pacte financier et fiscal de solidarité au service duprojet de

PACTE FINANCIER ET FISCAL
DE SOLIDARITÉ AU SERVICE
DU PROJET DE TERRITOIRE
La nouvelle génération de pactes financiers et fiscaux :
un allié pour les nouveaux mandats locaux
SOMMAIRE
4
ÉDITO
5
INTRODUCTION
7
PARTIE 1
DES ACCORDS FINANCIERS
AUX PACTES FINANCIERS
41
I. Pacte financier : état des lieux
LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE
FINANCIER ET FISCAL
I. Les attributions de compensation
et retours d’enquête
II. La dotation de solidarité communautaire
II. Un pacte financier : pour quoi faire ?
23
PARTIE 111
III. Les fonds de concours
IV. Le fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC)
V. Schéma de mutualisation, cœfficient
de mutualisation, coordination fiscale,
DGF territoriale… des outils au service
du pacte financier
PARTIE 11
COMMENT CONSTRUIRE
UN PACTE FINANCIER
ET FISCAL ?
I. S’appuyer sur une motivation
politique forte
II. Articuler le pacte financier et fiscal
au projet de territoire
84
ANNEXES
III. Partir d’un diagnostic consolidé
de la situation financière et fiscale
du territoire
IV. Mettre en place une logique
de projet
V. Mettre en œuvre le pacte financier
et l’évaluer
VI. Identifier les freins potentiels
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
3
ÉDITO
D
e fortes contraintes pèsent sur les budgets des collectivités
en ce début de mandat : réduction brutale des dotations de
l’Etat aux collectivités locales, conjoncture économique peu
favorable à la dynamique des assiettes fiscales, contraction
de l’épargne réduisant les capacités d’investissement…
En 2017, les dotations de l’Etat aux collectivités du bloc communal
seront réduites d’un tiers de leur montant actuel et tout porte à croire
que l’effort financier attendu des collectivités pourrait s’inscrire dans
la durée.
Dans ce contexte, au moment où nos intercommunalités élaborent une
nouvelle génération de projets de territoire et leurs futurs schémas
de mutualisation, le pacte financier et fiscal apparaît comme un
levier structurant pour poser les bases d’une nouvelle gouvernance
financière sur le territoire communautaire.
L’enjeu est de taille, il porte sur la capacité des intercommunalités à
optimiser leurs politiques de solidarité et à maîtriser leurs charges
de fonctionnement. Il s’agit de remettre à plat, à l’aune de la nouvelle
donne financière et fiscale, les relations tissées au fil des années
sur le territoire communautaire entre communes et communauté. Il
s’agit encore de préserver l’autofinancement nécessaire à la réalisation des projets d’investissements indispensables au développement
du territoire. Il s’agit surtout de se doter d’outils de concertation et de
coordination pour anticiper les évolutions à venir.
La première génération de pactes financiers s‘est le plus souvent inscrite dans une logique redistributive. Il faut désormais aller plus loin
pour assurer la mise en œuvre du projet de territoire, pour optimiser
les charges et les ressources, et conforter l’intercommunalité.
C’est à ce titre que le pacte financer constitue le grand rendez-vous
des nouveaux mandats. Pour certaines communautés, la tâche sera
ardue : la répartition des ressources sur le territoire communautaire
et la réaffectation des moyens sont des questions sensibles… Pour
d’autres, il faudra revoir des accords passés, faire évoluer les principes fixés aux premières heures de leur constitution… Dans tous les
cas, beaucoup de pédagogie sera nécessaire.
C’est l’objectif de cet ouvrage destiné aux élus et décideurs locaux. Il
permet dans un premier temps de faire le point sur le déploiement
actuel des pactes financiers et fiscaux. Il donne ensuite les différentes clés pour conduire avec succès une démarche de pacte financier et fiscal.
Charles-Éric Lemaignen
Président de l’Assemblée des Communautés de France
Président de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire
4
INTRODUCTION
La nouvelle génération de pactes
financiers et fiscaux : un allié pour
les nouveaux mandats locaux
C
ommunes et communauté ont un destin financier lié : mise en œuvre conjointe du projet de
territoire, politiques de reversement par dotations de solidarité ou fonds de concours, partage
de compétences pouvant donner lieu à des relations financières croisées, développement de
la péréquation à l’échelle intracommunautaire, mise en œuvre de politiques de solidarité en
faveur des communes défavorisées ou porteuses de projets spécifiques, élaboration des futurs schéma
de mutualisation… les motifs d’un renforcement et d’une imbrication toujours plus forte des relations
financières entre communes et communauté sont nombreux.
D’autres arguments peuvent être évoqués :
• tout d’abord le modèle fiscal des communautés, issu de la réforme de 2009, qui leur donne une
part de fiscalité sur les ménages (taxe d’habitation, foncier bâti). Désormais, sur le territoire
communautaire, communes et communauté devront se coordonner pour actionner le levier fiscal, que le contexte de précarisation et de contraction du pouvoir d’achat des ménages rend de
plus en plus sensible ;
• la mise en œuvre du fonds de péréquation horizontale (FPIC) en 2010, de son côté, ouvre un
nouvel espace de dialogue entre communes et communauté qui peuvent, si elles le souhaitent,
définir des principes de solidarité adaptés à leur territoire ;
• le contexte de rigueur financière accrue pour les budgets locaux constitue un motif supplémentaire pour mettre à plat ou simplement définir des politiques financières et fiscales coordonnées
à l’échelle des territoires communautaires. En effet, les nouveaux mandats locaux s’inscrivent
dans un contexte financier beaucoup plus contraint. Au gel des dotations de l’État, qui depuis
2010 incite les collectivités à plus de maîtrise de leurs charges de gestion, vient se substituer
un programme de baisse des dotations (12,5 milliards d’euros entre 2014 et 2017) d’une ampleur
inédite qui impose d’envisager autrement les liens financiers et fiscaux entre communes et
communauté. La maîtrise des dépenses et le choix de leur meilleure allocation vont assurément
constituer une orientation forte de la feuille de route des nouveaux mandats ;
• enfin, la nouvelle mandature s’inscrit dans une carte intercommunale en mouvement. De nombreuses opérations de fusion ont eu lieu en 2012-2014 (près de 300) et c’est avec un périmètre
élargi que de nombreuses communautés amorcent ce nouveau mandat. Depuis la mise en place
des schémas de coopération intercommunale, près d’une communauté sur deux a été concernée
par une opération de fusion. Ce mouvement de fond est de nature à modifier en profondeur les
règles du jeu au sein des ensembles intercommunaux.
Dès lors, les pactes financiers et fiscaux, qui connaissent aujourd’hui un premier développement, vont
être appelés à se généraliser et devenir une pièce maîtresse pour accompagner la mise en œuvre des
projets de territoire et leur financement. Dans un cadre concerté avec l’ensemble des collectivités
composant le territoire communautaire, il s’agira pour les nouvelles équipes de coordonner la programmation des investissements, d’en définir les priorités, de s’entendre sur les stratégies fiscales à mettre
en œuvre, de formaliser des politiques de redistribution et de solidarité à la lumière de la réalité des
ressources et des charges de chaque entité, le tout en préservant la capacité d’investissement nécessaire au développement du territoire.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
5
INTRODUCTION
Parallèlement, au cours des dernières années, le législateur a multiplié les incitations pour conclure
ou renouveler les pactes financiers : DGF territoriale, cœfficient et schémas de mutualisation, fiscalité
unifiée… La récente loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de février 2014 en fait
même un passage obligé pour les agglomérations signataires d’un contrat de ville. Les pactes financiers
sont appelés à puiser largement dans cette nouvelle boîte à outils.
Au-delà de la recherche d’une allocation optimale des ressources, l’effort financier – très important –
demandé aux collectivités pour participer au redressement des comptes publics fait du pacte financier
un levier indispensable pour une approche plus collective dans la maîtrise et la gouvernance locale de
la dépense publique, adaptée aux spécificités de chaque territoire.
Où en sont aujourd’hui les pactes financiers et fiscaux ? Quels enseignements tirer des pactes existants ? Sur quelles bonnes pratiques s’appuyer en vue d’une plus grande diffusion auprès des territoires communautaires ? Quelle démarche privilégier et quel contenu leur donner ? Sur quels leviers
est-il concrètement possible d’agir pour en faire un outil véritablement opérationnel ?
Pour répondre à ces interrogations et accompagner la mise en place de nouveaux pactes financiers
et fiscaux, l’AdCF a souhaité réaliser ce document à vocation pédagogique destiné aux équipes qui se
mettent en place à l’occasion du renouvellement des mandats municipaux et communautaires. Il vise à
faciliter l’élaboration et la mise en œuvre de pactes financiers au sein des territoires communautaires.
POINT MÉTHODOLOGIQUE :
Réalisée au cours de l’automne 2013 et début 2014, cette étude s’appuie sur les témoignages de responsables politiques
et administratifs d’intercommunalités recueillis en deux temps.
Première phase : une enquête électronique. Menée auprès des services des communautés (DGS, direction financière),
l’enquête combinait des questions fermées à choix multiples et des questions ouvertes.
Un total de 302 communautés a répondu spontanément au questionnaire au dernier trimestre 2013.
Les résultats de cette enquête ont été comparés, lorsque les éléments statistiques le permettaient, à une enquête similaire
réalisée par l’AdCF en 2008 auprès d’un nombre équivalent de communautés.
Deuxième étape : une enquête par entretiens. À partir des retours de l’enquête électronique, 30 communautés ont été
retenues pour approfondir l’analyse par des entretiens. L’échantillon, non représentatif, a été composé dans le souci de
diversifier les profils de communautés. Il inclut des communautés d’agglomération et des communautés de communes
comptant un nombre de communes faible (3) à très important (68), avec des cœfficients d’intégration fiscale et des potentiels financiers moyens très variables, des profils géographiques urbains, périurbains, ruraux ou hétérogènes.
Dans l’enquête électronique, certaines communautés déclaraient avoir élaboré un pacte, d’autres non : cela a permis
d’expliciter les motivations, ou l’absence de motivation, à se doter d’un tel document.
Enfin, le document est éclairé par de nombreux et riches témoignages de responsables administratifs et politiques de
communautés recueillis fin 2013. À la suite des dernières élections municipales et communautaires, certaines équipes ont
été renouvelées. Ces témoignages gardent néanmoins toute leur valeur et sont restitués de manière anonyme dans la
mesure où ils n’engagent pas la parole de la collectivité.
Au fil du texte, le pictogramme suivant (
dans les pactes financiers et fiscaux.
6
) signale un renvoi à la partie III qui détaille les outils techniques contenus
PARTIE 1
DES
ACCORDS
PACTES
FINANCIERS AUX
FINANCIERS
7
DES ACCORDS FINANCIERS
AUX PACTES FINANCIERS
I. Pacte financier : état des lieux et retours d’enquête
Le terme « pacte financier » est aujourd’hui passé dans le vocabulaire courant des
communautés, si bien que nombre d’entre elles semblent dotées de ce document. En réalité,
on observe des situations très diverses. Si le pacte financier peut être aujourd’hui conçu
comme un document global, il prend son origine dans les relations financières qui se sont
progressivement tissées entre communes et communautés.
Dans un premier temps, le dispositif de la taxe professionnelle unique mutualisée au niveau
communautaire a donné lieu à de nombreuses relations financières croisées. Cela s’est
traduit par des accords entre communes et communauté principalement axés sur la
redistribution et le partage des ressources. Le système des attributions de compensation
(AC)1 (reversement obligatoire lié au dispositif de la taxe professionnelle unique et modulé
en fonction de l’importance des transferts de charges (
)) a constitué pendant longtemps
l’essentiel de ces accords financiers.
Ces reversements, du fait de leur caractère obligatoire, occupent encore aujourd’hui une
place importante au sein des budgets communautaires : en 2013, selon la Direction générale
des finances publiques (DGFiP), ils représentaient un tiers des dépenses de fonctionnement
des communautés toutes catégories confondues, soit un volume de l’ordre de 8 milliards
d’euros.
Parallèlement à ces reversements obligatoires, la mise en œuvre du projet de territoire a
conduit communes et communautés à formaliser, entre elles, des accords à caractère
financier : partage de la dynamique des assiettes fiscales au travers de la dotation de
solidarité communautaire (DSC) (
), accompagnement des projets d’investissement
portés par les communes grâce aux fonds de concours (
), conventions de mise à
disposition de moyens matériels et humains pour l’exercice de compétences partagées, mise
en œuvre de services communs, accords sur les transferts de charges…
Progressivement, au fur et à mesure du développement de l’intercommunalité, ces accords
financiers se sont étoffés, adoptant une dimension de plus en plus collective et articulant
entre eux les différents dispositifs de reversement et de solidarité. Ainsi regroupés au sein
d’un document global, ils constituent le socle du pacte financier.
Instrument de mise en œuvre des politiques publiques locales, le pacte financier et fiscal peut
être complété par d’autres moyens visant à réaliser le projet de territoire : coordination des
investissements et de l’offre de services publics, organisation des compétences, définition de
l’intérêt communautaire… Il est par ailleurs souvent associé à des dispositifs de concertation et
de familiarisation des responsables politiques municipaux et communautaires aux questions
financières et fiscales (réunions et débats annuels, observatoires financiers, évaluation du
pacte financier, etc.). Comme le relève un élu, « le pacte est avant tout un état d’esprit ».
1. Pour les sigles, se référer au glossaire
en annexe.
8
PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS
VOTRE COMMUNAUTÉ DISPOSE-T-ELLE D’UN PACTE
FINANCIER ET FISCAL ?
UN MODÈLE TYPE DE PACTE FINANCIER
Répondant à une enquête de l’AdCF menée en 20082 sur les
pactes financiers et fiscaux, une grande majorité des communautés interrogées déclaraient avoir établi avec leurs communes
membres des accords financiers de nature diverse (attributions
de compensation, dotation de solidarité, fonds de concours…).
En revanche, seules 9 % d’entre elles évoquaient l’existence d’un
pacte financier formalisé.
Près de dix ans après les lois de 1999 relançant l’intercommunalité, cette proportion peut sembler faible. La mise en place d’un
pacte financier progresse néanmoins de 5 points entre l’enquête
de 2008 et celle de 2013.
Les deux enquêtes révèlent également les intentions des
communautés. Là encore, on note une progression en faveur de
la conclusion d’un pacte prévu pour le prochain mandat (question
posée en octobre 2013), 12 % des communautés se disant prêtes
à s’engager. À l’inverse, la part des communautés envisageant cet
exercice à plus long terme est en recul en 2013.
Les pactes financiers peuvent adopter des formes et des contenus très divers. À titre d’exemple, le document peut se construire
de la manière suivante :
Le contenu :
- 1re partie : le « pourquoi » de l’élaboration d’un pacte
financier. À savoir le contexte, et un rappel sur les objectifs
stratégiques du territoire en matière de développement
et de services publics (ces objectifs sont théoriquement
décrits plus en détail dans un autre document, le projet de
territoire) ;
- 2e partie : le diagnostic financier et fiscal agrégeant la situation
de la communauté et des communes membres ;
- 3e partie : les grands objectifs du pacte et leur traduction
opérationnelle en termes d’accord sur les différents
dispositifs de reversement et sur leur articulation (le montant
et les critères de DSC, les conditions de versement de
fonds de concours, les accords sur l’évolution et le partage
de la fiscalité des ménages et des entreprises, la répartition
du FPIC, la révision éventuelle des AC, les modalités de
déduction des charges transférées, etc.).
Votre communauté dispose-t-elle d'un pacte financier et fiscal ?
Le nombre de pages : de quelques pages à une trentaine.
L’adoption du pacte : variable, elle peut se faire par délibération conjointe du conseil communautaire et des communes
membres, ou par délibération simple du conseil communautaire
après avis des conseils municipaux.
14 %
Oui
9%
64 %
Non
70 %
Prévu pour le
prochain mandat
(2014-2020)
12 %
9%
Peut-être à terme
10 %
12 %
0%
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
Enquête 2013
60 %
70 %
80 %
Enquête 2008
Source : enquêtes électroniques AdCF, 2008 et 2013 –
échantillon de 302 communautés
I. 1 ACCORDS FINANCIERS ET POLITIQUES DE SOLIDARITÉ
L’enquête électronique réalisée par l’AdCF témoigne de l’important développement des accords
financiers, souvent établis aux premières heures de la construction intercommunale. Via les
dispositifs de redistribution et de péréquation qu’ils arrêtent, ces accords sont également
révélateurs des conceptions de la solidarité propres à chaque ensemble communautaire. En
effet, la péréquation financière résulte de l’appréciation portée par la communauté, selon les
caractéristiques de son territoire, sur la nécessité de corriger les écarts de ressources entre
communes et l’ampleur de la correction à apporter.
Parmi les outils ayant une vocation péréquatrice, se distinguent les outils de péréquation
directe : dotation de solidarité communautaire, fonds de concours, fiscalité professionnelle
unique au travers du mécanisme de mutualisation de la ressource qu’il opère.
2. Voir le magazine Intercommunalités,
avril 2014.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
9
S’y ajoutent les dispositifs de péréquation indirecte3 : ils correspondent aux effets
produits par le partage et la mise en commun des équipements collectifs et des charges
qui les accompagnent ; financés au niveau communautaire, ils bénéficient à l’ensemble
des communes membres indépendamment des apports de chacun. Ainsi par exemple, la
possibilité, pour un usager, de profiter d’équipements sportifs ou culturels dans les mêmes
conditions que les autres usagers de son territoire communautaire, quel que soit le niveau de
ressources de sa commune de résidence et la pression fiscale qu’elle pratique, est l’expression
même de la plus-value apportée par l’intercommunalité.
L’analyse des retours d’enquête montre que ces outils de péréquation visent des objectifs
politiques de solidarité qui tendent vers deux pôles :
• D’un côté, la solidarité est conçue comme un ensemble de dispositifs essentiellement
financiers visant à soutenir les communes jugées les plus en difficulté dans le groupe
intercommunal. L’ « inter-communalité » s’entend ici au sens strict : les communes
membres coopèrent pour partager et réallouer entre elles les gains liés à la mise en place
du groupement.
• De l’autre côté, la solidarité relève davantage d’une organisation des ressources financières et humaines à l’échelle du territoire. L’ensemble communes-intercommunalité
est alors conçu comme une « communauté » organisée autour d’un projet global, négocié
et acté par les communes, et d’une action collective fédératrice.
Dans la réalité, la solidarité à l’intérieur du bloc local est bien sûr composite et évolue dans
le temps, certains territoires tendant plus vers l’une ou l’autre de ces deux orientations. Par
ailleurs, comme en témoignent les retours d’enquête, les dispositifs de péréquation ne sont
pas les seuls aspects des accords financiers : les accords comprennent aussi la coordination
fiscale, les services mutualisés ou encore les plans pluriannuels d’investissement (PPI).
I. 2 LE CONTENU DES ACCORDS FINANCIERS
Quels sont les accords financiers précurseurs des futurs pactes ?
Fonds de concours et dotation de solidarité communautaire (DSC) constituent les deux
principaux leviers utilisés par les communautés pour mettre en œuvre leur politique
volontaire en matière de solidarité (
).
À noter que les retours de l’enquête donnent une place à part aux attributions de
compensation du fait de leur caractère obligatoire pour les intercommunalités adoptant
la fiscalité professionnelle unique (FPU). De ce fait, cette étude ne les inclut pas dans les
politiques de solidarité menées délibérément par les communautés.
Parmi les communautés interrogées, 75 % versent des fonds de concours, la moitié a recours
à une DSC et un tiers utilise de façon conjointe DSC et fonds de concours. Une communauté
sur deux travaille également à l’organisation de services mutualisés, et une communauté
sur quatre décline ces politiques dans des programmes d’investissement. La création de
dispositifs de coordination fiscale est en revanche beaucoup plus rare (5 % des répondants).
3. GILBERT Guy et GUENGANT Alain, « Le rôle
péréquateur de l’intercommunalité : effets
redistributifs entre communes au sein des
communautés », Les notes territoriales
de l’AdCF, AdCF-Dexia, octobre 2008.
10
Ces accords financiers se traduisent le plus souvent par des documents formalisés,
indépendants les uns des autres : un règlement de fonds de concours pour plus d’une
communauté sur deux, un accord de mutualisation dans un cas sur trois (préfigurant les
futurs schémas), une convention de mutualisation des charges et un règlement de dotation
de solidarité communautaire dans un cas sur quatre.
PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS
Quels sont les outils de solidarité financière et fiscale utilisés par la communauté ?
Fonds de concours
80 %
Dotation de solidarité
55 %
Services mutualisés
36 %
Programme d’investissements
coordonnées
24 %
Dispositif de coordination fiscale
Total > à 100 %,
plusieurs réponses possibles
5%
0%
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
Source : enquête électronique AdCF, 2013 – échantillon de 302 communautés
Ces accords sont en majorité composites et évoluent au fur à mesure des nouveaux dispositifs
qui se mettent en place. C’est pourquoi ils peuvent porter sur des thèmes aussi variés que :
• les règles de répartition de la DSC avec des systèmes allant du plus simple au plus complexe (DSC à plusieurs volets selon les objectifs de redistribution) ;
• les conditions d’évolution des attributions de compensation (même si ces dernières sont
très encadrées) et les modalités de calcul des transferts de charges ;
• les règlements de fonds de concours ;
• les dispositifs de partage de la taxe sur le foncier bâti dans le cadre de la mise en place
de zones et parcs d’activités économiques ;
• les dispositifs de coordination des politiques fiscales (plus rares) destinés à orienter la
structure de la fiscalité intercommunale pour assurer une équité fiscale satisfaisante entre
ménages et entreprises ;
• les programmes d’investissement communautaires ou les plans pluriannuels
d’investissement ;
• les conventions de services ;
• les modalités de répartition du FPIC (plus rarement car sa mise en place est encore
récente) ;
• les principes de règles tarifaires communes, etc.
ZOOM SUR LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION PLAINE COMMUNE
Le contenu du pacte…
a) Fixation d’un seuil de capacité d’autofinancement à ne pas
franchir.
b) Définition d’un PPI 2010-2015 de 51,6 millions d’euros (nets
de subventions) en moyenne annuelle.
c) Engagement sur une hypothèse d’évolution des dépenses de
gestion maintenue à 2,5 % par an de compte administratif à
compte administratif.
e) Maintien du montant de l’enveloppe de DSC sur la base de
son montant de 2010 tout en travaillant sur de nouveaux critères de répartition.
f) Adoption du principe selon lequel la fiscalité ménage au niveau
intercommunal ne sera pas utilisée comme levier et qu’il n’y
aura pas de hausse de taux.
d) Adoption du principe de l’augmentation du taux de la cotisation foncière des entreprises à la hauteur de la marge de
manœuvre ouverte par l’évolution des taux ménages.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
11
ZOOM SUR LA ROCHE-SUR-YON AGGLOMÉRATION
Le contenu du pacte…
a) Des principes de fiscalité : engagement à limiter la hausse des taxes communautaires.
b) Des principes de solidarité : garantir des ressources pour la communauté, mettre en place un mécanisme de solidarité (dotation de base
petite commune, intéressement économique, dotation compensatrice), mettre en place des fonds de concours en investissement (une
enveloppe avec droits de tirage par commune, une enveloppe pour financer des projets communaux structurants pour le territoire).
I. 3 LES ACCORDS FINANCIERS SONT ANCIENS ET… STRATIFIÉS
Dans la grande majorité des cas (68 %), la mise en place de ces accords financiers est
concomitante de la création de l’intercommunalité et s’inscrit dans la dynamique de sa
construction.
De nombreuses communautés ont pris le parti de procéder par étape. Aux attributions de
compensation fixées dès la formation du groupement, sont venues s’ajouter des dotations
de solidarité à l’occasion de transferts de compétences, des fonds de concours, voire des
services communs. C’est principalement la difficulté à revenir sur un accord financier conclu
par le passé qui explique le phénomène « d’empilement » des différents dispositifs que l’on
observe dans de nombreuses communautés. Les accords financiers apparaissent comme
stratifiés.
Dans un cas sur trois, ces politiques de solidarité ont été instituées à l’occasion d’un
événement particulier : la modification du périmètre intercommunal (fusion, élargissement,
arrivée de nouvelles communes), le changement de statut de la communauté, le passage au
régime de la fiscalité professionnelle unique, des transferts de compétences, la mise en place
du FPIC en 2012 ou encore un événement conjoncturel spécifique (par exemple, la fermeture
d’un établissement qui apportait une part significative du produit fiscal).
I. 4 LES OBJECTIFS DE SOLIDARITÉ SONT COMPOSITES
En utilisant les différents outils de redistribution et de solidarité à leur disposition (AC, FDC,
DSC, dispositifs de coordination fiscale, FPIC…), les communautés poursuivent des objectifs
très variables, souvent combinés et évolutifs. Sans qu’aucun classement hiérarchique ne
puisse ici être établi, ces objectifs portent le plus souvent sur les thématiques suivantes :
• Compenser des situations historiques en permettant aux communes de retrouver une
part de la dynamique de fiscalité professionnelle transférée au moment de la création du
groupement ou lors d’une adhésion, au moyen de critères adaptés au sein des enveloppes
de la DSC ou de fonds de concours.
• Inciter à des politiques de développement économique par une logique de « juste retour »
et d’intéressement au développement au travers des critères de la DSC.
• Faciliter des transferts de compétences et des évolutions de périmètre communautaire
avec une politique de reversements attractive.
• Compenser des charges de centralité et mettre en place une logique de solidarité en
utilisant là encore la DSC (nombre d’enfants scolarisés dans la commune, nombre de logements sociaux), et définir des critères de fonds de concours spécifiques pour la ville centre.
12
PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS
• Corriger des écarts de richesse (avec le FPIC en particulier).
• Soutenir la capacité d’investissement des communes, notamment les plus petites, qui
n’ont pas les moyens d’agir seules (travaux d’aménagement de bourg, d’enfouissement des
réseaux, d’entretien des voiries, etc.).
• Soutenir, grâce à des fonds de concours spécifiques, les investissements des communes
sur des équipements de portée communautaire dont le rayonnement dépasse le périmètre de la commune (effets induits d’économies d’échelle et d’optimisation des moyens
humains et matériels).
• Mettre en œuvre et financer le projet de territoire en dégageant des marges financières
destinées à l’investissement.
• Optimiser le levier fiscal en coordonnant le rythme d’évolution et l’importance des prélèvements fiscaux.
• Soulager le budget communautaire et répondre à la volonté de ne pas augmenter la fiscalité tout en maintenant la dynamique de la politique d’investissement communautaire.
• Optimiser les subventions et dotations extérieures en jouant sur différents tableaux pour
optimiser le CIF et la DGF : par exemple, versement de fonds de concours plutôt qu’une
DSC.
• Amorcer la mise en place et l’élaboration d’un schéma de mutualisation.
Au-delà de ces objectifs, quelques grands principes animent l’esprit de cette démarche.
L’ambition globale est de définir des règles communes entre les différentes composantes du
territoire communautaire, de partager les enjeux financiers et d’acter ce partage, d’assurer
une plus grande transparence financière entre les communes sans porter atteinte à la libre
administration de celles-ci.
Un directeur général des services explique : « Ces accords financiers combinés ou non ont
vocation à faire prendre conscience d’un destin partagé, de la réalité des charges des communes
centres, de l’existence de communes clandestines qui, en quelque sorte, profitent sans donner,
et de disparités fiscales parfois très criantes. »
ZOOM SUR… LES OBJECTIFS DE SOLIDARITÉ
Une comparaison des enquêtes AdCF 2008 et 2013
Si les politiques de solidarité s’inscrivent encore souvent
dans une logique redistributive de l’intercommunalité vers
les communes, les objectifs visant à corriger les inégalités
de ressources progressent nettement (peut-être en raison
des contraintes financières renforcées). Dans l’enquête de
2008, 24 % des communautés interrogées orientaient leur
politique de la solidarité dans ce sens ; dans celle de 2013,
ce chiffre passe à 36 %.
De même, l’ambition collective de ces politiques de solidarité progresse fortement : en 2013, pour 42 % des communautés enquêtées (contre 19 % en 2008), ces politiques ont
pour objet d’accompagner et financer le projet de territoire,
ce dernier point arrivant désormais en seconde position.
Quels sont les objectifs poursuivis par les différents dispositifs
de solidarité mis en place par votre communauté ?
52 %
Soutenir financièrement
les communes
62 %
36 %
33 %
Corriger des inégalités de
ressources entre communes
Compenser des
situations historiques
Enquête 2013
27 %
31 %
Enquête 2008
43 %
Financer le projet
de territoire
18 %
0%
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
Total > à 100 %, plusieurs réponses possibles
Source : enquêtes électroniques AdCF, 2008 et 2013 – échantillon de 302 communautés
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
13
I. 5 ENCORE PEU GÉNÉRALISÉ COMME APPROCHE GLOBALE, LE PACTE
FINANCIER EST À L’AGENDA POUR LES MANDATS 2014-2020
Le plus souvent, ces accords financiers ne sont pas rassemblés dans un document global, et
cela pour plusieurs raisons.
Initiés à des moments différents, les dispositifs de redistribution et de solidarité se sont
ajoutés au fur et à mesure du développement de l’intercommunalité. On constate un
effet d’empilement de ces politiques qui ne sont pas toujours articulées entre elles : leur
regroupement au sein d’un document global comme le pacte financier obligerait à renégocier
des accords politiques parfois difficilement obtenus et liés à des conditions de majorité
exigeantes.
ZOOM SUR… LA RÈGLE DE L’UNANIMITÉ
La règle de l’unanimité, c’est-à-dire la nécessité d’obtenir au sein
du conseil communautaire la totalité des suffrages des conseillers communautaires présents sans abstention* pour valider une
délibération, prévaut dans de nombreux cas dès qu’il s’agit des
relations entre communes et communauté, notamment sur le
plan financier. Cette règle, qui exige un accord absolu de tous les
* Une récente réponse ministérielle
(juillet 2013) précise que l’unanimité
fait référence à l’ensemble des membres
du conseil présents au moment du vote
et non aux suffrages exprimés.
membres du conseil communautaire quel que soit leur poids démographique au sein de la communauté, se révèle très handicapante. Ainsi par exemple, un élu issu d’une opposition municipale
peut à lui seul bloquer la démarche collective engagée par un accord ou un pacte financier.
Par ailleurs, la volonté de se doter d’un document unique peut être absente. L’organisation
des politiques de solidarité dans un document global peut être jugée trop complexe, trop
rigide, voire politiquement risquée. Certains craignent de figer la situation et la répartition
des ressources financières et fiscales alors que les enjeux, très politiques, nécessitent un
certain pragmatisme et des capacités d’adaptation rapide. Des pactes financiers tacites
peuvent ainsi faire office d’accord non formalisé entre communes et communauté : cela
existe en matière de politique fiscale, par exemple concernant les évolutions des taux de
fiscalité ménages sur la durée du mandat.
Les accords financiers (DSC, Fonds de concours…)
sont-ils rassemblés dans un document global ?
16 %
Oui
84 %
Source : enquête électronique AdCF, 2013 – échantillon de 302 communautés
14
Non
PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS
Par ailleurs, certains territoires considèrent ne pas avoir besoin de passer des accords pour
organiser la répartition des ressources et des charges liées à la production de services
publics. Ces territoires disposent généralement d’un niveau important de richesse fiscale.
Finalement, il apparaît difficile d’identifier des « profils types » de communautés parmi celles
ayant mis en place un pacte financier, quels que soient les critères retenus : potentiel fiscal
de l’intercommunalité élevé ou faible, importance du CIF, nombre de communes et poids
démographique de chacune, homogénéité ou disparité des revenus moyens par habitant,
caractéristiques géographiques (urbain, périurbain, rural, ville centre à fort rayonnement ou
absence de ville centre), ancienneté du groupement…
En revanche, on observe une certaine typologie dans le contenu des pactes financiers
existants (formalisés comme tel ou non) qui permet de les classer selon les logiques ayant
prévalu à leur constitution. Quatre grandes familles se distinguent :
• Des pactes reposant sur une logique de redistribution : ils mobilisent principalement
dotation de solidarité communautaire et fonds de concours. Dans de nombreux cas, la
logique de redistribution est descendante, elle va de la communauté vers les communes
membres et reste guidée par une volonté de compensation. Les pactes correspondants
sont souvent des pactes « de la première heure » et les critères retenus visent avant tout le
« partage de la croissance ». La nouvelle donne financière devrait faire évoluer ce modèle.
• Des pactes reposant sur une logique de solidarité : ils visent d’abord la réduction des
écarts de ressources entre communes. Les critères d’évaluation des ressources (le potentiel fiscal ou financier) ou de leur niveau de mobilisation (l’effort fiscal) sont dominants
et ces pactes introduisent la prise en compte de situations spécifiques. Parmi les critères
structurant la DSC et ses différentes parts, on retrouve par exemple la mesure des écarts
de revenus des habitants, des critères de charges reposant sur des profils démographiques
ou socio-économiques cibles, etc.
De nombreux pactes résultent d’une combinaison des deux logiques précédentes.
• Des pactes reposant sur une logique d’optimisation des ressources : les dispositifs supports sont le FPIC, les outils de coordination de la pression fiscale, les politiques visant
l’homogénéisation des abattements à l’échelle de la communauté, des politiques tarifaires
communales… Ces pactes sont plus récents et témoignent d’une approche plus collective
développée à l’échelle du territoire communautaire.
• Des pactes reposant sur une logique d’optimisation des dépenses : ils mobilisent le
FPIC, les schémas de mutualisation, la relecture des attributions de compensation via les
transferts de compétences, la mise en place de services communs, les mises à disposition… Ces pactes reposent sur une priorité donnée à l’investissement, ils sont axés sur
les programmes d’investissement et visent la mise en œuvre du projet de territoire. Une
programmation pluriannuelle des investissements y est généralement associée.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
15
ZOOM SUR… LES OBJECTIFS DE SOLIDARITÉ
Les pactes financiers, ou documents globaux véritablement formalisés et assumant pleinement cette fonction d’articulation des différents dispositifs de solidarité et d’accords financiers, connaissent
encore un faible développement.
Pour autant, les entretiens avec les responsables administratifs des
communautés montrent qu’avec le renouvellement des mandats locaux, ce sujet est en devenir.
Au moment de l’enquête fin 2013, plus d’une communauté interrogée sur deux (53 %) souhaitait lancer une démarche d’élaboration
d’un pacte financier pour le prochain mandat.
Plusieurs thèmes devraient y être traités (voir graphique ci-dessous), avec en nette progression par rapport à l’enquête de 2008
la coordination fiscale, la renégociation des politiques de solidarité
(DSC, FDC…) et la mutualisation des charges.
Dans la plupart des cas, les prises de décision politique sont suspendues au renouvellement des conseils municipaux et communautaires. Mais les responsables administratifs entendent être prêts
quels que soient les résultats du scrutin local et identifient clairement le pacte financier comme un des chantiers prioritaires du
mandat 2014-2020.
Selon les retours d’enquête, ces réflexions ne s’arrêtent pas à la
simple remise à plat des flux financiers au sein du bloc local. Elles
interpellent également des démarches plus globales comme celle
de l’élaboration du schéma de mutualisation des services, l’actualisation voire la mise en place d’un projet de territoire, ou encore
les réajustements financiers faisant suite à des évolutions de périmètres et/ou de compétences.
Quels seraient les thèmes prioritaires d’un nouveau pacte financier et fiscal ?
Remettre à plat les politiques actuelles
de solidarité (DSC, AC, fonds de concours…)
36 %
24 %
24 %
Programmation communautaire
des invertissements
22 %
22 %
Mutualisation des charges
8%
15 %
Transférer de nouvelles compétences
12 %
11 %
Mettre en œuvre un dispositif
de coordination fiscale
Total > à 100 %,
plusieurs réponses possibles
3%
Instaurer la fiscalité mixte*
32 %
0%
5%
10 %
Enquête 2013
* La fiscalité mixte est généralisée depuis 2010.
Source : enquêtes électroniques AdCF, 2008 et 2013 –
échantillon de 302 communautés
16
Enquête 2008
15 %
20 %
25 %
30 %
35 %
40 %
PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS
II. Un pacte financier : pour quoi faire ?
La baisse des dotations de l’État aux collectivités (12,5 milliards d’euros entre 2014 et 2017
dont plus de la moitié – 56 % – devrait être supportée par les collectivités du bloc communal)
et le moindre dynamisme économique qui va jouer tant sur l’évolution des assiettes fiscales
(évolution négative de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au niveau
national en 2014, atonie des bases fiscales depuis les trois dernières années avec des
perspectives faibles d’un retournement rapide de tendance) que sur la capacité contributive
des ménages devraient conduire communes et communautés à aborder la question de la
répartition des ressources et des charges au sein de l’espace communautaire.
Pour de nombreux ensembles intercommunaux, ces perspectives vont imposer une relecture
des accords financiers passés, faute de pouvoir les honorer ou afin d’en accentuer le caractère
péréquateur. De plus, les nouveaux mandats s’inscrivent dans une carte intercommunale en
mouvement : entre 2012 et 2014, on recense près de 300 opérations de fusion de communautés
donnant lieu à des structures nouvelles (Source : Direction générale des collectivités
locales (DGCL)). Au total si l’on retient le principe qu’une fusion concerne en moyenne
2,5 communautés, depuis la mise en place des schémas de coopération intercommunale, près
d’une communauté sur trois a été concernée par une opération de fusion. Ce mouvement de
fond est susceptible de redessiner les règles du jeu au sein des ensembles intercommunaux.
Ces nouveaux enjeux motivent l’élaboration de pactes dépassant les accords financiers
initiaux (DSC, fonds de concours, politique de péréquation au travers du FPIC…) et orientent
vers une logique qui privilégie l’intégration. Il s’agit désormais de miser sur une stratégie
plus collective.
La réflexion autour du pacte financier peut alors conduire à proposer une relecture de
l’offre de services communautaires, à mieux cibler les interventions publiques, à en revoir
l’organisation et le financement (qui fait quoi et qui est le mieux placé pour faire ?) en vue
d’optimiser les moyens. Cette démarche place le pacte financier au cœur de la gouvernance
territoriale : il sort du domaine strictement financier pour devenir un outil de mise en
œuvre d’un projet politique pour le territoire.
À la lecture des pactes financiers existants et sur la base des échanges et des entretiens qui
ont nourri l’étude, on identifie quatre grandes familles de motivation pour aller vers la mise
en place de pactes financiers plus formalisés.
ZOOM SUR LES FUSIONS DE COMMUNAUTÉS
Entre 2009 et 2012, la Direction générale des collectivités locales (DGCL) enregistre un rythme annuel de fusions de communautés
relativement stable, de l’ordre d’une douzaine de fusions par an. En 2013, suite à l’élaboration et à la mise en œuvre des schémas de
coopération intercommunale, le nombre de fusions s’accroît très fortement : 94 enregistrées au 1er janvier 2013 et 182 enregistrées au
1er janvier 2014. Au total, au cours des six dernières années, on compte près de 300 opérations de fusions.
Nombre annuel d’opérations de fusions entregistrées
au 1er janvier depuis 2009
Nombre d’opérations
de fusions par an
Nb de fusions cumulées
200
2009
2010
2011
2012
2013
2014
15
14
14
14
94
182
29
28
28
108
276
Ces fusions se traduisent par une baisse du nombre total de communautés. Au
1er janvier 2014, le nombre de communautés (2 145 communautés) est en recul de
311 communautés par rapport à celui de 2009 (2 583 communautés) alors que la
totalité du territoire national est désormais couverte en structures intercommunales
(en dehors de l’Île-de-France).
Un nouveau paysage intercommunal se dessine avec des communautés plus importantes en poids de population et en nombre de communes :
160
120
80
40
Nombre moyen de communes / communauté
0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Taille moyenne des communautés
2008
2014
13
17
21 138
29 184
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
17
LE PACTE FINANCIER ET FISCAL : POUR QUELS OBJECTIFS ?
Optimiser
les ressources
Mettre en œuvre
le projet de territoire
• réduire les écarts de richesse
• partager les ressources
• stabiliser la pression fiscale
• financer le projet de territoire
• favoriser l’intégration fiscale et
financière
Pacte
financier
et fiscal
Conforter
la gouvernance
• répartir les compétences
Optimiser la dépense
publique
• maîtriser les dépenses
• prioriser les dépenses
• arbitrer
• prendre en compte les charges
de centralité
II. 1 ASSURER LA MISE EN ŒUVRE DU PROJET DE TERRITOIRE
Pacte financier et projet de territoire sont liés.
Les projets de territoire s’avèrent très différents d’un territoire à l’autre. Certains se rapprochent
du plan de mandat et constituent un véritable projet politique ; d’autres relèvent davantage
d’un projet communautaire centré sur l’institution intercommunale (organisations, moyens,
compétences, etc.) ; d’autres enfin traitent plus largement du territoire communautaire en
mettant en valeur les différents axes de développement portés par l’ensemble des acteurs,
s’appuyant le plus souvent sur un diagnostic approfondi du territoire. Dans ce dernier cas, le
projet de territoire définit les principales orientations dans les divers champs d’intervention
des communes et de la communauté et peut trouver une déclinaison opérationnelle dans le
pacte financier.
Pour sa part, le pacte financier a besoin d’un cadre définissant clairement les objectifs et
les priorités du territoire : quels sont les projets à financer ? Par quel niveau de collectivités
seront-ils pris en charge ? Comment se traduisent les politiques de solidarité souhaitées
au niveau communautaire, sur le plan fiscal mais également en matière de réduction des
inégalités ? Comment partager l’effort entre collectivités pour poursuivre, dans un contexte
de rigueur financière, une politique active d’investissement ? Le pacte peut être le support
de ces arbitrages et contribuer à dégager des capacités d’investissement.
Le pacte fiscal et financier s’inscrit ainsi dans une approche globale du territoire, tant en
matière de diagnostic fiscal et financier qu’en ce qui concerne la prise en compte des projets
de développement et leur financement.
18
PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS
Les nouveaux mandats offrent l’occasion, pour les ensembles communautaires, de relancer la
dynamique des projets de territoire. Comme le résume un élu, « communes et communauté,
nous sommes tous dans le même bateau, alors autant ramer ensemble et dans le même sens ».
II. 2 OPTIMISER LES RESSOURCES
Les territoires doivent faire face à une transformation des dynamiques financières et fiscales
dans un contexte de faible croissance économique. Habitués à des flux financiers à forte
progression avec la taxe professionnelle notamment, les territoires locaux sont désormais
confrontés à une stagnation voire une baisse de leurs ressources : marges de manœuvre
fiscales plus limitées, baisse durable des concours financiers de l’État qui représentent un
quart de leurs ressources…
S’y ajoutent les effets de la réforme de la taxe professionnelle qui tendent à redistribuer
les cartes en matière de dynamiques fiscales, à figer les progressions dans les territoires
industriels et, au contraire, à apporter de nouveaux flux de ressources dans les territoires
résidentiels du fait de l’apport d’une nouvelle assiette fiscale sur les ménages.
Sur bien des territoires, la richesse fiscale – moteur initial des pactes financiers et qui
a prévalu à leur développement – s’est progressivement transformée. Par endroit elle a
simplement disparu, du fait de l’évolution du tissu économique d’une commune : par le
départ d’entreprises par exemple. Ou encore, elle s’est modifiée, le territoire passant du
secteur industriel à un secteur plus tertiaire.
Il arrive ainsi que les politiques de solidarité reposent sur des ressources qui n’existent plus
ou ont évolué. C’est particulièrement le cas avec les attributions de compensation. Figées
dans le temps, elles constituent un reversement obligatoire pour la communauté, même si les
entreprises qui ont généré la ressource dont elles sont issues ont disparu depuis longtemps.
C’était d’ailleurs l’objectif du « pacte de mutualisation et de garantie de ressources » que
visait le dispositif de la taxe professionnelle unique. Le pacte financier et fiscal est l’occasion
de s’adapter à ces nouvelles réalités.
Autre conséquence de la réforme de la fiscalité locale, communes et intercommunalités
partagent désormais le même contribuable au travers de la fiscalité sur les ménages.
Rappelons pour mémoire qu’au moment de la réforme de la taxe professionnelle, les
communautés à fiscalité professionnelle unique ont récupéré le produit de taxe d’habitation
départementale. Avec, dans certains cas, des taux déjà élevés. Ainsi, très sollicitée, la capacité
contributive des ménages pourrait être mise à rude épreuve dans un contexte économique
dégradé qui accentue les situations de précarisation et contracte le pouvoir d’achat. Si la
fiscalité sur les ménages reste le principal levier fiscal du bloc local (le levier fiscal sur la
cotisation foncière des entreprises (CFE) a été fortement amoindri avec le plafonnement de
la cotisation minimale dont le produit représente près d’un tiers du produit total de CFE ; le
taux de la CVAE est fixé au niveau national), sa mobilisation est délicate.
Par ailleurs, si la situation économique devient plus favorable, les prochains mandats
devraient s’inscrire dans une logique de stabilisation voire de baisse de la pression fiscale.
Ainsi, communes et communautés vont être conduites à coordonner leurs stratégies fiscales
en matière de politiques d’abattement, partage du produit foncier des ZAE voire unification
de la fiscalité à l’échelle du territoire.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
19
Enfin, l’ampleur de la rigueur financière qui s’annonce ne peut se contenter des leviers
classiques d’optimisation des ressources et des charges : de nombreux efforts ont déjà été
réalisés en matière de gestion et dans certains territoires, la pression fiscale a atteint des
niveaux élevés interdisant toute sollicitation supplémentaire. Parce qu’il rebat les cartes et
envisage une autre répartition des ressources, le pacte financier offre de nouvelles marges
de manœuvre.
II. 3 OPTIMISER LES CHARGES
Les structures intercommunales ont été très actives pour développer et prendre en charge
les équipements de rayonnement communautaire. Pour autant, le partage du « stock »
d’équipements au moment de la mise en place du groupement s’est fait de façon inégale,
soit par crainte de la part des communes périphériques que la ville centre en profite pour se
défaire de charges coûteuses, notamment en fonctionnement, soit parce que la ville centre
préférait « garder la main » sur les équipements de centralité… Les configurations sont
multiples.
Quoi qu’il en soit, selon l’intensité des transferts de compétences à l’intercommunalité et des
équipements les accompagnant, certaines villes centres sont aujourd’hui en difficulté, prises
au piège par des charges de centralité importantes alors que les potentiels de ressources
fiscales se trouvent plutôt dans les opportunités foncières en périphérie. Par ailleurs, du fait
de l’obsolescence des valeurs locatives, elles sont souvent contraintes d’exercer une pression
fiscale élevée.
Redonner des marges de manœuvre à la ville centre peut être un objectif de relecture ou de
définition du pacte financier. Celui-ci doit entraîner avec lui une remise à plat des relations
croisées entre l’ensemble des composantes du territoire communautaire pour objectiver les
charges supportées par les uns et les externalités positives dont bénéficient les autres.
Les retours d’entretiens soulignent que le partage des charges de centralité dans l’ensemble
communautaire est un sujet sensible. Il est généralement sous-tendu par un clivage
urbain/périurbain ou rural, les communes rurales estimant qu’elles n’ont pas à financer
un équipement profitant d’abord aux habitants de la commune d’implantation. Le pacte
financier peut être un support de médiation sur le sujet.
Cette remise à plat peut aussi conduire à revoir la répartition des compétences. Si le
pilotage intercommunal apporte de la cohérence, son niveau d’exercice est variable selon
les territoires.
Le développement des services communs et des services mutualisés (ressources humaines,
SIG, informatique, etc.), déjà mis en place ou expérimentés par certaines communautés, est
une autre piste pour optimiser les coûts à moyen terme. Le législateur va d’ailleurs dans ce
sens avec l’obligation d’élaborer un schéma de mutualisation à l’issue du renouvellement des
conseils municipaux et communautaires (premier trimestre 2015).
De même, les modifications de périmètres intercommunaux ouvrent des opportunités pour
retravailler ces sujets. Plus largement, les dispositifs existants ou à venir définis par le
législateur invitent à de nouvelles péréquations : le FPIC, le schéma de mutualisation, mais
aussi la loi sur la politique de la ville, le cœfficient de mutualisation (loi Maptam) et, à plus
long terme, la révision des valeurs locatives (
).
20
PARTIE 1 / DES ACCORDS FINANCIERS AUX PACTES FINANCIERS
II. 4 CONFORTER L’INTERCOMMUNALITÉ DANS LA GOUVERNANCE
DU TERRITOIRE
S’accorder sur un pacte financier, c’est affirmer la position centrale de l’intercommunalité :
elle est porteuse et chef de file d’un projet de développement pour le territoire et, à ce titre,
se positionne comme l’interlocuteur et le partenaire privilégié de l’ensemble des acteurs
publics et privés.
Le pacte financier et fiscal est ainsi un vecteur de dialogue au sein de la communauté,
dans ses relations avec les communes et dans les échanges externes avec ses partenaires.
Il devient alors un outil de médiation. Validé par le conseil communautaire, il sera doté
d’une force supplémentaire s’il est également soumis avec succès aux votes des conseils
municipaux. Cette fonction est essentielle pour des communautés qui s’inscrivent dans une
gouvernance large coopérant avec de nombreux partenaires privés (entreprises locales,
promoteurs, banques, associations diverses, etc.) et institutionnels (les différents niveaux
déconcentrés de l’État, ses représentants, ses agences, d’autres collectivités…).
Le pacte apporte également de la visibilité à l’action communautaire. Dans cette perspective,
il peut être utile à la communauté pour se positionner lors de l’élaboration des schémas
régionaux (SRADDT, SRDEII prévus par le projet de loi portant nouvelle organisation
territoriale de la République) ou lors de négociations de contrats à venir (contrats de projets
État-région, fonds européens, dispositifs régionaux, etc.).
Dans le dialogue au sein de l’ensemble communautaire, l’élaboration du pacte financier
couplé au projet de territoire est aussi une opportunité pour renforcer l’ingénierie de la
communauté sur différents thèmes : consolidation des comptes, observatoire fiscal,
indicateurs de suivi et d’évaluation des richesses, gestion des ressources humaines,
mutualisation… tout en s’appuyant sur des outils fortement incitatifs mis en place par le
législateur (FPIC, schéma de mutualisation, cœfficient de mutualisation... (
)).
C’est, enfin, l’occasion de développer avec les différentes collectivités composant le territoire
communautaire une culture financière commune. La démarche d’élaboration du pacte invite
élus et services communautaires et communaux à un plus large partage de l’information
quant aux réalités fiscales respectives (efforts fiscaux, montant des dotations, ressources…),
à une connaissance fine de l’offre de services proposés par chacun. Cette culture financière
commune favorise l’intérêt et la mobilisation collective autour des enjeux financiers du
territoire et s’avère particulièrement importante en début de mandat lorsque les équipes se
renouvellent.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
21
UN PACTE FINANCIER : POUR QUOI FAIRE ?… TÉMOIGNAGES4
Communauté de communes de la Thiérache du Centre
« Notre question de départ était : comment peut-on amener et
développer les services à la population ? La réforme de la taxe
professionnelle en 2010 a ouvert une fenêtre d’opportunité pour tenter
une nouvelle expérience : il fallait convaincre les élus de prendre
l’option de la fiscalité unique, qui apporte des dotations en plus, et
expliquer que ces dotations pouvaient être utilisées pour apporter
des services supplémentaires ciblés (petite enfance, maison de santé,
école de musique, centre aquatique de remise en forme). »
Communauté d’agglomération Loire Forez
« L’élaboration du pacte de solidarité, comme nous l’appelons, a
été motivée par plusieurs facteurs : d’abord, par le constat de la
diminution des recettes du bloc communal suite à la réforme de la
fiscalité locale à partir de 2010 ; ensuite, par l’interdépendance des
fiscalités communale et intercommunale dans la mesure où elles
reposent sur les mêmes contribuables ; enfin, les taux de fiscalité
ménages varient de 1 à 6 d’une commune à l’autre : les disparités
sont particulièrement marquées entre les deux villes centres, les
plus petites communes qui bénéficient des infrastructures des villes
centres et les communes très rurales et très éloignées du centre-ville.
Il y avait donc une nécessité de s’interroger sur le pacte de solidarité
en démontrant que c’est une démarche gagnant/gagnant. »
Communauté de communes Au Pays de la Roche aux Fées
« À l’origine du pacte, il y a la situation des communes et de la
communauté confrontées à des demandes d’amélioration de services
tout en devant faire face à une diminution générale des ressources.
Notre politique de DSC favorisait largement les petites communes,
ce qui n’était pas très juste dans la mesure où leurs charges sont
moindres. Cette situation est ressortie à l’occasion d’un bilan et avait
été relevée notamment par les communes moyennes qui étaient
pénalisées. L’idée, c’était de remettre tout à plat ; nous avons proposé
aux communes de prendre en charge, avec un cabinet d’études, une
analyse rétro-prospective pour l’ensemble des communes ainsi que
pour la communauté. De nouvelles équipes se mettaient en place,
les élus étaient demandeurs, ils voulaient connaître leur marge
financière, etc. Cela nous a donné l’occasion de regarder quelle
avait été la politique de reversement de la communauté envers les
communes, ce qu’elle conservait de la part fiscale prélevée et ce
qu’elle reversait aux communes. »
4. Les témoignages sont anonymes
(voir la note méthodologique
en introduction).
22
Reims Métropole
« La communauté d’agglomération est dans une situation financière
relativement bonne, avec des marges de manœuvre en investissement ;
en revanche, la ville centre est davantage en difficulté. Or, tous les
gros équipements sportifs et culturels sont situés sur la ville de
Reims, qui est entourée de communes rurales avec des potentiels
fiscaux élevés. Si l’on veut développer des projets, il faudra réfléchir
au niveau intercommunal (car c’est là que se situent les marges de
manœuvre) en partant d’un bilan sur les flux financiers communes/
communauté. Que l’on procède ou non au transfert des compétences
à la communauté, la question est : comment répartit-on la richesse
sur le territoire ? Actuellement, la redistribution se fait en fonction
d’un montant par habitant mais l’évolution de la fiscalité ne suit pas et
ne permet plus de maintenir ce système. Que fait l’intercommunalité
pour les communes ? Comment l’évalue-t-on ? »
La Roche-sur-Yon Agglomération
« Pour le prochain mandat, notre objectif est de faire évoluer le pacte
financier et fiscal dans un sens plus communautaire. La politique
des fonds de concours qui a servi de moteur lors de la création de
la communauté d’agglomération doit évoluer. L’idée, c’est de sortir
partiellement d’une logique de guichet pour financer en priorité des
projets correspondant à la philosophie du projet de territoire, grâce à
des critères d’égibilité aux fonds de concours. »
PARTIE 11
COMMENT
CONSTRUIRE
UN PACTE FINANCIER
ET FISCAL ?
23
COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE
FINANCIER ET FISCAL ?
Il n’existe pas de « recette magique » pour construire et mettre en œuvre un pacte financier
et fiscal. Les entretiens font néanmoins émerger des lignes directrices qui peuvent servir
de fils conducteurs pour élaborer un pacte et l’animer par la suite. Ces leviers, déclinés
ci-après, sont de nature et d’importance variables, ils peuvent être mobilisés simultanément,
de manière échelonnée et combinés selon les besoins et les situations propres à chaque
territoire ; certaines entrées sont très politiques, d’autres plus techniques. Sans les hiérarchiser, cette partie développe les lignes directrices qui charpentent l’élaboration et le suivi
des pactes financiers et fiscaux.
L’approche politique et ses trois leviers :
1. S’appuyer sur une motivation politique forte
II. Articuler le pacte financier et fiscal au projet de territoire
III. Partir d’un diagnostic consolidé de la situation financière et fiscale
du territoire
L’approche conduite de projet :
IV. Mettre en place une logique de projet
V. Mettre en œuvre le pacte financier et l’évaluer
VI. Identifier les freins potentiels
I. S’appuyer sur une motivation politique forte
L’élaboration et la mise en œuvre du pacte financier requièrent de la part de l’exécutif communautaire une implication forte et une motivation politique clairement énoncée, capables
d’expliquer et de convaincre l’ensemble des élus du territoire de sa nécessité. Le pacte financier peut être jugé parfois très technique, voire technocratique, et rebuter certains élus qui
ne sont pas familiers des notions financières. S’il résulte d’une commande politique émanant
directement de l’exécutif communautaire, sa concrétisation est souvent à l’initiative des responsables administratifs. Le relais politique est toutefois essentiel pour que la démarche
parvienne à son terme et ne se résume pas à une simple feuille de route pour les services
communautaires. En effet, les sujets en jeu portent sur des points sensibles de la gouvernance du territoire, surtout lorsqu’il s’agit de réallocation des charges et des ressources
susceptibles de bouleverser les équilibres existants. Ils impliquent des négociations et des
arbitrages de nature politique.
Un élu explique : « Le facteur de réussite, c’est une équipe politique restreinte au niveau de
l’intercommunalité qui assume le leadership et qui sait où elle veut aller. Cela permet d’avoir
une ligne directrice. Et ensuite d’y associer, le plus possible, un public plus large que le simple
conseil communautaire. » Outre l’exercice de pédagogie et de conviction auprès des autres
élus, l’engagement et le leadership politique sont essentiels pour dépasser les clivages locaux
potentiels (différences de sensibilité politique, oppositions entre « communes centres » et
« communes périphériques » ou rural/urbain, etc.). Pour les pactes les plus avancés, on
constate systématiquement un portage politique assumé par le président de la communauté,
épaulé généralement par le vice-président délégué aux finances. La possibilité de s’appuyer
sur une majorité politique substantielle au sein de l’assemblée communautaire facilite aussi
la définition et l’adoption d’un pacte financier. Parallèlement, la qualité du dialogue entre les
services, le président de la communauté et le vice-président aux finances est une condition
pour assurer le portage politique du pacte.
24
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
Le volontarisme politique doit cependant s’ancrer dans une démarche de production collective, de compréhension des positions respectives de chacun et des problématiques soulevées
par les élus de l’ensemble communautaire. Le pacte est, en effet, une co-construction entre
la communauté et ses communes membres qui va donner lieu à un accord formel (délibération, convention…) pour sa mise en œuvre. Confier la production et la mise en œuvre du
document à la seule communauté n’aurait aucun sens.
L’élaboration d’un pacte est en permanence en tension entre le volontarisme politique porté
par un leadership fort et la production collective. Délicat à trouver, l’équilibre entre les deux
est dynamique et variable selon les différentes phases de la construction du pacte. Il suppose
donc un portage politique souple et sensible aux différentes configurations pour éviter la dispersion des objectifs et les oppositions irréversibles de communes partenaires, sans cesser
de fédérer et de mobiliser les énergies autour d’une action collective.
Dans tous les cas, la validation politique du pacte financier doit trouver sa confirmation par
un vote du conseil communautaire. Si le pacte engage les communes, la logique voudrait
qu’elles soumettent également le document aux assemblées délibérantes.
S’APPUYER SUR UNE MOTIVATION POLITIQUE FORTE… TÉMOIGNAGES
Le Grand Chalon
« Au Grand Chalon, les débats politiques autour du projet de territoire aboutissent globalement à un consensus. En 2008, le projet de
développement de la communauté d’agglomération a été dynamisé
par le fait que la même personne se trouvait à la tête de la ville
centre, moteur économique du territoire, et de la communauté. Au
niveau de la majorité du conseil communautaire et du côté de la
minorité, le consensus a été immédiat, il y avait une volonté commune d’intégrer davantage le Grand Chalon. Les commissions locales
d’évaluation des charges transférées (CLECT) ont été animées, c’est
vrai, mais au moment du vote en conseil communautaire, nous
n’avons eu aucun vote négatif. Il y a eu des abstentions, certains
transferts (assainissement notamment) n’étant pas souhaités. Mais
les élus ont accompli un travail important sur le terrain. Le président
et son premier vice-président ont pris leur bâton de pèlerin et ont fait
le tour des 39 conseils municipaux ; et plusieurs fois pour certaines
communes. En parallèle a été mis en place un système de gouvernance impliquant aussi les conseillers municipaux, principalement
les adjoints, qui n’ont pas forcément de mandat communautaire. »
La Roche-sur-Yon Agglomération
« La formalisation du pacte financier s’est faite en même temps que
la transformation de la communauté de communes en communauté
d’agglomération, assez tardivement. Le pacte financier a accompagné
et traduit en termes financiers ce projet d’évolution de statut avec
toutes les garanties apportées aux communes pour qu’elles n’aient
pas l’impression d’être diluées dans le grand ensemble communautaire. Le maire de La Roche-sur-Yon a pris son bâton de pèlerin et
a expliqué à chaque maire, à chaque conseil municipal l’intérêt de
passer en communauté d’agglomération avec un vrai projet de territoire. Pour monter le projet de territoire – le projet de compétences
qui est au cœur de la création de l’agglomération, en dehors de toute
idéologie politique, et centré sur les projets, les habitants et le territoire –, il faut un leader. »
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
25
II. Articuler le pacte financier et fiscal au projet
de territoire
Ancré dans une vision politique, le pacte financier et fiscal doit avant tout se placer au service du projet de territoire qui lui donne sa légitimité. Il en constitue ainsi le volet financier
pour ce qui concerne la communauté et ses communes. Cette relation étroite lui permet de
dépasser la simple addition d’accords financiers isolés et de se positionner dans une logique
d’intégration.
En tant que document d’orientation stratégique, le projet de territoire peut définir les axes
et les objectifs de l’action publique (développement urbain, réseaux de transport et mobilités, équipements d’intérêt communautaire, etc.). Le pacte financier est un dispositif visant
à organiser les moyens de mise en œuvre de ce projet, au même titre que d’autres documents tels que le schéma de mutualisation des services. Il met en adéquation les orientations
définies dans le projet de territoire et l’allocation des ressources et des charges au sein de
l’ensemble communautaire.
En pratique, le projet de territoire et le pacte financier et fiscal sont interactifs et peuvent
se renforcer mutuellement. Ainsi, lorsque les objectifs de développement sont déjà débattus,
partagés et fixés dans le projet de territoire, l’élaboration et la mise en œuvre d’un pacte
financier deviennent plus aisées.
LES PROJETS DE TERRITOIRE CONTIENNENT LE PLUS SOUVENT5 :
• une carte d’identité du territoire : profil démographique et social,
tissu économique, positionnement dans son environnement
géographique, socio-économique, institutionnel... ;
• un diagnostic de territoire : atouts et défis à relever ;
• la stratégie de développement territorial et le projet politique
décliné selon ses différentes thématiques urbaines, sociales,
économiques… et les orientations stratégiques fixées pour
les mettre en œuvre sur le moyen et le long terme ;
• les objectifs opérationnels et les actions envisagées sur les
différents champs d’intervention de la communauté : habitat
et cadre de vie, attractivité pour les entreprises et emploi,
formation, services publics, solidarité et lien social, etc. ;
• et leurs implications sur l’organisation du territoire
communautaire, son offre de services, les relations avec
les partenaires internes ou externes à la communauté…
L’élaboration du projet de territoire elle-même ne part pas de rien. En tant que « vision
politique », celui-ci est déjà présent dans de nombreux documents qui ont une dimension
prospective et ont fait l’objet de concertation : programme locale de l’habitat (PLH), plan
de déplacements, projet d’aménagement et de développement durable (PADD), schéma de
cohérence territoriale (Scot), schéma de mutualisation... où la vision du « faire ensemble »
figure en bonne place.
C’est d’ailleurs cette approche collective et concertée du territoire que le législateur encourage. Les politiques publiques se déploient de plus en plus à l’échelle du territoire communes-communauté. En attestent les futurs contrats de ville, qui devront inclure un pacte
financier précisant les actions de solidarité déployées en faveur des quartiers sensibles, et la
mise en place des futurs schémas de mutualisation.
Si cette situation constitue un objectif cible pour de nombreux territoires, elle est aujourd’hui
encore en construction. Les retours de l’enquête de l’AdCF montrent que la relation entre
projet de territoire et pacte financier peut encore progresser : peu de communautés déclarent
que leur pacte financier est directement en lien avec leur projet de territoire.
5. Pour plus de détails, voir l’étude de l’AdCF
dédiée aux projets de territoire (à paraître).
26
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
ARTICULER LE PACTE FINANCIER ET FISCAL AU PROJET DE TERRITOIRE… TÉMOIGNAGES
Coglais Communauté
« Avant de définir ce qu’il faut mettre dans notre pacte financier, il
nous faut d’abord un projet de territoire. Aujourd’hui, nous sommes
plutôt sur des projets spécifiques qui attendent d’être intégrés dans
un projet global de territoire. C’est un peu comme un puzzle qui est
en train de se mettre en place et auquel sera raccroché un document
global intégrant les aspects financiers et fiscaux. Si nous n’allons
pas vers le pacte financier, nous allons droit dans le mur. Si les communes disent “on conserve notre clocher”, c’est leur droit mais la
conséquence sera simple : nous ne pourrons plus rien faire puisqu’il
n’y a plus de subventions. Par contre, avec un pacte financier rattaché à la contractualisation et à un projet de territoire, nous saurons
automatiquement où nous allons. Sinon, c’est du coup par coup. »
Plaine Commune
« Ce qui nous a permis d’aller vers le pacte, c’est surtout le projet
de territoire qui est apparu légitime et comme pouvant nécessiter la
réalisation d’un pacte. À chaque fois que nous avons transféré des
compétences, des plans communautaires étaient systématiquement
actés en face : ils amènent du plus sur les services et les dépenses
de fonctionnement, l’investissement, etc. Ensuite, il faut donner à la
communauté d’agglomération les moyens de mettre en œuvre ce
projet de territoire. »
Communauté de communes de la Thiérache du Centre
« Il faut d’abord définir un projet de territoire, réfléchir à ce que nous
voulons sur notre territoire. Ensuite, l’outil pacte devient intéressant
parce qu’il sécurise les actions dans le cadre de ce projet : il concrétise et formalise en chiffrant ce que dit déjà le projet de territoire
mais de manière plus informelle. Il dit “voilà ce que l’on peut financer,
voilà notre capacité d’endettement”. Le projet de territoire accompagné du pacte s’appuie sur des outils du type fonds de concours
et définit des objectifs à respecter dans l’utilisation de ces fonds. Il
permet de préciser les priorités de la communauté. »
La Roche-sur-Yon Agglomération
« La carotte financière va s’amenuiser ; on ne pourra donc plus faire
levier en s’appuyant sur de la DSC ou des Fonds de Concours (FDC).
Aujourd’hui, le vrai levier, c’est le projet de territoire, une adhésion
et un engagement de la part des élus. Dans notre communauté, le
projet a été signé par tous les maires. On peut ensuite discuter des
modalités pour le faire adopter, mais s’il n’y a pas ce projet pour les
communes, l’intercommunalité et les habitants, ça va être difficile. »
Cap Atlantique
« Comment aller plus loin sur le pacte financier ? Probablement
en ayant une stratégie politique plus affirmée, une méthodologie
à mettre en œuvre pour que le déroulement du dossier puisse être
plus stratégique, non pas d’un point de vue financier mais d’un point
de vue politique et économique. C’est-à-dire le relier davantage au
projet de territoire. »
Le Grand Chalon
« Le lien entre le pacte financier et le projet de territoire est plus
informel qu’explicite. Le pacte financier a permis de trouver un
accord pour contrebalancer les transferts de compétences qui étaient
inhérents au projet de territoire. Mais il n’est pas exclu que la prochaine version du pacte se fonde davantage sur ce lien entre le projet
de l’agglo et l’ensemble des accompagnements financiers de l’intercommunalité à ses communes. »
Communauté d’agglomération Porte de l’Isère
« La référence de base pour le pacte financier, c’est le projet de territoire qui est par ailleurs traduit dans la prospective financière et dans
le PPI. Le pacte doit permettre de donner des moyens à l’ensemble
communautaire pour financer les projets sur le territoire. Le nôtre
ne présente pas expressément le contenu du projet de territoire ; le
projet de territoire est un document à part sur lequel nous continuons
encore de travailler. »
Communauté d’agglomération du Pays Voironnais
« Nous avions vraiment l’idée de réaliser ce pacte financier de
manière très méthodologique : d’abord les ambitions politiques pour
le territoire, ensuite les moyens. Certains élus voulaient commencer
par s’occuper des ressources financières. Nous avons insisté pour ne
pas aborder l’outil pacte financier en premier, mais pour privilégier
l’approche territoire. »
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
27
III. Partir d’un diagnostic consolidé de la situation
financière et fiscale du territoire
La réalisation d’un diagnostic financier et fiscal des différentes composantes du territoire
communautaire constitue souvent la première étape de la mise en place d’un pacte financier.
III. 1 LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DIAGNOSTIC FINANCIER ET FISCAL
Le diagnostic financier et fiscal a plusieurs vocations :
• évaluer les forces et les faiblesses du territoire en matière de ressources et de charges :
- sur le plan fiscal, le diagnostic financier et fiscal dresse un état des lieux des ressources : importance des assiettes fiscales, répartition entre les contribuables économiques et les contribuables ménages et au sein du territoire communautaire, niveaux
de pression fiscale globale et, pour un certain nombre de « contribuables types »,
politiques d’abattement et d’exonération, analyse détaillée des dotations versées par
l’État et de leurs différentes composantes…
- sur le plan financier, le diagnostic se traduit par une analyse des charges, des besoins
et des équilibres financiers : analyse des grands postes de dépenses par nature et par
destination, évaluation des soldes intermédiaires de gestion et de leurs déterminants,
endettement, dynamique d’investissement… ;
• mettre à plat les relations financières croisées entre les communes et la communauté : transferts de charges, montant des reversements communautaires au titre des
mutualisations, dotations de solidarité, fonds de concours, attributions de compensation,
répartition du FPIC… ;
• apprécier la situation financière en dynamique : au-delà de la photographie, le diagnostic retrace les évolutions financières et fiscales sur le territoire au fur et à mesure des
engagements de chaque commune dans le projet communautaire ;
• objectiver les situations respectives et sortir des idées reçues et des stéréotypes : c’est
un point essentiel du diagnostic. Réalisé à l’occasion du pacte, le diagnostic est en quelque
sorte une « opération vérité » permettant un partage de l’information : quel est le niveau
réel de richesse des différentes entités composant le territoire communautaire ? Quelle
est la réalité des charges supportées ? Comment est mobilisé le levier fiscal ? Quel partage
des charges de centralité ? Comment sont financés les investissements ? Quelles sont les
marges de manœuvre ?
La réforme de la fiscalité de 2009 a fortement diversifié le panier fiscal des communautés,
imposant un suivi approfondi des différentes ressources qui le composent : CVAE, CFE, taxe
d’habitation et taxe sur le foncier bâti, imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux
(IFER), taxe sur les surfaces commerciales (Tascom)…
Le diagnostic financier et fiscal rétrospectif sert de support à l’analyse financière prospective. En projetant les équilibres financiers futurs, elle permet d’apprécier les marges
de manœuvre financières pour les années à venir et d’évaluer les risques. Outil d’aide à la
décision pour les élus, la prospective financière met en évidence les arbitrages à réaliser en
projetant les conséquences probables des différentes options financières.
III. 2 LE CONTENU DU DIAGNOSTIC FINANCIER ET FISCAL
Le contenu du diagnostic financier et fiscal ainsi que les dispositifs d’observation et d’analyse des données qui l’accompagnent sont très variables d’une communauté à l’autre. De
nombreux guides et supports existent.
28
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
Si la mise en place d’un observatoire financier et fiscal dans une version très élaborée est
toujours souhaitable, il est néanmoins possible de démarrer avec peu de données pour
amorcer la réflexion autour du pacte financier et enclencher le partage du diagnostic financier et fiscal de la communauté et de ses communes membres.
Sans que cette liste soit exhaustive et selon les situations locales, le diagnostic financier et
fiscal mettra en lumière les points suivants :
• l’appréciation du niveau de ressources, leur composition et leur répartition sur le territoire
communautaire : recettes fiscales, mais également dotations voire subventions reçues d’un
autre niveau de collectivité, appréciation des écarts de ressources (fiscalité, dotations…)
entre collectivités du territoire communautaire, évolution des produits (effet bases et effet
taux), analyse de la part des différents impôts et de leur poids dans les recettes de fonctionnement, mesure des effets des dispositifs de péréquation (FPIC notamment), croisement
avec des indicateurs de charges… (
);
• l’appréciation du niveau de dépenses de fonctionnement, leur composition et leur répartition sur le territoire communautaire : analyse comparée des différents ratios (poids des
charges de structure, ratios de gestion, indicateurs de rigidité de la dépense…) ;
• l’appréciation par commune et au niveau de la communauté des marges de manœuvre
financières, analyse des flux financiers, mesure des fonds de roulement… ;
• l’analyse de l’investissement et des différentes stratégies en matière de financement de
celui-ci : autofinancement, poids de la dette, capacité de désendettement…
Dans tous les cas, ces éléments seront mis en relation avec l’offre de services du territoire.
III. 3 QUELQUES ÉLÉMENTS DE MÉTHODE POUR ÉTABLIR UN DIAGNOSTIC
FINANCIER ET FISCAL
a. Privilégier une approche consolidée
Le diagnostic doit concerner l’ensemble du territoire communautaire et ses différentes
composantes.
Si les manières d’y parvenir sont variables, une analyse agrégée est à privilégier. C’est elle
qui permettra de dégager les points forts du territoire en matière de ressources (localisation,
répartition…), qui donnera une approche globale des charges de structure et des dépenses
d’investissement réalisées sur le territoire. Elle mettra en lumière les écarts de ressources
entre les différentes collectivités, les points de convergence ou de divergence en matière de
politique fiscale, de stratégie d’endettement…
Certaines communautés combinent une analyse financière et fiscale individuelle (commune
par commune), une analyse financière de la communauté et une analyse de l’ensemble
agrégé (communes/communauté). Service apporté et financé par l’intercommunalité, l’analyse commune par commune peut être l’occasion pour la communauté d’apporter aux plus
petites communes du territoire une ingénierie financière à laquelle leurs faibles moyens
ne leur permettent pas d’accéder. Elle permet d’identifier les communes qui ont le plus
de projets et d’en tenir compte par la suite dans les arbitrages sur le versement des fonds
de concours et de la DSC. Cette approche dépend, bien entendu, du nombre de communes
membres du groupement et de la capacité à obtenir des informations détaillées sur la situation financière et fiscale de chaque entité.
D’autres territoires choisissent de concentrer l’analyse sur la communauté, considérant que
la présentation du diagnostic commune par commune est politiquement trop délicate. Pour
contourner ces difficultés, il est possible de présenter le diagnostic en réunissant les communes par strates démographiques. Cette méthode permet de distinguer les problématiques
concernant davantage les communes urbaines de celles concernant surtout les communes
rurales ou périurbaines.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
29
Il faut généralement faire la part des choses entre la nécessité d’adopter une démarche
collective en incluant le plus grand nombre possible de communes et le pragmatisme accompagnant ce type de démarche. En moyenne, 20 % des communes membres du groupement
suffisent pour cerner 80 % des flux.
La prise en compte de la ville centre s’impose, de même que celle des communes ayant des
caractéristiques spécifiques (concentration de bases économiques par exemple).
Pour autant, le diagnostic financier et fiscal, établi à l’échelle de la communauté, est l’occasion de partager l’information entre l’ensemble des membres de la communauté, étape
essentielle pour conclure un pacte financier. Approfondir la connaissance de la situation
financière et fiscale de chaque entité (communes, communauté) peut permettre d’affiner les
outils du pacte financier et fiscal pour préciser la politique des fonds de concours, identifier
les inégalités de ressources à corriger, rendre cohérentes les politiques de tarification.
b. Quelles données mobiliser ?
Le ministère de l’Économie et des Finances (DGFiP) met à la disposition de chaque collectivité les informations fiscales, fichier individuel ou état fiscal récapitulatif la concernant.
L’article L. 135 B du livre des procédures fiscales précise que les collectivités locales et les
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent se communiquer mutuellement des informations sur les bases et les produits de leurs impôts.
Par ailleurs, de plus en plus de données financières et fiscales sont désormais en accès libre
sur des sites dédiés en lien ou non avec l’administration fiscale (par exemple, le portail de
la gestion publique mis en place progressivement par la DGFiP ; les comptes individuels des
collectivités sur le site internet de la direction générale des collectivités locales (DGCL).
Trois catégories de données viennent alimenter les observatoires financiers et fiscaux :
• les données comptables à partir des balances des comptes administratifs ;
• les états fiscaux (taxe d’habitation, contribution économique territoriale, foncier bâti…) ;
• la fiche DGF détaillée.
Pour aller plus loin, flashez les codes ci-dessous :
Philippe Bœton, CNFPT,
« Les observatoires fiscaux
des collectivités territoriales »,
novembre 2013
Données statistiques fiscales,
« Bulletin officiel des Finances
publiques-Impôts : Dispositions
juridiques communes - Accès
aux documents administratifs »,
27 janvier 2014
c. Les principaux états fiscaux
Principaux documents relatifs à la fiscalité locale
État n° 1259
État n° 1259 TEOM
État 1081 CFE
État n° 1386 M bis TH
État n° 1386 M bis TF
Tableau 1288 M
REI (fichier national
des données par commune)
Liste 1767 bis
Liste 1767
Évolutions des bases, des taux, des produits
Base et taux OM / zonage
Décomposition bases de CFE
Bases brutes et nettes de TH, valeurs locatives moyennes, abattements
Détail des contribuables par catégorie d’abattement / non imposables TH /
exonérations et dégrèvements
Récapitulatif des principales données fiscales (bases et taux / taxes annexes)
par commune ou EPCI
Récapitulatif des principales données fiscales (bases et taux) par commune
ou EPCI
Liste des locaux vacants
Liste des résidences secondaires
Source : DGFiP
communication systématique
30
sur demande
Destinataires
Commune
EPCI
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
SIGNATURE D’UN CADRE PARTENARIAL D’ÉCHANGES ENTRE LA DGFiP ET LES ASSOCIATIONS DE COLLECTIVITÉS
LOCALES – SEPTEMBRE 2014
Élaborée au cours du printemps 2014, une convention devrait être
signée d’ici la fin de l’année ente la DGFiP et les représentants des
associations de collectivités.
Cette convention part du constat de la transformation des ressources fiscales et de la nécessité de développer une expertise partagée entre l’administration et les collectivités concernant l’exhaustivité des assiettes et leur recouvrement, en particulier lorsqu’elles
sont soumises à des aléas importants dans un contexte d’impôt
auto-liquidé.
La convention définit un cadre de travail entre l’administration
fiscale et les représentants des associations de collectivités fixant
un calendrier de rendez-vous réguliers (préparation des lois de
finances, notification des produits fiscaux…).
Elle prévoit un accès plus ouvert aux bases de données fiscales,
tant au niveau national qu’au niveau local, que ce soit sous forme
de tableaux de bord agrégés permettant de suivre l’évolution des
assiettes fiscales que sous forme de mise à disposition de fichiers
fiscaux, sans atteinte ou remise en cause du secret fiscal.
Elle fait également le pari de la dématérialisation des données,
chantier dont les collectivités doivent impérativement se saisir
pour ce nouveau mandat.
Cette convention ne concerne que les données de la DGFiP ; on
ne peut que regretter que les données concernant les dotations de
l’État et la péréquation ne fassent pas l’objet d’un dispositif similaire.
d. Comment collecter les données ?
Les données financières et fiscales nécessaires à l’élaboration du diagnostic financier sont
publiques et, en principe, accessibles à chaque communauté. Le rassemblement de ces données peut se dérouler sans difficulté grâce à une bonne coopération entre les communes et la
communauté. Mais en dépit du caractère public de l’information, la collecte peut relever du
« parcours du combattant » en raison des réticences de certaines communes à communiquer
à la communauté des informations financières et fiscales qualifiées de sensibles.
L’idéal, pour réaliser un diagnostic financier et fiscal, reste de croiser les remontées locales
d’informations transmises par les communes à leur communauté avec les données transmises par la direction régionale des finances publiques (DRFiP) et la DGFiP. Certaines collectivités ont choisi de signer des conventions avec les administrations fiscales pour obtenir
les informations concernant leur territoire.
L’AGRÉGATION DES COMPTES
L’agrégation des comptes consiste à additionner les données comptables et financières de plusieurs entités en retranchant les flux croisés
entre celles-ci pour présenter un état comptable et financier unique.
Cette approche est particulièrement bien adaptée sur le périmètre des communautés.
Les pratiques d’agrégation des comptes sont encore peu développées. Le plus souvent, l’agrégation est faite entre la communauté et la ville
centre qui concentre les principales masses budgétaires de l’ensemble communautaire.
Pour aller plus loin, flashez les codes ci-dessous :
Ouvrage Acuf-Caisse d’Épargne,
« L’agrégation des comptes villes/communauté :
quels enjeux ? », 2006
DGCP, « Agrégation des données comptables
et financières sur un territoire donné - Guide
méthodologique à l’attention des collectivités », 2006
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
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CONSTITUER ET ANIMER UN OBSERVATOIRE FISCAL, METTRE EN PLACE L’AGRÉGATION COMPTABLE… TÉMOIGNAGES
Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées :
observatoire fiscal
« L’observatoire fiscal traite de la CVAE, du foncier au niveau de
l’agglomération et de la ville de Pau, de la taxe d’habitation dont
on dispose depuis la réforme de la taxe professionnelle, ce qui nous
donne une vision assez intéressante. Depuis peu, des accords ont été
conclus entre les communes et l’agglomération pour que l’observatoire dispose de bases fiscales bien suivies et évaluées. La base de
données est alimentée par la DGFiP, par des accords avec le cadastre,
le service des impôts et les rôles fiscaux.
Des analyses financières rétro-prospectives ont été réalisées pour
l’agglomération et pour la ville de Pau en utilisant les données de
la DGFiP. En revanche, les communes n’ont pas souhaité y intégrer
leurs comptes et il n’existe pas de retour systématique des comptes
administratifs des communes à l’intercommunalité. »
Communauté d’agglomération du Pays Voironnais :
précurseur dans la consolidation des comptes
Le Pays Voironnais suit l’évolution d’une série d’indicateurs : l’endettement, le besoin de financement, les dépenses de fonctionnement, les masses salariales, etc., à la fois pour les communes,
l’intercommunalité et l’ensemble intercommunal consolidé. Initié
sous le précédent mandat, cet outil a été maintenu et a constitué
une aide précieuse pour monter le pacte financier : dans la mesure
où il délivrait des données fiables, il a permis de faire tomber les a
priori et les idées reçues des uns et des autres sur la richesse des
communes voisines.
Les débats sur le pacte financier ont été facilités par le travail pilote
de consolidation et d’agrégation territorialisée des comptes conduit
par la communauté en coopération avec la DGFiP. Cette démarche
a institué une habitude de travail entre la communauté et ses communes membres, notamment pour transmettre les données financières de leurs comptes administratifs.
« L’agrégation territorialisée des données comptables et financières
est un outil de notre pacte financier qui nous a permis de discuter
sereinement de l’état du territoire. Le fait que la plupart des agents
communaux et élus concernés se connaissaient déjà soient habitués
à travailler ensemble nous a permis d’avoir un débat plus serein
sur des données objectives incontestables et incontestées. Cet outil
antérieur nous a été d’une grande aide pour travailler sur le pacte.
Nous poursuivons la mise à jour régulière des données agrégées
et du document support, avec une partie internalisée et une partie
externalisée à un cabinet. Le document est présenté chaque année
en « conseil communautaire privé », instance de débat qui permet de
réunir tous les délégués communautaires pour travailler les dossiers
sur le fond et préparer le terrain sur les décisions à prendre en séance
publique. Il se tient hors présence de la presse et aucune délibération
n’y est prise. »
Le Grand Besançon : une analyse financière consolidée ville
centre/communauté
« Un travail de consolidation financière a été conduit avec la communauté et la ville centre (dont le poids budgétaire relatif est conséquent par rapport aux autres communes). En travaillant sur les deux
collectivités, nous nous sommes aperçu par exemple que les ratios
étaient différents. Aujourd’hui, avec l’aide d’un cabinet externe, nous
32
conduisons une prospective pour les deux collectivités. Le travail se
déroule en petit comité avec les élus (deux élus de la communauté, un
élu aux finances de la ville) et les DGS, puis avec le président-maire
à qui nous remettrons les conclusions. Concernant les finances des
communes, nous disposons des fiches financières de la DGFiP mais
pas des comptes administratifs des communes. »
Le Grand Chalon : un observatoire fiscal,
outil de connaissance et de communication
Mis en place en 2010, l’observatoire fiscal est à la fois un outil de
connaissance des réalités fiscales et de diffusion de cette connaissance auprès des élus du bloc communal.
Comme outil de connaissance, l’observatoire conduit une analyse
consolidée de l’évolution des bases fiscales et des dotations doublée
d’études comparatives des bases fiscales au sein de l’agglomération
et par rapport à d’autres communautés.
L’observatoire est aussi un espace de communication et de diffusion
des connaissances financières et fiscales, qu’elles soient d’ordre
général ou portant sur les données du territoire. En pratique, la
communauté dispose des informations financières nécessaires : les
communes lui transmettent chaque année leurs comptes administratifs et les données fiscales dont elles disposent. Par convention,
elles ont autorisé les services fiscaux à communiquer directement
leurs données fiscales à l’intercommunalité.
Tous les ans est organisée une séance d’explication des implications
de la loi de finances sur les communes et la communauté, réunissant un représentant par commune et présidée par le vice-président aux finances du Grand Chalon. La réforme de la taxe professionnelle et de la fiscalité locale a fait également l’objet de plusieurs
réunions d’information et de simulations. Des sujets comme la DGF
unifiée sont également mis à l’agenda et portés à connaissance,
bien que leur mise en œuvre soit jugée prématurée.
La prochaine étape du pacte financier et fiscal devrait permettre
d’aller plus loin dans l’analyse fiscale.
Saint-Brieuc Agglomération : une démarche d’observatoire
financier et fiscal un peu différente
La communauté d’agglomération en est à ses débuts dans la mise
en place d’un observatoire financier et fiscal. La première étape
consiste à élaborer un catalogue des indicateurs financiers et des
ratios pertinents qui permettent de mettre en commun les indicateurs de richesse et de charges d’une commune. L’idée est donc de
créer un langage commun aux services financiers des communes
et de la communauté qui facilite l’interprétation des documents
financiers.
À plus long terme et sous condition de validation politique, l’étape
suivante devrait conduire à des analyses financières et fiscales des
communes et de la communauté.
Comme dans le cas du Grand Chalon, l’outil comptable est également vecteur d’un langage, de modes opératoires et d’une culture
partagée entre communes et communauté. « Toutes les communes,
exceptées les plus petites, utilisent le même logiciel de prospective
(Regard), qui permet d’avoir un langage et des grilles d’analyse communes : quand on parle des tableaux d’investissement via Regard,
tout le monde sait de quoi il s’agit, la compréhension est facilitée. »
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
Val de Garonne Agglomération : l’enjeu de la consolidation
comptable
« Nous sommes en train de mettre en place un observatoire fiscal et
financier ; nous cherchons à récupérer les données auprès des services de l’État comme des communes. Si l’on veut qu’un véritable
lien se crée entre les intercommunalités et les communes, il devrait y
avoir une obligation de consolider les comptes et d’avoir un retour à
l’intercommunalité des informations fiscales et financières des communes. L’absence de consolidation, c’est un réel frein à une dynamique entre les communes et l’intercommunalité. C’est vrai qu’il y a
toujours quelques craintes : les communes ne veulent pas rendre des
comptes à la communauté et d’ailleurs, de nombreux collègues ont
achoppé sur le pacte financier pour cette raison. »
Communauté de communes Caux vallée de Seine :
comment établir un diagnostic ?
« Nous avons contractualisé avec la préfecture pour avoir les fiches
DGF des communes. Toutefois, leur transmission est soumise à l’accord de chacune d’entre elles.
À certaines communes, nous avons montré que si elles ne levaient
pas d’impôts, elles allaient se faire rattraper par leurs charges et,
à terme, par l’effet ciseaux. À d’autres, nous avons montré qu’elles
étaient assises sur un tas d’or. Cela nous a servi à plein de choses :
par exemple à inciter ces communes à acheter des terrains en centrebourg en leur expliquant que bien gérer, c’est être propriétaire sur
son village.
Caux vallée de Seine a piloté toutes ces réunions sur la base du diagnostic fiscal. Nous avons posé la question : “Pour vous, quels sont
les critères de richesse sur un territoire ?”. Les maires ont débattu sur
le sujet ; nous leur avons présenté des études de l’AdCF, de l’Association des petites villes de France, etc. »
e. Quels outils supports ?
Les observatoires financiers et fiscaux ?
Nombreuses sont les communautés qui animent un observatoire financier et fiscal. Outil de
connaissance, l’observatoire permet de suivre l’évolution des taux, des produits, des bases
(exonérations, dégrèvements) en décomposant l’ensemble des éléments d’assiette. Il peut
également être un outil de pédagogie et d’échange entre les services financiers communautaires, communaux et les élus. C’est potentiellement un instrument d’aide à la décision politique dans la mesure où il apporte des données chiffrées objectives sur la situation présente
mais également sur les tendances passées et les évolutions futures. C’est aussi l’occasion de
jouer « cartes sur table » et de mesurer, en toute objectivité, la répartition des ressources et
des charges sur le territoire communautaire.
Disposer par exemple d’une cartographie des stratégies fiscales conduites par les communes
est une condition nécessaire à la définition par la communauté de sa propre stratégie ;
l’enjeu étant de déterminer une approche globale de la pression fiscale pesant sur les contribuables. La solidarité au sein de l’ensemble communautaire émerge également dès lors que
l’on objective les situations financières et fiscales, ainsi que les marges de manœuvre de
chaque entité composant le territoire.
IV. Mettre en place une logique de projet
Lorsque le pacte financier arrive dans une phase de gestion collective, la logique de projet
comme technique d’animation et de coproduction est un levier efficace.
IV. 1 LA GESTION DE PROJET ADAPTÉE AU PACTE FINANCIER
Mettre en place une logique de projet, c’est d’abord maintenir une ligne directrice constante,
à savoir l’articulation entre leadership politique du président de la communauté et du
vice-président aux finances d’un côté, et démarche de concertation et de débat de l’autre.
C’est ensuite donner au pacte financier une feuille de route claire avec un calendrier fixant
les étapes d’élaboration du document (phasage pour la réalisation de l’état des lieux financier et fiscal, phasage pour la concertation et la diffusion des premiers travaux à un cercle
plus large…). Les étapes de mise en œuvre doivent également y figurer et peuvent être progressives (sur la base d’une méthodologie de type « conduite du changement »).
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
33
IV. 2 À QUOI SERT LA GESTION DE PROJET ?
Quelle que soit la configuration locale, la gestion de projet est un outil de pédagogie indispensable. Elle facilite la compréhension des mécanismes et des enjeux pour le territoire
et participe de ce fait à leur appropriation par les élus municipaux et communautaires et
les services.
En complément des données chiffrées qui peuvent paraître abstraites, elle permet d’introduire des éléments concrets sur les mécanismes et les enjeux financiers pour le territoire
par une « mise en situation ».
Les moments d’échange et de débat sont propices à une maturation indispensable sur
ces sujets. Le chantier du pacte financier peut en effet remettre en cause des situations
historiques, des équilibres financiers sédimentés et des habitudes de raisonnement bien
ancrées. Aller trop vite, c’est risquer de passer à côté de la concertation. L’adoption du
pacte est compromise dès lors que les communes ont le sentiment d’être mises devant le
fait accompli sans avoir été associées à la décision.
Ainsi, à travers ses différentes étapes, la gestion de projet permet de susciter l’adhésion des
élus à la démarche du pacte et, à terme, son appropriation collective.
IV. 3 LA COPRODUCTION ENTRE COMMUNES ET COMMUNAUTÉ :
UN PRINCIPE SIMPLE, MAIS EN PRATIQUE ?
Le pacte financier ne peut s’élaborer sans l’association et la contribution des communes au
processus. Plusieurs choix doivent être arrêtés par le comité de pilotage ou groupe de travail
en charge du projet afin de définir la stratégie de mise en œuvre du pacte :
• Comment mener la concertation avec les communes ?
• Le pacte financier est-il un exercice confidentiel, réservé à quelques responsables politiques
et administratifs, ou doit-il au contraire être un travail collectif ?
• À quels moments communiquer pour assurer au mieux l’adhésion collective au pacte
financier : très en amont, au cours de son élaboration, ou après un travail auprès d’un
petit groupe qui définit les premières orientations ?
• Etc.
Il n’y a, bien entendu, pas de réponse unique, chaque territoire devant trouver son mode de
faire.
IV. 4 COMMENT ASSOCIER LES COMMUNES À L’ÉLABORATION DU PACTE ?
Quel que soit le cas de figure, les élus municipaux sont mobilisés dans la démarche d’élaboration du pacte financier et fiscal. La question est de savoir quel est le moment le plus
approprié pour les impliquer. Plusieurs formules sont possibles.
À titre d’exemples :
• une représentation des élus municipaux non délégués communautaires au sein d’un comité de pilotage ;
• l’organisation de groupes de travail thématiques (FPIC, fiscalité, services communs, etc.)
associant des élus municipaux et des délégués communautaires appuyés par leurs équipes
techniques respectives : une bonne formule pour susciter l’intérêt de chacun ;
• la présentation des travaux aux conseils municipaux au cours de réunions regroupant
plusieurs communes est une autre option. Les maires conseillers communautaires jouent
souvent un rôle « d’interface » entre leur conseil municipal et les débats communautaires.
34
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
QUEL MODÈLE DE COPRODUCTION COMMUNES/COMMUNAUTÉ ?
Plusieurs modèles théoriques existent :
Modèle descendant : « décider, annoncer, défendre ». Après
qu’un petit comité a arrêté une décision, le porteur du projet va
« annoncer » le projet aux autres parties intéressées ; il s’agit dans
ce cas des conseillers municipaux et des techniciens des communes.
La « concertation » est assimilée à une simple diffusion d’information sur un choix arrêté en amont. La décision prise au sommet
n’est revue qu’à la marge. Les limites paraissent évidentes : manque
de souplesse, faible légitimité, difficultés subséquentes dans la mise
en œuvre.
Modèle collégial : « concerter, analyser, choisir ». Ce modèle
constitue une forme idéale du processus de décision : toutes les
parties prenantes mènent une réflexion collective pour définir et
analyser les enjeux sur leur territoire et les traduire financièrement.
Les différents acteurs examinent toutes les alternatives possibles,
délibèrent et élaborent une solution négociée ouvertement.
Entre ces deux extrêmes, diverses postures sont possibles.
Elles se différencient par le choix du moment de la concertation et de la communication : aux prémices de l’élaboration
ou après un travail au sein d’un petit groupe qui propose les premières orientations.
En amont, un groupe de travail relativement restreint (délégués
communautaires, représentants des conseils municipaux, responsables administratifs, cabinet de conseil) réalise un travail d’expertise : recueil et analyse des données financières et fiscales mais
également socio-économiques du territoire… Il élabore un ou plu-
sieurs scénarios et évalue leurs implications. Ce diagnostic est ensuite présenté dans un cadre plus large : au sein de la communauté,
auprès des communes… Ces rencontres ont vocation à informer
et diffuser le diagnostic, présenter les options, faciliter l’adhésion
des communes, et in fine légitimer le pacte. La démarche implique
que les porteurs du projet soient à l’écoute des positions contradictoires, des conceptions et des intérêts divers qui s’expriment.
Dans tous les cas, l’enjeu est de trouver un équilibre entre souplesse et volontarisme politique. D’un territoire à l’autre, cet
équilibre dépend de plusieurs caractéristiques (nombre de communes, poids démographiques, économiques et financiers de chacune, poids de la ville centre, tradition locale de concertation et de
travail collectif entre les services communaux et communautaires
et entre les élus ; équilibres politiques…). Les porteurs du projet
doivent être assez souples pour intégrer certaines requêtes et positions légitimes tout en restant fermes pour éviter la logique de
guichet.
Comment procède un cabinet de conseil en matière de
conduite de projet ? La réponse d’un consultant : « En général, les conseils municipaux sont regroupés par trois ou quatre dans
des rassemblements assez larges (jusqu’à 150 personnes). Tous les élus
communaux sont invités. Un travail de préparation est réalisé en amont
par un comité de pilotage regroupant des élus et un comité technique.
Dans un second temps, le conseil communautaire examine les scénarios
financiers faisant suite à ces premières concertations. Ensuite, sont organisées une ou deux réunions de présentation aux conseils municipaux. »
IV. 5 DES FACILITATEURS POUR BÂTIR UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
Tous les vecteurs qui contribuent à la construction d’un sentiment d’appartenance à une
démarche collective sont utiles : communication entre et au sein des sphères politiques et
techniques, culture financière commune, habitudes et espaces de travail conjoints, outils
techniques partagés, etc.
Plusieurs communautés (Le Grand Chalon, Cap Atlantique, Plaine Commune) ont mis en
place des réunions régulières et thématiques de responsables administratifs de haut niveau
(directeurs généraux des services ou directeurs de services) entre communes et communauté pour développer une culture commune et identifier les enjeux réciproques. En évitant
les décalages de compréhension entre services municipaux et communautaires, on facilite
en effet les allers-retours entre les responsables administratifs et les responsables politiques,
entre le technique et le politique.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
35
LES MÉTHODES POUR ÉLABORER COLLECTIVEMENT UN PACTE FINANCIER ET FISCAL… TÉMOIGNAGES
Communauté d’agglomération du Pays Voironnais :
le pacte, une nécessité pour les responsables administratifs
La méthode de travail retenue :
1. Procéder étape par étape en déroulant un raisonnement étayé par
des données budgétaires incontestables (agrégation financière
et comptable, accompagnement par un cabinet…).
2. Assurer un portage politique de cette méthodologie par le
vice-président aux finances tout au long des réflexions, en s’appuyant sur la direction des finances et la direction générale des
services.
3. Accompagner la démarche d’une large concertation :
- le travail du pacte financier a été porté par un groupe de
travail de huit élus dont le président et le vice-président
aux finances. Ce travail a fait l’objet de communications
quasi hebdomadaires au bureau de l’exécutif ;
- quatre réunions par bassin de communes ont permis d’associer les élus municipaux au processus ;
- le conseil communautaire s’est réuni en séance privée à
trois reprises pour aboutir à un vote en séance publique
le 23 février 2010.
Les étapes de la démarche
1re étape : l’analyse financière et l’agrégation des comptes ont
permis de dresser un constat objectif et sensibiliser les élus à
l’évolution du contexte financier : perte de recettes fiscales suite
à la disparition du plus gros contribuable économique, passage
en fiscalité mixte et mise en situation de responsabilité partagée
vis-à-vis des ménages, dépenses de fonctionnement agrégées plus
dynamiques que les recettes.
Au-delà des relations financières entre communes et communauté, c’est la question du rôle de l’intercommunalité au sein du
territoire qui se posait : « On a montré qu’on était à un tournant,
on a posé la question des moyens : comment financer ce projet de
territoire et qui va porter les investissements futurs ? ».
2e étape : la prospective financière agrégée a permis de déterminer les capacités d’investissement et de les comparer avec la
somme des projets souhaités par les collectivités. Une première
décision a consisté à fixer le niveau de prélèvement fiscal supplémentaire pour supporter les investissements.
3e étape : travailler sur la maîtrise des charges de fonctionnement.
Les élus ont décidé de s’engager sur une maîtrise des dépenses de
fonctionnement sur le territoire (2,5 % par an), en particulier sur
la masse salariale pour préserver la capacité d’épargne.
4e étape : enfin, la réflexion s’est ouverte sur les modalités de
répartition des ressources (DSC, AC…).
« L’un des facteurs indispensables pour le montage d’un pacte, c’est
la méthodologie. Pour les services, il faut convaincre les élus qu’il
y a plusieurs étapes, des éléments de diagnostic à valider avant
de passer à l’étape suivante, poser les objectifs, les manières d’y
répondre et avec quels outils. Malgré cela, il y a le politique : il ne
faut pas sous-estimer l’importance d’un portage politique fort, une
majorité politique, une capacité à négocier. Il faut savoir où l’on va,
avec qui on concerte, avec qui on travaille, comment on avance,
il faut viser des objectifs simples sinon on ne s’en sort pas. Pour
36
avoir une majorité sur plus de 30 communes, ce n’est pas simple :
d’où l’importance de démontrer en quoi le pacte a un intérêt pour la
cohérence sur le territoire, parce que chacun aura une bonne raison
d’accepter ou de refuser tel ou tel point. »
Communauté de communes de la Thiérache du Centre :
un leadership politique affirmé
L’actualisation du projet de territoire pour la période 2008-2018
est lancée à partir d’une concertation large : réunions et questionnaires par commune ; questionnaire auprès de différents acteurs
(artisans, commerçants, associations…).
La réflexion est organisée autour d’une question : comment développer les services à la population ?
La suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fiscalité locale ouvrent une fenêtre d’opportunité pour se lancer dans
une nouvelle expérience, celle de la FPU. « Nous allions avoir des
dotations supplémentaires grâce au passage en FPU et nous voulions les utiliser pour apporter des services additionnels ciblés : petite
enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de
remise en forme. »
Mise en œuvre d’une démarche d’étude sur plusieurs volets :
• Une analyse classique des budgets communaux et communautaire
(recettes et dépenses de fonctionnement, épargne brute, dépenses
d’équipement, produits et bases fiscales par habitants…) a été
conduite par un prestataire externe.
• À partir de cette analyse, 9 communes sur les 68 que compte la
communauté ont été identifiées du fait de leurs poids financier
significatif au sein de la communauté. Représentant la moitié de la
population, plus de 60 % des dépenses d’équipement, des recettes
et des dépenses de fonctionnement, ces neuf communes investissent dans des projets dépassant l’intérêt strictement communal
et supportent des charges de centralité. Un comité de pilotage
réunissant ces communes et la communauté a été mis en place
pour recenser les projets potentiellement structurants pour le territoire communautaire qu’elles avaient envisagés. Sont distingués
les projets du ressort de la communauté (compétence existante),
les projets qui pourraient être d’intérêt communautaire à la suite
d’un transfert de compétences à la communauté et les projets
communaux de rayonnement communautaire pouvant faire l’objet
d’un financement par la communauté (via des fonds de concours).
• Plusieurs scénarios de prospective financière ont été réalisés par
le prestataire une fois les projets envisagés mis en regard avec les
différents leviers : transfert de compétences ; passage en FPU ;
solidarité financière entre la communauté et les communes via
des fonds de concours ascendants et descendants, optimisation
des modes de gestion grâce notamment à la coordination des
investissements.
• Le transfert de compétences (petite enfance, maison de santé,
école de musique, centre aquatique de remise en forme) est proposé aux communes comme un ensemble non sécable et adopté
par délibération concomitante du conseil communautaire et des
conseils municipaux selon le principe de majorité qualifiée.
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
Deux types de fonds de concours sont créés :
1. un fonds de concours pour les projets structurants recensés
comme tels dans le pacte (qui peuvent bénéficier par ailleurs
de financements au titre du contrat départemental de développement local établi avec le conseil général) ;
2. un fonds de concours pour les projets communaux de rayonnement communautaire : projets non éligibles aux financements
croisés, portant sur la mise en valeur du patrimoine communal
et/ou les travaux de construction et d’aménagement d’équipements culturels (salles polyvalentes, salles de spectacle, bibliothèques, etc.), à raison d’un projet par commune entre 2012
et 2015. Ce fonds de concours est plafonné en valeur et peut
atteindre jusqu’à 50 % de l’autofinancement du projet.
La méthode de travail retenue :
Les réunions de travail et de restitution se sont déroulées au sein
de deux instances : le comité de pilotage, chargé du suivi de la mission et composé du président de la communauté de communes, du
vice-président aux finances et du directeur général des services ; le
bureau communautaire, auquel sont présentés les principaux résultats de la mission et qui arrête les grandes orientations.
Le calendrier de la mission a été arrêté précisément avec des réunions de travail et des étapes de validation (ni trop court, ce qui
nuirait à la qualité du travail des élus, ni trop long car la démarche
risquerait de perdre son dynamisme et laisserait la porte ouverte
aux intérêts particuliers). La mission est ainsi lancée en février 2011
et l’adoption du pacte prévue avant la fin de l’année 2011.
Pour convaincre les élus, le président de la communauté de l’époque
explique : « À partir de septembre 2011, nous avons rencontré (le président et le DGS de l’époque, et parfois le cabinet de l’époque) toutes
les communes en les regroupant par bassin de vie. Nous avons ainsi
réuni les maires et les conseillers municipaux pour leur présenter la
démarche. Au début, l’engouement était faible. Il a fallu convaincre
que c’était possible, ne pas faire trop peur… Nous avons également
rencontré les communes individuellement, quand elles en faisaient la
demande, ainsi que tous les chefs-lieux de canton pour leur expliquer
le fonctionnement du projet. »
Communauté de communes Caux vallée de Seine :
de la pédagogie avant tout
« Deux étapes à ne pas manquer dans l’élaboration d’un pacte : le
diagnostic et la concertation. Cela doit devenir une évidence pour
les élus. Parfois, on propose des outils avant d’expliquer pourquoi
on aborde le sujet, pourquoi c’est pertinent. En résumé, beaucoup de
pédagogie, c’est essentiel. »
Saint-Brieuc Agglomération : la collaboration communes/
communauté, les étapes à ne pas manquer
« Un pacte financier, c’est d’abord une décision et une orientation
politique, mais la préparation doit vraiment être finement partagée
entre les fonctionnaires des communes et de l’agglomération : on ne
peut pas dire “c’est aux fonctionnaires de l’agglomération de le faire”,
c’est un partage de pratiques, de connaissance avec les services des
communes. Une fois par mois, on se rencontre pour évoquer les
sujets financiers, apporter des explications. Le positionnement d’un
élu au sein de l’agglomération et dans sa commune n’est pas toujours
le même, il faut donc expliquer. »
Communauté d’agglomération Porte de l’Isère : des groupes
de travail thématiques communes/communauté
« Autour de la commission finances de l’agglo, nous avons mis en
place des groupes de travail qui ont systématiquement associé toutes
les communes, tous les adjoints aux finances et les personnels en
charge des finances dans chacune des communes. Les groupes sont
organisés par thème. Tout le monde était associé pour que l’on puisse
avoir des discussions complètes avec tout le monde.
Nous avions mis sur la table de discussion quatre thèmes identifiés en
amont avec le cabinet de conseil. Le premier, celui de la taxe d’aménagement avec réflexion sur le transfert de l’urbanisme à l’intercommunalité, a été éliminé de suite parce qu’il était trop tôt pour en parler.
Ce qui fait que la question du FPIC a pu être discutée plus rapidement
que prévu : jusqu’en 2012, la communauté était prélevée ; au 1er janvier
2013, elle est devenue bénéficiaire du fait de la prise en compte des
revenus. À partir de là, il fallait trouver un accord local de partage
parce qu’opter pour un partage de droit commun (notre cœfficient
d’intégration fiscale est à 46 %), cela signifiait distribuer aux communes 60 % pour ne garder que 40 %, et tout le monde partageait
l’idée que ce n’était pas normal.
Or, pour modifier cette règle, il fallait avoir l’unanimité, ce qui est
compliqué. Nous avons donc mis le FPIC dans le pacte. Par ailleurs,
un troisième groupe de travail est consacré au foncier économique
et au partage de la taxe sur le foncier bâti. Nous avons débattu de
la répartition de cette richesse nouvelle qui revient actuellement
aux communes. Il a été décidé qu’à partir du 1er janvier 2014, toute
augmentation des bases de la taxe sur le foncier bâti dans les ZAE
d’intérêt communautaire serait répartie pour 60 % à la communauté
d’agglomération et 40 % à la commune d’implantation. Enfin, le quatrième thème débattu est celui des fonds de concours : parce que notre
territoire compte de nombreuses ZAC d’habitat, la participation de
l’agglo à ces ZAC constitue un sujet. Le pacte a été voté à l’unanimité
du conseil communautaire en juin 2013. Pour le FPIC, c’est suffisant.
Par contre, pour le foncier bâti économique, des délibérations concordantes entre agglomération et communes sont nécessaires, c’est en
train de se mettre en place progressivement. Il a été demandé aux
communes de mettre ces débats en discussion pour obtenir des délibérations ou des courriers de leur part, afin de voir si l’idée est vraiment partagée, s’il y a encore des inquiétudes à avoir et des débats à
mener pour les lever.
En revanche, le pacte ne contient rien sur les attributions de compensation ; nous avons décidé de ne pas y toucher pour le moment, ce
n’est pas la priorité, c’est un sujet trop sensible pour des raisons liées
à l’histoire locale. Quant à la DSC, la question s’est posée de savoir
si elle devait être fondue avec le FPIC, mais pour le moment non. Le
critère d’attribution de la DSC qui a été retenu se compose du poids
de la population (20 %) et d’un indicateur composite du « besoin de
solidarité communautaire » (80 %) comprenant le pourcentage de
logements sociaux, l’effort fiscal, le revenu des habitants et la présence de foncier bâti d’entreprise dans les bases fiscales. »
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
37
V. Mettre en œuvre le pacte financier et l’évaluer
Le pacte est aussi un outil de médiation et un support de communication dans la mesure où
il rend lisibles les objectifs adoptés par l’ensemble communautaire et les moyens déclinés
pour les atteindre.
Cadre des grandes orientations financières de la collectivité, le pacte est un dispositif en
dynamique. Ce n’est pas uniquement un document qui acte des décisions collectives : son
animation relève à part entière d’un processus de concertation et d’échange autour des
questions financières.
L’animation du pacte financier passe, par exemple, par l’organisation d’une conférence
financière annuelle avec actualisation des prospectives et des échanges sur les données
fiscales des territoires, par des points réguliers au sein du conseil communautaire, par des
rendez-vous fréquents associant un public plus large que le conseil communautaire (maires,
responsables financiers et responsables des services municipaux). Autant de démarches qui
accompagnent la mise en œuvre du pacte financier. Comme le résume un élu, « le pacte est
aussi un état d’esprit ».
Attaché au projet de territoire, le pacte financier est le plus souvent fixé pour une mandature.
Néanmoins, le document n’est pas rigide et doit être en mesure de s’adapter aux événements
particuliers (fermeture brutale d’entreprise, etc.).
Enfin, les conditions et les modalités d’évaluation du pacte doivent être prévues dès son
élaboration. L’évaluation légitime le pacte financier dans sa fonction de mise en application
du projet de territoire et garantit son inscription dans la durée. Cette analyse peut dépasser
le périmètre du pacte financier et combiner des éléments d’évaluation de l’offre de services
publics de la part des usagers (ménages, entreprises…) ou des communes du territoire.
Au-delà de ses aspects financiers, le pacte peut aussi s’intéresser à d’autres champs concernant l’organisation de la collectivité. Parmi les thèmes possibles peuvent être citées la question de la mutualisation, l’organisation des compétences, la gestion des effectifs dans le
cadre de la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences (GPEC), etc.
Dans cette optique, le pacte est un vecteur d’intégration. Il peut prévoir et organiser des
échanges réguliers sur les compétences du bloc communal. Qui est le mieux placé pour
faire ? Certaines compétences sont plus efficacement exercées par le niveau communal,
d’autres par le niveau communautaire, d’autres encore appellent une coopération entre les
deux. Sur cette base, la communauté d’agglomération du Grand Chalon a travaillé sur la gouvernance des compétences communautaires en associant directement les communes (voir
ci-après).
38
PARTIE 11 / COMMENT CONSTRUIRE UN PACTE FINANCIER ET FISCAL
ANIMER ET FAIRE ÉVOLUER LE PACTE FINANCIER ET FISCAL… TÉMOIGNAGES
Le Grand Chalon : faire vivre le pacte financier
Le Grand Chalon est parti des compétences transférées pour organiser des comités d’orientation et de programmation par compétence, qui se réunissent deux fois par trimestre. Un important travail a été mené sur la gouvernance, ce qui permet une véritable
association des communes.
La communauté est partie d’un double constat : premièrement, les
élus municipaux sont des élus de terrain, ils connaissent leurs communes, ils sont tous les jours sur place, ils connaissent les travaux à
réaliser, les anticipations à venir ; deuxièmement, ces mêmes élus,
notamment en milieu rural, surveillent et ont acquis une compétence de terrain. Si l’agglomération avait cessé de travailler avec
eux, elle aurait dû embaucher et donc dépenser. Une demi-douzaine de comités d’orientation et de programmation a été créée par
type de compétence communautaire (eau et assainissement ; urbanisme et planification ; action sociale ; environnement et gestion
des déchets ; sport ; culture). Orchestré par le vice-président en
charge de la compétence à l’agglomération, chaque comité associe
un élu représentant par commune. Suite à la demande des élus, le
DGA communautaire en charge du secteur est également présent
pour nourrir les discussions sur les aspects techniques. Le rôle de
ce comité est de programmer les travaux d’entretien, de discuter et
de conventionner avec les partenaires, comme par exemple avec
l’agence de l’eau concernant l’assainissement. Ces élus, qui œuvrent
dans les communes au quotidien, siègent ainsi au sein d’une instance communautaire dotée d’un pouvoir de proposition très fort
et qui passe en revue toutes les délibérations présentées en conseil
communautaire, délibérations qu’ils peuvent amender avant leur
passage en conseil.
Communauté d’agglomération Porte de l’Isère :
le pacte par étapes
« Avant la mise en place du pacte, il n’y avait que peu d’échanges
entre les communes et la communauté en matière d’information
financière et fiscale. Nous avions effectué les travaux de transfert de
charges mais c’était très ponctuel, nous n’avions rien sur le contenu
des budgets, etc. Avec la mise en place du pacte, c’est différent. Ce
pacte est un début, il va évoluer. Il nous faut mesurer l’impact des
décisions des uns et des autres. Nous venons de mutualiser le foncier
bâti économique : on sait que le retour ne sera pas immédiat. L’une
des grandes questions qui pourrait faire évoluer le pacte, c’est la révision des valeurs locatives prévue par la loi pour 2018. La coordination des fiscalités municipales ne pourra venir qu’après. »
VI. Identifier les freins potentiels
L’élaboration d’un pacte n’est pas un exercice facile ; les facteurs positifs à réunir pour lancer
la démarche et la mener à terme sont nombreux. Des freins peuvent néanmoins survenir :
• La crainte des élus communaux et communautaires d’être corsetés par un document
écrit et adopté officiellement en conseil communautaire, qui les laisserait moins libres
de leurs décisions.
• Le faible développement de la culture communautaire et la crainte de l’ingérence sont
un autre élément bloquant. L’intercommunalité peut être d’abord vue comme une institution
de redistribution des ressources financières plutôt qu’une institution de développement
des projets et des services pour un territoire plus large que les périmètres communaux.
Par conséquent, toute remise à plat des politiques de solidarité existantes peut être facteur
de crispation (DSC, FDC, AC).
• Des disparités de ressources trop marquées sur le territoire peuvent freiner la
démarche.
• Le contexte économique et financier tendu peut pousser les territoires dans deux directions divergentes : soit la contrainte budgétaire les conduit à plus de mutualisation
au sein de l’ensemble communautaire, soit au contraire elle se traduit par un repli des
communes qui solliciteront leur communauté pour abonder la redistribution descendante
des ressources financières (via les fonds de concours et la DSC essentiellement).
• L’entrée immédiate par les aspects techniques du document peut freiner l’appropriation
par les élus pour lesquels le pacte financier est trop abstrait.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
39
Ces difficultés peuvent être levées par le temps consacré à la concertation, par des présentations aux conseils municipaux (voire aux services municipaux par le DGS et le président
ou le vice-président aux finances), par le dialogue et le travail en commun, de la pédagogie,
des rencontres individuelles du vice-président avec chaque maire, des simulations financières, l’objectivation des situations respectives et la démonstration des écarts cumulés historiquement entre communes bénéficiaires et communes moins avantagées. La plupart des
communautés ont recours à un tiers indépendant (cabinet d’études) qui appuie ces analyses,
leur apporte une illustration financière. Certaines le doublent de groupes techniques au sein
des services pour comparer, analyser et conforter les propositions du cabinet. Autres leviers,
l’articulation du pacte au débat d’orientation budgétaire, au projet de territoire et au schéma
de mutualisation, et l’accord sur un principe de transparence réciproque en matière d’informations financières et fiscales.
LES INCONTOURNABLES DU PACTE FINANCIER :
• Assurer un portage politique fort.
• S’appuyer sur une ambition politique pour le territoire qui explique et justifie l’élaboration d’un outil « pacte financier ».
• Procéder étape par étape avec un calendrier clair établi au départ
et une date butoir.
• Établir un diagnostic financier et fiscal pour évaluer les marges de
manœuvre sur le territoire (communes/communauté idéalement).
• Éviter toute précipitation car le temps de réflexion, de maturation,
d’ajustement et d’appropriation est nécessaire pour aboutir à un
accord.
• Organiser la concertation, communiquer et faire preuve de
pédagogie (explication, répétition, écoute).
• Être accompagné par un partenaire extérieur qui joue également
le rôle de tiers médiateur entre les communes et la communauté.
• Prévoir des rendez-vous réguliers pour animer le pacte en
associant un large public d’élus municipaux, communautaires et
de services autour des enjeux financiers.
• Développer des pratiques et des outils partagés, favoriser
l’interconnaissance des services communaux et intercommunaux.
• Évaluer périodiquement les avancées pour ajuster les contenus
et les dispositifs.
IDENTIFIER ET LEVER LES FREINS POTENTIELS… TÉMOIGNAGES
Communauté d’agglomération Loire Forez
« Ce n’est pas facile d’aller vers un pacte car les élus n’ont pas tous
la même manière d’appréhender les questions financières. Pour les
élus, cela peut paraître très abstrait. C’est d’ailleurs souvent ce qui
revient : financier et fiscal, ça fait peur ! Peur d’être corsetés dans un
engagement, de ne plus être libres de leurs décisions, etc. D’où le fait
que nous ayons changé le nom : on ne parle pas de pacte financier
mais de pacte de solidarité pour montrer qu’il s’agit d’une démarche
gagnant/gagnant.
Les freins à la mise en place du pacte se trouvent surtout au niveau
des plus petites communes. Par rapport aux moyens financiers que
les maires brassent sur leur commune, ceux de l’intercommunalité
sont à une autre échelle. Le maître mot en matière de pacte, c’est
donc pédagogie en permanence, et beaucoup de communication. »
Communauté d’agglomération Porte de l’Isère
« Si l’on se lance dans un exercice de politique-fiction, l’élément qui
pourrait bloquer la mise en place d’un pacte au niveau communautaire serait une commune qui ne voudrait pas partager sa richesse.
40
Chaque situation doit être examinée avec minutie. Par exemple,
notre communauté compte sur son territoire une commune agricole et riche qui dispose d’une surface importante de terrain vouée
à accueillir des entreprises. Il a fallu la sensibiliser à la question du
foncier bâti économique. Comme elle n’a pas besoin d’argent, nous
avons dû la convaincre sur le terrain politique : le besoin de partager,
l’activité économique, l’emploi qui, là, concerne tout le monde, même
les plus riches. »
Communauté de communes du Pays de Saint-Galmier
« Parmi les leviers permettant d’élaborer un pacte financier, figurent
d’abord tous les arguments plaidant en faveur d’une véritable intercommunalité de projet. Il s’agit ensuite de trouver les moyens qui
pourront permettre à la communauté de poursuivre son plan d’action
et son projet de territoire en lui donnant des marges de manœuvre
plus importantes. En parallèle, cela implique de trouver, pour les
communes, d’autres leviers capables de les satisfaire. Le premier
frein, à mon sens, c’est le deuil de la DSC que les communes risquent
de devoir faire pour que l’intercommunalité retrouve des marges
d’action. »
PARTIE 111
LA
BOÎTE À OUTILS
DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
41
LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE
FINANCIER ET FISCAL
Il n’existe pas véritablement de « modèle » de pacte financier. Dans sa version formalisée,
le document peut prendre des formes variables et un contenu très diversifié selon son degré
de maturité. Dans la pratique, les logiques de solidarité qui le soutiennent reposent sur différents « ingrédients » qui constituent autant de leviers de la stratégie financière et fiscale
commune. Nous en proposons ici une présentation détaillée.
I. Les attributions de compensation
I. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL
Les attributions de compensation (AC) concernent essentiellement les communautés à fiscalité professionnelle unique (FPU) – les communautés de communes à fiscalité additionnelle
ayant institué une fiscalité professionnelle de zone peuvent être également concernées. Elles
constituent une dépense obligatoire et reposent sur le principe de la neutralité budgétaire
mis en œuvre au moment du passage à la fiscalité unique : la communauté bénéficie du
produit de la fiscalité économique sur l’ensemble du territoire communautaire et restitue à
chaque commune membre le produit de fiscalité perçu au moment du transfert de la ressource économique, déduction faite de la charge nette (recettes déduites) des compétences
transférées. Elles ont donc vocation à garantir la neutralité financière au moment des transferts de compétences tant pour les budgets des communes que pour celui du groupement.
Les attributions de compensation sont versées en euros courants et ne peuvent être indexées.
Elles sont recalculées à chaque nouveau transfert de compétences dans le cadre de la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT). En dehors de cette situation,
leur modification est très fortement encadrée. À noter qu’en cas de transfert important,
quand la charge financière est supérieure à la ressource transférée, les attributions de compensation peuvent (ce n’est pas une obligation) être versées au profit de la communauté. On
parle alors d’attributions de compensation négatives.
I. 2 LES ENJEUX DANS LE CADRE DU PACTE FINANCIER
La question de la révision des attributions de compensation revient fréquemment dans les
motivations de constitution ou de révision d’un pacte financier.
Le dispositif des attributions de compensation a été mis en place aux premières heures de
l’intercommunalité. Le transfert de fiscalité permettait, d’une part, d’unifier le taux de la fiscalité économique (à l’époque, la taxe professionnelle était la principale ressource fiscale des
groupements intercommunaux) pour éviter des phénomènes de concurrence fiscale entre
communes et, d’autre part, de piloter la stratégie du développement économique à l’échelle
du territoire communautaire pour lui donner plus de force et de cohérence. À terme, pour les
communautés, avec l’évolution des transferts de compétences et la croissance des assiettes
fiscales (importante avec l’ancienne taxe professionnelle), les attributions de compensation
non indexables devaient progressivement se réduire ; les communes pouvaient quant à elles
compter sur les dynamiques des taxes ménages.
42
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
En 2013, le montant global des attributions de compensation s’élevait à 8,6 milliards d’euros,
quasi exclusivement portés par les communautés à fiscalité professionnelle unique. Ce
volume représente près d’un tiers de leurs dépenses réelles de fonctionnement et la moitié
de la fiscalité perçue.
L’évolution des ressources fiscales et de leur répartition sur le périmètre communautaire, la
disparition physique de l’activité ayant initialement justifié l’attribution de compensation, la
poursuite des transferts de compétences ou encore une fusion de communautés ou l’évolution du périmètre communautaire sont les éléments les plus communément avancés pour
motiver une relecture de ces transferts financiers du groupement vers les communes.
Avec la baisse des dotations de l’État (6,2 milliards d’euros pour les collectivités du bloc communal sur la période 2015-2017) et le resserrement des marges de manœuvre des budgets
des collectivités du bloc communal, la révision des attributions de compensation revêt
un enjeu majeur dans les perspectives financières du couple communes-communauté.
Du côté des communes, les attributions de compensation représentent une recette partie
prenante des équilibres budgétaires. Dans sa réflexion, en vue d’une révision des AC, la
communauté doit en tenir compte.
Si de nombreuses communautés font de la révision des attributions de compensation un
point clé de leur pacte financier et un moyen de rééquilibrer la solidarité communautaire
en lien, le cas échéant, avec la dotation de solidarité communautaire (DSC) et les fonds de
concours, les marges de manœuvre sont toutefois étroites et les modalités de révision très
encadrées.
ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION – REPÈRES JURIDIQUES
• Référence juridique :V de l’article 1609 nonies C du Code
général des impôts (CGI)
• Imputation comptable : compte 73921 pour les EPCI
Ce compte enregistre les attributions de compensation versées par
les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique à leurs communes membres.
Les sommes perçues par les communes membres sont enregistrées dans le compte 7321.
C’est également le compte utilisé pour enregistrer, pour les EPCI,
les attributions de compensation négatives.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
43
ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION
Quelques ordres de grandeur
% de communautés versant
des attributions de compensation
Montant moyen des attributions
de compensation en euros/hab.
Communautés urbaines
80 %
191
Communautés d’agglomération
94 %
198
Communautés de communes à FPU
90 %
127
Communautés de communes à fiscalité additionnelle
5%
55
Ensemble des communautés
49 %
148
Communauté à FPU uniquement
90 %
171
Comptes administratifs 2013
Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF
En 2013, une très grande majorité de communautés à fiscalité
professionnelle unique versent des attributions de compensation
à leurs communes membres, soit 90 %. Le montant moyen des attributions versées est de 148 euros/hab., et 171 euros/hab. en ne
retenant que la population des communautés à fiscalité professionnelle unique (FPU).
Cette moyenne masque une très forte disparité de situations entre
les différentes catégories de groupements et au sein de chacune
d’elles, comme en atteste le graphique ci-après.
Les communautés de communes à fiscalité additionnelle sont moins
concernées : 4 % seulement versent des attributions de compensation pour un montant moyen bien inférieur aux autres catégories.
Ces attributions correspondent aux reversements réalisés dans le
cadre de la fiscalité de zone.
Répartition en ordre croissant des attributions de compensation des communautés
d’agglomération (207 EPCI) et des communautés de communes à FPU (1 375 EPCI), en euros/hab.
1 400
1 200
1 000
800
Communautés
d’agglomération
600
400
200
Communautés de communes à FPU
0
Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF
En théorie, le niveau des attributions de compensation illustre l’importance du transfert des compétences : plus le volume financier
des compétences transférées est important, plus la restitution du
produit de la fiscalité économique initialement apporté par les
communes sera faible. Ainsi, une communauté ayant un niveau faible
de reversement des attributions de compensation peut témoigner
d’une forte intégration des communes.Toutefois, dans la pratique, le
niveau des attributions de compensation dépend également du niveau de richesse initiale et de la nature des transferts effectués. Notons par ailleurs que certains transferts sont stratégiques du point
de vue de l’intégration (fonction de pilotage, de programmation…),
mais n’ont pas forcément une traduction financière importante.
44
Un poids important au sein des dépenses
de fonctionnement
Les attributions de compensation sont d’un poids non négligeable
au sein des budgets des communautés. Elles représentent en
moyenne 28 % des dépenses de fonctionnement et plus de la moitié du produit des contributions directes perçues. Pour les communautés d’agglomération, leur poids sur les dépenses de fonctionnement est encore plus élevé (32 %), le caractère récent et encore
peu intégré de certaines d’entre elles pouvant constituer un élément d’explication. Pour ces mêmes communautés, le poids de la
fiscalité redistribuée est encore plus important : près d’un euro sur
deux est reversé aux communes membres (64 %).
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Le poids des attributions de compensation, dont le montant est figé, devrait théoriquement se réduire à la faveur des nouveaux transferts
de compétences mais également de la progression des assiettes. Dans la pratique, du fait du faible dynamisme des bases enregistré ces
dernières années, ce mouvement est très lent. Par ailleurs, les possibilités de modification des attributions de compensation sont très
encadrées.
Comptes administratifs 2013
Communautés d’agglomération
Communautés de communes à FPU
Communautés de communes à fiscalité additionnelle
Communautés urbaines
Ensemble des communautés
en % des dépenses réelles
de fonctionnement
32 %
28 %
17 %
24 %
28 %
en % du produit
des contributions directes
64 %
52 %
33 %
51 %
55 %
29 %
58 %
Communauté à FPU uniquement
Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF
Communautés recevant des attributions de compensation
Lorsque le coût de la compétence transférée est supérieur au volume de fiscalité mutualisé par la commune, cette dernière est tenue de compléter l’écart financier ; on parle alors d’attribution de
compensation négative. Cette situation peut se produire lorsque
les volumes financiers des transferts sont importants ou lorsque la
fiscalité mise en commun est faible. Pendant longtemps, les communautés bénéficiaires de ces attributions de compensation négatives
ne les ont pas réclamées aux communes, ce versement n’étant pas
obligatoire. Avec le resserrement des marges de manœuvre, elles
sont désormais de plus en plus nombreuses à demander leur versement aux communes concernées.
Comptes administratifs 2013
Communautés d’agglomération
Communautés de communes à FPU
Communautés de communes à fiscalité additionnelle
Communautés urbaines
Ensemble des communautés
Communautés à FPU uniquement
En 2013, 59 % des communautés à fiscalité professionnelle unique
bénéficiaient d’attributions de compensation négatives. Toutefois,
les volumes restent très faibles, moins de 5 euros/hab. en moyenne.
Au total, en 2013, les AC négatives représentaient un montant de
256 millions d’euros (contre 8,5 milliards d’euros pour les AC versées aux communes).
À noter que la majorité des communautés qui reçoivent des attributions de compensation en versent également.
% de communautés recevant
des attributions de compensation
(AC négatives)
53 %
60 %
4%
60 %
32 %
Montant moyen des attributions
de compensation en euros/hab.
58 %
4,0
5,6
0,5
8,2
4,0
4,9
Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF
I. 3 CALCULER ET FAIRE ÉVOLUER LE MONTANT DES ATTRIBUTIONS
DE COMPENSATION
a. Le calcul du montant des attributions de compensation
L’attribution de compensation est égale à la différence entre le montant du produit perçu par
les communes au titre de la contribution économique territoriale et les charges transférées
par elles à la communauté.
Ces montants sont calculés au moment de la création ou transformation d’un groupement à
fiscalité professionnelle unique (ou en cas de fiscalité de zone) et réévalués à chaque transfert de compétence.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
45
ATTRIBUTION DE COMPENSATION D’UNE COMMUNE
=
Le total des ressources de FPU perçues par la commune l’année précédant le passage en FPU
(CFE + CVAE + IFER + taxe add. FNB + Tascom + compensation suppression de la part salaires)
–
Le coût net des charges transférées (calculées par la commission locale d’évaluation des transferts de charges)
Sont également prises en compte au titre des ressources :
- la compensation pour réduction de la fraction imposable
des recettes
- la compensation « pacte relance ville » perçue l’année n-1
- la compensation « zone franche Corse » perçue l’année n-1
- la redevance des mines perçue l’année n-1 (si délibération
unanime)
b. Les dérogations au principe général de fixation des attributions
de compensation
Le calcul des attributions de compensation est très encadré par les textes. La loi offre néanmoins des possibilités de dérogation et de révision dans des circonstances très précises
(article 1609 nonies C – V, Code général des impôts).
• Fixation libre du montant des attributions de compensation
« Le montant de l’attribution de compensation et les conditions de sa révision peuvent être
fixés librement par le conseil communautaire statuant à l’unanimité, en tenant compte du
rapport de la commission locale d’évaluation des transferts de charges. »
À noter
Une récente réponse écrite à une question parlementaire* est venue préciser
les conditions d’unanimité requises pour faire jouer la méthode de révision libre
des attributions de compensation à l’unanimité.
Selon la réponse du ministère interrogé (Réforme de l’État, Décentralisation
et Fonction publique), il s’agit de l’unanimité des membres du conseil
communautaire : c’est-à-dire l’unanimité de l’ensemble des membres du conseil
communautaire et non pas uniquement les suffrages exprimés au moment
du vote des AC.
Cette position ministérielle durcit les conditions pour réviser les attributions
de compensation : une seule abstention peut faire échec à la fixation et/ou révision
des AC selon cette méthode dite « libre ».
• Diminution du produit fiscal imposable
Dans le cas où « une diminution des bases imposables réduit le produit global disponible
imposable, le conseil communautaire peut décider de réduire les attributions de compensation dans les mêmes proportions pour l’ensemble des communes membres ».
* Question écrite n° 23253, Estelle Grelier,
députée de Seine-Maritime,
Réponse parue au JO de l’Assemblée
nationale du 30/07/2013.
46
À noter
La condition de majorité requise semble être la majorité simple dans la mesure
où les textes ne précisent rien.
Les fortes baisses de CVAE enregistrées en 2014 ne semblent toutefois pas avoir
donné lieu à une baisse des AC.
La diminution doit concerner l’ensemble des communes.
Ici, l’élément déclencheur est la baisse du produit fiscal. Il conviendrait de faire
évoluer cette disposition pour prendre en compte des baisses de recettes réelles de
fonctionnement. En effet, la baisse des dotations de l’État aux collectivités impose
désormais un certain assouplissement dans les possibilités de révision des attrivutions
de compensation.
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
• En cas de fusion ou de modification de périmètre
La loi de finances rectificative pour 2012 a assoupli les modalités de fixation des attributions
de compensation en cas de fusion de communautés ou de modification de périmètre.
En principe, en cas de fusion ou d’extension de périmètre, le montant de l’attribution de
compensation, pour une commune antérieurement membre d’une communauté à fiscalité
professionnelle unique, est égal à ce que lui versait sa communauté d’origine l’année
précédant
la fusion ou la modification de périmètre.
La loi de finances rectificative permet désormais de déroger à cette règle, uniquement la
première année, c’est-à-dire celle où fusion ou modification de périmètre produisent leurs
effets au plan fiscal.
L’article 1609 énumère ainsi différents cas de figure susceptibles de modification des attributions de compensation. Ils prennent en compte les évolutions de périmètre et de statut des
communautés enregistrées ces dernières années.
• cas des fusions (communes antérieurement en FPU ou pas)
• cas des modifications de périmètre, ou d’adhésion individuelle d’une commune ou de
transformation d’une communauté
• cas des communes antérieurement membres d’un syndicat d’agglomération nouvelle
• cas des communes antérieurement membres d’un groupement sans fiscalité propre
• cas des métropoles et de la métropole de Lyon, disposition qui s’applique à compter du
1er janvier 2015.
Dans ces différents cas de figure, la communauté peut modifier les attributions de
compensation :
• cette révision est encadrée, elle ne peut avoir pour effet de minorer ou de majorer l’attribution de compensation de plus de 5 % de son montant initial.
• elle ne peut avoir lieu que la première année des modifications de périmètre ou de statut ;
• cette possibilité est soumise à un accord local obtenu par délibérations concordantes prises
à la majorité qualifiée des conseils municipaux concernés et du conseil communautaire,
à savoir l’accord des deux tiers au moins des membres du conseil communautaire en
exercice représentant plus de la moitié de la population ou l’inverse.
• un accord à l’unanimité permettra toutefois d’aller au-delà des 5 %.
À noter
La lecture de l’article 1609 nonies C du CGI est très ambigüe, voire contradictoire d’un
alinéa à l’autre.
Ainsi, le 4e alinéa du b) du 5° semble limiter ces dispositions aux « EPIC issus
d’une fusion ou d’une modification de périmètre au 1er janvier 2010 » et ce jusqu’au
31/12/2014. Cette disposition, sans doute intégrée pour régler un cas très spécifique,
devrait tomber d’elle-même au 1er janvier 2015.
• Révision sous condition de potentiel financier
Cette disposition vise à prendre en compte les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle et permet aux communautés de réviser les attributions de compensation d’une
partie des communes membres, sous certaines conditions :
- les communes concernées doivent avoir un potentiel financier par habitant supérieur de plus de 20 % au potentiel financier par habitant moyen de l’ensemble des
communes membres de l’EPCI ;
- la réduction ne peut excéder 5 % de l’attribution de compensation de la commune
concernée ;
- la révision doit faire l’objet de délibérations concordantes du conseil communautaire et des conseils municipaux concernés, prises à la majorité qualifiée.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
47
Cette disposition a remplacé une possibilité antérieurement plus large de modification des
attributions de compensation de manière proportionnelle qui concernait les communes dont
le potentiel financier était supérieur à 120 % de la moyenne du territoire communautaire, à
condition que cette réduction n’excède pas 5 %.
Désormais, la possibilité d’une variation proportionnelle est supprimée. Seule demeure la
possibilité de réduire l’attribution de compensation, dans la limite de 5 %, pour les communes dont le potentiel financier est supérieur à 120 % du potentiel financier moyen de la
communauté.
À noter
Ici également le CGI n’est pas clair.
Cette disposition intervient à « titre dérogatoire » et ne semble concerner que
« les établissements publics de coopération intercommunale soumis au 1er janvier
2010 » à la fiscalité professionnelle unique.
Au total, les possibilités de révision des attributions de compensation sont très limitées et
soumises le plus souvent à des conditions de majorité que les nouveaux modes d’élections
locales rendent inaccessibles.
c. La commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT)
Cette commission a pour finalité d’évaluer le montant des charges transférées à la communauté. À cette fin, elle a vocation à collecter les données nécessaires à sa mission d’évaluation. Les conditions de mise en place et de fonctionnement sont définies au IV de l’article
1609 du CGI :
- La CLECT est instituée par le conseil communautaire qui en fixe la composition à la
majorité qualifiée des deux tiers des membres du conseil communautaire.
- Elle est composée des membres des conseils municipaux des communes membres.
- Le président et le vice-président sont élus parmi ses membres.
- Chaque commune dispose d’au moins un représentant.
- Elle peut faire appel à un expert pour l’exercice de sa mission.
Les modalités d’évaluation sont très encadrées (article 1609 nonies C - IV du Code général
des impôts). Document préparatoire à la validation des attributions de compensation, le rapport de la CLECT est adopté à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux
représentant plus de la moitié de la population ou l’inverse. Les conseils municipaux doivent
approuver, par délibération à la majorité absolue, l’évaluation du montant des transferts de
charges.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. 186) a précisé les
modalités pratiques de ces évaluations :
Concernant les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement : les charges sont
évaluées d’après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l’exercice précédant le
transfert de compétence ou d’après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par
la commission.
Concernant les dépenses liées à des équipements : les charges sont calculées sur la base
d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou son coût de renouvellement. Il intègre également (obligatoirement depuis 2010)
les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en
compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année.
CALCUL DU MONTANT DES CHARGES TRANSFÉRÉES
[
48
(Coût d’origine + frais financiers + frais d’entretien)
Durée de vie moyenne de l’équipement
]
–
Recettes liées
aux charges
transférées
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Le montant des dépenses transférées est réduit des ressources afférentes aux services ou
équipements transférés.
À noter
• Du bon usage du rapport de la CLECT
Une récente réponse écrite à une question parlementaire* est venue préciser les
conditions d’utilisation du rapport de la CLECT, lorsque le conseil communautaire
détermine librement le montant des attributions de compensation.
Dans sa réponse, le ministère a précisé que le rapport de la CLECT est un « simple
document préparatoire » destiné à « éclairer la décision du conseil » statuant
à l’unanimité. Il ne vaut pas avis conforme et le conseil communautaire peut s’en
écarter. « L’organe délibérant peut ainsi s’écarter des préconisations qui y sont
contenues ou ne retenir qu’une partie des facteurs de compensation. »
En revanche, il ne peut statuer qu’en se fondant sur les évaluations figurant dans
ce rapport. « Il ne peut pas de lui-même introduire des éléments nouveaux et
non expertisés par la CLECT. »
Pour éviter un blocage, il est recommandé de confier à la CLECT une expertise large,
le cas échéant sur différentes hypothèses pour pouvoir ensuite calculer le montant
des AC.
• Approbation du rapport de la CLECT par les communes
La loi ne fixe pas de délais aux conseils municipaux pour qu’ils délibèrent sur
le rapport de la CLECT. Par conséquent, toute commune a la possibilité de bloquer
la procédure de fixation des montants d’AC en ne délibérant pas sur le rapport.
Pour continuer à fonctionner, les communautés sont conduites à adopter des
attributions de compensation « provisoires », afin de rendre possible le versement
d’AC qui est une obligation.
Les modalités « techniques » d’évaluation des charges, du coût moyen annualisé, butent souvent sur la faible capacité des nomenclatures comptables (M14) à faire ressortir la réalité du
coût de fonctionnement d’un équipement, encore plus lorsqu’il s’agit d’évaluer les charges
indirectes. La tentation de les sous-estimer est grande pour les communes et la difficulté
politique à « faire payer » le coût réel du transfert bien présente pour certains groupements.
Une sous-estimation trop importante peut à terme fragiliser les équilibres financiers du
budget communautaire devant alors supporter des charges structurelles importantes sans la
ressource correspondante. Les accords passés au moment des premiers transferts de compétences peuvent ainsi être lourds de conséquences pour les finances communautaires. Des
charges mal évaluées peuvent devenir un facteur de fragilité budgétaire, lorsque la communauté découvre la réalité du coût d’entretien d’un équipement par exemple.
Par ailleurs, les transferts sont souvent l’occasion d’une « mise à niveau » des équipements
ou services transférés qui générera des coûts supplémentaires pour les communautés.
L’évaluation des transferts de charges peut également dépasser une simple question d’évaluation budgétaire.
C’est bien souvent aussi le moment d’introduire des notions de péréquation ou de mutualisation entre communes membres d’un groupement. Le transfert de la voirie en est un bon
exemple. Lorsque la communauté récupère la voirie suite à un transfert, son état d’entretien
et les charges qui l’accompagnent peuvent être variables d’une commune à l’autre, selon les
moyens financiers dont elles ont disposé. Si les évaluations de la CLECT retiennent – comme
cela est d’usage – un coût moyen du transfert de la voirie, les communes ayant peu dépensé
pour son entretien vont se trouver avec une charge nouvelle tandis que celles qui avaient
beaucoup investi vont voir cette charge s’alléger. Dans cette situation, il est fréquent que la
dotation de solidarité communautaire prenne le relais pour introduire des notions de compensation mais aussi d’équité entre les communes.
* Réponse ministérielle à Estelle Grelier, députée
de Seine-Maritime, Question écrite n° 23253,
Réponse parue au JO du 30/07/2013.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
49
Les accords passés au sein des CLECT sont donc le fruit d’arbitrages politiques et financiers souvent plus délicats qu’un simple exercice d’évaluation financière. Il n’est pas
rare que les évaluations de la commission fassent l’objet de négociations entre communes
et communauté pour trouver une ligne de partage entre approche collective du territoire
et intérêts particuliers de chacun de ses membres. Il s’agira par exemple, à l’occasion d’un
transfert, de mutualiser les charges de centralité en modulant les AC de l’ensemble des communes, ou encore de sous-estimer volontairement les charges pour bénéficier de l’accord
d’une commune hésitante sur le transfert d’une compétence que la communauté considère
comme stratégique. Les travaux de la CLECT sont ainsi porteurs d’une dimension politique
qu’il importe de mesurer.
L’évaluation financière des transferts de compétences constitue un moment clé dans le partage des ressources et des charges sur le territoire communautaire. Les choix qui seront
faits auront des implications fortes à moyen et long terme selon qu’ils donneront à la communauté des marges de manœuvre financière supplémentaires ou viendront alourdir ses
charges structurelles. Sans compter le fait que certains transferts de compétences ont une
valeur politique pour la communauté en termes de pilotage des politiques sur le territoire ou
encore d’intégration qu’elle sera prête à payer au prix fort.
La question des attributions de compensation reste sensible à plus d’un titre. L’interprétation
des textes (article 1609 nonies du CGI), tout d’abord, est complexe du fait d’un empilement de
dispositions obligatoires ou dérogatoires jamais remises à plat, les ajouts successifs donnant
lieu à plus de confusion que la simplification recherchée.
Enfin, la possibilité de revenir sur les attributions de compensation en dehors des transferts
de compétences est étroite et soumise à la règle d’unanimité, seule en mesure de faire
bouger les lignes. Le vote contraire ou l’abstention d’un seul conseiller, quelle que soit l’importance démographique de la commune qu’il représente, peut suffire à lui seul à bloquer
une stratégie collective souhaitée par la majorité.
Le pacte financier peut être l’occasion d’anticiper ces situations de blocage.
50
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION… TÉMOIGNAGES
Le Grand Chalon
« Au 1er janvier 2012, 17 compétences nouvelles ont été transférées à
la communauté d’agglomération du Grand Chalon (eau, assainissement, tourisme, urbanisme, certains équipements, social, insertion,
etc.). À l’issue des travaux de la CLECT, les attributions de compensation sont devenues négatives pour un certain nombre de communes.
En effet, pour calculer les charges, nous avons dérogé à 100 % au CGI
(art 1609 nonies C) : normalement, seule la commune qui exerce la
compétence désormais transférée voit son attribution de compensation réduite. La CLECT a décidé que, sur une dizaine de compétences
transférées, les charges seraient réparties entre les 39 communes
membres (par exemple la petite enfance, compétence exercée auparavant par une quinzaine de communes).
Les élus nous ont demandé de trouver un système pour que les transferts ne se traduisent pas par des attributions de compensation négatives pesant dans les budgets communaux. Nous avons donc proposé
de compenser les AC négatives des communes par le versement de
DSC du même montant. Par exemple, une commune qui se retrouvait
avec une AC négative de 13 000 euros au 1er janvier 2012 devait recevoir au minimum une DSC de 13 000 euros pour que sa dépense d’AC
soit égale à sa recette de DSC. »
Communauté d’agglomération Ventoux-Comtat Venaissin
« Les critères de répartition des attributions de compensation sont
définis par la réglementation et n’ont pas évolué depuis que nous
sommes passés en TPU en 2001. Certains transferts de compétences
ont depuis été réalisés, qui ne concernaient que certaines communes
et nous ont amenés à réviser les AC. L’une des principales compétences transférées, c’est la petite enfance avec quatre ou cinq transferts de crèches sur les dix dernières années. La CLECT s’est réunie,
elle s’est basée sur les bilans financiers remis à la caisse familiale
pour chaque structure. Normalement, il est prévu que l’annualisation
du coût de réalisation de l’équipement en crèche soit prise en compte
dans le transfert de charges ; la CLECT a estimé que seul serait
comptabilisé le montant des annuités des emprunts transférés et non
le coût total de l’équipement. On a donc respecté les textes pour la
partie dépenses de fonctionnement, et on s’en est un peu écarté pour
la partie dépenses d’investissement. Politiquement, dans la mesure
où notre choix de ne pas comptabiliser totalement le coût d’investissement offrait plus de souplesse aux communes, ça s’est bien passé.
L’objectif était effectivement de pouvoir transférer ces crèches ; le
reste a relevé d’un choix politique des élus, l’objectif recherché par la
communauté n’était pas forcément financier. »
Communauté d’agglomération Vichy Val d’Allier
« Quand l’agglo s’est créée en 2001, les élus, et surtout le président
de l’époque, voulaient en faire une agglomération de projet avec
quelques compétences très opérationnelles (comme les crèches). Sur
le territoire, les disparités entre les communes sont très marquées en
termes de recettes fiscales. Quant aux attributions de compensation,
elles représentent près de 20 % du budget de fonctionnement de la
communauté.
Certaines communes reçoivent un montant d’AC par habitant très
élevé. C’est le cas de Saint-Yorre par exemple, dont la population est
modeste et le taux de taxe d’habitation faible (environ 6 %) mais qui,
avant son entrée dans la communauté, touchait une taxe professionnelle conséquente grâce aux activités liées aux sources minérales.
Or fin 2013, Saint-Yorre a vu son usine Candia mettre la clé sous
la porte avec plus d’une centaine de salariés ; c’est aussi le cas de
deux autres usines présentes sur le territoire de l’agglomération. S’il
n’est pas question à l’heure actuelle de revoir le montant des AC, tout
ceci en vient à peser très lourd dans le budget de la communauté, et
plusieurs autres communes commencent à critiquer cette situation. »
II. La dotation de solidarité communautaire
II. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL
Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique
ont la possibilité de verser une dotation de solidarité communautaire (DSC) à leurs communes membres, dont le principe, le montant et les critères de répartition sont fixés par le
conseil communautaire statuant à la majorité des deux tiers.
En revanche, son montant est fixé par le conseil de la communauté à la majorité simple. Ces
critères doivent exprimer des objectifs de péréquation concourant à la réduction des disparités de ressources et de charges entre les communes.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
51
La fixation du montant de la DSC n’est pas un choix neutre pour la communauté : en effet,
au-delà de la dépense que ce montant constitue, il aura un effet à la baisse sur le niveau de
la DGF communautaire dans la mesure où la moitié de la DSC versée par la communauté est
prise en compte dans le calcul du CIF et vient le minorer.
Le versement d’une dotation de solidarité communautaire est facultatif, sauf pour les communautés urbaines et les SAN pour lesquels la DSC est obligatoire.
Lorsqu’une zone d’activités économiques d’intérêt départemental est située en tout ou partie
sur le territoire de la communauté, cette dernière peut étendre le versement de la dotation
de solidarité communautaire aux communautés limitrophes de son territoire (constituant un
ensemble sans discontinuité).
La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a introduit pour les communautés urbaines, les actuelles et futures métropoles et les communautés
signataires d’un contrat de ville, une obligation de solidarité entre communes formalisée au
sein d’un pacte financier et fiscal (voir ci-après). À compter de 2015, à défaut de pacte, le
versement d’une dotation de solidarité communautaire sera rendu obligatoire ; 1 200 communautés et métropoles signataires d’un contrat de ville sont concernées.
LOI DU 21 FÉVRIER 2014 DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA COHÉSION URBAINE - ARTICLE 12
« Lorsque l’établissement public de coopération intercommunale est une
communauté urbaine ou une métropole, ou lorsqu’il est signataire d’un
contrat de ville. Il définit les objectifs de péréquation et de renforcement
des solidarités financière et fiscale entre ses communes membres sur la
durée du contrat de ville. L’établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre s’engage, lors de la signature du contrat de ville, à élaborer en concertation avec ses
communes membres un pacte financier et fiscal de solidarité
visant à réduire les disparités de charges et de recettes entre
ces dernières.
Ce pacte tient compte des efforts de mutualisation des recettes et des
charges déjà engagés ou envisagés à travers les transferts de compétences, des règles d’évolution des attributions de compensation, des
politiques communautaires poursuivies via les fonds de concours ou la
dotation de solidarité communautaire ainsi que des critères retenus par
l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour répartir, le cas échéant, les prélèvements ou
reversements au titre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales.
À défaut d’avoir élaboré un tel pacte, ou de s’engager à l’élaborer dans la
première année de mise en œuvre du contrat de ville, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est tenu d’instituer,
dans le cadre d’un contrat de ville, une dotation de solidarité communautaire dont au moins 50 % du montant doivent être répartis en fonction
de critères de péréquation concourant à la réduction des disparités de
potentiels financiers entre les communes. »
Ainsi, le législateur prévoit qu’une part significative (sans en fixer néanmoins les limites) de
l’enveloppe de la DSC doit être répartie en fonction de deux critères prédéfinis :
• l’écart de revenu par habitant de la commune au regard du revenu moyen par habitant
de la communauté ;
• l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal
communal moyen par habitant sur le territoire de la communauté.
Des critères complémentaires peuvent être choisis par le conseil.
L’analyse des délibérations de nombreuses communautés établissant une dotation de solidarité communautaire fait ressortir les critères suivants parmi les plus utilisés, pouvant être
classés en plusieurs catégories :
- Critères sociaux : nombre de logements sociaux, nombre de chômeurs en fin de
mois, nombre de bénéficiaires de l’APL et le critère obligatoire de revenu par habitant
- Critères économiques : évolution des bases « entreprises » ou des produits de fiscalité « entreprises » des communes, création de ZAE
- Critères de charges : population, critères démographiques (jeunes, personnes
âgées…), nombre d’allocataires au RSA, revenu moyen ou médian des ménages,
charges de centralité, poids des dépenses réelles de fonctionnement, effort fiscal
52
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
- Critères de ressources : potentiel fiscal ou financier, DGF perçue par les communes,
revenu moyen ou médian des ménages, communes éligibles à la DSU ou DSU cible,
poids des recettes réelles de fonctionnement
- Autres critères : ancienneté de l’appartenance de la commune à la communauté,
surface dédiée à l’accueil des gens du voyage, accueil d’équipement spécifique…
Ces critères sont établis pour chaque commune. Il peut être intéressant d’opérer des comparaisons avec les moyennes nationales ou par catégorie de groupement, mais plus particulièrement (lorsque cela s’y prête) au sein même du groupement dans l’idée de réduire les
écarts de ressources et de charges.
Fréquemment, les communautés qui versent une DSC définissent des « parts » : un tronc
commun sur les critères légaux et des enveloppes spécifiques (solidarité, retour fiscal,
péréquation…).
II. 2 LES ENJEUX DANS LE CADRE DU PACTE FINANCIER
La dotation de solidarité est un outil de redistribution de la communauté vers les communes
auquel les élus sont particulièrement sensibles. Même si elle n’est pas le seul mode d’expression de la solidarité communautaire, elle revêt une valeur hautement symbolique.
À ce titre, la DSC figure en bonne place dans les pactes financiers. Il peut s’agir de l’instituer
au bénéfice des communes sur la base de logiques de péréquation et de solidarité, ou au
contraire de corriger une affectation initiale et les critères de répartition l’accompagnant
pour réinterroger ces mêmes politiques.
Les enquêtes et entretiens menés dans le cadre de ce travail convergent pour dénoncer
le « risque d’accoutumance » qu’entraîne l’institution d’une dotation de solidarité pour les
budgets communaux et qui peut poser problème dès lors que les marges de manœuvre financières de la communauté se resserrent. Certains dirigeants communautaires n’hésitent pas
à assimiler la DSC à une « drogue dure » dont il faut se méfier. Préalablement à la réforme
de la taxe professionnelle, l’adoption d’une fiscalité mixte interdisait aux groupements à
fiscalité professionnelle unique l’institution d’une DSC ou gelait la DSC existante ; certaines
communautés ont délibérément fait ce choix pour se « protéger » de la DSC, lui préférant
une politique de fonds de concours.
Au cours des dix dernières années – qui ont vu les groupements intercommunaux se développer et exercer toujours plus de compétences –, le rôle donné à la DSC a évolué. De
simple vecteur de redistribution des « bénéfices de la croissance », la DSC est devenue,
pour certains territoires, un outil de péréquation et de partage des richesses. Pour d’autres,
l’institution d’une fiscalité mixte rendue nécessaire par le développement de compétences
en direction des ménages a stoppé net (et parfois opportunément) la progression de la DSC.
Enfin, d’autres groupements, profitant des fusions de communautés, ont préféré figer leur
DSC (en totalité ou pour partie) en les « transformant » en attributions de compensation.
Dans de très nombreux cas, les pactes financiers sont l’occasion de remettre à plat les logiques
de redistribution et de solidarité initiées lors de la création de la communauté : substitution
progressive ou immédiate de la DSC au profit de fonds de concours pour financer une partie
des projets d’investissement des communes, définition de nouveaux critères de solidarité
prenant en compte le niveau de ressources et de charges des communes ainsi que leur « participation » au projet communautaire.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
53
LA DOTATION DE SOLIDARITÉ COMMUNAUTAIRE (DSC)
Quelques grandeurs de référence
En 2013, un tiers des communautés à FPU (33 %) avaient institué
une DSC, et 17 % si on rapporte les communautés ayant institué
une DSC à l’ensemble des communautés. La mise en place d’une
DSC domine largement chez les communautés urbaines (la totalité
d’entre elles) et les communautés d’agglomération (64 %).
Le volume global de DSC versé chaque année s’élève à 1,057 milliard d’euros et le montant moyen à 34 euros/hab., avec toutefois
une grande disparité de situations au sein de chaque catégorie de
communautés. Le poids de ces DSC au sein des dépenses reste
cependant faible : 4 % en moyenne.
Communautés à FPU versant une DSC
Comptes administratifs 2013
Communautés d’agglomération
Communautés de communes à FPU
Communautés urbaines et métropole
Ensemble des communautés à FPU
Communautés
ayant institué
une DSC
132
293
15
440
En % des
communautés
Montant moyen
en euros/hab.
64 %
28 %
100 %
33 %
34,5
13,8
30,2
33,9
Poids dans
les dépenses de
fonctionnement en %
4%
3%
4%
4%
Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF
Le versement d’une DSC est avant tout le fait des communautés
les plus importantes en taille démographique. On y retrouve bien
entendu les communautés urbaines et les communautés d’agglomération, mais également les grandes communautés de communes
(19 %).
À l’opposé, les communautés de moins de 10 000 habitants sont
moins nombreuses à utiliser ce dispositif, 7 % pour les communautés
de 5 000 à 10 000 habitants et 2 % seulement pour les communautés
de moins de 5 000 habitants, qui disposent sans doute de moyens
plus réduits.
En revanche, la taille de la communauté joue peu sur le montant
moyen de DSC versé. Si des écarts sont constatés entre la DSC
moyenne versée par les plus petites communautés (20 euros/hab.)
et celle versée par les plus grandes (33 euros/hab.), ils sont sensiblement moins importants.
Communautés ayant institué une DSC
Comptes administratifs 2013
Moins de 5 000 hab.
De 5 000 à 10 000 hab.
De 10 000 à 15 000 hab.
De 15 000 à 20 000 hab.
De 20 000 à 50 000 hab.
Plus de 50 000 hab.
Ensemble des communautés à FPU
% de communautés ayant institué une DSC
sur l’ensemble des communautés
2%
7%
16 %
19 %
35 %
64 %
17 %
Montant moyen en euros/hab. de la DSC pour
les communautés ayant institué une DSC
20
22
30
38
38
33
34
Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF
Si le fait de verser ou non une dotation de solidarité communautaire ne semble pas lié au nombre de communes composant la
communauté, celui-ci semble en revanche influer fortement sur le
montant moyen de DSC versé. Les communautés regroupant peu
Comptes administratifs 2013
Moins de 5 communes
De 6 à 10 communes
De 11 à 20 communes
Plus de 20 communes
Ensemble des communautés à FPU
Source : DGFiP 2013, retraitements AdCF
54
de communes, qui par ailleurs ont un profil de ressources souvent
supérieur à la moyenne des communautés, versent une dotation
moyenne deux fois plus importante que celle versée par les communautés de plus de 20 communes.
en %
23 %
24 %
24 %
26 %
24 %
Montant moyen de DSC en euros/hab.
30
12
14
15
34
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
a. Quels critères pour la répartition de la DSC ? Quelques conseils
• La combinaison et la pondération sont possibles tout en veillant aux effets contradictoires.
• Les critères retenus doivent être robustes dans leur définition et stables.
• Ils doivent être compris de tous.
• Il convient de s’assurer de la facilité de l’accès aux sources.
Nature
du critère
Population
Critère de
charges
Avantages
Problèmes
identifiés
Simplicité,
lisibilité
Niveau
d’utilisation
Très
fréquent
Accès
aux données
Insee
Observations
Répond bien à la problématique de la
prise en compte des charges de centralité, mais moins bien aux difficultés
spécifiques que peuvent rencontrer les
plus petites communes
L’utilisation d’un cœfficient logarithmique permet d’éviter les effets de seuil
Revenu par
habitant
Critère de
ressources
Bonne adéquation entre capacité contributive
des habitants et
niveau de l’offre
de services
Obligatoire
À petite échelle, le
revenu moyen peut
être perturbé par des
écarts de revenus
importants (privilégier
le revenu médian)
Insee
Attention aux différentes unités de référence : revenu ménages, revenu par unité
de consommation, etc.
Potentiel
fiscal
Critère de
ressources
Critère bien
accepté et
reconnu
Obligatoire
L’intégration du
FNGIR dans son calcul
a partiellement supprimé l’effet base.
Fiches individuelles DGF
Information de plus en plus difficile à
recalculer en interne faute de données
disponibles
Fiches individuelles DGF
Privilégier l’approche agrégée à l’échelle
du territoire communautaire (PFIA)
Potentiel
Critère de res- Déjà utilisé dans
financier
le cadre du FPIC
sources plus
(communal) large (inclut
N’existe formellement qu’au niveau
communal
Fréquent
Cœfficient
d’effort
fiscal
La trop grande disparité de bases fiscales
entre communes
donne lieu à des
écarts importants
de pression fiscale
Moyenne
DGFiP / DGCL
la DGF des
communes)
Poids
budgétaire
Nombre de
logements
sociaux
Km de
voirie
Critères
démographiques
Critère de
charges
Permet de cibler
les communes
dont la pression
fiscale est forte
en raison de
la faiblesse de
leurs bases (ou
l’inverse)
Critère de
charges
Critère de
charges
Critère de
charges
DGFiP / DGCL
Interne
DGFiP
Se limiter à la section de fonctionnement
sur les comptes administratifs
Attention aux flux croisés communes/
communautés
Ne vise que le parc
public (pas l’occupation sociale dans
le parc privé), moins
favorable aux communes rurales
Moyenne
Prise en compte
de l’éloignement
des services de
centralité
Faisabilité et suivi
difficiles
Moyenne
Bonne illustration des charges
supportées par
les communes
Qualité et exhaustivité
de l’information.
Permet de cibler
les communes
défavorisées
Doit être mis en relation avec
le niveau des bases fiscales des
communes (cœfficient de mobilisation
du potentiel fiscal)
Peut être incitatif pour harmoniser
les politiques fiscales
Rare
Critère de res- Approche large
sources et de des ressources
et des charges
charges
Fiches DGF
Fiches DGF.
Peuvent être
remplacées par
le nombre de
personnes bénéficiant des APL
(intégrant le parc
privé) mais plus
difficile d’accès
Fiches DGF
détaillées
Attention au phénomène de concentration des logements sociaux sur une
commune
Opérer une distinction entre les différentes catégories de logements sociaux
(PLS, PLUS, PLAI)
Ancien critère DGF ; limité par
le manque de mise à jour
Lui préférer par exemple un critère
d’éloignement qui prend en compte
l’accès aux services offerts par la ville
centre
Attention à la stabilité
du critère
Moyenne
Insee
De nombreuses illustrations : nombre
d’élèves, jeunes de moins de 20 ans,
personnes de plus de 60 ans…
Source : AdCF
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
55
b. Quelle relecture de la DSC ? Les éléments déclencheurs
Plusieurs facteurs peuvent conduire à rouvrir les débats sur la DSC dans le cadre des pactes
financiers :
- la mise en place du FPIC, qui va inciter à revoir les logiques de péréquation et de
solidarité existantes ;
- l’évolution du périmètre communautaire qui peut modifier la masse budgétaire globale, faire évoluer les compétences, apporter de nouvelles charges nécessitant de
dégager de nouveaux moyens de financement ;
- les difficultés financières liées par exemple à la disparition d’une ressource fiscale
(fermeture d’entreprises) peuvent avoir la même conséquence ;
- la volonté de repenser la péréquation au sein de la communauté peut impliquer de
revoir les critères de répartition de la DSC ;
- la réduction, voire la suppression de la DSC, permet d’optimiser le cœfficient d’intégration fiscale (CIF) et par conséquent la DGF communautaire, et donc indirectement d’accroître les recettes de la communauté.
DOTATION DE SOLIDARITÉ COMMUNAUTAIRE… TÉMOIGNAGES
La communauté de communes Au Pays de la Roche
aux Fées : une modification en douceur
Pour que les critères de DSC soient conformes à la loi, un nouvel
accord sur la DSC a été conclu. L’analyse des reversements de DSC
avait permis de mettre au jour un déséquilibre défavorable aux
communes centres qui supportent des charges de centralité. L’idée
consistait à réduire une peu cette disparité en diminuant le différentiel de manière progressive pour éviter de pénaliser trop durement des « communes perdantes ». Aujourd’hui, le nouveau système comprend deux enveloppes : la première est figée au montant
de la DSC de l’année précédente, les nouveaux critères s’appliquant
sur la seconde enveloppe qui augmente de 5 % chaque année.
La communauté d’agglomération du Grand Besançon :
une DSC, trois volets
La DSC comprend trois volets, chacun s’appuyant sur des critères
spécifiques :
- Volet solidarité sociale et fiscale : logements sociaux
(10 %) ; population (40 %) ; potentiel fiscal et effort fiscal
(50 %)
- Volet solidarité économique : surface de terrains nouvellement affectés à l’économie à compter de 2001 et productrice de taxe professionnelle
- Volet gens du voyage : surface dédiée à l’accueil des gens
du voyage
Communauté d’agglomération du Pays Voironnais :
de la DSC au fonds de concours
« Nous avons déjà effectué un travail colossal sur la DSC, via notamment une foule de simulations, mais bien des progrès restent encore
à faire pour la rendre plus équitable et plus juste. La DSC est un
outil de redistribution peu important en volume mais très symbolique et politiquement sensible. Notre DSC est presque une attribution
de compensation « bis » : elle a cristallisé la situation au moment
du passage en communauté d’agglomération en 2000, et avantage
56
aujourd’hui les communes qui avaient un potentiel fiscal économique
élevé. L’idée du président, c’était de dire : la DSC n’a pas bougé alors
que les territoires communaux ont évolué, il faut donc a minima
introduire des critères sociaux. Mais cette idée a dû être abandonnée
faute d’avoir obtenu la majorité des voix.
En revanche, les élus ont choisi de diminuer le montant de la DSC de
800 000 euros pour alimenter un fonds de concours dédié au pôle
urbain et prendre ainsi en compte les charges de centralité. Ce système permet à l’intercommunalité de financer une partie des charges
de centralité, sachant que le sujet est délicat puisque les communes
rurales mettent en avant leurs charges d’éloignement. La modification des critères de répartition de la DSC, quant à elle, n’a pu faire
l’objet d’aucun consensus politique, ces critères n’ont donc pas été
retravaillés. »
Communauté d’agglomération de Pau-Pyrénées :
une DSC en decrescendo progressif
« En 2000, au moment de la transformation de la communauté de
communes en communauté d’agglomération, la DSC faisait partie
des éléments fondateurs. L’idée était de redistribuer aux communes
une part des ressources financières prélevées dans le cadre de la
TPU. En 2009, la révision des accords financiers a abouti à diminuer
la DSC de 50 % sur dix ans (- 5 % par an) sans pour autant réviser
les critères. C’est en revanche plus difficile avec les communes qui y
perdent... On procède alors de manière progressive et prudente, en y
intégrant de vraies notions de solidarité entre les plus petites et les
plus grosses communes.
Pour le moment, la question de la coordination fiscale, voire de la
fiscalisation de certains transferts, n’est pas à l’ordre du jour, mais
il faudra bien finir par se la poser. Par exemple, l’idée serait de dire :
la compétence voirie nous coûte tant d’euros de plus que ce qui a été
fait au niveau des transferts. Comment l’agglo peut-elle la financer ?
Soit en prenant sur la DSC, soit la communauté augmente sa fiscalité
et les communes la diminuent d’autant. »
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
ÉVALUER LES CHARGES DE CENTRALITÉ
La question de l’évaluation des charges de centralité se pose fréquemment dès lors que l’on aborde l’élaboration d’un pacte financier et fiscal.
Les charges de centralité correspondent au déficit de fonctionnement généré par l’utilisation d’un équipement ou d’un service d’une
commune lorsque celui-ci a vocation à être mis à disposition de
l’ensemble des ménages du territoire, pour lequel il joue un rôle
d’attractivité (ex. : salle de spectacle, équipement sportif d’importance…).
Ces équipements/services génèrent un « coût de débordement »,
c’est-à-dire un surcoût lié à leur utilisation par un usager extérieur à la commune d’implantation. Les équipements et services
associés à des charges de centralité importantes relèvent souvent
des domaines sportif et culturel où les communautés n’ont pas de
compétences obligatoires. De fait, ces équipements sont encore
très souvent à la charge des communes et donc du contribuable
« municipal » (coût d’investissement et d’exploitation), alors même
que leur rayonnement dépasse le périmètre communal.
Lorsqu’elles choisissent de compenser ces charges de centralité, ce
qui n’est pas systématiquement le cas, les communautés recourent
à différentes méthodes : critères introduits dans le calcul de la DSC,
FDC d’investissement ou de fonctionnement spécifiques pour les
projets d’intérêt communautaire, etc.
c. Critères légaux utilisés pour la répartition des dotations de l’État aux collectivités du bloc communal (a),
du FPIC et du FSRIF
Montants
2013
FPIC
FSRIF
(570 M€)
(250 M€)
Dotations forfaitaires des communes
(13,4 Md€) (b)
Dotation
de base
Critères de charges
Critères de ressources
(6,8 Md€)
Dotations de péréquation
communale (3,2 Md€)
Dotation
Complément
DSU
DSR
superficiaire de garantie (1,5 Md€) (969 M€)
(0,3 Md€)
(4,8 Md€)
DNP
(775 M€)
DGF des EPCI
(7,1 Md€) (c)
Dotation
d’intercommunalité
(2 Md€)
Potentiel fiscal/hab.
Potentiel fiscal agrégé
Potentiel financier/hab.
Potentiel financier
agrégé/hab.
Potentiel financier
superficiaire
Effort fiscal
Effort fiscal agrégé
Recettes réelles
de fonctionnement
Cœfficient d’intégration
fiscale
Éligibilité à la DSU cible
Éligibilité au FSRIF
Population DGF
Population DGF pondérée
Population cantonale
Population
d’agglomération
Population en ZUS
Population en ZFU
Revenu moyen/hab. Insee
Superficie communale
Nombre d’enfants
3/16 ans
Communes de montagne
Dépenses réelles
de fonctionnement
Nombre de logements
sociaux
Nombre de bénéficiaires
APL
ZRR
Chef-lieu de canton
ou arrondissement
Sources : DGCL
(a) Pour certaines dotations, d’autres critères peuvent être librement choisis par les collectivités selon certaines conditions.
(b) Dotation de compensation de la part salaire non comprise (1,6 million d’euros) ainsi que la dotation « parc national » (3 millions d’euros).
(c) Dotation de compensation de la part salaire non comprise (4,4 millions d’euros).
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
57
III. Les fonds de concours
III. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL
Au cours des dix dernières années, la notion de fonds de concours, qui constitue une dérogation aux principes de spécialité et d’exclusivité encadrant le fonctionnement de l’intercommunalité, a été fortement réaménagée dans le sens d’une plus grande liberté de définition
et d’usage.
Initialement cantonnés aux « dépenses d’intérêt commun » (loi Chevènement de 1999), la
pratique des fonds de concours a été élargie aux « dépenses dont l’utilité dépasse manifestement l’intérêt communal » par la loi relative à la démocratie de proximité de 2002. Enfin,
la loi du 13 août 2004 a autorisé le versement de fonds de concours dans les deux sens, ce
qui était jusque-là interdit : les fonds de concours ne pouvant être que descendants interdisaient aux communes de participer au financement des équipements des communautés.
C’est désormais possible. On notera que seuls les EPCI à fiscalité propre sont concernés, les
syndicats se trouvant donc toujours exclus du dispositif.
Cette possibilité a fait du fonds de concours un outil prisé des pactes financiers.
Les fonds de concours et le cœfficient d’intégration fiscale
Depuis la loi de finances pour 2005, les fonds de concours ne sont plus pris en compte dans
les dépenses de transfert qui venaient minorer le cœfficient d’intégration fiscale des communautés à TPU. On rappellera à cet égard que les attributions de compensation sont prises en
compte à 100 % et la dotation de solidarité communautaire pour 50 % dans le calcul du CIF.
Certaines communautés ont déjà trouvé dans cette différence de traitement une motivation
pour privilégier les fonds de concours à la dotation de solidarité.
58
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
FONDS DE CONCOURS, MODE D’EMPLOI (articles L. 5214-16 V, L. 5215-26 et L. 5216-5 VI, CGCT)
Délibération : qu’il soit descendant ou ascendant, le fonds de
concours doit faire l’objet d’un accord préalable et concordant, à
la majorité absolue, exprimé par les assemblées délibérantes de la
commune et de la communauté. L’accord doit concerner chaque
fonds de concours.
Dépenses concernées : les fonds de concours peuvent concerner des dépenses d’investissement ou de fonctionnement, mais ils
ont nécessairement pour objet de « financer la réalisation ou le
fonctionnement d’un équipement », que ce dernier présente ou
non un intérêt plus large que l’intérêt communal. Toutefois, le fonds
de concours ne peut financer des dépenses de fonctionnement
que lorsqu’elles contribuent à l’entretien et au fonctionnement de
l’équipement (rémunération des agents d’entretien par exemple).
En revanche, il ne peut en aucun cas financer un service public.
Le législateur et le juge administratif ne s’étant pas prononcés sur la
définition de la notion d’ « équipement », la DGCL considère qu’il
s’agit des immobilisations corporelles inscrites au chapitre 21 de la
nomenclature comptable M14 (jurisprudence du CE, 5 juill. 2010,
n° 315551).
Types d’équipements communaux financés par des fonds
de concours communautaires :
Là aussi, plusieurs possibilités sont envisageables : utilisation à la
libre discrétion des communes (mais sur la base d’un projet défini)
ou bien fléchage par la communauté, qui va alors orienter l’attribution de fonds de concours sur les priorités relevant du projet de
territoire et éviter le saupoudrage.
Millions d’euros
Frais d’études
Travaux d’aménagement
Autres travaux
Total dépenses (HT)
Trois comptes du chapitre 21 peuvent recevoir des fonds
de concours :
L’acquisition de terrain (compte 211) peut être financée par ce
biais lorsqu’elle se fait en vue de la réalisation d’un équipement.
L’aménagement d’un terrain (compte 212) peut faire l’objet d’un
fonds de concours s’il s’agit de travaux de viabilisation (installation
de réseaux divers).
Les constructions du compte 213 qui comprennent essentiellement
les bâtiments, installations générales, agencement et aménagement
desdits bâtiments (équipements sportifs, culturels, etc.) ainsi que
les ouvrages d’infrastructure (voirie, réseaux, etc.). Enfin, pour les
travaux portant sur la réalisation d’installations, matériels et outillages techniques, le versement de fonds de concours est autorisé.
Montant : le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours. Une communauté ne peut donc financer plus de 50 % d’un solde d’opération à autofinancer par une
commune. À l’inverse, le total des fonds de concours versés par des
communes à une communauté ne peut totaliser plus de 50 % du
solde à autofinancer par la communauté (voir exemple ci-dessous).
Exemple d’un projet d’investissement financé par fonds de concours
10 000
Subvention région
Subvention
50 000
département
30 000
Subvention État
90 000
Total subventions
Solde à financer
Montant maximum du fonds de concours (50 % du solde à financer)
20 000
20 000
20 000
60 000
30 000
15 000
Le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire
du fonds de concours.
Modalité de mise en place :
En l’absence de disposition légale concernant les modalités de versement de cette subvention, les communes et communautés ont
choisi des formes d’attribution très diverses. Selon les territoires,
les fonds de concours sont versés au cas par cas ou font l’objet
d’enveloppes globales forfaitaires, réparties entre les communes en
fonction de différents critères (population, potentiel financier).
Le fonds de concours fait l’objet d’une convention entre la commune et l’intercommunalité.
Traitement comptable :
• Les fonds de concours versés au titre de la réalisation d’un équipement sont imputés, pour la partie versante, au compte 20414
ou 20415 « subventions d’équipement versées à des organismes
publics » (amortissement obligatoire).
• Pour le bénéficiaire, ils sont enregistrés au compte 131 « subventions d’équipement non transférables » ou 132 « subventions
d’équipement transférables » selon que le bien à financer fait ou
non l’objet d’un amortissement budgétaire.
• La dépense peut être amortie sur une durée maximum de 15 ans,
puisqu’il s’agit d’une subvention d’équipement versée à un organisme public.
• Lorsqu’ils contribuent au fonctionnement d’un équipement, les
fonds de concours sont imputés en fonctionnement : en dépenses
à l’article 6573 « subventions de fonctionnement aux organismes publics » pour la partie versante, et en recettes à l’article
747 « participations ».
Pour aller plus loin, flashez les codes ci-dessous :
Circulaire du 16 décembre 2013 du préfet
de Loire-Atlantique sur les fonds de concours
Note juridique de l’AdCF, « Fonds de concours »,
octobre 2010
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
59
III. 2 LES ENJEUX DANS LE CADRE DU PACTE FINANCIER
Le volume global des fonds de concours est difficilement chiffrable, car plusieurs imputations comptables sont concernées. Les fonds de concours sont néanmoins fréquemment
évoqués dans les pactes financiers. Dans de nombreux cas, ils ont alimenté les premiers
accords financiers entre communes et communauté ; le pacte financier donne l’occasion d’en
redéfinir les règles, la logique, et de les réorienter.
Concernant leur place dans les logiques de solidarité interterritoriale, on distingue deux
écoles :
• Les communautés plutôt hostiles aux fonds de concours, qui estiment que ces enveloppes
entretiennent une logique de guichet contraire aux principes de cohérence et de gouvernance du territoire. Les fonds de concours sont considérés comme une dépense supplémentaire pour l’intercommunalité sans que celle-ci soit véritablement associée à la
décision et au projet porté par la commune bénéficiaire. Pour ces communautés, ils sont
davantage assimilés au saupoudrage de ressources financières.
Par ailleurs, la logique de cofinancement des fonds de concours (le bénéficiaire doit en
financer au moins la moitié après subvention) introduit une forme d’inégalité entre les
communes dont les ressources permettent ce cofinancement et celles dont les marges de
manœuvre sont plus réduites.
• Les communautés favorables aux fonds de concours, qui les considèrent comme un moyen
pour encourager les politiques d’investissement des communes en cohérence avec le
projet de territoire et favoriser une logique communautaire. Des commissions réunissant
les élus des communes sont mises en place pour définir les projets donnant lieu à fonds
de concours et les règles de fonctionnement des différentes enveloppes.
Les fonds de concours sont ainsi prisés pour leur caractère ciblé et préférés à la dotation
de solidarité communautaire (DSC), au caractère plus récurrent.
Enfin, le fonds de concours peut également être l’expression de la solidarité communautaire envers les communes moins favorisées ou ayant mutualisé une part importante de
leurs ressources.
Évaluation des transferts de charges et montant des attributions de compensation,
dotation de solidarité, fonds de concours : quels arbitrages ?
Dans la très grande majorité des cas, ces différents dispositifs se combinent. Le pacte financier a une vocation d’harmonisation et de régulation de ces flux entre communes et communauté qu’il inscrit dans la durée. Le pacte financier complète par ailleurs cette approche
financière par deux autres dimensions essentielles exprimant la solidarité financière et fiscale au sein des groupements intercommunaux : l’exercice des compétences transférées et
la mutualisation des moyens.
C’est en effet au travers des compétences mises en œuvre par le groupement, des politiques
d’investissement déployées, de l’offre de services en direction des communes et de leurs
habitants que s’exprime en premier lieu la solidarité financière des communautés. La mutualisation, la création de services communs s’engagent dans la même voie.
60
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
LES FONDS DE CONCOURS… TÉMOIGNAGES
Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées
« Adopté en 2011, le règlement des fonds de concours précise les
conditions d’attribution et les axes de financement choisis par l’agglo.
Ainsi par exemple, nous fléchons des financements aux communes
en matière d’énergie ou sur les pistes cyclables. Nous ne fonctionnons pas selon un principe d’enveloppe par commune mais par des
critères d’attribution en adéquation avec les axes choisis par l’agglo.
Le recours aux fonds de concours est très vite entré dans les mœurs,
ils sont bien sollicités.
Des déséquilibres peuvent cependant apparaître entre les communes qui peuvent utiliser les fonds (les plus grandes) et celles qui
ne peuvent pas faute d’autofinancement de départ (les plus petites).
Mais cet effet est atténué dans la mesure où la participation de l’agglo
est plus importante pour les petites communes que pour les grandes.
En outre, les équipements à vocation intercommunale ou destinés à
devenir communautaires sont davantage subventionnés. »
Communauté d’agglomération du Ventoux-Comtat Venaissin
« À la CoVe, les attributions de compensation ne peuvent pas être
indexées sur l’évolution de notre produit fiscal ; mais cette indexation
se retrouve en quelque sorte dans les reversements facultatifs que la
communauté effectue en direction des communes, la DSC jusqu’en
2010 puis les fonds de concours. Nous avons en effet introduit un
indice d’évolution annuelle de l’enveloppe des fonds de concours pour
que l’augmentation du produit fiscal de la communauté puisse aussi
bénéficier aux communes. Ce choix permet de préserver l’équilibre
financier pour la communauté. »
Durance Luberon Verdon Agglomération
« Une enveloppe de fonds de concours (essentiellement en investissement) est attribuée aux quatre communes membres en fonction des
critères suivants : population, potentiel fiscal, nombre de logements
sociaux, voierie communale et communautaire.
À cette enveloppe récurrente s’ajoutent, en 2013, des fonds spécifiques attribués à certaines communes pour des projets d’intérêt
communautaire (qui ne sont pas portés par la communauté de communes mais qui ont un intérêt pour le territoire). »
Val de Garonne Agglomération
La communauté d’agglomération a mis en place trois fonds de
concours qui suivent chacun des axes définis par la communauté
et se voient allouer une enveloppe : un fonds de concours « soutien aux programmes d’investissements publics des communes
rurales », un fonds de concours « voirie » et un fonds de concours
« logement ».
Concernant la répartition entre les communes, pour le fonds de
concours « soutien aux programmes d’investissements publics des
communes rurales » par exemple, une enveloppe globale est établie pour la durée d’un mandat municipal. Cela permet aux communes membres d’élaborer une stratégie d’investissement et une
programmation budgétaire claires. Le montant de cette enveloppe
est calculé à partir du nombre d’habitants de la commune au 1er janvier de l’année du renouvellement du mandat municipal, et établi
par strates pour toute la durée du mandat (250 euros/hab. pour
les communes de moins de 150 habitants, 200 euros/hab. pour les
communes de 150 à 450 habitants, etc.).
Communauté d’agglomération Saint-Étienne Métropole
Plusieurs principes guident la formalisation du dispositif mis en
place pour la période 2011-2014 :
- la prise en compte du développement durable ;
- un principe d’équité entre les communes (ville centre, centralités et communes périurbaines/rurales) ;
- un principe d’optimisation des capacités financières de
l’agglomération ;
- un souci d’harmonisation des différents dispositifs, avec la
formalisation d’un cadre général d’intervention pour tous
les dispositifs de fonds de concours aux communes selon
quelques règles simples.
Ces principes sont déclinés en plusieurs règles : un plafond de fonds
de concours alloué à chaque commune sur la durée du mandat
(selon un principe d’équilibre territorial), une limite correspondant
à celle du plafond réglementaire (CGCT), un cumul possible de plusieurs thématiques de fonds de concours sur une même opération
(auquel cas celle-ci peut cumuler en un seul fonds les thématiques
concernées).
Une commission « équipements communautaires multi-locaux »
assure le pilotage du nouveau dispositif de fonds de concours et
réalise le suivi global de cette politique au titre de la cohérence et
de l’équilibre territorial. Les commissions thématiques participent
à la définition des conditions d’attribution du fonds de concours
visé et instruisent les dossiers de demande de fonds de concours en
amont du bureau et du conseil de communauté.
Thématiques des fonds de concours
Habitat - foncier
Montant 2011-2014 en k€
1 500
Habitat - études de projets urbains
400
Environnement - réduction, tri et valorisation
des déchets
150
Politique de la ville - gestion urbaine sociale de
proximité préventive (hors géographie prioritaire)
40
Politique de la ville - gestion urbaine sociale
de proximité (en géographie prioritaire)
100
Mobilité durable - voies vélos - modes doux
400
Plan vert et bleu
1 000
Efficacité énergétique - énergies renouvelables
1 200
Sport - loisirs - tourisme
350
Développement local - maintien et création
d’activités périurbaines
450
Patrimoine - valorisation architecturale
300
TOTAL
5 890
Source : Saint-Étienne Métropole, Extrait du registre des délibérations, séance du conseil de
communauté du 14 mars 2011, délibération n° 2011/CC/039.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
61
III. 3 BON À SAVOIR : LES RÈGLES DE MAJORITÉ
Dans le cadre des relations financières que peuvent entretenir les communes avec leur communauté, de nombreuses règles de majorité
existent ; difficile, parfois, de s’y retrouver. Certains dispositifs mobilisent uniquement le conseil communautaire, d’autres nécessitent
l’accord des conseils municipaux.
La règle de l’unanimité est la plus contraignante.
Attributions de compensation
Dispositifs
Accord du conseil communautaire
Rapport de la CLECT
Sans objet
Délibérations concordantes à la majorité
qualifiée des deux tiers des conseils
municipaux représentant la moitié de la
population ou l’inverse ; majorité absolue
au sein de chaque conseil municipal
(pas de délai au terme duquel l’avis
est réputé favorable)
Fixation au moment du transfert
de compétence
Majorité absolue sur la base du rapport
de la CLECT approuvé par les communes
Fixation libre ou modification libre
Unanimité des membres du conseil
communautaire (a) sur la base
du rapport de la CLECT
Les conseils municipaux se prononcent
uniquement lorsque la baisse concerne
leur propre AC ; majorité absolue
du conseil municipal (b)
Révision de 5 % au plus pour tout
ou partie des communes sous conditions
de potentiel financier
Majorité qualifiée (deux tiers
des membres en exercice)
Délibérations concordantes à la majorité
qualifiée des deux tiers des communes
concernées représentant la moitié
de la population ou l’inverse
Institution
Majorité qualifiée (deux tiers
des membres en exercice)
Sans objet
Définition des critères
Majorité qualifiée des membres
en exercice
Fonds de péréquation des
ressources intercommunales
et communales (FPIC)
Fonds de
concours
Dotation de
solidarité
communautaire
Révision suite à une fusion ou
modification de périmètre dans la limite
de + ou - 5 % de l’AC préexistante
62
Accord des conseils municipaux
Vote des montants par commune
Institution
Majorité absolue du conseil
communautaire
Majorité absolue du conseil municipal
de la commune concernée
Dérogation au droit commun : sur
condition de CIF entre la communauté
et ses communes membres, puis entre
communes selon critères fixés par la loi
Majorité qualifiée du conseil
communautaire (deux tiers des membres
en exercice)
Sans objet
Répartition libre
Unanimité du conseil communautaire
(ensemble des membres du conseil
communautaire)
Sans objet
Définition des critères
Vote des montants par commune
Schéma de mutualisation
(loi décembre 2010)
Unification
fiscalité (FB, TH)
(loi décembre 2010)
DGF territoriale
(loi décembre 2010)
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Institution
Majorité absolue du conseil
communautaire
Délibérations concordantes de l’ensemble
des conseils municipaux ; majorité absolue
au sein de chaque conseil municipal
Définition des critères
Majorité qualifiée du conseil
communautaire (deux tiers des membres
en exercice)
Sans objet
Institution
Majorité absolue du conseil
communautaire
Délibérations concordantes de l’ensemble
des conseils municipaux ; majorité absolue
au sein de chaque conseil municipal
Approbation
Majorité absolue du conseil
communautaire
Avis simple des communes
Vote des montants par commune
Sans objet
(a) Tous les membres du conseil présents doivent approuver, pas d’abstention.
(b) Selon l’article 1609 nonies C,V-1° alinéa 4 : « Le conseil de l’EPCI ne peut procéder à une réduction des attributions de compensation qu’après accord des conseils
municipaux des communes intéressées. »
Majorité absolue : se définit comme plus de la moitié (et non pas la moitié plus une) des
voix. Seuls les suffrages exprimés sont pris en compte pour le calcul de cette majorité. Les
abstentions (une sortie de la salle des délibérations est une abstention), les bulletins blancs
et les bulletins nuls ne sont pas comptabilisés comme des suffrages valablement exprimés.
En cas de nombre égal des voix, celle du président est prépondérante.
Majorité qualifiée : majorité définie dans les dispositions concernées. Dans les cas vus
ci-dessus :
• deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population ou
l’inverse* ;
• deux tiers des membres du conseil communautaire en exercice.
* Article 5211-5,
1er alinea du CGCT.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
63
IV. Le fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC)
La mise en place du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) a fortement relancé la question des solidarités intraterritoriales et des pactes
financiers.
Introduite à la suite de la réforme de la taxe professionnelle de 2009, elle a fait préalablement l’objet de travaux parlementaires d’évaluation des effets de la réforme fiscale (clause
de revoyure de la loi de finances pour 2010 sur la réforme de la TP et rapport DurieuxSubremon notamment).
Ces travaux ont donné lieu à la création, dans un premier temps, du fonds national de péréquation des recettes intercommunales et communales (FNPRIC) (article 124 de la loi de
finances pour 2011) qui deviendra, à partir de 2012, le fonds national de péréquation des
ressources intercommunales et communales (FPIC).
S’inspirant d’un concept existant mais très inégal dans son fonctionnement (FDPTP, FSRIF),
le FPIC repose sur un principe de péréquation horizontale entre les collectivités du bloc
communal, c’est-à-dire alimenté par les collectivités elles-mêmes en prélevant une fraction
des ressources fiscales de certaines collectivités pour les reverser à d’autres moins favorisées. Il est possible d’être à la fois contributeur et bénéficiaire de ce fonds dans la mesure où
les critères de reversement sont différents des critères de prélèvement.
IV. 1 PRINCIPE GÉNÉRAL
Innovation majeure, le FPIC repose sur la notion « d’ensemble intercommunal », agrégeant
en une seule unité communes et communauté, qui constitue le socle de référence pour
comparer les territoires intercommunaux entre eux et apprécier leur niveau de ressources.
C’est ainsi l’ensemble intercommunal en tant que tel qui est soit contributeur au fonds, soit
bénéficiaire. La loi définit des règles de répartition des prélèvements ou des attributions au
sein des ensembles intercommunaux (voir ci-après). Outre le fait qu’elle permet de neutraliser les choix de gestion fait par les collectivités membres d’un ensemble intercommunal,
cette échelle territoriale utilisée pour la première fois change radicalement la perspective en
matière de péréquation, plaçant l’intercommunalité au centre du dispositif.
Pour organiser la répartition des prélèvements et des reversements au sein de l’ensemble
intercommunal, la loi définit des règles dites de droit commun en s’appuyant sur des critères de ressources et de charges, mais également d’intégration au moyen du cœfficient
d’intégration fiscale (voir ci-après). Elle permet aussi aux territoires communautaires qui le
souhaitent de s’organiser librement sur la base d’un accord local, sous réserve d’accord à
l’unanimité. L’intercommunalité joue ici un rôle pivot.
En attendant la couverture complète du territoire national par les groupements intercommunaux, les communes encore isolées sont également prises en compte par le nouveau fonds.
En 2012, au moment de la mise en place du FPIC, la DGCL recensait 1 380 communes métropolitaines n’ayant pas encore rejoint un groupement.
En 2012, 29 % des ensembles intercommunaux ont contribué au FPIC et 59 % en ont été
bénéficiaires, tandis que 12 % n’étaient pas concernés.
64
Pour les communes isolées, 84 % d’entre elles ont été concernées par le dispositif : 510 ont été
bénéficiaires et 650 contributrices. À terme, ces communes isolées ont vocation à rejoindre
un groupement et leur participation au FPIC sera mécaniquement redistribuée au sein des
ensembles intercommunaux. À noter qu’en 2012, trois communes isolées contribuaient à près
de la moitié du FPIC au titre des communes isolées : Paris (21 millions d’euros), LevalloisPerret (1,4 million d’euros) et Neuilly-sur-Seine (1 million d’euros).
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Pour apprécier le niveau de richesse des ensembles intercommunaux, le législateur a également introduit un nouvel indicateur : le potentiel financier agrégé (PFIA) des ressources
intercommunales et communales. Avec cet indicateur, la notion de ressources retenue dans
le cadre du FPIC repose sur une assiette élargie dépassant les seules recettes fiscales et
prenant en compte notamment la dotation forfaitaire des communes, ainsi que différentes
recettes au caractère mineur mais très concentrées sur un petit nombre de communes : produits sur les jeux, surtaxe sur les eaux minérales, redevance communale des mines. La dotation de compensation de la réforme de la TP, en positif ou négatif, en fait également partie.
Enfin, la loi prévoit une montée en charge progressive du fonds de péréquation pour
atteindre, en 2016, 2 % des recettes fiscales des communes et des communautés. En 2012,
pour sa première année d’application, le FPIC s’est élevé à 150 millions d’euros, avec une
montée en charge les années suivantes pour atteindre son régime de croisière en 2016, soit
environ un milliard d’euros.
En 2014, en dépit du resserrement des contraintes financières pesant sur les collectivités du
bloc communal – et en particulier les effets de la réduction des dotations de l’État à hauteur
de 1,5 milliard d’euros (840 millions d’euros revenant à la charge du bloc communal) –, le
montant prévu de 570 millions d’euros redistribués par le fonds a été maintenu. Il est prévu
à hauteur de 780 millions d’euros en 2015.
Nombre d’ensembles intercommunaux et de communes isolées concernés
ou non par le FPIC en 2012
100 %
220
311
80 %
750
60 %
Communes
isolées
650
40 %
1 520
20 %
0%
510
Communes
isolées
Non concernés
Nombre de
structures /
Situation 2012
Attributaires Contributeurs
Non
concernés
Total
510
650
220
1 380
Ensembles
intercommunaux
1 520
750
311
2 581
Total
2 030
1 400
531
3 961
Ensemble
intercommunaux
Contributeurs
Attributaires
Source : DGCL, traitement AdCF
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
65
Montant des attributions et des contributions des ensembles intercommunaux
et des communes isolées au FPIC en 2012
100 %
80 %
En milliers
d’euros /
Situation 2012
60 %
Communes
isolées
Attributaires
Contributeurs
2 771
53 820
40 %
Ensembles
intercommunaux
144 933
96 180
20 %
Total
147 704
150 000
0%
Communes
isolées
Contributeurs
Non
concernés
Total
220
1 380
311
2 581
531
3 961
Ensemble
intercommunaux
Attributaires
Source : DGCL, traitement AdCF
FPIC : LES PRINCIPES CLÉS DE FONCTIONNEMENT
• Principe général : le FPIC est formé, d’une part, par un dispositif
de prélèvement auprès des ensembles intercommunaux et des
communes isolées dont le niveau de ressources (PFIA) dépasse un
certain seuil, et d’autre part par un dispositif de redistribution
à des communes isolées et ensembles intercommunaux classés
en fonction d’un indice synthétique composé de critères de
ressources (PFIA) et de charges (revenu moyen par habitant et
effort fiscal).
Une quote-part est destinée aux collectivités d’outre-mer
(30 millions d’euros en 2014).
• Montée en charge progressive du FPIC
150 M€ en 2012
360 M€ en 2013
570 M€ en 2014
780 M€ en 2015
66
l’année précédant l’année de répartition, ainsi qu’un certain
nombre de recettes des communes (produits sur les jeux, surtaxe
sur les eaux minérales, redevance communale des mines).
Le PFIA est utilisé (avec le revenu moyen par habitant) pour
évaluer l’éligibilité des contributeurs mais également des bénéficiaires.
• Un indicateur de charges dans le PFIA : afin de tenir compte
du poids croissant des charges lié à la taille démographique des
ensembles intercommunaux, les populations retenues pour
le calcul des potentiels financiers agrégés sont pondérées
par un cœfficient logarithmique qui varie de 1 à 2 en fonction
croissante de la taille de la population du territoire. Ainsi, les
ensembles intercommunaux de grande taille, ayant des fonctions
métropolitaines par exemple, et les équipements et services
correspondants voient leur population augmentée pour le calcul
du PFIA (soit une diminution relative de leur PFIA/hab.).
• Éligibilité au FPIC : l’éligibilité au FPIC (contributeurs et/ou
bénéficiaires) s’évalue à l’échelle de l’ensemble intercommunal (à
savoir une communauté et ses communes membres) ou de la
commune isolée.
Un ensemble intercommunal (ou une commune isolée)
peut être à la fois contributeur et bénéficiaire de ce fonds.
Le cœfficient logarithmique intervient entre 7 500 habitants et
500 000 habitants :
- si la population est inférieure à 7 500 habitants, le cœfficient
est égal à 1
- si la population est supérieure à 500 000 habitants, le
cœfficient est égal à 2
• Le potentiel financier agrégé (article L. 2336-2 du CGCT) :
il est égal au potentiel fiscal agrégé de la communauté et de ses
communes membres, auquel on ajoute les dotations forfaitaires
perçues par les communes membres de l’ensemble intercommunal
• Contributeurs au FPIC : sont contributeurs au FPIC les
ensembles intercommunaux ou les communes isolées dont le
PFIA par habitant est supérieur à 0,9 fois le PFIA par habitant
moyen constaté au niveau national.
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Pour mémoire
2012
2013
2014
PFIA/hab. au niveau national
EI et CI
666,6 €/hab.
671,30 €/hab.
671,18 €/hab.
Seuil de déclenchement (90 %)
599,9 €/hab.
604,2 €/hab.
604,96 €/hab.
À noter :
- C’est la population DGF qui est utilisée (population Insee +
résidences secondaires + nombre d’aires d’accueil des gens
du voyage).
- Les 150 premières communes de plus de 10 000 habitants
bénéficiaires de la DSU cible sont exclues du prélèvement,
la contribution revenant à leur communauté. Les 100
suivantes voient leur contribution divisée par deux.
- Concernant les communes de moins de 10 000 habitants, le
prélèvement est annulé pour les communes classées selon
l’indice synthétique de la DSU dont le rang est inférieur
ou égal à 10, et réduit de moitié pour celles classées entre
les rangs 10 et 30. Les contributions correspondantes sont
affectées à l’EPCI.
- Le prélèvement est plafonné à 13 % des ressources constituant le PFIA de l’ensemble intercommunal (précédemment, le plafonnement était de 10 %, puis de 11 %).
• Un traitement particulier des communes concernées par le fonds
de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) a
été mis en place dès l’origine du FPIC :
- Les montants perçus ou versés (FSRIF) au titre de l’année
n-1 sont ajoutés ou déduits du PFIA pour les ensembles
intercommunaux d’Île-de-France.
- La somme des prélèvements FSRIF en n-1 et du prélèvement
au titre du FPIC (de l’année n) est plafonnée. En 2012, ce
plafonnement était de 10 % des ressources prises en compte
pour le calcul du PFIA, puis de 11 %. La loi de finances pour
2014 l’a porté à 13 %.
- La somme excédant le plafond est reportée sur la communauté
membre du groupement intercommunal.
À noter : si l’exonération ou l’allégement de la cotisation des
communes éligibles à la DSU cible apparaît légitime,
l’affectation à la communauté des montants résultant d’une
exonération ou d’une réduction du prélèvement au titre de la
DSU est une difficulté pour la communauté et perturbe le
fonctionnement du FPIC. Cette perturbation est encore plus
importante avec l’effet du plafonnement FSRIF-FPIC.
À titre d’exemple, en 2012, les communautés de la région
Île-de-France ont vu leur contribution au titre du FPIC
passer de 7 millions d’euros à 16,7 millions d’euros (soit une
multiplication par 2,2) du fait du report sur la communauté
des contributions dues par les communes exonérées au titre
de la DSU (2,2 millions d’euros) ou plafonnées au titre du
FSRIF (7,5 millions d’euros).
• Calcul de la contribution d’un ensemble intercommunal
(ou d’une commune isolée) : le montant est établi en fonction
d’un indice synthétique composé de :
- 75 % de l’écart relatif entre le PFIA/hab. et 0,9 fois le PFIA
moyen par habitant
- et 25 % de l’écart relatif entre le revenu/hab. et son revenu
moyen par habitant. Cette notion de revenu a été introduite
pour le calcul du FPIC à partir de 2013 à hauteur de 20 %, et
relevé à 25 % en 2014.
Revenu moyen/hab. au niveau
national EI et CI
12 911,8 €/hab.
13 230,26 €/hab.
13 696,48 €/hab.
Effort fiscal agrégé au niveau
national EI et CI
1,11
1,09
1,106
Le montant de contribution est fonction de la valeur de l’indice
synthétique, de la population de l’ensemble intercommunal (ou
commune isolée) ainsi que d’une valeur de point déterminée par la
DGCL et relative au montant global à répartir.
> Voir circulaire 13 mai 2013 NOR : INTB1311908C.
• Bénéficiaires du FPIC : pour déterminer les bénéficiaires du
FPIC, les ensembles intercommunaux et les communes isolées
sont classés en fonction d’un indice synthétique de ressources et
de charges composé à :
- 60 % du revenu par habitant,
- 20 % du potentiel financier agrégé par habitant,
- 20 % de l’effort fiscal.
> 60 % des ensembles intercommunaux classés selon cet indice
synthétique sont bénéficiaires du fonds.
> Sont également éligibles les communes isolées dont l’indice
synthétique est supérieur à l’indice médian.
Le montant de l’attribution est fonction de la valeur de l’indice
synthétique, de la population de l’ensemble intercommunal (ou
commune isolée) ainsi que d’une valeur de point déterminée par
la DGCL et relative au montant global à répartir (pour le détail du
calcul, voir la circulaire mentionnée ci-dessus).
À noter : Tout ensemble intercommunal ou commune isolée
qui serait éligible selon ces critères mais qui présenterait
un effort fiscal (il s’agit de l’effort fiscal agrégé) inférieur
à 0,8 est exclu du bénéfice du FPIC (l’effort fiscal initialement de 0,5 a été rehaussé à 0,7 en 2013, puis à 0,8 en 2014.
Il est prévu de porter l’effort fiscal agrégé à 0,9 en 2015).
Pour mémoire, l’effort fiscal agrégé est égal à l’ensemble
des produits fiscaux (TH, TFB, TFNB, TAFNB, TEOM ou
REOM) de l’ensemble intercommunal (communes et EPCI)
rapporté au potentiel fiscal agrégé « 3 taxes » (TH, TFB,
TFNB, TAFNB).
Un dispositif de garantie permet aux ensembles intercommunaux (et communes isolées) sortant de l’éligibilité du
fonds au titre des attributions de percevoir néanmoins et
pour une seule année la moitié de l’attribution perçue en
n-1.
• Répartition de l’attribution ou de la contribution au sein
de l’ensemble intercommunal : une fois la contribution ou
l’attribution calculée à l’échelle de l’ensemble intercommunal, elle
est répartie en deux temps au sein des collectivités composant
l’ensemble intercommunal. Dans un premier temps entre la
communauté d’une part et ses communes membres d’autre part ;
ensuite entre les communes membres.
Une répartition « de droit commun » est prévue à la fois pour le
prélèvement et le reversement. Par dérogation, l’assemblée
communautaire pourra procéder à une répartition
différente.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
67
Trois modalités de répartition entre l’intercommunalité et les
communes sont possibles :
1. Une répartition dite « de droit commun ». Depuis 2013, elle
HVWIRQFWLRQGXF±IÀFLHQWG·LQWpJUDWLRQÀVFDOHGHODFRPPXnauté, le reste étant réparti entre les communes selon leur
SRWHQWLHOÀQDQFLHUHWOHXUSRSXODWLRQ
communes en fonction de trois critères au moins : la population,
O·pFDUWHQWUHOHUHYHQXSDUKDELWDQWGHVFRPPXQHVHWOHUHYHQX
PR\HQSDUKDELWDQWGHO·(3&,OHSRWHQWLHOÀQDQFLHURXÀVFDO
SDUKDELWDQWDXUHJDUGGHODPR\HQQHGHO·(3&,DX[TXHOVSHXW
V·DMRXWHUWRXWDXWUHFULWqUHFRPSOpPHQWDLUHGHUHVVRXUFHV
HWGHFKDUJHVFKRLVLSDUOHFRQVHLOFRPPXQDXWDLUH
Exemple : un ensemble intercommunal est éligible au FPIC, sa
contribution est de 100 000 euros, son CIF de 20 % : la part lui
revenant sera de 100 000 x 20 %, soit 20 000 euros, le solde
étant partagé entre les communes en fonction de leur potentiel
financier par habitant.
À noter : cette répartition ne peut avoir pour effet de majorer
de plus de 20 % l’attribution ou la contribution d’une
commune de l’ensemble intercommunal par rapport à celle
calculée selon le droit commun.
À noter : le cas échéant, l’EPCI prendra également en charge
la part des communes dont le prélèvement est réduit ou
annulé.
2. Une répartition « dérogatoire » n° 1. Elle nécessite
G·rWUHDGRSWpHjODmajorité des deux tiers par l’organe
délibérant de l’EPCI. Le prélèvement ou le reversement
VRQWG·DERUGUpSDUWLVHQWUHO·(3&,HWVHVFRPPXQHVPHPEUHV
HQIRQFWLRQGX&,)GHO·(3&,VHORQOHPrPHSULQFLSHTXH
précédemment). Le solde est réparti ensuite entre les
3. La répartition « dérogatoire libre ». Dans ce cas, la
FRPPXQDXWpSHXWGpÀQLUODUpSDUWLWLRQGHODFRQWULEXWLRQ
HWRXGHO·DWWULEXWLRQVXLYDQWGHVFULWqUHVFKRLVLVOLEUHPHQW
Toutefois, cette répartition implique une délibération
adoptée à l’unanimité des membres de l’organe
délibérant de l’EPCI.
À noter : les délibérations pour une répartition dérogatoire
(majorité des deux tiers) ou une répartition libre (unanimité) sont à reprendre tous les ans.
IV. 2 LES ENJEUX POUR LE PACTE FINANCIER ET FISCAL
Avec la mise en place du FPIC, la question des solidarités financières et fiscales au sein
des territoires communautaires s’est trouvée relancée à plus d’un titre, en donnant un rôle
déterminant aux communautés.
D’une part, en raison de l’échelle géographique retenue pour déterminer contributeurs et
bénéficiaires. Celle-ci légitime de fait la notion de groupement intercommunal supposé
organiser à l’échelle des bassins de vie et en son sein la solidarité nécessaire à la mise
en œuvre du projet de territoire. Loin de remettre en cause la péréquation horizontale de
proximité, le FPIC vient la compléter.
D’autre part, en raison de l’indicateur utilisé (le potentiel financier agrégé). Celui-ci repose
sur une prise en compte large des ressources dépassant la seule fiscalité, et se fonde sur des
recettes de stock (recettes issues de la réforme de la taxe professionnelle comme le FNGIR,
mais également dotations forfaitaires communales) et des ressources de flux (fiscalité sur les
ménages et sur les entreprises). Cette approche met en lumière la réalité de la répartition
des ressources et des charges entre collectivités au sein des territoires communautaires.
Enfin, et surtout, du fait de la vocation généraliste du dispositif appelé à concerner un
nombre important de territoires. En 2012, plus de 80 % des ensembles intercommunaux
étaient concernés par le FPIC comme contributeurs ou bénéficiaires, ou les deux. Cette large
assise du FPIC lui confère une certaine solidité et pérennité.
L’ensemble de ces éléments connectent d’emblée le FPIC à la logique du pacte financier
et fiscal. Le FPIC, par les obligations qu’il entraîne, constitue ainsi un élément déclencheur
pour inciter à la mise en place d’un pacte financier ou pour revoir les conditions d’un pacte
existant afin de le mettre en cohérence avec le nouveau dispositif de péréquation horizontale.
68
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Le fonds met en effet à la disposition des communautés un outil puissant de péréquation en
leur donnant, sous condition d’unanimité (et en dépit des difficultés de la condition d’unanimité), la possibilité d’adapter librement prélèvements ou attributions en fonction des situations locales. Il conduit ainsi communes et communautés à s’interroger sur l’optimisation de
la répartition des ressources et des charges sur le territoire communautaire.
Cette prise de conscience s’est faite de façon progressive. Au moment de sa mise en place
en 2012, face à la faiblesse des montants en jeu la première année (150 millions d’euros), la
complexité du dispositif en matière de répartition entre communes (corrigée par la suite),
son caractère novateur et la rapidité du calendrier (les délibérations pour une répartition en
dehors du droit commun doivent être prises le 30 juin de l’année de répartition), les communautés sont peu intervenues sur la répartition intracommunautaire du fonds. Dans de nombreux cas, elles ont choisi d’appliquer une répartition des prélèvements ou des attributions
selon les règles de droit commun, ou de faire porter le FPIC par la communauté.
Corrélée à la baisse des dotations de l’État amorcée en 2014 et qui va se poursuivre en s’intensifiant à l’horizon 2017, la montée en régime du FPIC pourrait être atténuée pour tenir compte
d’un effet « double lame » pour les collectivités appelées à participer au redressement des
comptes publics et fortement contributrices au FPIC.
Toutefois, le FPIC est appelé à jouer un rôle important dans les prochaines années. Même
à marche réduite, il devrait conduire les collectivités du bloc communal à se poser ou se
reposer la question des solidarités intracommunautaires et à mettre à plat l’ensemble des
outils de redistribution et de solidarité entre communes et communauté : partage de compétences, dotation de solidarité, attribution de compensation, fonds de concours… Et ceci plus
encore dans une période de contraintes financières aigües.
Dans cet objectif et au terme des trois années de fonctionnement, un certain nombre
de pistes d’amélioration semblent souhaitables pour parfaire le fonctionnement de ce
dispositif :
- La règle d’unanimité qui permet une répartition libre du FPIC a été peu utilisée du
fait de son caractère trop exigeant. Tout en préservant un régime protecteur pour
les communes, cette règle doit être adaptée aux conseils communautaires issus du
renouvellement des mandats locaux de mars 2014.
- De la même façon, la règle qui limite à 20 % les modifications de la répartition sous
condition de majorité des deux tiers manque de souplesse.
- Des critères de charges pourraient être utilisés dans la répartition entre communes,
notamment en matière de prélèvement (exemple : poids de la population).
- L’articulation du FPIC avec les autres dispositifs de péréquation communaux (DSU
et FSRIF) est à revoir, notamment en raison du dispositif de plafonnement des
cotisations (FSRIF) et de réduction ou d’exonération (DSU cible) qui fait porter le
manque à gagner aux communautés.
LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU FPIC
2012, première année de fonctionnement du FPIC
Loi de finances pour 2013 :
- introduction du revenu par habitant (20 %) pour le
calcul du prélèvement des ensembles intercommunaux et des
communes isolées
- relèvement du seuil minimal de l’effort fiscal de 0,5 à 0,75
pour bénéficier d’une attribution du FPIC
- relèvement du plafond applicable au prélèvement de 10 % à
11 % pour les ensembles communautaires d’Île-de-France
- simplification des modalités internes de répartition du
prélèvement et du reversement au sein des ensembles
intercommunaux
Loi de finances pour 2014 :
- la part du revenu pour le calcul du prélèvement passe de
20 % à 25 % ; le relèvement du seuil minimal de l’effort fiscal
passe de 0,75 à 0,8, modification nécessaire pour pouvoir
bénéficier des attributions du FPIC. Il est prévu de porter
l’effort fiscal agrégé à 0,9 en 2015.
- le relèvement du plafond applicable au prélèvement
passe de 11 % à 13 % pour les ensembles communautaires
d’Île-de-France
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
69
LE FONDS DE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES INTERCOMMUNALES ET COMMUNALES… TÉMOIGNAGES
Le Grand Chalon
« Nous sommes contributeurs nets au FPIC avec un système dérogatoire ; le territoire compte quatre communes en DSU. Or, pour les
150 premières communes éligibles à la DSU, c’est l’intercommunalité
qui prend en charge tout ou partie de la contribution au FPIC. La
première année, les sommes étant peu importantes, l’agglo a pris en
charge 100 % du FPIC (système dérogatoire). Mais cette année, la
contribution a augmenté avec la mise en place d’un régime complètement dérogatoire : l’agglo n’a donc pris en charge qu’une partie de
la contribution au FPIC des quatre communes éligibles à la DSU, de
façon dégressive en fonction de leur rang dans le classement DSU.
Dans ses compétences, l’observatoire fiscal doit proposer au conseil
communautaire une répartition du FPIC.
Nous ne rencontrons pas de difficultés politiques dans la mesure où
ce sujet a été anticipé. Le fait de travailler en amont avec les comités
d’orientation et de programmation, avec l’observatoire financier, sur
des sujets parfois tendus est un processus lourd… mais expliquer les
choses aide beaucoup. Le FPIC est une notion compliquée à comprendre, qui recouvre de nombreuses compétences et connaissances
à acquérir. Nous organisons donc dans les communes des réunions
avec les élus chargés des finances, pour prendre le temps d’expliquer.
Aux élus ensuite d’assurer le relai dans leurs communes, ce qu’ils
font le plus souvent. Cette démarche n’empêche pas les votes “contre”
lors des conseils communautaires, mais au moins tout le monde a
déjà connaissance des dossiers. »
La communauté d’agglomération Porte de l’Isère
« C’est en premier lieu la question du FPIC qui nous a permis de
lancer la discussion sur le pacte financier plus rapidement que prévu.
Jusqu’en 2012, nous étions prélevés ; au 1er janvier 2013, la prise en
compte de la dette des communes ex-SAN nous a rendu bénéficiaires.
À partir de là, il fallait se mettre d’accord sur un partage : en effet,
dans la mesure où l’on est intégré à 46 %, s’en tenir à un partage
classique signifiait que la communauté allait distribuer 60 % aux
communes pour ne garder que 40 %. Et l’idée était partagée que ce
n’était pas normal.
Or, pour modifier cette règle, il fallait avoir la majorité… C’est compliqué ! Une partie des communes pensaient que la communauté
devait garder 100 % du FPIC, mais cette configuration s’est rapidement révélée intenable ; nous nous sommes ensuite arrêtés sur une
proposition “70 % pour la communauté, 30 % pour les communes” ;
finalement, nous avons obtenu 60 % pour l’agglo et 40 % pour les
communes. Cette négociation a posé quelques problèmes avec l’une
des communes qui dispose de peu de recettes et connaît des difficultés
de fonctionnement. Elle avait également peu de retour de foncier bâti
économique et trouvait donc juste que les communes riches en foncier bâti économique soient prélevées en vue d’une redistribution.
Du coup, l’un a aidé l’autre, et la négociation a pu aboutir. La répartition du foncier économique pour tout ce qui est “bases nouvelles”
a été mise en place sur le même principe (60 % pour la communauté d’agglomération). Les communes gardent le stock actuel plus
la majoration annuelle des valeurs locatives. »
70
Saint-Brieuc Agglomération
« Le FPIC sera-t-il intégré au pacte financier n° 3 ? L’ensemble
communautaire est bénéficiaire net avec, cette année, une répartition de droit commun. L’an dernier, nous étions en régime dérogatoire avec unanimité. Comme tout le monde, nous avons tardé à
recevoir les éléments que l’État devait nous transmettre. Nous avons
donc effectué, avec l’aide d’un cabinet, une prospective qui annonçait des chiffres plutôt favorables aux communes ; mais en réalité,
les chiffres que nous avons reçus leur étaient plutôt défavorables.
Nous avons finalement décidé de laisser aux communes le bénéfice
de ce que nous leur avions présenté. L’unanimité était acquise parce
que la situation était favorable aux communes. Et cette année, il a
été décidé que le droit commun s’appliquerait et que la question
serait revue dans le prochain pacte. »
La communauté de communes Caux vallée de Seine
« La communauté organise de nombreux séminaires autour des
questions d’actualité et de prospective financière ; l’un d’eux était
consacré au FPIC. Avant d’aborder la question de la répartition des
prélèvements au titre du FPIC, nous avons travaillé sur ce qu’est notre
territoire. Pour le pacte financier, nous avons demandé au préalable
un diagnostic financier et fiscal du territoire : le FPIC nous a permis
de dire “nous sommes tous dans le même bateau, il faut réaliser ce
pacte financier”.
Nous nous sommes aperçu que nous étions riches de x millions mais
que les efforts fiscaux étaient assez faibles. Pour quelles raisons ?
Nous avons commencé à travailler sur cette question… et à en poser
d’autres : de combien est votre effort fiscal et pourquoi ? Vous profitez
de l’école d’à côté, vous ne payez pas, vous êtes donc une commune
clandestine... C’est ainsi que, lors des séminaires, nous avons avancé
nos pions pour montrer que le territoire, c’est ni plus ni moins des
villes centres qui supportent des coûts élevés face à des communes
rurales privilégiées qui bénéficient de nombreuses dotations et de peu
de charges. À partir de là, notre propos a été le suivant : l’État nous
donne la possibilité de faire notre propre péréquation, saisissons-la.
De gros débats ont eu lieu, les remarques ont été nombreuses ; c’est
bien normal, ce type de problématique ne se travaille pas au niveau
des maires mais de tous les conseils municipaux. Nous avons organisé des réunions de secteurs (neuf secteurs), nous avons rencontré
les habitants et tous ceux qui le souhaitaient pour leur expliquer que
s’ils n’avaient pas d’école, ils n’avaient pas besoin de dotation. Grâce
à cette initiative de la communauté de communes, nous sommes parvenus à capter les initiés (conseillers municipaux et présidents d’association)… mais nous n’avons pas poussé le concept de démocratie
participative jusqu’au bout. Pour le prochain projet de territoire, nous
irons d’abord interroger les citoyens, c’est certain.
Il s’est dit tout et n’importe quoi : “dans notre commune, il n’y a pas
de problème parce que les femmes ne travaillent pas, donc pas besoin
de crèche, et si toutes les femmes faisaient comme ça...” Ce genre
de propos a le mérite d’ouvrir le débat. Les maires qui refusaient le
FPIC ont dû afficher leurs raisons, et des raisons comme celles-ci sont
inacceptables. Ils ont été obligés d’admettre que la richesse n’était pas
le potentiel fiscal, il faut mettre les charges en face de la potentialité
fiscale.
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Nous sommes parvenus à la conclusion que le FPIC était le seul
outil capable de redonner des marges de manœuvre aux communes
centres et de faire participer les communes rurales. Ces dernières ont
accepté parce que le prélèvement était peu élevé, mais à la deuxième
année de prélèvement du FPIC, le message est passé plus difficilement car les communes ont commencé à déplorer le rognement de
nos marges de manœuvre. Pour 2014, nous avons donc choisi de
procéder autrement en nous basant sur la moyenne des prélèvements
de 2012 (où la participation par habitant des communes rurales était
supérieure à celle des communes centres) et de 2013. Ainsi, une
commune ayant participé à 3 % de l’enveloppe en 2012 et à 4 % en
2014 verra sa participation établie à 3,5 % ad vitam aeternam. Les
choses ont ainsi été figées et le pacte modifié. Le sujet centralité a été
débattu, on ne revient pas dessus. L’intercommunalité prend 50 %,
les communes 50 % partagés selon les critères décrits. Tout cela a
été voté à l’unanimité.
Dans les futures dispositions du pacte financier, les communes ont
souhaité récupérer une partie du FPIC à partir de l’an prochain. Par
conséquent, nous avons convenu de diminuer d’autant l’enveloppe des
fonds de concours. Ce sera l’occasion de revoir les objectifs d’attribution de ces fonds de concours, pour supprimer les critères désuets qui
ne sont pas adaptés aux dynamiques actuelles du territoire. »
Ce pourcentage de répartition sera à nouveau délibéré en janvier
2014 ; il est précisé qu’en l’absence d’une nouvelle délibération, ce
pourcentage est maintenu. Nous nous apprêtons à délibérer sur le
principe sans disposer du montant du prélèvement. À partir de maintenant, on partage des dépenses, c’est ce qui fait basculer un peu les
choses. Sinon, un pacte financier, qu’est-ce que c’est ? La révision de
l’AC, la DSC, les fonds de concours : c’est toujours donner de l’argent
aux communes. Chez nous, le pacte financier va dans l’autre sens, ce
sont les communes qui sont solidaires entre elles. »
Une ou deux communes n’étaient pas d’accord car elles y perdaient.
Mais notre argument a consisté à rappeler que la communauté était
dans l’ensemble plutôt généreuse : par exemple, certaines compétences sont parfois surévaluées par rapport au calcul de départ. »
Val de Garonne Agglomération
« La communauté est bénéficiaire, mais le FPIC n’est pour l’instant
pas redistribué aux communes parce qu’elle alloue déjà des fonds
de concours. Pour l’avenir, il faudra donc faire un choix : la communauté ne pourra pas à la fois attribuer des fonds de concours et
reverser une partie du FPIC aux communes.
Communauté d’agglomération Toulon Provence
Méditerranée
« L’ensemble communautaire est bénéficiaire net. Au départ, il était
question de garder 100 % pour la communauté d’agglomération.
Finalement, un choix dérogatoire a été arrêté par le bureau communautaire et adopté par le conseil communautaire : 50 % pour la communauté et 50 % pour les communes ; ensuite, pour la répartition
par commune, nous avons conservé comme base le potentiel fiscal
(droit commun).
Le Grand Dole
« Le FPIC est difficile à calculer car les règles changent tous les ans.
Nous pensions être bénéficiaires et nous voici finalement contributeurs ! Potentiellement, nous sommes très riches : de 45 000 euros
aujourd’hui, nous passerons l’an prochain à 100 000 euros. Pour
l’instant, la communauté d’agglomération prend l’intégralité, avec un
vote à l’unanimité ; mais notre pacte financier stipule que si nous
sommes bénéficiaires, l’agglo prend tout, et si nous sommes contributeurs, le partage se fait entre l’intercommunalité et les communes.
La difficulté, c’est que les communes ne comprennent pas toujours
les enjeux. Le risque étant de voir se développer des comportements
d’épuisement financier de l’intercommunalité, des visions de court
terme, et d’oublier très vite les enjeux globaux. »
V. Schéma de mutualisation, cœfficient de mutualisation,
coordination fiscale, DGF territoriale… des outils
au service du pacte financier
L’échelle intercommunale est depuis longtemps plébiscitée pour apporter une réponse efficace à la mise en place de services publics au niveau local, valorisant d’une part l’action
coordinatrice de la communauté et d’autre part la relation de proximité portée par les communes. De nombreuses lois récentes font évoluer cette approche d’interventions superposées entre communes et communauté vers des dispositions privilégiant la notion du « faire
ensemble ».
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
71
Plusieurs leviers ont ainsi été mis en œuvre : la sécurisation progressive du cadre juridique
propre à la mutualisation de services entre communes et communauté et la mise en place
de nouvelles incitations au travers de la création de services communs ; l’obligation d’établir à l’horizon de mars 2015 un schéma de mutualisation ; la mise en place d’un cœfficient
de mutualisation dont les modalités de calcul et d’utilisation restent encore à stabiliser ; la
possibilité de mettre en place une DGF « territoriale », c’est-à-dire fonctionnant dans le
même esprit que le FPIC, puis l’assouplissement des conditions d’adoption de cette DGF d’un
nouveau genre par un vote à la majorité qualifiée pour les métropoles, ou encore la possibilité d’unifier la fiscalité sur les ménages au niveau communautaire (taxe d’habitation,
taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties) ; enfin, le
renforcement des compétences confortant l’intercommunalité, qu’il s’agisse des communautés de communes dont le nombre de compétences optionnelles est étoffé ou de la mise
en place des nouvelles métropoles.
Qu’ils interpellent directement les finances communautaires (le cœfficient de mutualisation
pourrait impacter la DGF des communautés mais également de leurs communes membres,
la DGF territoriale ou la fiscalité communautaire « 4 taxes ») ou qu’ils facilitent l’intégration
et le transfert de compétences, ces nouveaux outils convergent vers un renforcement de l’intégration entre communes et communauté dans un objectif d’optimisation organisationnelle
et surtout financière des services publics locaux. À ce titre, ils s’inscrivent très clairement
dans la logique des pactes financiers.
DES LOIS RÉCENTES OU EN COURS DE DÉBAT PROPOSENT DES OUTILS INCITANT À LA MISE EN PLACE DE PACTES
FINANCIERS ET FISCAUX :
Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles
(Maptam) :
- création des métropoles de droit commun
- renforcement des compétences optionnelles des
communautés de communes qui devront exercer au moins
trois compétences (au lieu d’une parmi six) (article 56)
- alignement des conditions de définition de l’intérêt
communautaire pour les communautés de communes sur
le régime applicable aux autres catégories de communautés
(majorité des deux tiers des membres du conseil
communautaire) (article 71)
- création d’un cœfficient de mutualisation des services
(article 55)
- assouplissement des règles de majorité (majorité qualifiée
contre unanimité) concernant la mise en place optionnelle
d’une DGF territoriale et le principe d’unification fiscale
dans les métropoles (article 43)
Loi de réforme des collectivités territoriales
du 16 décembre 2010 (RCT) :
- établissement obligatoire d’un schéma de mutualisation
(article 67 - codifié au CGCT article L. 5211-39-1)
- DGF territoriale (article 70)
- fiscalité unifiée (article 72)
V. 1 SCHÉMA DE MUTUALISATION ET PACTE FINANCIER
Ce n’est que récemment, à la faveur des lois de 2004 et surtout de 2010, que la notion de
mutualisation des services entre les communes et leur communauté a réellement été assimilée à un facteur de progrès de l’intégration communautaire. Pendant longtemps, le transfert de compétence lui était largement préféré.
Le pacte financier ne peut se limiter au partage des ressources. À l’heure où les recettes des
collectivités du bloc communal sont sous le choc d’une baisse des dotations de l’État, la question du partage des charges est à l’ordre du jour. C’est ce qu’il faut retenir du sens à donner
aux futurs schémas de mutualisation : pour maintenir, voire améliorer, le niveau de service
et d’équipement des territoires communautaires, il s’agit de mettre en commun les moyens
humains sur un certain nombre de compétences.
72
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
Les futurs schémas de mutualisation ont ainsi toute leur place au sein des pactes financiers qui se dessinent au lendemain du renouvellement des mandats locaux.
Dans le but « d’améliorer l’organisation des services », la loi de réforme des collectivités
territoriales de décembre 2010 prévoit que, dans l’année suivant chaque renouvellement
des conseils municipaux, le président d’un groupement à fiscalité propre établit un rapport
relatif aux mutualisations de services entre les services de la communauté et ceux des
communes membres.
Ce rapport comporte notamment un projet de schéma de mutualisation des services pour la
durée du mandat. Il devra être approuvé avant mars 2015, ce qui implique que le projet de
schéma soit élaboré pour la fin de l’année 2014.
- Le projet de schéma prévoit l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement de l’établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées.
- Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes
membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose d’un délai de trois
mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé
favorable.
- Le projet de schéma est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
- Le schéma de mutualisation est adressé à chacun des conseils municipaux des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale.
- Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du
budget, l’avancement du schéma de mutualisation fait l’objet d’une communication
du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre à son organe délibérant.
Avec le pacte financier et fiscal et le projet de territoire, le schéma de mutualisation est
l’un des trois documents structurants pour les communautés.
Le schéma de mutualisation contient en effet, dans ses objectifs, sa méthode d’élaboration
et ses modalités de fonctionnement, de très fortes similitudes avec les travaux à conduire
pour mettre en place et animer un pacte financier. Comme pour ce dernier, tout n’y est pas
formellement décrit, ce qui est une bonne chose, la capacité à s’adapter à chaque territoire
étant un élément essentiel à la réussite du dispositif.
Plusieurs points de similitude entre schéma de mutualisation et pacte financier sont à
noter :
La dimension prospective
Comme le pacte financier, le schéma de mutualisation contient une dimension prospective :
il est établi pour la durée d’un mandat. À ce titre, il fixe des objectifs en matière d’organisation des services publics susceptibles de faire l’objet d’une gestion partagée des moyens
humains et matériels et implique la planification d’un programme d’actions détaillant les
conditions et modalités de mise en œuvre (compétences et prestations concernées, moyens
partagés, calendrier…).
Le projet de schéma doit par ailleurs être en mesure de chiffrer l’impact prévisionnel de
cette mutualisation tant sur les effectifs de la communauté et des communes membres que
sur leurs dépenses de fonctionnement. L’association avec la prospective financière du pacte
financier est évidente. La mutualisation pourrait être assortie d’objectifs en matière de croissance des charges de personnel.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
73
L’approche globale à l’échelle du territoire communautaire
L’élaboration d’un schéma de mutualisation comme l’établissement d’un pacte financier
implique une vision d’ensemble du territoire concernant les ressources et leur répartition,
mais également les charges – et notamment en matière de gestion des ressources humaines.
Les deux approches sont ainsi intimement liées au projet de territoire. Elles impliquent
par ailleurs une mise en commun des outils de connaissance et d’évaluation à l’échelle du
groupement.
La réalisation du schéma de mutualisation nécessite d’établir, comme le pacte financier le
fait en matière de ressources, un bilan diagnostic préalable des prestations mises en œuvre
sur le territoire de la communauté (qui fait quoi ? pour quels services ? quelles sont les
prestations offertes ? avec quels moyens ? quels objectifs ? quels publics ?…), et de repérer
d’éventuels manques, attentes ou doublons.
L’objectif d’optimisation organisationnelle et financière pour le territoire
Il s’agit, dans l’esprit du législateur, d’encourager voire d’inciter (cœfficient de mutualisation)
à une optimisation des moyens humains et matériels mis en œuvre sur le territoire communautaire. Si le pacte financier vise une meilleure adéquation des ressources, le schéma
de mutualisation a pour objectif une rationalisation dans l’offre de services publics. Des
économies d’échelle – notamment en termes de charges de personnel – sont directement
visées, même si, et les premiers témoignages le confirment, elles n’interviendront que dans
un second temps.
Le pilotage par la communauté
Très clairement, le législateur positionne la communauté comme pilote du schéma de mutualisation. C’est en effet le conseil de communauté seul qui approuve le schéma par délibération. Le projet de schéma doit néanmoins être soumis à l’avis des communes membres, qui
ont trois mois pour se prononcer par délibération. Si elles ne se prononcent pas, leur avis est
réputé favorable. C’est encore le président de la communauté qui, en début de mandat, établit et présente aux communes membres un rapport sur la mutualisation des services au sein
du territoire communautaire. La démarche est évolutive : si les schémas de mutualisation de
première génération sont présentées sous forme de projets, ceux des générations suivantes
devront gagner en consistance.
La présentation du rapport de mutualisation est appelée à devenir, comme le pacte financier,
un rendez-vous régulier entre communes et communauté autour d’objectifs partagés, soit au
moment du débat d’orientation budgétaire, soit lors du vote du budget.
Comme pour le pacte financier également, la mise en œuvre du schéma de mutualisation
repose avant tout sur une volonté politique forte des élus. Le contenu du schéma dépendra
de l’ambition que l’on veut lui donner.
Le travail collaboratif avec les communes
Si la communauté en est à l’initiative, le schéma de mutualisation est avant tout un travail
collaboratif au sein du territoire communautaire. Les éléments de méthode présentés dans
cet ouvrage pour élaborer et animer un pacte financier pourraient être intégralement reproduits ici, l’appropriation du projet par les conseils municipaux constituant un point essentiel
à la réussite de la démarche. Le schéma touche en effet à un point sensible des politiques
locales, la gestion des ressources humaines et ses différentes déclinaisons (rémunération,
organisation du travail, polyvalence, temps de travail…).
74
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
MUTUALISATION DES AGENTS ET DES MOYENS :
POINTS DE CONNEXION AVEC LE PACTE FINANCIER
Présente aux premières heures de l’intercommunalité, la notion de
ressources humaines partagées ou mutualisation des services
et des moyens humains et matériels a fortement évolué au cours
des dix dernières années dans le sens d’une plus grande sécurisation du cadre juridique dans lequel cette mutualisation intervient.
De nombreux écrits existent sur la question de la mutualisation. Il
ne s’agit pas ici de les reprendre mais d’en décoder les enjeux et
d’identifier les premiers enseignements dans le cadre de la mise en
œuvre d’un pacte financier.
Plébiscitée et perçu comme un outil d’optimisation dans l’organisation des compétences et de rationalisation de la dépense publique, fortement préconisée dans plusieurs rapports
(notamment ceux de la Cour des comptes), la mutualisation des
services recouvre différentes réalités. La loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010 a fait profondément évoluer le régime juridique de la mutualisation entre communes et
communauté, permettant de l’envisager comme un véritable outil
d’intégration.
communes membres qu’à titre dérogatoire (cas des
communautés urbaines).
- Ils concernent des services à caractère « fonctionnel et
opérationnel » et des compétences qui n’ont pas été
transférées (service achat, voirie, informatique, entretien des
bâtiments…).
- Les fonctionnaires et agents non titulaires communaux qui
remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une
partie de service mis en commun sont transférés de plein droit
à l’établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre.
- En fonction de la mission réalisée, les agents affectés au service
commun seront sous l’autorité fonctionnelle du maire ou du
président de la communauté.
À noter :
• La loi Maptam organise le transfert automatique de ces
agents à la communauté.
• Les implications de ces mises en commun de personnel ou
matériel font l’objet d’une convention, une « fiche d’impact »
décrivant notamment les effets sur l’organisation et les
conditions de travail, la rémunération et les droits acquis
pour les agents est annexée à la convention.
• Les communautés à fiscalité professionnelle unique
peuvent imputer sur l’attribution de compensation les
conséquences financières des services communs. Dans
ce cas, le calcul du cœfficient d’intégration fiscale prend
également en compte cette imputation.
• L’article 5211-4-3-IV met en œuvre un cœfficient de
mutualisation (voir ci-après) dont les modalités de calcul
et d’affectation restent à établir. Toutefois, son implication
sur la DGF des communes et de la communauté semble
acquise.
En matière de ressources humaines partagées, on distingue de
façon schématique (CGCT, article 5211-4 1/2/3/4) :
• la mise à disposition de services (personnel et moyens
matériels) en direction des communes dans le cadre de transferts
de compétences à l’intercommunalité ayant impliqué le transfert
d’un service réalisant encore certaines missions au titre des
compétences communales :
- Les services d’une communauté peuvent en totalité ou
partiellement être mis à disposition d’une ou de plusieurs
communes membres pour l’exercice de leurs compétences
« lorsque cette mise à disposition présente un “intérêt dans le
cadre d’une bonne organisation des services” ». Les modalités
de la mise à disposition (en particulier le remboursement des
frais de fonctionnement du service) sont fixées par convention
entre la communauté et les communes intéressées. Cette
convention peut venir compléter un pacte financier existant.
- Symétriquement, les services des communes peuvent en
tout ou partie être mis à disposition d’une communauté
pour « l’exercice de ses compétences, lorsque cette mise à
disposition présente “un intérêt dans le cadre d’une bonne
organisation des services” ».
• les services communs en dehors des compétences
transférées :
- Les services communs sont gérés uniquement par l’EPCI
à fiscalité propre et ne peuvent être gérés par l’une des
• la prestation de service, qui peut être considérée comme
une forme de mutualisation a minima. Elle est rendue
ponctuellement par la communauté ou une commune pour le
compte de l’autre collectivité et soumis au Code des marchés
publics. Elle implique le non-transfert de l’autorité hiérarchique.
Les frais de personnel et de services concernés par ces
dispositifs et pris en charge par la communauté peuvent
être déduits des attributions de compensation ; ce qui
peut jouer en faveur du cœfficient d’intégration fiscale
(CIF).
Plusieurs notes très documentées de l’AdCF sont consacrées à ce sujet :
AdCF Direct, « La réponse de la DGCL
sur les services communs », 02.05.2014
Note juridique de l’AdCF, « La mutualisation
des services après l’adoption de la loi Maptam »,
07.03.2014
AdCF Direct, « Le nouveau cadre juridique européen
de la mutualisation des services », 04.04.2014
Études de cas, AdCF-INET, « Ressources humaines.
La mutualisation des services : un enjeu d’intégration
intercommunale. », mai 2011
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
75
V. 2 LE CŒFFICIENT DE MUTUALISATION
Afin d’encourager et d’accélérer le mouvement de mutualisation engagé sur de nombreux
territoires, le législateur a mis en place (loi Maptam article 55) un indicateur quantitatif
destiné à mesurer la consistance et l’intensité de la mutualisation.
Directement inspiré du cœfficient d’intégration fiscale, cet indicateur, le cœfficient de
mutualisation des services, est supposé mesurer le poids des charges de personnel concerné
par la mutualisation « au sein de services ou parties de services fonctionnels ».
Égal « au rapport entre les charges de personnel du groupement correspondant aux agents
affectés à des services fonctionnels (y compris les mises à disposition) et les mêmes charges
pour l’ensemble des collectivités du territoire communautaire », il vise à mesurer l’intégration du groupement et le degré de transfert des compétences, mais cette fois-ci en mettant
l’accent sur les moyens mis en œuvre, et notamment les moyens humains. Comme le CIF,
il est appelé à servir de référence pour le calcul de la DGF avec néanmoins une différence notable : le cœfficient de mutualisation affecterait à la hausse ou à la baisse la
DGF des communautés mais également celle des communes. De quoi les motiver pour
engager la démarche et conduire à se poser la question de la mutualisation des services avec
l’intercommunalité.
De nombreuses interrogations demeurent à ce stade concernant le futur cœfficient de
mutualisation :
- la définition de son périmètre : la notion de services fonctionnels n’a pas de définition juridique précise, elle n’a pas non plus de définition comptable. A ce titre,
il semble mal adapté à des situations en matière de ressources humaines pourtant fréquentes au sein des communautés, comme la polyvalence des agents par
exemple ;
- les services réellement concernés : les services fonctionnels ne peuvent être mutualisés que via la création de services communs, ce qui pose la question des agents
recrutés directement par la communauté et qui ne peuvent pas avoir fait l’objet
d’un transfert par les communes membres (même situation pour les agents mis à
disposition à titre individuel) ;
- la portée du cœfficient : tel que défini actuellement, il ne porte que sur les charges
de personnel, de ce fait ne sont pas prises en compte les différentes formes de
« mise en commun » que l’on peut rencontrer au sein des communautés et qui
font l’objet d’une mutualisation : mise en commun de matériels, groupements de
commande.
La mise en œuvre, en 2015, des schémas de mutualisation prévus par la loi Maptam, s’accompagnera sans doute du cœfficient mutualisation et sera l’occasion d’en définir les contours.
Le gouvernement devrait publier avant fin 2014 un rapport sur cette question. Dans cette
attente, on ne peut que souhaiter que le futur cœfficient puisse satisfaire un certain nombre
de principes :
- être en mesure d’illustrer le degré d’intégration, c’est-à-dire la façon dont la communauté exerce des compétences à destination de l’ensemble du territoire communautaire à la place des communes ;
- reposer sur une assiette large, couvrant un champ de dépenses allant au-delà des
charges de personnel et exprimant de ce fait la diversité des activités exercées par
la communauté ;
- privilégier la simplicité afin de garantir sa longévité.
76
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
LA MUTUALISATION… TÉMOIGNAGES
Le Grand Dole : mutualisation des services, les contraintes
et les difficultés rencontrées
Le décret n° 2011-515 du 10 mai 2011 relatif au calcul des modalités
de remboursement des frais de fonctionnement des services mis
à disposition dans le cadre de l’article L. 5211-4-1 du CGCT prévoit
que le remboursement des frais occasionnés lors des partages de
services s’effectuera désormais sur la base d’un coût unitaire de
fonctionnement multiplié par le nombre d’unités de fonctionnement (article D 5211-16 du CGCT).
La DGCL a précisé : « La notion d’unité de fonctionnement est une
notion comptable permettant de facturer la prise en charge du fonctionnement d’un service par une entité bénéficiaire à son utilisation
réelle du service mis à disposition. L’unité de fonctionnement peut
donc être constituée par un service d’une commune ou d’un EPCI,
ou par un seul agent. Il n’y a pas de définition juridique arrêtée en la
matière, l’unité de fonctionnement regroupe l’ensemble des moyens
qui sont mis en œuvre pour délivrer une prestation (unités d’œuvre).
L’unité de fonctionnement intègre dès lors les charges de personnel,
les fournitures, le coût de renouvellement des biens et les contrats de
services rattachés, à l’exclusion de toute autre dépense non strictement liée au fonctionnement du service. » (Voir AdCF Direct, n° 674)
Or, la mise en œuvre de cette disposition réglementaire s’avère délicate et difficile pour plusieurs raisons :
- le cadre légal et comptable qui doit être amélioré et
simplifié ;
- le défaut de concordance entre les différents codes et les
difficultés de mise en œuvre de la mutualisation dans le
cadre de l’article 1609 nonies C du CGI ;
- la nécessité de disposer d’une comptabilité analytique
fiable (comptabilité analytique de la ville et de la CAGD
réalisée en amont sur la base des coûts de fonctionnement
constatés au dernier compte administratif) ;
- les difficultés de suivi analytique des charges portées par
la collectivité tierce.
La communauté de communes Caux vallée de Seine :
mutualisation de services entre communes et communauté,
un gain en qualité de service avant tout
« La communauté dispose déjà d’un important service mutualisé : la
documentation et l’informatique sur l’ensemble du territoire, et le SIG
sur deux communes et l’intercommunalité.
Mais tant que les deux communes centres n’adhèreront pas à la
mutualisation des services en apportant ainsi des effectifs, le schéma
ne sera pas déployé sur les communes rurales. Notre DRH travaille
actuellement sur ce schéma de mutualisation, sachant que celui-ci
ne pourra s’opérer que des communes vers l’intercommunalité (alors
que nous avions espéré pouvoir répartir les services mutualisés dans
les différentes communes).
Il faut souligner que, le plus souvent, la mutualisation consiste à
regrouper deux ou trois services performants, puis à créer un nouveau service pour les communes qui n’en disposaient pas. Ce type
d’opération génère inévitablement des coûts. Sur l’informatique
par exemple, auparavant, les petites communes se débrouillaient et
payaient de temps en temps un dépanneur local. Maintenant, elles
font appel à l’intercommunalité, ce qui nécessite d’avoir des équipes
et des véhicules qui tournent… et génère des coûts supplémentaires :
nous avons en quelque sorte créé un nouveau besoin. Les schémas de
mutualisation permettent avant tout de gagner en qualité de service ;
mais en faire la solution miracle face à la contrainte budgétaire serait
une erreur ! Le risque avec l’intégration du cœfficient de mutualisation introduit par la loi Maptam, c’est d’engendrer de fausses mutualisations pour optimiser la DGF. »
D’autres exemples de mutualisation
La communauté de communes Opale Sud mutualise ses services
supports (RH, informatique, finances) avec ceux de la ville centre.
La communauté de communes Cœur de Sologne effectue l’achat du
matériel informatique pour les communes.
La communauté de communes du Canton de Coligny s’est vu déléguer la compétence voirie. Pour qu’elle puisse l’exercer, le personnel communal intervenant sur la voirie transférée est mis à sa
disposition. Cette mise à disposition est motivée par le fait que le
personnel technique n’intervient que pour partie de son temps de
travail sur la voirie transférée.
V. 3 LA DGF TERRITORIALE ET LA FISCALITÉ UNIFIÉE
Deux articles de la loi du 16 décembre 2010, pourtant importants sur le plan de la gestion
intercommunale et des pactes financiers, sont passés relativement inaperçus : la possibilité
de mettre en place une dotation globale de fonctionnement (DGF) dite « territoriale » (article
L. 5211-28-2 du CGCT) et celle d’unifier la fiscalité sur les ménages (article L. 5211-28-3 du
CGCT).
Ces deux articles, qui ont vocation à permettre une mise en commun des ressources,
relèvent pleinement de la logique du pacte financier.
La loi prévoit qu’une communauté peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres,
les montants de DGF dont celles-ci bénéficient. Il s’agit de la dotation forfaitaire mais également de l’ensemble des dotations de péréquation communales (DSR, DSU, DNP).
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
77
Cette décision est prise à l’unanimité sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres.
Faisant le constat de la difficulté d’accès aux conditions de majorité requises (unanimité)
pour instituer cette DGF « territoriale », et souhaitant encourager le dispositif au vu de ses
potentialités en matière d’intégration, le législateur a apporté avec la loi de modernisation de
l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de janvier 2014 une souplesse
supplémentaire destinée aux futures métropoles. Celles-ci pourront adopter cette DGF d’un
nouveau genre à la majorité qualifiée dite des deux tiers (accord exprimé par les deux tiers
au moins des conseils municipaux des communes membres de la métropole représentant
plus de la moitié de la population totale de celle-ci, ou par la moitié au moins des conseils
municipaux des communes représentant les deux tiers de la population).
Afin de préserver les équilibres financiers, la loi prévoit que la communauté verse « chaque
année à l’ensemble de ses communes membres une dotation de reversement dont le montant
global est égal à la somme de leurs dotations globales de fonctionnement ».
Le montant individuel versé à chaque commune est fixé par la communauté à la majorité des
deux tiers des suffrages exprimés. La loi précise que deux critères de répartition entre les
communes devront être retenus de façon « prioritaire » : d’une part l’écart entre le revenu
moyen par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de la communauté
et, d’autre part, l’insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du
potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l’établissement public de
coopération intercommunale. Cette dotation de reversement constitue une dépense obligatoire de l’établissement public de coopération intercommunale.
Cette DGF dite « territoriale » s’inspire fortement du fonds de péréquation des ressources
intercommunales et communales (FPIC) existant, même si, pour le moment, elle ne permet
qu’une réaffectation interne des dotations des communes, contrairement au FPIC qui offre
plus de possibilités et de marge de manœuvre en matière de solidarité. Elle constitue
néanmoins une première marche qui s’inscrit pleinement dans la logique des pactes
financiers.
L’importante réduction de la DGF au niveau national, dont plus de la moitié (56 %) sera
portée par les collectivités du bloc communal, devrait inciter à faire évoluer ce dispositif.
La possibilité d’unification fiscale relève de la même démarche.
La loi donne la possibilité à une communauté de décider, sur délibérations concordantes du
conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de
procéder à l’unification de l’un ou plusieurs des impôts directs suivants : la taxe d’habitation,
la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Les
futures métropoles bénéficient de la même souplesse quant aux conditions de majorité que
pour la DGF territoriale.
Pour chaque taxe dont l’unification est décidée, son taux est voté par l’organe délibérant de
l’établissement public de coopération intercommunale dans les mêmes limites et conditions
que celles applicables à son vote par les communes.
La première année de l’unification prévue par le présent article, le taux de la taxe sur les
propriétés bâties ou sur les propriétés non bâties dont il a été décidé l’unification ne peut
excéder le taux moyen de cette taxe dans l’ensemble des communes membres constaté
l’année précédente, pondéré par l’importance relative des bases de ces communes.
78
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
LES POLITIQUES DE COORDINATION FISCALE… TÉMOIGNAGES
« Le fait que l’intercommunalité à TPU gérait seule sa taxe professionnelle et que les communes faisaient de même avec la fiscalité
ménages créait une segmentation forte. Ces cloisons-là sont tombées,
l’intercommunalité n’est plus vue comme une entité parallèle qui gère
de son côté ses compétences avec sa fiscalité. Le transfert de la taxe
d’habitation des départements aux communautés a tout bouleversé.
Les élus ont vraiment pris conscience que le pilotage fiscal – et donc
financier – et par suite le projet de territoire étaient communs. Ils ont
rencontré des problèmes techniques : harmonisation des politiques
d’abattement, exploration des stratégies fiscales… La cotisation
économique minimale est un bon exemple. On arrive maintenant à
l’étape du pilotage politique de plus long terme, avec l’appréciation
de la pression fiscale sur le même contribuable.
Par contre, la vraie nouveauté de cette année, c’est l’espace de dialogue fiscal, c’est-à-dire la coordination des politiques fiscales. On en
entendait parler, c’était un vœu pieux, maintenant un mouvement se
fait sentir. Cela concerne à la fois les politiques de taux et d’abattement mais également les politiques tarifaires. L’aspect programmation est aussi un élément nouveau, tout comme la sensibilisation des
communes membres au fait que si elles ne modifient pas leur fiscalité,
l’intercommunalité ne pourra pas faire évoluer son taux de CFE ; or,
comme on sait qu’en termes de cycle fiscal, les communes augmentent leurs taux de fiscalité une ou deux fois par mandat et en début
de mandat, tout le monde se retrouve finalement avec le même cycle
fiscal. Nécessairement, il faut partager les prospectives financières
pour anticiper le mouvement sur les politiques fiscales. Si l’agglo n’en
est pas à dire aux communes « je vais vous indiquer quelles années
vous allez pouvoir augmenter vos taux », elle peut au moins intégrer
cette notion dans sa prospective. L’agglo qui fait sa prospective sait
que globalement, elle disposera d’une fenêtre de tir sur son taux de
CFE la première et la deuxième année du mandat. Sur la taxe d’habitation, l’unification revient à anticiper le cumul des hausses des taux
de l’intercommunalité et des communes puisque cette taxe constitue
maintenant la principale ressource des intercommunalités.
Concernant la politique d’abattement à la taxe d’habitation, les
difficultés rencontrées il y a deux ans ont refroidi de nombreuses
collectivités qui redoutent de se lancer dans des études complexes.
Les volontés d’unifier les politiques d’abattement se heurtent aux
difficultés relatives à la disparité des valeurs locatives au sein des
territoires communautaires. Cette vérité est criante pour les communautés des secteurs littoraux en raison des écarts entre les valeurs
locatives du front de mer et celles de l’arrière-pays. »
Communauté d’agglomération Sarreguemines Confluences
« Les élus ont conclu un accord pour ne pas modifier le taux de
taxe d’habitation au niveau de l’agglo : cette disposition figure en
clair dans le DOB. Parce que nous avons récupéré les politiques
d’abattement du département qui avait utilisé l’effet taux pendant
quelques années, nous recevons une fiscalité déjà assez élevée ; nous
ne voulions donc pas ajouter une pression fiscale importante sur les
ménages.
Nous faisons partie des collectivités riches qui connaissent une évolution difficile dans la mesure où le potentiel financier et fiscal est
important mais la DGF faible et l’évolution de la fiscalité peu dynamique : nous avons perdu un nombre significatif de leviers fiscaux ;
il nous reste la mise en place d’autres taxes… Mais il n’existe pour le
moment aucune volonté politique d’aller dans ce sens. »
Saint-Brieuc Agglomération
« Quand on parle de recettes fiscales : c’est le même usager ; mais
quand on parle de fiscalité soutenable : c’est l’agglo plus les communes. Naturellement, les élus ont conscience de cette imbrication,
mais c’est la question de la gouvernance qui est sous-jacente.
Lorsque vous entendez certains maires déclarer que leur commune
est celle où les taux de fiscalité sont les plus faibles et en être fiers,
cela signifie que ces communes ont reçu de la part de l’agglo une aide
par habitant (notamment les fonds de concours en fonctionnement)
plus élevée.
Tout cela interroge : ces communes ne doivent-elles pas d’abord
actionner leur levier fiscal avant de solliciter les finances de l’agglo ?
Ne doit-on pas exiger des communes qu’elles aient actionné au même
niveau leur fiscalité avant de venir chercher l’agglo ? C’est sur ces
questions que nous devons travailler. »
Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées
« La liste de tous les éléments qui pourraient être intégrés au pacte
est assez longue : aujourd’hui, nous sommes contributeurs du FPIC
avec répartition de droit commun ; il serait logique de l’intégrer dans
le pacte. De même concernant la mutualisation, il paraîtrait logique
de l’intégrer si notre schéma de mutualisation couvrait un périmètre
plus large que Pau et l’agglo. Les fonds de concours étaient aussi
faits pour diminuer les mécontentements face à la réduction de la
DSC, mais ils deviennent coûteux ! Il serait intéressant de les intégrer
dans un pacte de solidarité. Il faudra aussi se poser la question de la
coordination fiscale et de la fiscalisation de certains transferts (par
exemple la compétence voirie, qui nous coûte X € de plus que ce qui
a été fait au niveau des transferts. Comment l’agglo finance-t-elle ?
Soit en prenant sur la DSC, soit l’agglo augmente sa fiscalité et la
commune diminue d’autant). Nous avons tous les outils d’un pacte
mais ils sont un peu dispersés. Pour concrétiser un tel pacte – mais
notre esprit communautaire embryonnaire nous freine –, il faudrait
toucher des transferts de compétences qui concernent toutes les
communes (tels que voirie, petite enfance). »
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
79
LA POLITIQUE DE LA VILLE SANCTUARISE LE PACTE FINANCIER
La loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a introduit, pour les communautés urbaines, les actuelles et futures métropoles et les communautés signataires d’un
contrat de ville, une obligation de solidarité concrétisée sous
la forme d’un pacte financier.
« L’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre doit s’engager, lors de la signature du contrat de ville, à élaborer,
en concertation avec ses communes membres, un pacte financier
et fiscal de solidarité visant à réduire les disparités de charges et
de recettes entre ces dernières. Il définit les objectifs de péréquation et
de renforcement des solidarités financière et fiscale entre ses communes
membres sur la durée du contrat de ville.
Ce pacte tient compte des efforts de mutualisation des recettes et des
charges déjà engagés ou envisagés à l’occasion des transferts de compétences, des règles d’évolution des attributions de compensation, des
politiques communautaires poursuivies au moyen des fonds de concours
ou de la dotation de solidarité communautaire ainsi que des critères
retenus par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre pour répartir, le cas échéant, les prélèvements ou reversements au titre du fonds national de péréquation des
ressources intercommunales et communales. À défaut d’avoir élaboré un
tel pacte ou de s’engager à l’élaborer dans la première année de mise en
œuvre du contrat de ville, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est tenu d’instituer, dans le cadre d’un contrat
de ville, une dotation de solidarité communautaire, dont le montant est
réparti en fonction de critères de péréquation concourant à la réduction
des disparités de ressources et de charges entre les communes. »
V. 4 LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES INVESTISSEMENTS
À L’ÉCHELLE DES TERRITOIRES COMMUNAUTAIRES
La programmation pluriannuelle des investissements est une démarche classique pour les
collectivités. Elle est le plus souvent associée à une prospective financière et permet, par
exemple, de décliner les conditions de financement du programme d’investissement issu
du projet de territoire et d’en mesurer les implications sur les équilibres financiers de la
collectivité.
Elle permet de trouver le point d’équilibre, en fonction des situations locales, entre autofinancement et emprunt. Elle évalue ainsi de façon prospective l’évolution des charges liée à la
dette (intérêts et remboursement du capital) mais également les effets des charges de gestion
du ou des nouveaux équipements sur les dépenses de fonctionnement (personnel, charges
de fonctionnement, charges d’entretien…). À l’échelle des budgets régionaux et départementaux, ces programmations pluriannuelles des investissements sont assorties d’une technique
de gestion des investissements en « autorisation de programme » et « crédit de paiement »
(AP/CP).
Dans cette configuration, la programmation des investissements est liée au débat d’orientation budgétaire de début d’année et permet de définir les priorités du mandat en matière
d’investissement.
Dans le cadre de collectivités du bloc communal, c’est une technique moins systématique.
Elle peut concerner la totalité des investissements d’une collectivité ou simplement une
partie d’entre eux, voire un investissement en particulier pour lequel la collectivité souhaite
suivre dans le temps les modalités de financement.
Actuellement, cette programmation pluriannuelle des investissements se fait à l’échelle
d’une collectivité. Toutefois, rien n’empêche d’imaginer que cet exercice puisse se faire à
l’échelle des territoires communautaires. En effet, le principe est bien corrélé à la logique
des pactes financiers.
Associé au pacte financier, l’exercice de programmation pluriannuel des investissements
permet d’avoir une vision « à 360 degrés » des investissements prévus sur le territoire communautaire. C’est l’occasion de faire le point des projets d’équipement en cours pour la
communauté et chacune des communes afin d’évaluer leur cohérence et leur interaction, de
croiser l’ensemble des démarches de programmation qui existent sur le territoire communautaire et qui sont susceptibles de donner lieu à des projets d’investissement, et de chiffrer
l’impact financier global de ces projets.
80
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
La programmation pluriannuelle des investissements devient alors concertée et concerne
l’ensemble du territoire. Elle pose la question du financement des investissements projetés
et de la répartition de ce financement entre communes et communauté. La coordination
des investissements et leur éventuelle gestion mutualisée conduit aussi à s’interroger sur la
consolidation des financements (subventions, emprunts) même si à ce stade le cadre juridique reste à adapter.
Un certain nombre d’outils permettent d’avoir une vision homogène, sous forme de grille de
lecture simplifiée par exemple, apportant un éclairage en matière de :
• nature et typologie des investissements projetés ;
• calendrier de réalisation échelonné ;
• secteurs géographiques concernés et publics cibles ;
• moyens matériels et humains mis en œuvre ;
• mode de financement envisagé et coûts induits en fonctionnement directs et indirects ;
• porteur du projet / maître d’ouvrage concerné.
La gouvernance de cette PPI doit être portée, à l’instar du pacte financier, par les élus communaux et intercommunaux et être conduite en mode projet :
• réunion annuelle de bilan et d’ajustement de la programmation : elle est destinée à vérifier
le rythme de réalisation des projets, à prendre en compte les ajustements nécessaires sur
les projets en cours et futurs, à actualiser la modélisation financière ;
• conférence annuelle sur les projets, afin de valider les projets à réaliser et de veiller à la
coordination de leur programmation.
Pacte financier
et fiscal :
objectifs financiers
en commun
Mutualisation
de services : moyens
humains et techniques
consolidés
Programmation
concertée des
investissements
Prospective consolidée
> vision financière
d’ensemble
Source : Partenaires finances consultants, Convention AdCF 2014
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
81
LES PROGRAMMATIONS EN MATIÈRE D’INVESTISSEMENT… TÉMOIGNAGES
Communauté d’agglomération Ventoux-Comtat Venaissin
« Le PPI existe au niveau communautaire, il est redébattu au moins
une fois par an au moment du débat d’orientation budgétaire. Ce qui
manque, c’est un PPI partagé avec ce que font les communes. Par
exemple, la communauté ne connaît pas la prospective financière de
la ville centre puisque le PPI communautaire n’inclut que les axes
communautaires. Il faudrait donc un PPI du territoire. Si le contexte
politique le permet, si l’intercommunalité et la ville centre a minima
parviennent à travailler en confiance, nous pourrions nous orienter
vers des PPI partagés, ce qui serait souhaitable.
La présentation de la prospective pluriannuelle se fait par commission thématique d’élus : un élu responsable de l’environnement
et des déchets, on va avoir dans la prospective une masse pour ce
thème et on décline par projets lorsqu’il y en a. Le document présenté
contient deux ans de comptes administratifs réalisés et cinq ou six
ans de prospective. Et la même opération est effectuée tous les ans. À
chaque fois, le document est validé lors du DOB sans qu’il y ait pour
autant de véritable vote. »
Le Grand Chalon
« Si le PPI ne fait pas l’objet de délibérations officielles, il existe bien
au niveau de l’exécutif sur des projets, il est utilisé par l’administration, c’est une feuille de route budgétaire. Au Grand Chalon, il existe
deux PPI : un PPI agglo et un PPI ville, les deux étant très liés tout en
restant indépendants. Il n’est pas sûr que cela puisse apparaître dans
le prochain pacte financier.
Est-il envisagé de faire figurer, dans le pacte financier, des priorités
en matière de projets communautaires à financer ? Non car pour
cela, nous avons le projet d’agglo qui décline financièrement les projets. Ensuite, il faut éviter de trop lier les mains des élus : ce que vous
écrivez dans le pacte est dans le pacte ; et les contraintes induites ne
sont pas négligeables pour les collectivités locales. Garder assez de
souplesse est indispensable. »
82
La communauté de communes Caux vallée de Seine
« Le PPI de l’intercommunalité est mis à jour quotidiennement.
Pour le PPI territorial global, nous avions demandé aux communes
de lister leurs projets, mais il nous a été difficile de l’utiliser. L’idée
était de pouvoir dimensionner l’enveloppe des fonds de concours et
de répertorier les projets relevant, selon nous, de l’intérêt intercommunal ou pluri-communal. Dans la pratique, nous l’avons fait en
début et en fin de mandat pour liquider les fonds de concours, mais
un tel processus est compliqué à suivre politiquement et en termes de
méthodologie. Nous ne nous sentons pas encore suffisamment légitimes pour demander aux communes de rendre des comptes sur la
façon dont elles dépensent leur argent, chaque commune garde donc
sa gouvernance. »
« Le PPI correspond à une déclinaison communautaire sur de l’investissement. Des communautés nous demandent assistance pour formaliser des PPI, nous montons des fiches projets avec phasage des
investissements et leur impact sur le fonctionnement. Globalement, la
culture PPI est bien développée dans les intercommunalités, l’outil est
bien répandu, elles ont les ressources pour le faire. Et il s’agit là de la
première étape de l’élaboration du pacte financier : faire la prospective financière de l’intercommunalité. »
PARTIE 111 / LA BOÎTE À OUTILS DU PACTE FINANCIER ET FISCAL
LE PACTE FINANCIER : LEVIERS ET CONTENU
Levier maîtrise de la dépense
Levier fiscal
• schéma de mutualisation
• services communs, mise
à disposition
• PPI de territoire
• agrégation des comptes
• politique fiscale coordonnée
• taux, abattements
• fiscalité unifiée
Pacte
financier
et fiscal
Levier péréquation
Levier transfert de charges
• évaluation des transferts de charges
• fixation des AC
• commune nouvelle
• DSC
• fonds de concours
• FPIC
• DFG unifiée (territoriale)
• commune nouvelle
Source : AdCF
BONNES PRATIQUES - Élaborer, mettre en œuvre et faire vivre un pacte financier : les 10 points clés
1. S’appuyer sur une motivation politique forte
Le pacte financier et fiscal est porteur d’enjeux importants pour
les collectivités qui lui sont liées : enjeux de solidarité, enjeux
concernant le partage des charges, enjeux en matière de coordination fiscale où d’arbitrages sur le financement des équipements… À ce titre, il doit reposer sur un accord politique clairement assumé, fruit de la concertation entre l’ensemble des
collectivités d’un territoire.
2. Partir du projet de territoire
Le pacte financier et fiscal n’est pas une fin en soi, il acquiert sa
légitimité en s’appuyant sur le projet de territoire dont il est le
volet financier. Une fois le projet de territoire validé par l’ensemble des collectivités concernées, il sera plus facile d’en déduire les implications financières au sein du pacte.
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La vision partagée de la situation financière du territoire dans
toutes ses composantes constitue l’une des portes d’entrée pour
faciliter l’élaboration d’un pacte financier. Le diagnostic financier
mettra en avant les forces et faiblesses du territoire et apportera
l’éclairage nécessaire pour objectiver la situation financière en
ressources et en charges de chaque collectivité du territoire
communautaire.
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Le diagnostic financier peut également s’appuyer sur une approche prospective destinée à identifier les marges de manœuvre
financières dont dispose le territoire à moyen et long terme,
cette analyse prospective venant soutenir les arbitrages du pacte
financier.
5. Procéder par étapes et faire du temps un allié
Le pacte peut se limiter à présenter les règles du jeu concernant la répartition des ressources ou les allocations de moyens
(fonds de concours, DSC, FPIC…). Il peut aussi aller plus loin en
préconisant des dispositifs d’intégration plus ambitieux (schéma
de mutualisation, services partagés, plan d’investissement commun…). Dans tous les cas, il faut se garder de sauter des étapes :
une élaboration trop rapide assortie d’une ambition trop forte
conduit bien souvent à l’échec. Une démarche progressive est à
privilégier. Et les mesures envisagées doivent tenir compte de la
réalité des règles d’adoption qui sont plus ou moins exigeantes
(majorité simple ou qualifiée, unanimité…).
6. Associer au plus tôt les élus…
L’association des élus très en amont est un facteur de réussite
dans l’élaboration du pacte. Organisation de séminaires, d’ateliers aux thématiques dédiées aux grands enjeux du territoire
sont des atouts pour la réussite de la démarche. Il s’agit de tisser
progressivement une « culture commune ». L’association préalable des élus apparaît ainsi comme un « plus » et doit concerner
élus municipaux et communautaires. Une formation préalable
des élus sur les nombreux concepts qui seront utilisés constitue
d’ailleurs une étape utile.
7. … et les services municipaux
Au même titre que les élus, il est préférable d’associer, le plus en
amont possible, les responsables administratifs des communes.
Un calendrier régulier de réunions peut être mis en place. Les
« dossiers » du pacte financier peuvent servir de point de départ
pour traiter des sujets plus généraux concernant le territoire.
8. Instaurer une dynamique de gestion de projet
L’élaboration du pacte financier doit se faire dans une dynamique
de gestion de projet. À ce titre, la démarche du pacte s’inscrit
dans la durée : mise en place d’un comité de pilotage, dispositif de suivi et d’évaluation, clauses de revoyure, appui technique
interne ou externe… la dynamique de projet a vocation à faire
partager les enjeux communs de réussite des actions préconisées par le pacte.
9. Partager l’information et lever les idées reçues
L’élaboration d’un pacte financier est l’occasion d’un plus grand
partage de l’information, notamment financière et fiscale. Cette
« connaissance réciproque » favorise une mobilisation collective
autour des enjeux du pacte financier. Chaque territoire décidera
du degré de finesse des informations à partager.
10. Communiquer autour du pacte
Si le pacte est validé par le conseil communautaire, il sera doté
d’une force supplémentaire s’il est également soumis avec succès aux conseils municipaux. La communication faite autour de
lui constituera alors un des facteurs de sa réussite. Dans cette
optique, il peut s’avérer utile d’en faire une présentation adaptée
dans chaque commune de la communauté.
Pacte financier et fiscal de solidarité au service du projet de territoire
83
ANNEXE
Liste des entretiens réalisés
Communautés
Communauté de communes Coglais Communauté
84
date d’entretien
08.10.13
Communauté d’agglomération du Val de Fensch
08.10.13
Communauté d’agglomération Porte de l’Isère
08.10.13
Communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon
08.10.13
Communauté de communes de Haute-Picardie
18.10.13
Communauté d’agglomération Ventoux-Comtat Venaissin
25.10.13
Communauté de communes du Pays de Saint-Galmier
25.10.13
Communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée
25.10.13
Communauté d’agglomération Val de Garonne Agglomération
30.10.13
Communauté d’agglomération d’Agen
30.10.13
Communauté d’agglomération Salon - Étang de Berre - Durance (Agglopole Provence)
30.10.13
Communauté d’agglomération du Grand Dole
30.10.13
Communauté d’agglomération Loire Forez
30.10.13
Communauté urbaine Brest métropole océane
31.10.13
Communauté d’agglomération du Grand Chalon
05.11.13
Communauté de communes Au Pays de la Roche aux Fées
08.11.13
Communauté d’agglomération Grand Poitiers
13.11.13
Communauté d’agglomération Saint-Malo Agglomération
13.11.13
Communauté d’agglomération du Grand Besançon
13.11.13
Communauté d’agglomération Plaine Commune
15.11.13
Communauté d’agglomération du Muretain
15.11.13
Communauté d’agglomération Cap Atlantique
15.11.13
Communauté d’agglomération Durance Luberon Verdon Agglomération
19.11.13
Communauté d’agglomération Vichy Val d’Allier
19.11.13
Communauté d’agglomération Pau-Pyrénées
20.11.13
Communauté de communes de la Thiérache du Centre
20.11.13
Communauté d’agglomération Saint-Brieuc Agglomération
20.11.13
Communauté d’agglomération de Reims Métropole
21.11.13
Communauté de communes Caux vallée de Seine
21.11.13
Communauté d’agglomération du Grand Dax
21.11.13
Communauté d’agglomération Sarreguemines Confluences
21.11.13
Communauté d’agglomération du Pays Voironnais
25.11.13
Glossaire et acronymes
AC : attribution de compensation
CIF : cœfficient d’intégration fiscale
CLECT : commission locale d’évaluation des charges transférées
CTAP : conférence territoriale de l’action publique
DSC : dotation de solidarité communautaire
DGF : dotation globale de fonctionnement
FDC : fonds de concours
FPIC : fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales
FSRIF : fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France
SRADDT : schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire
SRDEII : schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation
CONCEPTION-RÉDACTION
Camille Allé
Doctorante, Sciences Po, Liepp
Claire Delpech
Responsable finances et fiscalité, AdCF
COMITÉ DE PILOTAGE DE L’ÉTUDE
Patrice Girot
Directeur général des services
de la Communauté d’agglomération
de la Vallée de Montmorency
Christophe Michelet
Partenaires finances locales
Simon Mauroux
Affaires juridiques, AdCF
Françoise Navarre
Enseignante-chercheuse, Lab’Urba,
Université Paris Est Créteil
Nicolas Portier
Délégué général, AdCF
MISE EN PAGE
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Décembre 2014
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