Décentralisation dans la gestion du pouvoir local

Démocratie, Citoyenneté, Décentralisation dans la gestion du pouvoir local.
Les expériences au Brésil.
Caractérisation de la République du Brésil :
Tout d’abord notons que le Brésil est un pays fédératif caractérisé par l’existence de multiples centres
de pouvoir, un système complexe d’interdépendance politique et financière entre les différentes
sphères gouvernementales, non gouvernementales et multilatérales. L’organisation politicoadministrative de la république fédérative du Brésil comprend: l’Union, les Etats, le District Fédéral et
les « Municipes », tous automnes selon la constitution.
On y trouve un gouvernement central, un gouvernement par Etat et un gouvernement municipal. Le
pouvoir législatif, exécutif et judiciaire est représenté à ces trois niveaux.
Le gouvernement municipal (maire, vice-maires, conseillers) est élu au suffrage universel. Il existe au
Brésil 5.507 municipalités, selon les données fournies par l’Institut de Géographie Brésilien en 1997.
Décentralisation : des rôles contradictoires selon les périodes.
La décentralisation au Brésil a pris diverses formes puisqu'elle a été expérimentée par tous les
gouvernements de la république que ce soit un gouvernement démocratique, populiste ou dictatorial
avec certaines ambiguïtés et des résultats très contradictoires. La décentralisation fut étroitement liée
à la politique de développement. Par exemple, la mise en oeuvre d’une politique de régionalisation
dans les années 50, à partir de la création des surintendances régionales, comme la SUDENE (pour
la région du Nordeste, SUDAM (pour la région de l’Amazonie), et d’autres organismes régionaux
d’incitation au développement basés sur une politique d’aide fiscale. La décentralisation se justifiera
dans un premier temps par un impératif d’ordre économique et de développement. Dans la pratique se
sera plutôt une déconcentration, une sorte de délégation de compétences sans délocalisation du
pouvoir de décision, simplement un aménagement spatial des institutions administratives de l’Etat
pour ensuite promouvoir une décentralisation de la politique du développement régional dans le pays.
Les relations intergouvernementales dans le fédéralisme ont toujours connu des tensions. Une
manière de résoudre les pressions régionales fut de concéder des aides financières afin d’effectuer
certains arrangements selon le poids politique des régions. Le clientélisme, la pratique oligarchique a
dominé complètement la vie politique brésilienne.
Naissance d’une culture « municipaliste » de participation :
Les années 60/70 furent une période de planification stratégique et d’émergence d’une culture
« politique municipaliste », avec la mise en place des PDLI-Plans de Développement Local Intégré,
PRODAIs, projets de développement intégré, PDC, projets de développement communautaire.
Certaines municipalités intègreront des méthodologies participatives dans leur gestion. Ce seront les
premières tentatives que nous pouvons qualifier de participation restrictive ou instrumentale. Il s’agira
d’impliquer des catégories sociales directement concernées par un projet spécifique ou un programme
de dimension locale. La municipalité définira le niveau de participation et la population concernée par
le projet.
Des organismes de gestion et de planification seront créés en vue d'apporter leur appui aux
collectivités territoriales/locales, aux communes intéressées par la planification stratégique et à des
méthodologies participative. Une élite d'intellectuels sera formée à l'aménagement du territoire, à la
planification stratégique au développement et à la planification urbaine.
La méthodologie dialectique de l’éducation populaire :
Parallèlement, un mouvement d’éducation populaire va se mettre en place dans tout le pays; les
mouvements ouvriers, paysans, les syndicats s’organiseront, les pastorales populaires de l’église
catholique émergeront, les Cebs -les communautés ecclésiales de base transformeront le visage de
l’église- l’option préférentielle pour les pauvres donnera les bases de la Théologie de la Libération.
Les centres de formation d’éducateurs populaires seront créés dans les différentes municipalités du
pays. Des partis politiques de gauche, principalement le parti Communiste, formeront aussi leurs
cadres.
L’éducation populaire est un processus de formation intégrée qui développe les capacités à l’exercice
de la citoyenneté active, critique et participative. La conception de la participation populaire est
fondée sur une idée de partage du pouvoir. L’individu va devenir sujet et non plus objet de l’histoire. Il
sera citoyen, avec la capacité de créer, proposer, de faire pression et de protester. Ce travail
d’éducation populaire poussera les administrations municipales à impliquer la population dans la
formulation et la décision des politiques publiques.
Une forte mobilisation autour des réformes sociales de base commence, une municipalisation de
l’éducation populaire se mettra en marche.
Cette culture participative embryonnaire fut très vite interrompue par la dictature militaire. Les centres
d’éducation populaire, adeptes de la méthode Paulo Freire, seront fermés. Les syndicats, les
associations de base, les mouvements sociaux seront interdits. Les intellectuels engagés, les leaders
des mouvements populaires seront persécutés, arrêtés, torturés. Une grande partie sera dans
l’obligation de quitter le pays.
Malgré la répression pendant la dictature, la pédagogie de l’opprimé de Paulo Freire continuera dans
la clandestinité, dans les favelas, dans les quartiers populaires. Se laisser éduquer mutuellement,
socialiser le savoir-faire de chacun au bénéfice d’un projet collectif de transformation sociale. Sous la
protection des factions progressistes de l’église catholique et protestante et avec l’appui de la
solidarité internationale, les organisations populaires continueront d’exister ainsi que les mouvements
d’éducation de base et les centres populaires de cultures.
Dans les années 80 de nouveaux mouvements sociaux apparaîtront (l’exemple du MST-Mouvement
des Sans Terre) et des ONG de développement se restructureront. Même dispersés, et parfois
fragilisés, ils mèneront le combat pour la démocratisation. Il ne s’agira plus d’instrumentaliser les
associations, les organisations populaires dans le champ politique traditionnel, mais de les concevoir
comme une autre manière de faire de la politique, une nouvelle démocratie.
Les exilés politiques à l’étranger s’organiseront aussi en petits groupes de réflexion sur les
alternatives politiques à construire lors du retour au Brésil. Certains vécurent dans des pays
communistes, mais à la fin des années 70, la majorité se trouvait dans des pays d’Europe occidentale,
principalement en France, à Paris. Une vision critique du socialisme réel et de la démocratie dans les
pays capitalistes alimentera de longues discussions. Quelle sera l’alternative pour la gauche ?
Reconnaître la démocratie comme une valeur universelle implique que la conquête du pouvoir et le
contrôle de l’Etat ne passe plus par la lutte armée. Il faudra bâtir une nouvelle culture démocratique
fondée sur la citoyenneté active et la participation populaire, valoriser le pluralisme des identités
sociales construites sur les multiples appartenances ethniques, géographiques, culturelles, politiques,
genre. Il faudra reconnaître le rôle joué par les nouvelles organisations sociales qui mènent alors dans
le pays une lutte contre la dictature et pour un développement solidaire, intégré et durable.
Dans ce contexte riche en discussions et polémiques le Parti des travailleurs (le PT) est né. Comment
réunir la diversité et respecter la différence? Les pluralismes idéologiques des mouvements, les
expériences et la maturité des exilés politiques, la nouvelle génération qui n’a connu que la dictature,
les déçus du socialisme réel, tous ensemble, ils essaieront de bâtir un programme politique ! Quel
défi !
La démocratisation – citoyenneté politique - décentralisation
La culture démocratique et participative s’enracinera tout d’abord dans les organisations et les
mouvements sociaux, chacun découvrira une utopie réalisable. Tous ensemble ils iront contribuer à
un bonheur commun ! Le slogan du P.T était : « sem medo de ser feliz »-il ne faut pas avoir peur
d’être heureux-.
La dictature est délégitimée par l’émergence d’une nouvelle société civile. Une grande campagne
nationale est organisée pour les élections au suffrage universel (mouvement pour les élections
directes) en 1985. La démocratie représentative traditionnelle se réorganise et la transition
démocratique se fera avec l’aval des militaires.
La mobilisation des mouvements sociaux, des ONGDs, des syndicats, des partis politiques
d’opposition pour la démocratisation de l’Etat se poursuivront. L’accord établi entre les représentants
de la politique traditionnelle et les militaires stipulait que l’ouverture politique serait lente et graduelle…
Pour la première fois une forte articulation se mettra en place entre les représentants des différentes
catégories sociales, des secteurs populaires jusqu’alors exclus en tant qu’interlocuteurs. Les ONGDs,
les syndicats, les mouvements sociaux, les pastorales, les associations de quartiers, des favelas, des
indigènes, des noirs, des femmes, des homosexuels, etc. se considèrent comme des acteurs de cette
nouvelle société civile. Ils joueront un rôle actif dans la participation à l’élaboration d’une nouvelle
constitution brésilienne, avec plus de 3000 propositions.
La conquête de la citoyenneté politique se mettra en marche. Il faudra radicaliser la démocratie pour
casser la culture de l’exclusion et ouvrir des chemins pour l’apprentissage de la négociation
démocratique. La participation à l’élaboration d’une nouvelle constitution démocratique et populaire en
marquera le début et élargira l’espace pour la gestion démocratique et participative.
La décentralisation rentrera dans le nouvel agenda de re-démocratisation du pays.
En 1988, la nouvelle Constitution brésilienne apportera des changements considérables dans les
structures politiques et sociales du pays. Le caractère démocratique, de la décentralisation de la
gestion municipale garantira la participation de la population à travers des organisations
représentatives. Ces organisations pourront participer à l’élaboration des politiques et au contrôle des
actions municipales à tous les niveaux ( Art.194 et Art.204. Cela représentera une avancée
considérable dans l’histoire de la formation de l’Etat brésilien.
Les élections municipales dans la nouvelle république connaîtront une forte participation des
représentants de la société civile, beaucoup de municipalités seront conquises par l’opposition, la
culture «municipaliste » sera renforcée. La décentralisation de la gestion municipale deviendra une
question centrale de la rénovation politique et de démocratisation de l’Etat. Les grandes municipalités
comme Porto Alegre, Sao Paulo, Belo Horizontes, Rio de Janeiro, Fortaleza, Recife, Belém sans
compter une centaine des moyennes et petite communes seront gouvernées par les partis de gauche,
en majorité du PT.
La pratique de l’intermédiation Etat et société civile dans le paysage politique brésilien n’est pas
toujours un fleuve tranquille…
Le processus de la décentralisation est le chemin pour restaurer la démocratie et une réponse à la
crise économique. Les gouvernements locaux prendront en charge un rôle important dans la
fourniture de services sociaux et en même temps amortiront les effets de la politique économique
nationale. Dans ce sens la décentralisation jouera un rôle contradictoire : alors que le gouvernement
fédéral transfère le pouvoir et les ressources financières aux municipalités et aux fractions de la
société, auparavant exclues du processus de décision, il va diminuer drastiquement leurs capacités
d’investissement pour minimiser les inégalités inter et intra-régionales.
Cependant, en posant un regard sur la manière dont le pays a été gouverné pendant des siècles,
sans compter la longue période de dictature militaire, on découvre de riches expériences de
démocratie représentative associées à la démocratie participative. Elles ne sont certainement pas
parfaites, ni encore loin d’avoir produit une véritable culture démocratique dans l’ensemble du pays.
Mais ce sera essentiel pour affronter les limites et les contradictions léguées par une histoire dominée
par les oligarchies.
Démocratie représentative versus démocratie participative
La Constitution a assuré des pouvoirs plus importants aux organismes du pouvoir législatif du Brésil.
Au niveau de la Municipalité, elle a assuré au Conseil Municipal une position de cogestion et de
contrôle à l’égard du pouvoir exécutif.
LES FONCTIONS DES CONSEILLERS MUNICIPAUX :
a) fonction législative - Le Conseil Municipal, avec le concours du Maire, élabore les lois de
compétence municipale, à savoir celles qui sont appliquées localement. La Loi Organique de la
Municipalité doit indiquer les sujets de compétence législative du Conseil Municipal. Celui-ci doit
également intervenir dans le processus législatif en ce qui concerne les lois générales et le Budget
Municipal.
b) fonction délibératoire - Le Conseil Municipal exerce les attributions de sa compétence, telles que :
Résolutions référendaires, approbation, autorisation et avis technique indépendants de l’avis du
Maire, qui doivent être déterminées par une Loi Organique propre.
c) fonction de contrôle - Depuis la promulgation de la nouvelle Constitution, le contrôle des finances
municipales est une des principales fonctions du Conseil Municipal, qui se fait aider par la Cour des
Comptes de l’Etat. Plusieurs mécanismes sont prévus à cet effet, tels que : demande d’information au
Maire, convocation des assistants directs de celui-ci, mise en place de commissions spéciales
d’enquête, réquisition et examen des comptes de la Mairie, etc.
d) fonction de jugement - Le Conseil Municipal a la charge de juger le Maire et les Conseillers
Municipaux pour des infractions politico-administratives.
QUEL EST LE ROLE DES AUTRES CONSEILS ET CONSEILLERS ?
Les Lois Organiques d’un certain nombre de Municipalités brésiliennes prévoient la mise en place de
deux autres types de conseils: les Conseils Populaires et les Conseils Sectoriels.
Les Conseils Populaires sont destinés à la discussion et à la consultation lors de l’élaboration des
politiques municipales. Ils sont généralement composés d’associations populaires. Le Conseil
Populaire est un organisme autonome, avec des statuts propres, qui n’est pas subordonné à
l’Administration Municipale.
Les Conseils Sectoriels sont liés au Pouvoir Exécutif Municipal. Ils sont composés de représentants
de l’Exécutif, du Législatif et des associations de la société civile. Ils ont des attributions spécifiques,
selon la politique administrative publique mise en oeuvre dans chaque secteur. Leur fonction est de
consultation et d’inspection.
Le fonctionnement véritable de ces nouveaux conseils en tant que mécanismes de discussion et
d’articulation des divers acteurs sociaux avec l’Etat - et surtout en tant que mécanismes de contrôle
de celui-ci - reste à mettre au point pour certaines municipalités. Pour ces nouveaux conseils, cette
mise au point présente encore un grand défi. Pour ce faire, il serait nécessaire que les conseillers
aient une grande connaissance de la réalité sociale, du Budget Municipal et des politiques publiques
sectorielles.
LE ROLE DES CONSEILLERS
Les conseillers ont un rôle important à l’intérieur de ces dispositifs car ils sont le lien entre les
politiques publiques (l’Etat) et les demandes sociales (la société).
Les fonctions des conseillers:
• établir des diagnostics des municipalités
• établir la priorité des demandes
• élaborer des plans de développement
• prendre connaissance des politiques sectorielles et des programmes du gouvernement de façon à
les socialiser auprès des communautés concernées
• intervenir dans l’élaboration du budget municipal de façon à ce que soient prévues des ressources
pour le secteur concerné
• suivre, conseiller, évaluer et contrôler les services fournis à la population par les organismes
publics dans les limites du secteur concerné.
Les différentes formes de participation :
Pour résumer, les expériences dans la manière de combiner la démocratie représentative et
participative sont très hétérogènes. De la même manière, il existe de grande diversités dans la
capacité à profiter des avantages de la décentralisation . Les résultats varient selon la condition
sociale et financière de la majorité des municipalités brésilienne.
Il existe différents degrés et niveaux de participation et différentes manières de stimuler la participation
populaire. Tout dépend de chaque réalité, de la corrélation de certaines forces auprès de la société,
de la culture et de la tradition du pouvoir local. Cela explique la diversité des programmes et des
projets et des mécanismes institutionnalisés ou non, créés par la pression populaire.
-la participation restrictive ou instrumentale, il s’agit d’impliquer des catégories sociales
directement concernées par un projet spécifique ou un programme de dimension locale. La
municipalité définit le niveau de participation et la population concernée par le projet.
-la participation comme voix, comme parole : incorporation des catégories de la population
marginalisées, exclues du processus de décision dans les structures associatives, forum, conseil
communautaire avec le but d’influencer sur les décisions que les concernent ; Ce mode de
participation manifeste un maintien prudent de la démocratie représentative en préservant la capacité
de décisions de ceux qui ont été élus pour représenter les intérêts des communautés locales ;
-la participation comme « empowerment », « empoderamento », qui signifie que les groupes, les
personnes auparavant exclus du processus de décision prennent conscience de leur exclusion et,
commencent à participer au jeu politique comme un moyen de transformer sa condition politique et
sociale. Cela implique une prise de conscience des injustices et des iniquités mais en même temps ils
créent les possibilités d’action collective pour promouvoir des changements.
Rappelons-nous les formes de participation qui peuvent être vues comme une conquête, une
concession, une induction ou une imposition. Il est clair que la participation comme la liberté et la
démocratie ne sont solidement acquises que si c’est le résultat d’un effort collectif d’un groupe.
Les initiatives de participation les plus connues :
-Budget Participatif : la société civile discute et décide la réalisation des travaux et des services
prioritaires pour la ville ( il n’y a pas un modèle unique, la méthodologie varie selon la municipalité)
-Congrès de la Ville : - un espace de discussions et de décisions en dehors des structures de l’Etat,
où la Mairie et la société approfondissent la réflexion sur les politiques publiques et planifient l’avenir
de la ville ;
-Programmes d’aide à la construction de logements, urbanisation des « favelas » : ces programmes
sont élaborer et mis en place avec la population. L’entraide dans la construction de logement avec la
création des coopératives d’accès à l’habitat ;
-Le Budget participatif de la jeunesse : ( à Belém - l’état du Para en Amazonie : Les jeunes de 12 à 25
ans discutent et font des propositions sur le sport, la culture et les loisirs. La première année il y a eu
la participation de 5000 jeunes, l’année suivantes ils étaient plus de 10 000;
-Elaboration et mise en place de projets de développement dans les différents domaines d’action avec
un partenariat élargi (ONGD, Mouvements sociaux, syndicats, Centre de Recherches, Université) ;
-Participation conjointe dans l’élaboration de Plan de développement local intégré;
-Commission de gestion des équipements : impliquer la population des usagers à contrôler l’utilisation
des équipements de la mairie ;
-Forums, conseils municipaux de caractère sectoriel (santé, éducation, transports etc.…) Créés
auprès des secrétariats de la municipalité avec le but d’élaborer les plans d’orientation et d’action et
de suivre la mise en place des projets;
Il existe d’autres exemples à citer dont le bilan reste à analyser de façon plus pertinente. Cependant
le fait de chercher à définir les priorités de l’action du gouvernement avec les représentants de la
société civile organisée reflète la volonté politique de gouverner autrement.
Peut être serai-il souhaitable que la démarche brésilienne de bâtir un pouvoir local à partir d’un
partenariat entre la démocratie représentative et la démocratie participative, contribue au débat
politique de gouvernabilité française. Il est nécessaire de reconnaître le besoin de multiplier les
espaces pour l’exercice d’une citoyenneté plus active où les rapports de pouvoir seront ouverts à la
contestation démocratique.
BIBLIOGRAPHIE:
Constitution de la République Fédérative du Brésil, 1988.
Refinetti Martins, Maria Lucia. Os desafios da Gestao Municpal Democratica – Santos. POLIS, 1998.
Steil, Carlos Alberto. Projetos Sociais. Instituto de Filosofia e Ciencias Humanas da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, 2001
Loi Organique de la Municipalité de Campina Grande, 1992.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 1992.
Marilza de Melo Foucher
Economiste, consultante pour la coopération internationale et développement
Contribution à l’Université d’été de l’ATTAC
Arles août 2002.