La réforme du système de retraites finlandais

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CONSEIL D’ORIENTATION DES RETRAITES
Séance plénière du 11 décembre 2003
« Etudes de pays : Pays-Bas et l’Europe centrale et orientale (PECO) »
Document n° 12
La réforme du système de retraites finlandais
(version provisoire)
Depuis 1993, la Finlande est gouvernée par une coalition « arc-en-ciel », au sein de laquelle les
sociaux-démocrates sont majoritaires. Cette coopération politique, à laquelle prennent part les
syndicats et les partis politiques, a été mise en place afin de faire face à la crise économique qui a
frappé de plein fouet le pays au début de la décennie 1990. L’effondrement de l’URSS et la crise
financière internationale ont notamment conduit le pays à une récession : entre 1991 et 1993, le
PIB a chuté de 10%, le taux de chômage a explosé (pour atteindre 18% en 1993), le revenu des
ménages a reculé de près de 10%, et l’endettement de l’Etat est passé de moins de 10% à 70% du
PIB. Dans ces conditions, les choix ont été radicaux : les pouvoirs publics ont mis en œuvre une
politique de restructuration de l’économie, ont réduit drastiquement les dépenses publiques, ont
mis en place la lutte contre l’inflation, ainsi qu’une politique pour l’emploi active, qui reste,
aujourd’hui encore un des axes majeurs de l’action gouvernementale.
La récession du début des années 1990, conjuguée aux interrogations soulevées par le
vieillissement de la population (espérance de vie croissante et fécondité relativement faible de
1,73 enfants par femme), contribue à mettre la question de la réforme des pensions sur le devant
de la scène, puisque l’augmentation rapide du nombre de chômeurs a engendré une forte
réduction de l’assiette des cotisations, ce qui a entraîné la fragilisation financière des régimes. On
distingue différentes étapes entre 1993 et 1997 dans le processus de modification du système de
retraites. La politique de l’emploi et la réforme des retraites sont largement liées en Finlande dans
la mesure où le fort taux de chômage structurel pèse sur les finances sociales1. Enfin, en 2003 a
été adoptée une réforme du système qui entrera en vigueur en 2005, et qui vise à réduire les
besoins de financement en augmentant l’âge du départ à la retraite.
Le système de retraites finlandais est inclus dans un modèle de Welfare State nordique, dont
l’objectif majeur est de couvrir la population dans son ensemble contre le risque vieillesse. Il
cherche en outre à garantir un niveau de vie à la retraite sensiblement équivalent à celui atteint
pendant la vie active. La lutte contre la pauvreté parmi les personnes âgées est en particulier un
axe majeur de la définition du système. Celui-ci repose sur la combinaison de trois étages (le
troisième, constitué par de la capitalisation facultative est relativement peu développé) et son
organisation résulte d’accords entre les partenaires sociaux et des autorités publiques. Les deux
premiers étages sont formés par un régime national de pension (qui assure une pension minimale)
et par des régimes professionnels (qui fournissent des pensions statutaires).
1 Sur ce point, on pourra lire la contribution d’A-M. Guillemard et de G. Cornet au premier rapport du Conseil
d’orientation des eetraites (Annexe 12).

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Dans un premier temps, nous présenterons les principales caractéristiques du système de retraite
finlandais et les grandes lignes des réformes intervenues au cours des années 1990. Dans un
second temps, nous évoquerons les modalités de la réforme 2005 élaborée et adoptée entre 2002
et 2003.
1. Le système de retraite finlandais avant la réforme 2005.
1.1 L’organisation actuelle
Le système de retraite finlandais comporte trois étages :
- Le premier étage est constitué par le régime national de retraite (« National pension
scheme »), placé sous la supervision du Parlement, est un régime universel par répartition.
Il est administré par la « Social Insurance Institution (Kela) » qui verse, sous condition de
ressources depuis 1996, des prestations forfaitaires aux résidents justifiant de conditions
minimales de présence sur le territoire (40 ans de résidence après l’âge de 16 ans pour le
taux plein) : pensions de vieillesse et survie, d’invalidité et de chômage de longue durée2.
Depuis sa mise sous condition de ressources, son rôle est de fournir, tel un filet de
sécurité, une pension minimale pour les assurés ayant une faible pension contributive du
deuxième étage, notamment ceux ayant eu des carrières professionnelles courtes. Il verse
aussi des prestations logement, sous conditions de ressources, aux retraités de plus de
65 ans.
Le barème des prestations dépend de la durée de résidence en Finlande, de la zone de résidence,
de la situation familiale, et du niveau de revenus. La prestation forfaitaire est différentielle, elle
est d’autant plus faible que sont élevés les autres types de pension. Dès lors que le montant de la
pension du deuxième étage dépasse un seuil compris entre 763 et 904 euro (selon les situations
géographique et matrimoniale) elle s’annule.
Le régime national est financé par des cotisations employeur (44% des recettes) et par des
transferts du budget de l’Etat (39% des recettes) et des communes (17% des recettes). Les
cotisations employeur sont prélevées aux taux de 1.35%, 3.55% ou 4.45% selon l’intensité
capitalistique de l’entreprise3. La somme des pensions du régime national représente 17,6% du
total des pensions. 8,6% du nombre total des retraités en 2001 reçoivent une prestation
uniquement du premier pilier, et 46,9% reçoivent une pension à la fois du premier et du second
étage.
- Le deuxième étage, qui verse les trois quarts des pensions, comprend 9 régimes
professionnels obligatoires, qui sont des régimes par répartition en annuités versant des
pensions statutaires. Chacun des régimes applique une législation spécifique qui dépend
des caractéristiques de la population couverte. Six régimes professionnels concernent les
actifs salariés et non salariés du secteur privé, deux s’adressent aux salariés du secteur
public et un régime est spécifique aux employés des Eglises. Le régime TEL des salariés à
temps plein du secteur privé est le régime le plus étendu : il couvre la moitié de la
population active.
2 Elles sont versées aux individus âgés de 60à 64 ans, sans emploi, qui n’ont plus droit à l’assurance-chômage.
3 Soit un taux moyen de 2.43% en 2002. L’ intensité capitalistique est le rapport entre les immobilisations corporelles
et l’effectif salarié moyen d’une entreprise.

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Tout comme le régime national, les régimes contributifs versent des pensions de retraite et
d’invalidité et des pensions de chômage pour les chômeurs âgés de longue durée, des pensions de
retraite anticipée individuelle et de retraite partielle, et des pensions de survie.
- Les pensions de vieillesse sont versées à partir de 65 ans pour les salariés du privé et ceux
du public recrutés après 1993, et à partir de 63 ans pour les autres salariés du public. La
liquidation anticipée est possible à partir de 63 ans, avec une décote de 0,4% par mois
manquant. Après 65 ans, il existe une surcote de 0,6% par mois supplémentaire.
- Les pensions d’invalidité sont attribuées aux individus dont la capacité au travail est
réduite pour raison de maladie, de handicap ou de blessure ; elles peuvent être attribuées
entre 16 et 64 ans.
- Les pensions de chômage sont versées aux chômeurs de longue durée de plus de 60 ans
en fin de droits.
- Les pensions de retraite anticipée individuelle sont versées aux plus de 60 ans dont la
capacité de travail est réduite. Dans le calcul de leur montant, la durée de carrière est prise
en compte.
- Les pensions de retraite partielle sont versées aux plus de 56 ans ayant validé une durée
d’assurance longue et passant d’un temps plein à un temps partiel.
- Les pensions de survie sont versées aux veuves et aux veufs de moins de 65 ans et aux
orphelins de moins de 18 ans.
A partir de 65 ans, les pensions de chômage, d’invalidité, et de retraite anticipée individuelle sont
converties en pensions de vieillesse.
Au total, l’âge légal de départ à la retraite est de 65 ans pour les salariés du privé et ceux du public
recrutés après 1993 (63 ans pour les autres) ; l’âge minimum de départ est compris entre 60 et 58
ans. Néanmoins, les dispositifs de retraite anticipée attirent de nombreuses personnes (668 000
environ en 2001, soit près d’un retraité sur deux), et l’âge effectif de retrait du marché du travail
est de 59,3 ans en 2002 (contre 58 en 1994) .
La gestion administrative et financière des opérations de ces régimes contributifs est décentralisée
et confiée à différents types d’organismes de droit privé : compagnies d’assurance spécialisées
dans la gestion de la retraite, fonds de pension d’entreprise, fonds de pension sectoriels,
institutions spécialisées. Ces institutions opèrent toutefois selon des principes communs.
Les gestionnaires intervenant dans le champ du secteur privé sont fédérés par un organisme
central, « The Central Pension Security Institute » (ETK), qui agit sous la tutelle du ministère des
Affaires sociales et de l’autorité de régulation des assurances. Comme un salarié peut avoir cotisé
à différents organismes gestionnaires en fonction de son parcours professionnel, l’organisme
central calcule le montant de sa pension et assure la coordination des transferts de fonds
nécessaires au paiement des pensions. Les droits à pension acquis au cours des emplois successifs
occupés durant la vie professionnelle, bien qu’ils relèvent de différentes législations, sont
cumulables et « portables » sans préjudice pour les bénéficiaires. L’employeur a l’obligation de
fournir une couverture au titre du deuxième étage du système mais peut choisir l’organisme
gestionnaire.
En 2001, les pensions versées par les régimes obligatoires (premier et deuxième étage du système)
représentaient 11.2 points du PIB.

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- Le troisième étage, peu développé (20% des assurés sont concernés), comprend les
dispositifs d’épargne retraite facultatifs, collectifs ou individuels, mis en place par les
employeurs individuels ou certains secteurs d’activité. Il représente 4,1% du total des
pensions en 2002, soit 0,45% du PIB.
1.2 Les prestations servies
L’évolution de la part des pensions dans le PIB est représentée sur le graphique suivant :
Source : L. Vernière (2003)
On observe une tendance à la hausse des dépenses sur le long terme, la masse des pensions
passant de 6 % du PIB en 1970 à environ 11 % en 2002. La récession du début des années 1990
s’est soldée par une vive accélération du poids des dépenses de retraite dans le PIB, lequel atteint
son maximum en 1993 (14% du PIB).
La formule du calcul de la pension dépend des taux d’annuité, de la durée de la carrière et du
salaire. Actuellement, les taux d’annuité sont de 1.5% du salaire de référence entre 23 et 60 ans et
de 2.5% entre 60 et 65 ans. Avant 23 ans, il n’est pas possible d’acquérir des droits à pension. Par
ailleurs, il existe un ‘plafond’ pour le montant de la pension, qui correspond à 60% du salaire brut
de référence de l’assuré.
Le tableau suivant, fait apparaître le montant de la pension liquidée en fonction du salaire brut de
référence. Les données datent de 2002.

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Source : L. Vernière (2003).
Pour les assurés qui liquident leur pension en ayant accumulé suffisamment d’annuités pour
bénéficier du taux plafonné et qui ne perçoivent pas de pension du régime national, le taux de
liquidation brut est de 60%, le taux de liquidation net avoisinant les 68%. La perception d’une
pension différentielle du régime universel et d’un supplément permet d’augmenter fortement les
taux de liquidations brut et net : le taux net de liquidation, y compris le supplément, dépasse
100% pour un salaire brut de référence inférieur à 1000 euros par mois. Un retraité n’ayant validé
aucun droit au titre du deuxième étage a perçu en 2002 une pension moyenne de 653 euros par
mois, supplément compris. 8,6% des retraités finlandais sont dans cette situation en 2001.
Le taux de liquidation est lisible sur le graphe suivant :
Source : L. Vernière (2003).