de l’adapter aux lourdes tendances
démographiques et socio-économiques (vieillissement, monoparentalité, jeunes isolés, familles à très bas revenus).
„„ Développer des stratégies d’interventions adaptées en
marché détendu
–– Identifier clairement les enjeux en revisitant les projets : le niveau
d’attractivité des différents programmes d’habitat social dans les
quartiers PRU (en mobilisant notamment les informations des organismes HLM sur les demandes de logements internes et externes et
caractéristiques des candidats, les refus des demandeurs, les attributions, etc.), la fonction du parc social dans le territoire et la place
du quartier dans ce parc.
–– Définir une nouvelle stratégie d’intervention pour les quartiers PRU,
prise en compte dans la politique locale de l’habitat et cohérente
avec le projet urbain envisagé à l’échelle du territoire.
„„ Favoriser la mobilité résidentielle
–– Améliorer la connaissance, la fluidité et la transparence des demandes
de mutation au bénéfice des locataires du parc social à l’occasion
d’une approche globale des enjeux de peuplement.
–– Définir des objectifs de mobilité interne au parc social, dans le cadre
des futurs contrats uniques de la politique de la ville.
–– Coordonner localement l’ensemble des organismes HLM pour favoriser les mutations et dynamiser les parcours résidentiels.
–– Mobiliser la diversification de l’habitat des quartiers en rénovation
urbaine afin d’offrir toutes les possibilités résidentielles aux ménages
des quartiers.
Synthèse
CES ANRU Politique de peuplement-II (pm).indd 27
27
25/04/2013 13:42:38