L`Euro, socle de la solidarité de l`Europe politique

Note n°4 - Fondation Jean-Jaurès / Observatoire européen - 29 janvier 2014 - page 1
L’Euro, socle
de la solidarité
de l’Europe
politique
Par le « Groupe Europe »
L’
Europe ne fait plus rêver. Bâtie sur les décombres de la Seconde Guerre mondiale par
les nations qui s’étaient entretuées, élargie une décennie et demi après la chute du
Mur de Berlin aux anciens satellites de l’URSS devenus des démocraties naissantes,
elle a cimenté la réconciliation des peuples de l’Europe et forgé leur inscription dans un destin
commun. Pourtant, où en est-on des rêves de prospérité et de progrès social sur lesquels l’Europe
s’est construite ? A force d’être en devenir, l’Europe, en ce début de XXIe siècle, risque de mourir.
Rien, vraiment, qui relie concrètement les peuples européens ? Pourtant, si : l’euro. Certes, la
défiance généralisée vis-à-vis du politique n’épargne pas les institutions européennes. Mais les
enquêtes Eurobaromètre révèlent également un attachement à la monnaie commune qui reste
largement majoritaire et fort dans les dix-huit pays de la zone euro. A l’heure de la montée des
extrémismes et du repli sur soi en Europe, n’y aurait-il pas, pour les combattre, une solidarité
à réactiver en partant de l’attachement de dix-huit peuples différents à une même monnaie ?
L’union économique et monétaire, une solidarité de fait
encore inachevée
Comment sortir de la crise en Europe ? Depuis 2008, la crise des subprimes, partie des EtatsUnis, a déclenché une récession qui s’est propagée à l’économie mondiale. Cinq ans plus tard,
Le « Groupe Europe » est un collectif qui souhaite apporter sa contribution au débat sur l’Europe par
l’intermédiaire de la Fondation Jean-Jaurès. Tous ne pouvant s’exprimer publiquement, nous ne citerons
que quelques noms : Yves Bertoncini, directeur de Notre Europe - Institut Jacques Delors ; Jean-Louis
Bianco, ancien ministre ; Daniel Debomy, directeur d’OPTEM ; Arnaud Chneiweiss, ancien haut
fonctionnaire ; Laurence Laigo, ancienne syndicaliste ; Louis Lepioufle, collaborateur parlementaire ;
Nicolas Leron, président d’Eurocité ; Sébastien Maillard, journaliste ; Florian Mayneris, économiste ;
Alain Servantie, ancien fonctionnaire européen ; Denis Simonneau, diplomate.
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la solidarité de
l’Europe politique
la zone euro se distingue du reste des grandes zones économiques du monde par une anémie
de la croissance et un creusement marqué du chômage dans son ensemble. Comment expliquer
ce malheureux exceptionnalisme européen ? Avant tout, par l’inachèvement de la construction
européenne dans le domaine économique et monétaire. Nombreuses sont les critiques adressées
au traité de Maastricht, qui institue une Banque centrale européenne (BCE) sans capacité de
prêt en dernier ressort ni mandat autre que la lutte contre l’inflation, une discipline budgétaire
sans instruments de coordination au niveau de l’ensemble de la zone monétaire, et une
convergence économique qui n’en a que le nom et qui a conduit en fait à la concurrence plutôt
qu’à l’harmonisation fiscale et sociale.
L’euro : une solidarité de fait
Pourtant, battre monnaie est, dans l’Histoire, le privilège régalien par excellence, incarnation
métallique d’une unité économique voire politique. L’euro a donc créé un état de fait, massif et
fondamental : une monnaie qui circule sur un territoire couvrant plusieurs Etats souverains et
qui a la confiance de 332 millions de citoyens européens pour leurs échanges marchands et leurs
paiements quotidiens. La Lettonie vient de rejoindre la zone euro au 1er janvier 2014. C’est en soi
une réussite singulière en seulement quinze ans d’existence. Plus profondément, c’est peut-être
aussi une situation historique qu’il serait impossible de défaire : l’euro a créé une solidarité de fait
qui est vécue quotidiennement par les citoyens mais qui n’est pas assumée de manière explicite
par les responsables politiques.
Ne pourrait-on alors faire de l’euro le véritable ferment de la solidarité européenne ? Aux premières
réactions de désunion face à la crise ont succédé des avancées majeures mais qui ne parachèvent
l’union monétaire que de manière encore incomplète par une véritable union économique.
Les progrès de l’Union économique et monétaire : timides
et incomplets
Quels sont les progrès accomplis ? Passons outre le langage technique et procédural pour
comprendre comment nos pays se sont rapprochés face à la tourmente qui, si elle a touché
certains plus durement, n’en a épargné aucun.
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La BCE ne peut certes pas jouer, par ses statuts, le rôle de prêteur en dernier ressort. Cependant,
elle intervient sur le marché secondaire pour acheter des obligations d’Etat. Par ailleurs, le
Mécanisme européen de stabilité peut également intervenir, sous conditions, pour aider les
Etats membres en difficulté pour se financer. L’Espagne et l’Irlande viennent d’annoncer qu’elles
pourront prochainement sortir de l’assistance européenne et à nouveau se refinancer directement
sur les marchés obligataires.
En ce qui concerne la coordination budgétaire, l’Union européenne (UE) s’est dotée d’outils
plus stricts de surveillance et d’application des traités européens. Avec le « semestre européen »,
depuis 2011, la Commission européenne émet des avis sur les budgets nationaux en tenant compte
des grandes orientations de politique économique. Le pacte budgétaire européen, ratifié en 2012
et en vigueur depuis le 1er janvier 2013, renforce les mécanismes de sanction, avec le Six-Pack
et le Two-Pack qui s’appliquent en particulier à la zone euro, en cas de déviation trop forte par
rapport aux critères de convergence. La condamnation récente de l’A llemagne pour excédent
commercial excessif illustre une évolution décisive : un pays de la zone euro ne peut plus mener
de politiques économiques sans prendre en compte ses effets sur l’ensemble de la zone.
Toujours dans le cadre du semestre européen, des arrangements contractuels sont en discussion.
Ils permettraient à un Etat membre de bénéficier d’une aide financière européenne (sous la
forme de subventions ou de prêts à long terme) pour conduire les réformes structurelles. Si les
modalités pratiques sont loin de faire consensus, ces arrangements contractuels pourraient être
l’embryon de transferts financiers européens.
En matière d’union bancaire, un difficile chemin a été parcouru. Le principe d’une supervision
bancaire à l’échelle européenne est acté et la BCE se prépare à un stress test des banques
européennes au printemps 2014. De plus, un mécanisme de résolution des crises bancaires
devrait être créé en 2014. Les dernières discussions de l’Eurogroupe ont admis la mise en place,
dans cette perspective, d’un fonds unique à la zone euro alimenté par les banques privées. C’est
un pas décisif contre la fragmentation « nationale » des banques. De plus, la boucle de rétroaction
entre dette bancaire et dette souveraine devrait être rompue (les Etats ne se verront plus contraints
de sauver les banques en faillite). L’abondement du fonds ainsi que sa gouvernance restent des
points importants de débat, de même que le rôle de garantie que pourrait apporter le Mécanisme
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européen de stabilité. Enfin, la garantie européenne des dépôts demeure un élément essentiel
du dispositif de renforcement de la zone euro qui est encore à discuter.
Tous ces éléments indiquent que des décisions importantes ont été prises depuis le déclenchement
de la crise. On peut estimer le verre à moitié vide ou à moitié plein : il reste que la zone euro n’a
pas implosé, que ses dirigeants ont pris acte de ses dysfonctionnements et qu’ils ont agi pour les
corriger. La volonté politique est indispensable pour faire évoluer les positions des uns et des autres
et doit être réaffirmée avec détermination pour aller plus loin dans l’intégration européenne.
Aller plus loin dans la solidarité économique et sociale
L’expérience a montré que l’existence même de la monnaie unique rendait suicidaire tout refus
d’avancer. L’UE a réussi à avancer à tâtons, sous l’aiguillon de la crise, souvent au prix d’une
casse sociale. Il faut désormais réfléchir aux moyens d’une solidarité effective. La stabilisation
macroéconomique et la prévention des risques systémiques ne sont pas une option mais une
nécessité. Que leurs modalités soient discutées au niveau intergouvernemental reste insuffisant,
car les intérêts nationaux priment à cause du vote à l’unanimité, alors qu’au niveau communautaire,
le Parlement européen a la légitimité tirée du suffrage universel direct pour représenter les
citoyens européens.
Ainsi, comme nous le suggérions dans une note précédente1, le contrôle parlementaire sur la
politique économique doit être renforcé, tant au niveau européen que national, pour asseoir la
légitimité démocratique de l’Union économique et monétaire (UEM). Il revient au Parlement
européen d’être l’instance de contrôle de la politique économique et financière (déficit ou
excédent excessif, ressources propres, préparation et suivi des sommets européens, etc.) et tout
particulièrement de la zone euro (rôle de la commission économique et financière ou, plutôt,
d’une sous-commission de la zone euro composée de représentants issus des seuls Etats membres
appartenant à la zone euro). Il revient ensuite aux parlements nationaux d’être plus étroitement
associés aux décisions en matière budgétaire, monétaire et fiscale au niveau de la zone euro.
Les traités existants sont clairs sur ce point : ils prévoient la tenue d’une conférence entre les
commissions des parlements nationaux et du Parlement européen autour des questions budgétaires
1. Groupe « Europe », L’union politique se fera avec les peuples de l’Europe, Fondation Jean-Jaurès, juillet 2013.
En ligne sur : www.jean-jaures.org/Publications/Notes/L-Union-politique-se-fera-avec-les-peuples-de-l-Europe.
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et économiques et doivent déboucher sur la mise en place d’une « Conférence interparlementaire
de l’UEM » réunissant les parlementaires des pays ayant ratifié le Traité sur la stabilité, la
coordination et la gouvernance (TSCG) et des députés européens.
Certaines voix s’élèvent contre l’euro, regrettent le temps où l’Etat pouvait faire marcher la planche
à billets et présentent le démantèlement de la zone euro comme la panacée pour regagner la
souveraineté monétaire. C’est oublier un peu vite les effets pervers des dévaluations compétitives :
retour de l’inflation forte, perte de pouvoir d’achat, effondrement du cours de la monnaie et
renchérissement du coût de la dette. C’est se leurrer sur la capacité d’un pays à faire face tout seul
à la spéculation financière sur sa devise et sur sa dette. En réalité, il manque à la construction
européenne davantage d’intégration. L’euro facilite les transactions et les échanges puisque
chaque Etat membre commerce majoritairement avec les autres Etats de la zone. L’euro s’est
imposé comme une devise sinon de réserve, du moins de confiance et souvent alternative au
dollar américain, sur les marchés financiers. A ce titre, il constitue un bien meilleur rempart
contre des fluctuations spéculatives que n’importe quelle monnaie nationale que l’on rétablirait
en Europe. D’ailleurs, les citoyens européens expriment un attachement à la monnaie unique
qui dépasse la défiance vis-à-vis de l’Europe institutionnelle, même lorsque leur pays doit passer
les fourches caudines de programmes d’assistance.
De fait, les débats économiques se concentrent sur la poursuite de l’intégration économique dans
deux directions. D’une part, il s’agit de s’armer d’outils de prévention des crises systémiques. C’est
l’objet de l’union bancaire, de la supervision macroéconomique, du Mécanisme européen de
stabilité. D’autre part, il est question de la création d’une capacité budgétaire pour la zone euro
avec des transferts à des fins de stabilisation. En réalité, le premier ne doit pas aller sans le second.
Les instruments budgétaires font partie des outils de prévention des crises systémiques en union
monétaire. Il nous faut donc un outil de stabilisation complémentaire par une mutualisation de
certaines ressources de la zone euro.
On observe une gradation dans les propositions actuelles. Au niveau minimal, on pourrait mettre
en place un système d’assurance contre les chocs conjoncturels2. Ce système est basé sur les écarts
relatifs de croissance par rapport à la moyenne de la zone et assure des transferts de capitaux
2. Henrik Enderlein, Jan Spiess, Lucas Guttenberg, Une assurance contre les chocs conjoncturels de la zone euro,
Notre Europe, septembre 2013. En ligne sur : www.notre-europe.eu/media/uneassurancecontreleschocsconjonctu
relsne-ijd-sept2013extraits.pdf?pdf=ok
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des pays au-dessus de la moyenne vers ceux qui sont en-dessous dans le cycle économique. Un
tel système aurait permis de corriger les divergences systématiques de productivité et d’inflation
réelle des pays du Sud de l’Europe avant la crise de 2008, qui ont finalement conduit à l’explosion
du chômage par la suite. Cependant, un tel système est fondé sur le calcul de la croissance
potentielle par les services de la Commission européenne. Une grandeur économique théorique
et inobservable directement calculée par une instance exécutive n’est pas la panacée pour faire
face aux critiques sur l’Europe technocratique.
Un degré supplémentaire d’intégration consisterait à mettre en place un système d’assurance
chômage au niveau européen. Il s’agirait de procéder à des transferts entre Etats pour le versement
des allocations chômage. La logique économique est la même que celle de la proposition
précédente, à savoir des stabilisateurs automatiques communs pour une zone économique dont
la monnaie est commune. En revanche, le sentiment d’appartenance et de destin commun aurait
une réalité tangible, puisque chaque chômeur de la zone euro percevrait au moins une partie de
ses allocations grâce à la solidarité européenne3.
Enfin, l’idée d’un budget propre à la zone euro, défendue par la France à plusieurs reprises4,
reprend l’idée d’un fonds assurantiel commun, mais pourrait, grâce à un impôt européen, servir à
financer aussi bien des politiques de stabilisation que des politiques communes dans les domaines
d’avenir. La question de sa gouvernance et de sa légitimation reste ouverte, mais l’objectif est bien
d’avoir une instance démocratique ayant autorité pour décider pour la zone.
Les experts allemands du « groupe Glienicker » vont même plus loin sur le plan institutionnel.
Ils suggèrent d’adopter un Traité sur l’euro pour une Union de l’euro. Ce traité incarnerait l’idée
maintes fois reprise mais jamais concrétisée de coopérations renforcées dans des domaines
qui exigent davantage d’intégration. L’intention, semble-t-il, est de renforcer la légitimité de
l’idée européenne en passant de l’union économique à l’union politique. L’intérêt national bien
compris exige des Etats membres qu’ils réévaluent sincèrement leurs constitutions nationales (y
compris la Loi fondamentale allemande) et qu’ils se dotent des moyens d’exercer des transferts
de souveraineté dans les politiques communes qui exigent une mutualisation des efforts pour
être pleinement efficaces.
3. Les experts allemands du « groupe Glienicker » ont récemment pris position en faveur d’une telle solution. En
ligne sur : www.notre-europe.eu/media/tribune11allemandsne-ijdoct2013.pdf?pdf=ok
4. Récemment par Pierre Moscovici au Conseil européen des 24-25 octobre 2013.
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l’Europe politique
L’intégration politique est un impératif
La dimension politique est l’impensé de la construction européenne. Cette dernière s’est faite
sur la politique des petits pas, chère aux pères fondateurs, et sur la conviction que l’économique
pouvait finir, à force de rapprocher les économies, par rapprocher les peuples et emporter leur
adhésion politique. Un tel « économicisme » a pu faire croire que les concepts politiques finiraient
par s’adapter à la réalité économique. Mais, paradoxe de l’Histoire, la monnaie unique qui a été
créée sur cette croyance relève bel et bien de la souveraineté politique. Chassez le politique, il
revient au galop.
La crise actuelle appelle donc davantage qu’une réponse économique aux problèmes de la zone
euro. Comme l’expliquent clairement Michel Aglietta et Thomas Brand5, la monnaie est une
institution liée à la souveraineté de la nation. Or les conceptions allemande et française de
la souveraineté (pour ne prendre qu’elles) sont radicalement différentes. L’une découle de la
Constitution, l’autre de la volonté générale. Dès lors, il s’agit de débattre quel est le type d’accord
au niveau européen qui permette de réconcilier des principes de souveraineté procédant de
sources aussi différentes. Toutefois, il ressort également de leur analyse que la dette publique est
un engagement de la société envers elle-même parce qu’elle est adossée à la pérennité du système
des paiements. En clair, les citoyens effectuent leurs transactions en euro avec l’assurance que
la banque centrale émettrice est la garante de la permanence de la monnaie.
La question politique est par conséquent la souveraineté des Etats sur la monnaie unique qu’ils ont
créée. Retourner à une politique monétaire nationale aurait des conséquences tout à fait néfastes.
Avec des monnaies nationales, la Communauté économique européenne a connu des épisodes
d’inflation qui ont fait fondre la valeur des dépôts des épargnants et des attaques spéculatives
sur les marchés de change qui ont eu des conséquences dévastatrices. Les Etats de la zone euro
peuvent regagner des marges de manœuvre s’ils ajustent leur capacité d’action à la mesure des
enjeux économiques auxquels ils font face – une manière constructive de comprendre le principe
de subsidiarité.
5. Michel Aglietta, Thomas Brand, Un New Deal pour l’Europe, Odile Jacob, mars 2013.
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Quel est le bon niveau d’intervention ? Il dépasse le cadre strictement national dans une
économie mondialisée. La majorité des échanges de la zone se fait entre les Etats membres : une
harmonisation fiscale et sociale doit compléter le marché intérieur. Les échanges avec le reste du
monde restent cruciaux, sauf à s’imaginer pouvoir vivre en autarcie : une politique économique
cohérente de la zone dans son ensemble est également nécessaire. Dans ces deux dimensions,
regagner des marges de manœuvre impose donc des transferts de compétences pour pouvoir
intervenir de manière proportionnée à l’enjeu. Dans un régime démocratique, de tels transferts
doivent être débattus aux niveaux national et européen.
C’est dans cette perspective qu’on peut interpréter la proposition du groupe Glienicker sur le
Traité sur l’euro. A l’heure où les économies européennes ne sauraient affronter seules au niveau
national la concurrence mondiale, il faut plus que jamais faire bloc économiquement pour défendre
efficacement le modèle social européen. Cela exige de débattre ensemble entre partenaires
européens de ce que nous entendons garder au niveau national et de ce que nous devons confier
au niveau européen pour préserver notre modèle. Ce débat doit se faire de manière démocratique.
Il ne faut pas attendre la prochaine crise de l’euro et compter sur un énième sommet de la
dernière chance.
C’est à ce prix que la confiance, la responsabilité et la solidarité pourront à nouveau avoir un
sens en Europe. C’est tout à fait possible puisque les millions de transactions quotidiennes
entre citoyens avec l’euro incarnent bien la confiance dans le système des paiements qui est au
fondement de la puissance régalienne. Allons plus loin, prenons acte de cet attachement fort à
la monnaie qui nous unit, et faisons-en, avec tous les pays de la zone euro qui le souhaitent, le
cœur et le moteur de l’Europe !
AVERTISSEMENT : La mission de la Fondation Jean-Jaurès est de faire vivre le débat public et de
concourir ainsi à la rénovation de la pensée socialiste. Elle publie donc les analyses et les propositions
dont l’intérêt du thème, l’originalité de la problématique ou la qualité de l’argumentation contribuent à
atteindre cet objectif, sans pour autant nécessairement reprendre à son compte chacune d’entre elles.
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