pacte financier et fiscal de solidarité au service duprojet de

PACTE FINANCIER ET FISCAL
DE SOLIDARITÉ AU SERVICE
DUPROJET DE TERRITOIRE
La nouvelle génération de pactes nanciers et scaux :
unalliépour les nouveaux mandats locaux

SOMMAIRE
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Pacte nancier et scal de solidarité au service duprojet de territoire
4 ÉDITO
5 INTRODUCTION
41 PARTIE 111
LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE
FINANCIER ET FISCAL
I. Les attributions de compensation
II. La dotation de solidarité communautaire
III. Les fonds de concours
IV. Le fonds de péréquation des ressources
intercommunales etcommunales (FPIC)
V. Schéma de mutualisation, cœfcient
de mutualisation, coordination scale,
DGF territoriale… des outils auservice
dupacte nancier
84 ANNEXES
7 PARTIE 1
DES ACCORDS FINANCIERS
AUX PACTES FINANCIERS
I. Pacte nancier : état des lieux
etretours d’enquête
II. Un pacte nancier : pour quoi faire ?
23 PARTIE 11
COMMENT CONSTRUIRE
UN PACTE FINANCIER
ET FISCAL ?
I. S’appuyer sur une motivation
politique forte
II. Articuler le pacte nancier et scal
au projet deterritoire
III. Partir d’un diagnostic consolidé
de la situation nancière et scale
duterritoire
IV. Mettre en place une logique
deprojet
V. Mettre en œuvre le pacte nancier
etl’évaluer
VI. Identier les freins potentiels

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De fortes contraintes pèsent sur les budgets des collectivités
en ce début de mandat : réduction brutale des dotations de
l’Etat aux collectivités locales, conjoncture économique peu
favorable à la dynamique des assiettes fiscales, contraction
de l’épargne réduisant les capacités d’investissement…
En 2017, les dotations de l’Etat aux collectivités du bloc communal
seront réduites d’un tiers de leur montant actuel et tout porte à croire
que l’effort financier attendu des collectivités pourrait s’inscrire dans
la durée.
Dans ce contexte, au moment où nos intercommunalités élaborent une
nouvelle génération de projets de territoire et leurs futurs schémas
de mutualisation, le pacte financier et fiscal apparaît comme un
levier structurant pour poser les bases d’une nouvelle gouvernance
financière sur le territoire communautaire.
L’enjeu est de taille, il porte sur la capacité des intercommunalités à
optimiser leurs politiques de solidarité et à maîtriser leurs charges
de fonctionnement. Il s’agit de remettre à plat, à l’aune de la nouvelle
donne financière et fiscale, les relations tissées au fil des années
sur le territoire communautaire entre communes et communauté. Il
s’agit encore de préserver l’autofinancement nécessaire à la réalisa-
tion des projets d’investissements indispensables au développement
du territoire. Il s’agit surtout de se doter d’outils de concertation et de
coordination pour anticiper les évolutions à venir.
La première génération de pactes financiers s‘est le plus souvent ins-
crite dans une logique redistributive. Il faut désormais aller plus loin
pour assurer la mise en œuvre du projet de territoire, pour optimiser
les charges et les ressources, et conforter l’intercommunalité.
C’est à ce titre que le pacte financer constitue le grand rendez-vous
des nouveaux mandats. Pour certaines communautés, la tâche sera
ardue : la répartition des ressources sur le territoire communautaire
et la réaffectation des moyens sont des questions sensibles… Pour
d’autres, il faudra revoir des accords passés, faire évoluer les prin-
cipes fixés aux premières heures de leur constitution… Dans tous les
cas, beaucoup de pédagogie sera nécessaire.
C’est l’objectif de cet ouvrage destiné aux élus et décideurs locaux. Il
permet dans un premier temps de faire le point sur le déploiement
actuel des pactes financiers et fiscaux. Il donne ensuite les diffé-
rentes clés pour conduire avec succès une démarche de pacte finan-
cier et fiscal.
Charles-Éric Lemaignen
Président de l’Assemblée des Communautés de France
Président de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire
ÉDITO

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Pacte nancier et scal de solidarité au service duprojet de territoire
La nouvelle génération depactes
nanciers et scaux: un allié pour
lesnouveaux mandats locaux
Communes et communauté ont un destin financier lié : mise en œuvre conjointe du projet de
territoire, politiques de reversement par dotations de solidarité ou fonds de concours, partage
de compétences pouvant donner lieu à des relations financières croisées, développement de
la péréquation à l’échelle intracommunautaire, mise en œuvre de politiques de solidarité en
faveur des communes défavorisées ou porteuses de projets spécifiques, élaboration des futurs schéma
de mutualisation… les motifs d’un renforcement et d’une imbrication toujours plus forte des relations
financières entre communes et communauté sont nombreux.
D’autres arguments peuvent être évoqués :
• tout d’abord le modèle fiscal des communautés, issu de la réforme de 2009, qui leur donne une
part de fiscalité sur les ménages (taxe d’habitation, foncier bâti). Désormais, sur le territoire
communautaire, communes et communauté devront se coordonner pour actionner le levier fis-
cal, que le contexte de précarisation et de contraction du pouvoir d’achat des ménages rend de
plus en plus sensible ;
• la mise en œuvre du fonds de péréquation horizontale (FPIC) en 2010, de son côté, ouvre un
nouvel espace de dialogue entre communes et communauté qui peuvent, si elles le souhaitent,
définir des principes de solidarité adaptés à leur territoire ;
• le contexte de rigueur financière accrue pour les budgets locaux constitue un motif supplémen-
taire pour mettre à plat ou simplement définir des politiques financières et fiscales coordonnées
à l’échelle des territoires communautaires. En effet, les nouveaux mandats locaux s’inscrivent
dans un contexte financier beaucoup plus contraint. Au gel des dotations de l’État, qui depuis
2010 incite les collectivités à plus de maîtrise de leurs charges de gestion, vient se substituer
un programme de baisse des dotations (12,5 milliards d’euros entre 2014 et 2017) d’une ampleur
inédite qui impose d’envisager autrement les liens financiers et fiscaux entre communes et
communauté. La maîtrise des dépenses et le choix de leur meilleure allocation vont assurément
constituer une orientation forte de la feuille de route des nouveaux mandats ;
• enfin, la nouvelle mandature s’inscrit dans une carte intercommunale en mouvement. De nom-
breuses opérations de fusion ont eu lieu en 2012-2014 (près de 300) et c’est avec un périmètre
élargi que de nombreuses communautés amorcent ce nouveau mandat. Depuis la mise en place
des schémas de coopération intercommunale, près d’une communauté sur deux a été concernée
par une opération de fusion. Ce mouvement de fond est de nature à modifier en profondeur les
règles du jeu au sein des ensembles intercommunaux.
Dès lors, les pactes financiers et fiscaux, qui connaissent aujourd’hui un premier développement, vont
être appelés à se généraliser et devenir une pièce maîtresse pour accompagner la mise en œuvre des
projets de territoire et leur financement. Dans un cadre concerté avec l’ensemble des collectivités
composant le territoire communautaire, il s’agira pour les nouvelles équipes de coordonner la program-
mation des investissements, d’en définir les priorités, de s’entendre sur les stratégies fiscales à mettre
en œuvre, de formaliser des politiques de redistribution et de solidarité à la lumière de la réalité des
ressources et des charges de chaque entité, le tout en préservant la capacité d’investissement néces-
saire au développement du territoire.
INTRODUCTION