PDF, 4,70 MB - Cour des comptes

64.
IV
IDENTIFICATION DES RISQUES
IV.1
PARTAGE DES RISQUES
Le partage des risques entre les partenaires est l'une des composantes essentielles du
contrat de partenariat et plus généralement des montages contractuels en maîtrise
d'ouvrage privée.
Si le conseil municipal de la Ville de Lens approuvait le choix d'un recours à un
contrat de partenariat pour la reconstruction de la piscine olympique, il conviendrait
alors d'effectuer une matrice des risques reflétant le partage des risques entre la
collectivité et le partenaire privé.
Sont indiqués ci-après des éléments constitutifs d'une telle matrice, ces éléments
devront être ajustés et discutés afin de finaliser une grille des risques que chacun des
candidats devra compléter dans le cadre de la procédure de dialogue compétitif.
65.
Un scénario a été retenu. Il tient compte de l'impact de l'ensemble des coûts sur
une durée de 20 ans.
En conséquence, une matrice de risques a été quantifiée financièrement, sur cette
durée, et reprend les risques qu'il a été jugé utile de valoriser que ce soit au niveau de
la conception, de la réalisation et de la maintenance.
Elle est jointe en Annexe n° 1
IV.2
MATRICE DE RISQUES
IV.2.1 Identification des risques en montage loi MOP- marché public
IV.2.1.1 Risques de conception
IV.2.1 .1.1
Une mauvaise définition des besoins (programme) ou le résultat d'un concours peut
conduire à réaliser un bâtiment surdimensionné donc plus cher.
IV.2.1.1 .2
.Chaœemenl_de {l_rogrammej_u§SJtL.à la Qhas(}_APQ
Les risques de changement de programme suite à des nouvelles demandes de la part
de la personne publique sur la période allant de la conception jusqu'à la phase APD.
Cette phase est liée au temps qui sépare la première phase de consultation du début
du chantier.
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IV.2.1.2 Risques de construction
IV.2.1.2.1
Ce risque est lié au changement de programme du à de nouvelles demandes en
période de réalisation; ce risque lorsqu'il est valorisé peut s'avérer très coûteux dans
le mesure ou les opérateurs privés, seront amenés à facturer lourdement cette prise
en charge.
IV.2. 1.2.2
d'oQjectifs
Dans la solution en contrats séparés, il est fréquent de ne pas avoir de réponses sur
un ou plusieurs lots. Ce risque augmente lorsque les entreprises amenées à intervenir
sur le chantier ont des capacités financières et techniques faibles au regard de la taille
du marché.
IV.2. 1.2.3
Dans cette solution, le taux de sinistralité de défaillances d'entreprises doit être pris
en compte.
La probabilité de cet événement est faible, mais le surcoût engendré lorsqu'il se
concrétise peut être relativement élevé.
IV.2.1.2.4
Ce risque est lié à la potentialité d'absence de réponse à l'appel d'offres et à celle de
dépassement des coûts d'objectifs. Ce risque est classé comme élément d'ordre
qualitatif.
IV.2.1.2.5
Ce risque est assez élevé en contrats séparés. La complexité du projet du à la
construction de 4 équipements de façon simultanée risque d'engendrer le retard
d'une entreprise et de se répercuter sur celles qui interviennent dans le projet de
construction.
/V.2.1.2.6
Ce risque est considéré comme beaucoup plus élevé dans cette solution du fait de
l'absence de conseils juridiques techniques et financiers.
IV.2.1.3 Risques de maintenance
/V.2.1.3. 1
Dans la pratique, la personne publique se sert souvent du budget consacré à la
maintenance et à l'exploitation comme une variable fréquemment utilisée lorsque
des ajustements budgétaires s'avèrent nécessaires.
Ce risque de non réalisation vient en déduction des coûts chiffrés dans cette
solution, et se traduit par une économie pour cette solution.
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IV.2.1 .3.2
L'économie réalisée sur la maintenance est compensée par des risques de surcoût
de maintenance curative. Une fréquence de 8 ans a été retenue pour la réalisation
de cet évènement. Ce risque est lié au précédent dans la mesure ou plus la
maintenance non réalisée augmente, plus le risque lié au surcoût sera fort.
JV.2. 1.3. 3
Le coût du risque d'une réhabilitation lourde résulte d'une gestion publique
soumises à des contraintes budgétaires qui conduisent à diminuer ou à supprimer
certains programmes d'entretien et de maintenance. Dans ce cas, le risque de remise
en état intervient 20, ou 25 ans après la mise en service du nouveau bâtiment.
IV.2.1 .3.4
.Surcoût de maintenance lié_j_yn.JZ.I21.us faible incitation 12QIJI.
notion_fifl._coût_global
int~rer la
Au stade de la conception le CP offre d'avantage d'opportunités pour intégrer la
notion de coût global.
Le preneur qui intervient au stade de la gestion à plus de chance d'investir au niveau
de la conception et de la réalisation pour pouvoir ensuite diminuer ses coûts
d'entretien et de maintenance.
IV.2.1.3.5
J)urcoût _si'exmoitatiol]_ _pour_ .!J)aintenance_ insuffisanlfl.t..
surdimensionnement et f2[ise en _ç_omP..te limitée de la notion_iifl._coût.J]Iobgj
L'insuffisance de maintenance peut occasionner des surcoûts au stade de
l'exploitation. L'insuffisance d'entretien et de maintenance occasionne un
dysfonctionnement des équipements dont les performances diminuent.
De même les risques de surdimensionnement du projet occasionnent des risques de
coûts de fonctionnement plus élevés.
IV.2.2 Identification des risques en montage BEA- AOT et contrat de
partenariat
IV.2.2.1 Risques de conception
IV.2. 2.1.1
Ce risque est d'ordre qualitatif. Il correspond au risque lié à la mise au point au stade
de la conception du projet qui peut prendre plus de temps que prévu initialement.
IV.2.2.1.2
Ce risque lié à des nouvelles demandes de modification de programme de la
personne publique peut occasionner un surcoût de la part de l'opérateur privé
relativement élevé selon le type de modifications
IV.2.2.2Risques de construction
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IV.2.2.2.1
Le risque lié aux avenants pour travaux supplémentaires est assez faible. Toutefois, il
est estimé qu'en cas d'avenants, le coût à supporter serait assez élevé.
IV.2.2.2.2
Il s'agit là d'un risque d'ordre qualitatif. Ce risque est considéré comme assez faible.
Une mise à disposition plus rapide permet à l'opérateur de bénéficier des loyers plus
rapidement.
IV.2.2.2.3
Ce risque n'est pas systématique. Toutefois on peut considérer qu'au sein des
sociétés en charge de la construction, de le maintenance et de l'entretien, le dialogue
n'est pas toujours optimisé entre les constructeurs et les gestionnaires et ne permet
pas toujours une approche en coût global.
IV.2.2.3Risques d'exploitation
IV.2.2.3.1
f.Aauvaise_sléfinition du_çharrJP.Jie..§.{2[estations_2ontractue/le..§.
et de!J.._modali&_s_sj'incitatiofLaux économies_2fL_cham.es d'e~/oitation
En confiant la maintenance et l'entretien des équipements, la collectivité transfère en
principe les risques qui concernent la gestion des ouvrages .Toutefois certaines
imprécisions ou mauvaises interprétations contractuelles liées aux limites de
prestations de chacun peuvent engendrer des surcoûts. Certaines activités que la
collectivité pense avoir confié au preneur peuvent ne pas avoir été clairement
transférées.
IV.2.2.3.2
Ce risque résulte de la difficulté de donner une bonne définition du service attendu
au moment de la signature du CP ou du BEA et des problèmes rencontrés pour
mesurer la qualité du service délivré par le preneur.
IV.2.3 Traduction financière des risques identifiés
Pour permettre la comparaison entre les différents montages, chaque risque doit être
traduit en coût potentiel, ou en gain potentiel.
IV.2.3.1 Scénario
Un déficit les différents scénarii pouvant apparaître face à un risque identifié.
Exemple: il ny a pas de risque de surdimensionnement dans 85% des tm, tiy a un risque de
surdimensionnement de 10% dans 10% des ,·as et un risque de surdimensionnement de 10% dans
5% des ras, le tout pour un montant d'investissement de 1 000 000 € donnera :
Risques
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Probabilité Valorisation du risque Cout associé
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Surdimensionnement
0%
80%
0,00%
0
10%
15%
1,50%
15 000
20%
5%
1,00%
10 000
2,50%
25 000
Soit un coût du risque de 25 000 €
IV.2.3.2Probabilité
Afin de pouvoir détemùner la valeur des nsques, il reste à détemùner leur
probabilité d'occurrence.
L'estimation de ces probabilités doit cependant être justifiée par des hypothèses
raisonnables et documentées.
IV.2.3.3 Valorisation du risque
L'occurrence d'un risque pourra, à titre d'exemple, avoir un impact sur les coûts liés
au développement du Projet.
IV.2.3.4 Coût associé
La décision prise sur la réduction éventuelle de la sévérité d'un risque (signature d'un
contrat d'assurances spécifique par exemple) et l'évaluation de son coût, nécessitera
une réévaluation.
Le coût associé (la valeur du risque) est détemùné comme le produit de la sévérité
par la probabilité d'occurrence.
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V
66.
BILAN COUTS AVANTAGES DES DIFFERENTS SCHEMAS
JURIDIQUES
Ainsi que cela a été dit, l'article L. 1414-2-II du CGCT encadre le recours aux CP
et dispose:
«Les contrats de partenariat ne peuvent être condus que sz: au regard de J'évaluation, il s'avère:
1° [que le projet est complexe] ;
2° Ou bien que le projetprésente un carattère d'urgence [ . .] ;
3° Ou bien emvre que, compte tenu soit des caracténstiques du}rojet, soit des exigences du
serviœ ..Public dont la personne publique est chargée, soit des insu.,_ffisances et difjimltés obseroées
dans la réalisation de ,Projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan
entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d'autres tïJntrats de
la t·ommande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul tvnstituer un
avantage» (nous soulignons).
Le 1° et le 2° de cet article ont fait l'objet d'une analyse dans la partie II ci-dessus,
selon laquelle le Projet ne répondait pas aux critères de ces deux premiers cas de
recours au CP.
Reste le 3° -le bilan coûts avantages - qui fait l'objet de la présente partie.
67.
Ce bilan, d'après l'article L. 1414-2-II du CGCT, doit démontrer la« supériorité» du
CP par rapport aux autres schémas contractuels possibles - présentés dans la
partie III- et doit être réalisé à l'aune de l'un des trois critères suivants :
soit les caractéristiques du projet ;
soit les exigences du service public ;
soit les insuffisances et difficultés rencontrées sur des projets comparables.
Compte tenu du contenu du Projet, il semble plus pertinent de mener l'évaluation
préalable selon le premier critère, à savoir les caractéristiques du Projet, telles
qu'elles sont exposées dans leI ci-dessus.
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V.t SCHEMA CONTRACTUEL MARCHE PUBLIC ET LOI MOP
68.
La réalisation du Projet peut être assurée selon ce schéma, ainsi que cela a été
présenté aux points 25 et suivants ci-dessus.
La conception et la construction de la nouvelle piscine nécessiteraient la passation
de marchés séparés y étant relatifs, sauf à pouvoir conclure un marché de
conception construction prévu à l'article 37 du CMP, ce qui ne semble pas
possible en l'espèce.
Les prestations d'entretien maintenance des bâtiments feraient l'objet d'un
marché de service.
69.
Ainsi, cela conduirait la ville à passer au minimum trois marchés publics afin de
réaliser le Projet.
La passation de ces marchés de travaux et de services suppose de disposer des
personnels nécessaires à la mise en place de ces marchés, notamment afin de
rédiger le programme complet de travaux et les documents de la consultation des
entreprises.
De plus, ce schéma contractuel suppose une assistance à maîtrise d'ouvrage (donc
au moins un marché supplémentaire).
70.
Au surplus, l'addition des marchés ne garantit pas à la collectivité de disposer des
bâtiments conformément au planning qu'elle s'est fixé, notamment pour des
raisons de défaillances d'entreprise ou de contentieux de marché, sans évoquer
même le décalage du calendrier de réalisation des travaux.
Il existe donc un fort aléa de calendrier lié à l'imbrication des marchés et la
présence de titulaires différents pour ces marchés.
V.l.l Procédures applicables et délais
71.
Ainsi que cela a été indiqué aux points 35 et suivants ci-dessus, en l'état de nos
informations et dans ce schéma contractuel marché public et loi MOP, la ville de
Lens ne pourra mettre en œuvre :
ni une procédure de dialogue compétitif ;
ni une procédure négociée ;
ni une procédure de conception construction.
Elle devra donc recourir à la procédure de l'appel d'offres, prévue par l'article 26-I
du CMP et organisée par les articles 57 et suivants de ce Code.
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Ce n'est que si le montant des marchés envisagés est inférieur aux seuils de l'article
26 du CMP, que cette procédure pourra être remplacée par une procédure
adaptée, lui permettant notamment de négocier les offres.
V.1.2 Délais de passation et de réalisation
72.
Le tableau ci-dessous présente les délais, qui peuvent être raisonnablement estimés,
nécessaires à la passation et à la réalisation des opérations de travaux dans le
cadre du Projet.
1
73.
Programme de travaux
6 mois
Concours
7 mois
Etudes conception
7 mois
Consultation, choix des entreprises
5 mois
Réalisation travaux
18 mois
Réception, mise en service
2 mois
45 mois
Total estimatif
Le CMP ne définit pas la durée totale, maximale ou minimale, des procédures
d'attribution des marchés publics.
Tout au plus, il fixe certains délais à respecter par les pouvoirs adjudicateurs, en
fonction de certaines procédures, qui sont présentés ci-après.
En tout état de cause, un pouvoir adjudicateur doit respecter le délai de l'article 80
du CMP, qui impose un délai de seize jours entre la date d'envoi de la notification
du rejet des candidatures ou des offres aux candidats malheureux et la conclusion
du marché.
74.
La procédure d'appel d'offres restreint (articles 60 et suivants du CMP publics et
article 38.3 de la Directive) prévoit :
d'une part, un délai minimal entre la date d'envoi de l'avis d'appel public à
la concurrence et la réception des candidatures de 37 jours;
d'autre part, un délai minimal entre la date d'envoi de la lettre de
consultation et la réception des offres de 40 jours.
Au total, le CMP, pour cette procédure restreinte, prévoit expressément 2,5 mois de
délai de procédure, augmenté des 16 jours de l'article 80, soit au moins 3 mois.
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Il s'agit d'un rrurumum, les phases anteneures et posteneures aux étapes de la
procédure identifiées ci-dessus devant s'y ajouter (par exemple: rédaction des avis
de publicité et d'attribution, convocation aux commissions d'appel d'offres, analyse
des candidatures et des offres).
75.
La procédure d'appel d'offres ouvert (articles 57 et suivants du CMP publics et
article 38.2 de la Directive) prévoit un délai minimal entre la date d'envoi de l'avis
d'appel public à la concurrence et la réception des offres de 52 jours
Au total, le CMP, pour cette procédure ouverte, prévoit expressément 2,2 mois de
délai de procédure, en tenant compte des 16 jours de l'article 80.
Il s'agit, également, d'un minimum, les phases antérieures et postérieures aux étapes
de la procédure identifiées ci-dessus devant s'y ajouter (par exemple : rédaction des
avis de publicité et d'attribution, convocation aux commissions d'appel d'offres,
analyse des candidatures et des offres).
V.1.3 Coûts directs et indirects associés au montage
76.
Les coûts associés au montage correspondent aux taxes diverses, commissions et
frais financiers intercalaires qui seront supportés par la ville de Lens dans le cadre du
Projet
Dans le cadre de la maintenance, les coûts associés correspondent aux frais
suivants:
gros entretien renouvellement
maintenance courante
le nettoyage des bâtiments
la consommation de fluides
77.
L'ensemble des ces coûts ont été valorisés à ce stade du Projet soit par la personne
publique soit par son assistant sur la base de ratios existants pour des opérations
similaires.
A ce stade du projet aucun frais de concours ou indemnités n'a été valorisé.
78.
Par ailleurs, comme indiqué au point 68 ci-dessus, les prestations de maintenance
feront l'objet de marchés de services qui nécessitent un travail important des
services de la ville qui devra être valorisé en terme d'ETP.
L'ensemble des coûts évoqués ci-dessus (coût des prestations, des procédures de
publicité, de maintenance, d'exploitation, etc) ont été détaillés et valorisés dans en
Annexe n° 3 et Annexe n° 4 ci-après.
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V.1.4 Identification et quantification des risques
79.
L'ensemble des risques du Projet sont identifiés dans la partie IV ci-dessus et y sont
valorisés.
Ces risques sont supportés par la ville de Lens et les partenaires privés en fonction
de leurs rôles respectifs (risques de conception, de réalisation, de maintenance,
autres risques)
Les risques identifiés et valorisés sont détaillés dans une fiche de valorisation des
coûts, jointe en Annexe n° 1.
V.1.5 Coûts du financement induits
80.
En comparant notamment le coût d'une solution contrat séparé (durée d'emprunt,
taux d'intérêt, profil de remboursement) et celui induit par un montage de type
contrat de partenariat (qui dépendra des sources et mécanismes de financement
proposés par les candidats, qui pourront par exemple s'orienter vers la voie du
crédit-bail ou de la cession de créance), les coûts de financement induits ont été
valorisés de la manière suivante :
-
coût de l'emprunt sur 30 ans : 4.3%
A ce stade nous avons considéré, que 73 % soit 14 728 K€ du projet serait financée
par un emprunt souscrit par la ville de Lens, A déterminer avec les services de la
Ville de Lens % du montant des investissements serait financé par un
autofinancement de la ville.
81.
Les autres financements aléatoires à ce stade du projet sont les suivants, sous réserve
de leur conf111nation:
-
ETAT (ANRU) 516 908 €;
-
Conseil Régional: 3 496 578 €;
Conseil Général : 1 500 000 € (500 000 € au titre des remises aux normes,
restructuration, et 1 000 000 € au titre de la revalorisation et de
l'innovation)
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V.2
SCHEMAS CONTRACTUELS EN CP, BEA ET AOT
V.2.1 Procédures applicables et délais
V.2.1.1
82.
BEAetAOT
Ainsi que cela a été indiqué aux points 44 et 54 ci-dessus, le BEA et l'AOT ne sont
pas soumis, en tant que tels, à une procédure formalisée imposée par le CGCT.
La prudence recommande, toutefois, que pour ces schémas juridiques, la ville de
Lens assure un minimum de publicité et de mise en concurrence, d'autant plus
qu'il est vraisemblable que le montant total du Projet dépasse les seuils d'application
de la Directive communautaire et qu'un BEA ou une AOT peuvent s'analyser
comme des marchés (de travaux) en droit communautaire.
Dans ces conditions, il n'est pas possible d'apprécier ex ante les délais de passation
de ces contrats, la procédure applicable ne pouvant être définie à ce stade.
En tout état de cause, elle devrait être normalement plus rapide que la procédure
applicable au schéma loi MOP- marché public et au schéma CP (voir points 83 et
suivants).
V.2.1.2
83.
Contrat de partenariat
En ce qui concerne le contrat de partenariat, ce dernier peut être conclu selon les
procédures du dialogue compétitif, de l'appel d'offres ou selon une procédure
négociée.
Un pouvoir adjudicateur ne peut recourir à la procédure de dialogue compétitif que
s'il est « o~jectivement dans l'impossibilité de dijinir seul et à l'avance les mqyens techniques
pouvant répondre à ses besoins ou d'établir le montage financier oujuridique du projet>> (article L.
1414-5 du CGCI).
La Directive (voir point 44 ci-dessus) précise que cette procédure peut être mise en
œuvre lorsque le projet est «particulièrement tYJmplexe », de sorte que le pouvoir
adjudicateur estime que la procédure classique de l'appel« ne permettra pas d'attn.buer le
man-hé».
84.
II convient de noter que les conditions de recours à la procédure de dialogue
compétitif pour un CP sont indépendantes des conditions de recours au schéma de
CP.
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Ainsi, ce n'est pas parce que le Projet n'est pas complexe au sens de l'article L. 14142-II du CGCT (conditions de recours à un CP), qu'un CP ne peut pas faire l'objet
d'une procédure de dialogue compétitif.
85.
En l'espèce, de même que le Projet n'est pas« complexe» au sens l'article L. 1414-2II du CGCT sur les conditions de recours à un CP, le Projet, compte tenu de nos
informations, ne peut être en l'état qualifié de «particulièrement tvmplexe »au sens de la
Directive.
Ainsi, il ne peut pas remplir les conditions de recours à la procédure de dialogue
compétitif pour l'attribution d'un CP.
86.
Un CP peut être également conclu selon une procédure négociée prévue par l'article
L. 1414-8-1 du CGCT.
Toutefois, cette procédure est réservée aux CP, pour ceux ayant pour objet principal
soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution de travaux ou d'un
ouvrage répondant à des besoins précisés par la personne publique, dont le
montant est inférieur à 4 845 000 € HT.
Compte tenu de l'estimation des coûts du Projet, tel ne pourra pas être le cas en
l'espèce.
87.
Par conséquent, le Projet, s'il est mené selon le schéma de contrat de partenariat, ne
pourra être mené que selon la procédure d'appel d'offres prévue à l'article L.
1414-8 du CGCT.
La ville de Lens ne pourra donc pas négocier les offres avec les candidats, tout au
plus, elle pourra leur demander de compléter ou préciser leurs offres.
Cette procédure d'appel d'offres prévoit :
d'une part, un délai minimal entre la date d'envoi de l'avis d'appel public à
la concurrence et la réception des candidatures de 40 jours (article L.
1414-6 du CGCT);
d'autre part, un délai minimal entre la date d'envoi de la lettre de
consultation et la réception des offres de 40 jours ;
enfin, un délai minimal entre la date d'envoi de la notification du rejet des
candidatures ou des offres aux candidats malheureux et la conclusion du
CP de 16 jours.
Au total, les dispositions du CGCT relatives à la procédure d'appel d'offres d'un
contrat de partenariat, prévoient expressément 96 jours de délai de procédure, soit
3,2 mois.
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Il s'agit d'un rrurumum, les phases anteneures et posterieures aux étapes de la
procédure identifiées ci-dessus devant s'y ajouter (par exemple : rédaction des avis
de publicité et d'attribution, convocation aux commissions d'appel d'offres, analyse
des candidatures et des offres).
V.2.2 Estimation des délais de réalisation du Projet en BEA et en AOT
88.
Le tableau ci-dessous présente les délais, qui peuvent être raisonnablement estimés,
nécessaires à la passation et à la réalisation des opérations de travaux dans le
cadre du Projet, pour les schémas contractuels BEA et AOT.
6 mois
Programme
Choix du titulaire
1
6-8 mois
Etudes conception construction
6 mois
Réalisation travaux
16 mois
Réception, mise en service
2mois
36-38 mois
Total estimatif
Les délais annoncés ci-dessus sont globalement équivalents à ceux d'une procédure
de contrat de partenariat et n'ont qu'une valeur estimative.
En effet, nonobstant la liberté procédurale offerte pour ces contrats, la prudence
recommande de s'inspirer des procédures formalisées, en ce compris les délais
minimum qui y sont prévus.
89.
Au regard du Projet tel qu'il est envisagé aujourd'hui, la différence majeure entre le
choix d'une réalisation en BEA et le choix d'une réalisation en AOT réside, d'un
point de vue financier, dans la récupération du FC1VA sur la partie investissement
du Projet.
Cette récupération n'est pas autorisée pour une réalisation en AOT et est permise en
BEA, si le montant total de ce contrat, c'est-à-dire rémunération versée par la
personne publique au preneur pendant toute la durée du bail, est inférieur à
10.000.000 € HT (voir point 45 ci-dessus).
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V.2.3 Estimation des délais de réalisation du Projet en contrat de
partenariat
90.
Le tableau ci-dessous présente les délais, qui peuvent être raisonnablement estimés,
nécessaires à la passation et à la réalisation des opérations de travaux dans le
cadre du Projet, pour le schéma contrat de partenariat.
Programme de travaux
6 mois
Choix du titulaire
1
8- 10 mois
Etudes conception construction
6 mois
Réalisation des travaux
16 mois
Réception, mise en service
2 mois
38-40 mois
Total estimatif
Les délais annoncés n'ont qu'une valeur estimative.
En soi, il n'y a donc pas de différence majeure, en termes de délais, entre le BEA et
le contrat de partenariat.
V.2.4 Coûts directs et indirects associés aux montages BEA- AOT et
contrat de partenariat
91.
Les coûts associés au montage correspondent aux taxes diverses, commissions et
frais financiers intercalaires qui seront supportés par la Ville de Lens dans le cadre
de la construction de la piscine.
Dans le cadre de l'exploitation et de la maintenance, les coûts associés
correspondent aux frais suivants :
gros entretien renouvellement avec une périodicité de 7 ans (dans le montage
partenarial, ces frais seront constitués sous forme de provisions annuelles qui
pourront être rémunérées par le prestataire sur la base de taux de placement
de trésorerie) ;
maintenance courante avec une périodicité annuelle;
le nettoyage des bâtiments ;
la consommation de fluides.
A ce stade du projet aucun frais de concours ou indemnités n'ont été valorisés.
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L'ensemble des coûts évoqués ci-dessus (coût des prestations, des procédures de
publicité, de maintenance, d'exploitation, etc) ont été détaillés et valorisés dans une
fiche de valorisation des coûts jointe en Annexe n° 2.
Par ailleurs, le tableau ci-dessous présente la décomposition du loyer HT dans le
cadre du contrat de partenariat (avant la prise en compte des risques) la première
année
Loyer
base
2013
1 751K€
Loyer
part
fonctionn
ement
%loyer
total
Loyer
part
investiss
ement
961 K€
55%
211 K€
%loyer
total
12%
Loyer
part
frais
financ
iers
%loyer
total
579K€
33%
Les données ci-dessus ont été réalisées sur une simulation en contrat de partenariat.
Le loyer étant considéré sous forme d'annuité constante pour le remboursement de
l'emprunt souscrit par le partenaire privé, le remboursement du capital liée à
l'investissement est progressif.
En conséquence, au fur et à mesure des années, le loyer part investissement
représentera une part de plus en plus importante en rapport du loyer total, alors que
le loyer part frais financiers suivra une évolution contraire.
V.2.5 Identification et quantification des risques
92.
L'ensemble des risques du Projet sont identifiés dans la partie IV ci-dessus et y sont
valorisés.
Ces risques sont supportés par la ville de Lens et les partenaires privés en fonction
de leurs rôles respectifs (risques de conception, de réalisation, de maintenance,
autres risques)
Les risques identifiés et valorisés sont détaillés dans une fiche de valorisation des
coûts, jointe en Annexe n° 1.
V.2.6 Coûts du financement induits
93.
E n comparant notamment le coût d'une solution contrat séparé (durée d'emprunt,
taux d'intérêt, profll de remboursement) et celui induit par un montage de type
contrat de partenariat (qui dépendra des sources et mécanismes de financement
proposés par les candidats, qui pourront par exemple s'orienter vers la voie du
crédit-bail ou de la cession de créance), les coûts de financement induits ont été
valorisés de la manière suivante :
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94.
coût de l'emprunt sur 30 ans: 4,50%
A ce stade nous avons considéré, que 73 % soit 15 389 K€ du projet serait fmancée
par le partenaire privé, le complément étant subventionné par les financeurs
suivants:
ETAT (ANRU): 516 908 €
Conseil Régional: 3 496 578 €
Conseil Général : 1 500 000 € (500 000 € au titre des remises aux normes,
restructuration, et 1 000 000 € au titre de la revalorisation et de l'innovation)
V.3
95.
COMPARAISON DES COUTS ET DES RISQUES SELON LES DIFFERENTS
MONTAGES
Cette comparaison s'effectue selon la méthode de la Valeur Actuelle N ette (VAN)
Cette méthode permet d'actualiser des flux financiers différents sur des périodes
différentes selon les modes de réalisation du projet.
L'actualisation consiste à calculer la valeur actuelle d'une somme future, et permet
de prendre des décisions financières en comparant les valeurs actuelles de séquences
de coûts.
L'actualisation des flux est opérée pour chaque mode de réalisation avec un taux de
référence unique.
En règle générale, le taux de référence retenu est le taux de financement de la
personne publique
Le taux retenu dans l'étude est précisément le taux de financement par emprunt de
la personne publique qui varie selon la durée des contrats.
Les grilles financières élaborées et situées en Annexe n° 2 et Annexe n° 3
permettent de fixer les points suivants :
Comparaison des schémas en termes de coûts pour la collectivité ; selon
le mode de contrat retenu (Loi MOP, CP, BEA-AOT durées, 20,25 ou
30 ans)
Comparaison des schémas en termes de répartition des risques (matrice
des risques valorisée, après échange avec les services concernés de la Ville
de Lens)
Comparaison des schémas en termes de performances (renouvellement
de la maintenance et de l'entretien, durée des contrats, incidences
financières, et décaissements dans le temps)
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Incidence des schémas sur la capacité d'autofinancement disponible de la
ville par le calcul de loyers prévisionnels selon les modes de contrats et
durées retenues.
V.4
CONCLUSION DU BILAN COUTS-AVANTAGES
V.4.1 Sur le schéma juridique le plus adapté au Projet
96.
Sur le plan du schéma juridique le plus adapté au Projet, le montage marché publicloi MOP semble le plus compliqué et le plus difficile à mettre en œuvre.
Compte tenu, en effet, de l'impossibilité a priori de conclure un marché de
conception réalisation, la ville de Lens devra conclure au moins trois marchés
publics différents relatifs aux études, à la réalisation des travaux, à l'entretien de
l'équipement (sauf à internaliser ces derrières prestations).
97.
Le montage en AOT ou BEA ne semble pas non plus le plus adapté au Projet,
compte tenu de l'impossibilité, vu le montant envisagé de l'opération, de bénéficier
du mécanisme du FCTVA ; ce qui induit mécaniquement une différence de coût
d'investissement de près de 20 %, ce qui est considérable pour la ville de Lens.
Sur le plan de la TVA, il convient également de prendre en considération le type
d'exploitation de la piscine afin de consolider le régime fiscal lié à la TVA.
En effet, l'exploitation d'une piscine municipale comportant uniquement des bassins
est présumée non concurrentielle et se situe ainsi hors du champ d'application de la
TVA.
Dans ce cas, le FCTVA s'applique entièrement sur la partie investissement dans le
cadre d'un contrat de partenariat, et avec les limites précisées dans la note dans le
cadre du BEA. Cette différence de traitement fiscal en gendre ainsi une distorsion et
un surcoût lié à la non récupération du FCTVA dans le cadre du BEA.
En revanche, il en est autrement des piscines dont les caractéristiques sont proches
des parcs de loisirs. Il s'agit dans ce cas, d'une activité qui se trouve, en raison des
tarifs pratiqués et des équipements ludiques mis en œuvre (toboggans, piscines à
vague, etc) en concurrence directe avec les entreprises privées qui proposent des
services similaires. CE type d'activité est donc assujetti à la TVA et par suite,
inéligible au FCTVA;
Dans ce cas il n'y a pas de distorsion fiscale entre le BEA et le CP, la tva s'applique
sur les deux types de contrats.
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Au cas d'espèce, il convient de bien analyser l'activité précise de la piscine et de se
rapprocher éventuellement du service des Impôts afin d'obtenir un avis précis et
circonstancié sur l'application du régime de la TVA
Par ailleurs, le traitement des subventions publiques n'est pas le même entre le
contrat de partenariat et le BEA. En effet, l'article 25-1 de l'ordonnance 2004-559
du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat permet explicitement le versement de
subventions aux projets concernés. Au contraire, en l'absence de dispositions
similaires dans les articles L.1311-2 et s. du CGCT relatifs au BEA, « les projets
réalisés sous cette forme ne peuvent bénéficier d'un régime analogue » (réponse du
ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, JO 19 janv. 2010 p. 578).
En d'autres termes, le BEA ne devrait pas pouvoir bénéficier de subventions
publiques (Etat, collectivités locales ... ), ce qui représente là encore un défaut
majeur de cette catégorie de contrat.
98.
Le montage en contrat de partenariat apparaît dès lors plus intéressant que le BEA
ou l'AOT Droits Réels, dès lors que, au contraire de ces derniers, il bénéficie du
FC1VA et est légalement éligible aux subventions publiques. Sur le plan des délais
de procédure, du transfert de risques et du coût selon la méthode de la VAN, il
présente les mêmes avantages que ces derniers par rapport aux marchés publics.
Dès lors, le bilan avantages-inconvénients apparaît plus favorable au contrat de
partenariat relevant de l'ordonnance du 17 juin 2004, ce qui est d'ailleurs confirmé
par les paragraphes qui suivent.
V.4.2 Sur le délai global de réalisation du Projet
99.
En ce qui concerne le délai global de passation, tel que l'on peut l'estimer à ce stade
du Projet, le montage marché public -loi MOP n'est pas le plus avantageux compte
tenu de l'addition des marchés à conclure.
Ceci ne garantit pas à la collectivité de disposer des bâtiments conformément au
planning qu'elle s'est fixée et l'expose de manière plus significative aux
défaillances cumulées d'entreprise entraînant un plus grand aléa de décalage du
calendrier de réalisation des travaux.
100.
Le montage en contrat de partenariat et le montage en BEA et AOT, assurent plus
de souplesse à la collectivité territoriale sur ce point et une meilleure maîtrise du
délai, compte tenu de l'unicité du titulaire du contrat.
Les délais estimatifs de réalisation du Projet, indiqués aux points 88 et 90 ci-dessus,
sont sensiblement les mêmes pour ces montages, avec un léger avantage au
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montage en BEA et AOT compte tenu de l'absence de dispositions impératives du
CGCT (ou autres textes) relatives à des délais de procédures de passation.
En effet, il n'y a pas de délai minimum imposé pour le BEA ou l'AOT. Seuls
existent ceux que commandent le respect des principes généraux de la commande
publique (libre accès à la commande publique, égalité de traitement et transparence
des procédures) et le temps nécessaire à une collectivité pour mener la procédure.
Il n'empêche que, dès lors que cette dernière doit, même si ce n'est pas réellement
imposé par les textes, mettre en place une procédure de publicité et de mise en
concurrence formalisée pour la passation du BEA ou de l'AOT, la différence tant en
termes de contenu de procédure que de délais qui en découlent est forcément très
ténue avec le contrat de partenariat.
V.4.3 Sur l'adéquation des procédures de passation au Projet
101.
S'agissant de la souplesse de la procédure de passation, le montage marché public loi MOP ne permet de recourir ni à la procédure négociée, ni au dialogue compétitif,
ni à la procédure de conception construction.
Ce montage présente donc des contraintes pour la ville, qui devra passer par une
procédure d'appel d'offres classique, pour tous les marchés publics nécessaires à
la réalisation du Projet, sans pouvoir optimiser les procédures de passation.
102.
En ce qui concerne le montage contrat de partenariat, il semble possible de recourir
à la procédure négociée mais seulement si le montant total de la rémunération à
verser au partenaire est inférieur à 4 845 000 € HT.
Tel n'étant pas le cas selon l'estimation des coûts, la ville devra recourir, pour ce
montage, à la procédure d'appel d'offres, pour ce contrat unique, car elle ne peut
pas utiliser la procédure de dialogue compétitif, dont les conditions ne sont pas
remplies en l'espèce.
103.
Le montage en AOT ou en BEA semble accorder légèrement plus de souplesse
à ville que les autres montages.
Ainsi que cela a déjà été indiqué, il est toutefois recommandé à la ville de faire en
sorte qu'un minimum de publicité et de mise en concurrence soit assuré, qui
peut se retrouver aussi précise et formalisée qu'en ce qui concerne, par exemple, le
montage en CP.
De plus, si le Projet, effectué selon un de ces montages, dépasse les seuils
d'application des Directives (4 845 000 € HT), il devrait être, normalement, soumis à
ses dispositions, ce qui implique, au moins d'assurer une publicité de niveau
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communautaire et, par prudence, de ne pas recourir à la procédure négociée ou
au dialogue compétitif.
V.4.4 Sur le régime financier et fiscal du Projet en fonction des montages
104.
Le montage marché public -loi MOP impose à la ville de Lens d'assurer elle-même
le financement, sur son budget, du Projet.
Ceci n'est pas avantageux pour elle.
105.
En ce qui concerne le montage contrat de partenariat et le montage en AOT ou
BEA, le titulaire du contrat aura la charge d'assurer le préfinancement du Projet.
Ceci constitue un premier avantage de ces montages.
106.
En terme de régime fiscal, le montage en contrat de partenariat présente l'avantage
supérieur de faire bénéficier du FCTVA pour l'ensemble des dépenses
d'investissements réalisés par le partenaire.
Le montage en BEA ne le permet que si, d'une part, ce contrat fait l'objet d'une
évaluation préalable dans les conditions de l'article L. 1414-2-II du CGCT (ce qui
est bien l'objet du présent document) et, d'autre part et surtout, le montant total
de la rémunération du cocontractant ne dépasse pas 10 000 000 € HT.
Le montage en AOT ne le permet pas.
V.4.5 Sur les coûts du Projet en fonction des montages
107.
Le tableau ci-après synthétise les coûts du Projet selon le montage.
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Coût
prévisionnel
HT
Loyers
prévisionn
elsHT
sur base euros ,·ourants 20 12/ 13
Loi
MOP
CP
VAN (flux ttc)
30 ans
30 ans
Avant la prise
en compte des
nsques
36.5
M€
Après la prise
en compte des
nsques
46.6
M€
108.
LoiMOP
CP
variation
30 ans
30ans
38.8
M€
1.06%
1 638K€
1 751K€
45M€
-1.03%
1 897K€
2 033 K€
non linéaire
Les données ci-dessus ont été réalisées sur une simulation en contrat de partenariat.
Le loyer étant considéré sous forme d'annuité constante pour le remboursement de
l'emprunt souscrit par le partenaire privé, le remboursement du capital lié à
l'investissement est progressif.
En conséquence, au fur et à mesure des années, le loyer part investissement
représentera une part de plus en plus importante en rapport du loyer total, alors que
le loyer part frais financiers suivra une évolution contraire.
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VI
109.
SYNTHESE DU
BILAN
COUTS
AVANTAGES
CONCLUSION DE L'EVALUATION PREALABLE
ET
Le bilan coûts avantages a donc démontré que le montage en contrat de
partenariat, au vu des caractéristiques du Projet, était plus avantageux que les
autres contrats de la commande publique, notamment en ce qui concerne son
régime fiscal et la possibilité légale de lui accorder des subventions publiques.
Il offre donc le schéma juridique et fiscal le plus adapté au projet.
Au contraire, le montage en AOT ou BEA s'avère, au vu des éléments juridiques
et fiscaux ci-dessus évoqués, moins intéressant que le contrat de partenariat.
110.
Le montage en AOT ou BEA et le montage en contrat de partenariat sont aussi
avantageux l'un que l'autre en ce qui concerne le régime financier du Projet
(préfinancement privé) et les coûts du Projet (coût travaux; coût de maintenance;
coût des risques).
111.
Il en résulte que le montage en contrat de partenariat est le plus avantageux
que les autres contrats de la commande publique, à savoir le marché public,
le BEA et l'AOT.
Dans ces conditions, la troisième condition posée par l'article L. 1414-2-11 du
CGCT permettant de fonder le recours au contrat de partenariat est remplie,
ce qui signifie que la ville de Lens pourra recourir à ce montage pour la
réalisation de son Projet.
Le 10 mai 2011
Jean-Marc PEYRICAL
Avocat à la Cour
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LISTE DES ANNEXES
Annexe n° 1.
Fiche de valorisation des risques
Annexe n° 2.
Calcul de la VAN des coûts et des risques selon le montage BEA,
AOTou CP
Annexe n° 3.
Calcul de la VAN des coûts et des risques selon le montage loi MOP
marché public
Annexe n° 4.
Fiche d'identification des coûts selon le montage loi MOP marché
public et le montage en CP
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