Droit constitutionnel et institutions politiques

INTRODUCTION
LA PRÉSENTATION DU DROIT
CONSTITUTIONNEL
SECTION I L’OBJET ET LA SIGNIFICATION DU DROIT
CONSTITUTIONNEL
1Le droit constitutionnel ou le droit politique (Littré) vit en nous et
par nous. À ce titre, il concerne autant le juriste que le citoyen et bénéficie, assurément,
de l’attrait de l’actualité.
Mais, ce serait méconnaître gravement sa raison d’être que de le ravaler à un simple
point de vue événementiel. La passion intellectuelle que l’on éprouve, à son égard, ne
saurait être dissociée de la réflexion. Il n’est pas douteux, en effet, que le gouvernement
des hommes par la raison demeure, à ce jour, la démarche la plus conforme au miracle
grec.L’examen respectif de l’objet (§ 1) et de la signification (§ 2) du droit constitu-
tionnel s’impose, dès lors, à l’attention.
§1. L’OBJET DU DROIT CONSTITUTIONNEL
2D’une manière simple, on peut ainsi définir l’objet du droit
constitutionnel : l’encadrement juridique des phénomènes politiques. Ce qui revient à
dire que l’activité politique relève de la règle juridique, et non plus du bon plaisir ou de
caprice : la loi n’exprime la volonté générale que dans le respect de la constitution
(C.C., 23 août 1985, Nouvelle-Calédonie,Rec. 70). De cette vision découle la bonne
gouvernance ou l’État de droit
1
;l’État soumis au droit, au sein duquel les citoyens
sont protégés de l’arbitraire par la règle de primauté du droit qui exprime la préférence
pour l’ordre public dans une société plutôt que pour l’anarchie, la guerre et les luttes
incessantes (Wade et Phillips). La limitation de la puissance de l’État récuse l’État des-
pote,oude police. La Révolution de 1789, c’est l’avènement de la Loi
2
.L’affirmation
■1. Sur ce concept forgé par la doctrine allemande (Rechtsstaat) au XIX
e
siècle : V. J. CHEVALLIER,
L’État de droit,4
e
éd., 1999 ; L’État de droit, Mélanges Guy Braibant, 1996 ; B. BARRET-KRIEGEL, État
de droit, D.C., p. 415.
■2. Un gouvernement sans lois est, je suppose, un mystère politique, inconcevable pour l’esprit humain
et incompatible avec la société des hommes.J.L
OCKE.
19

de Michelet signifie, en clair que désormais le règne de la loi se substitue à la domina-
tion de l’homme par l’homme. D’où la formule topique de la constitution du 14 septem-
bre 1791 : Il n’y a point en France d’autorité supérieure àcelle de la loi. Le roi ne
règne que par elle et ce n’est qu’au nom de la loi qu’il peut exiger l’obéissance.
Cependant, ces notions, pour être comprises, impliquent des explications : que
faut-il entendre par phénomènes politiques ? En quoi consiste leur encadrement juri-
dique ?
A. LES PHÉNOMÈNES POLITIQUES
3La politique est l’art du possible. L’expression est courante, tel un poncif. Toute-
fois, elle est malaisée à cerner en raison de son ambiguïté
3
. Voici, à n’en pas douter, un
mot déprécié et valorisé, à propos duquel les nuances péjoratives et laudatives s’entre-
choquent. Qu’est-ce à dire ?
Pour le commun des mortels, la politique est repoussée avec une belle indignation.
Activité peu ragoûtante, voire sale, selon le tempérament poujadiste. Qui ne se souvient
de la définition de D’Alembert : L’art de tromper les hommes ; de l’invocation de Mus-
set : La politique, voilà notre misère ! ou de la réflexion de Mauriac : La politique ?
Est-ce qu’on s’intéresse aux batailles de singes ? Mais, la politique n’est pas un vice,
ni un jeu de société (S. de Beauvoir), ainsi que l’atteste le meurtre de conseillers muni-
cipaux à Nanterre, en 2002. Bref, elle est aussi noble, par civisme et altruisme. Son-
geons aux institutions caritatives ou humanitaires (la Croix rouge, Médecins sans fron-
tières, les restaurants du cœur de Coluche) pour se persuader qu’elle mérite mieux que
le mépris. En vue de s’en convaincre, on s’attachera à sa définition (1) et à sa condi-
tion (2).
1. La définition de la politique
4La politique différencie l’homme de l’animal, à l’opposé de Platon qui prétendait
qu’elle était l’art d’élever les troupeaux. Elle est susceptible de deux acceptions, l’une
restrictive, l’autre extensive. La langue anglaise par sa richesse (policy, politics, politi-
cal) tranche avec le français. D’où l’ambivalence foncière de la politique.
a) L’acception restrictive de la politique
5À cet égard, une double signification s’attache, tant au substantif qu’àl’adjectif.
La politique, dans un premier temps, désigne l’action, la mission, le comportement
ou le programme d’un homme, d’un parti, d’un Gouvernement, d’un État... On dénonce
toute politique attentatoire aux droits de l’homme ; on milite pour la politique euro-
péenne, on pratique la politique du pire.
Dans un second temps, le mot caractérise une activité ou un secteur spécifique,
mieux irréductible, par rapport aux autres activités ou secteurs d’une société. En
somme, la politique, selon une démarche obsidionale, se présente, au sein de cette
■3. V. Ph. BÉNETON,Introduction à la politique, 1997 ; J.-L. CHABOT,Introduction à la politique,
1991 ; D. CHAGNOLLAUD,Introduction à la politique, 1996 ; Ch. DEBBASCH et J.-M. PONTIER,Introduc-
tion à la politique, 2
e
éd., 1986 ; O. VALLET,Principes du politique, 1991.
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dernière, à la manière d’un monde clos, d’un milieu retranché qui détonne, à la limite,
tel un coup de pistolet au milieu d’un concert (Stendhal).
Vue de la place de la Concorde à Paris, l’Assemblée nationale mérite d’être appelée la maison sans
fenêtres. De fait, et à l’évidence, la politique obéit à des règles spécifiques, tant du point de vue des
conditions d’accès, que du comportement observé. On a prétendu, avec raison, que la politique était le
seul métier (si l’on ne regarde pas de trop au sens des mots) que l’on peut exercer sans jamais l’avoir
appris. En lien avec la règle du tutoiement introduite au Parlement par Gambetta, les sentiments politi-
ques se différencient des sentiments privés. Il y a moins de différence entre deux députés dont l’un est
révolutionnaire et l’autre ne l’est pas, qu’entre deux révolutionnaires, dont l’un est député et l’autre ne
l’est pas (Robert de Jouvenel). La leçon de réalisme ou de cynisme, donnée par Machiavel souligne
l’autonomie, pour utiliser un délicat euphémisme, entre la morale et la politique. Un État de ce nom,
affirmait le général de Gaulle, n’a pas des amis, mais des intérêts.D’où le recours, en tant que de
besoin, à l’action militaire au Koweït et en Irak en vue de leur sauvegarde. De même, remarquait-il,
on ne doit jamais mentir au peuple, mais il n’est pas interdit d’être habile. Plus pragmatique, Lincoln
admettait qu’on peut tromper une partie du peuple tout le temps et tout le peuple une partie du temps,
mais on ne peut pas tromper le peuple tout le temps.
Véritable caméléon, l’homme politique agit, selon les circonstances, à la manière du renard ou du
lion. Réussir est le plus clair du temps synonyme de trahir
4
. Talleyrand et Fouché, soit le vice appuyé
sur le bras du crime (Chateaubriand), démontreront au final que la trahison n’est qu’une question de
dates (A. Thérive).
Ainsi, la politique stricto sensu s’analyse en une activité spécialisée, celle d’une
minorité (la classe politique). Avec humour, Paul Valéry notait : La politique, c’est
l’art d’empêcher les gens de se mêler de ce qui les regarde. Toutefois, une tendance
àlaréappropriation de la politique se dessine, car, selon Aristote, l’homme est naturel-
lement un animal politique.
b) L’acception extensive de la politique
6Entendu au sens large, le mot se comprend à l’aide de l’étymologie. Politique vient
du terme grec polis,quisignifiecité. La cité était le cadre spatial dans lequel les individus
se réunissaient. Son origine nous avertit par conséquent, qu’il s’agit de relations entre les
personnes dans le cadre d’une société organisée ou policée
5
. En dépit de son exiguïté et
de l’institution de l’esclavage, la cité antique représentait une organisation politique per-
fectionnée préfigurant l’État moderne. Il suit de là, que la politique se rapporte aux indi-
vidus vivant en société, l’État apparaissant, en définitive, comme la société des sociétés.
Loin d’être une activité spécialisée, comme on l’indiquait à l’instant, elle se présente
désormais comme fondamentalement banalisée,la chose de toutes et de tous.Enun
mot, c’est le régime de la collectivité tout entière ou son mode d’organisation (R. Aron).
Dès lors, la politique n’apparaît plus sous l’aspect d’un champ clos, mais d’un univers sans rivages
ni frontières. En un mot, tout ce qui est humain est politique et vice versa. À la réflexion courante Je ne
m’occupe pas de politique, Jules Renard répliquait : C’est comme si vous disiez, je ne m’occupe pas de
la vie ! Bref, si l’on ne s’intéresse pas de la politique, celle-ci s’intéresse à chacun d’entre nous, en
déterminant notre condition.
Il appartient, dès lors, au droit de systématiser la condition de l’homme au milieu de
ses semblables. D’une façon plus précise, le droit constitutionnel détermine les relations
■4. V. D. JEAMBAR et Y. ROUCAUTE,Éloge de la trahison, 1988 ; P. LENAIN,Le mensonge politique,
1988 ; M. ABÉLÈS,Un ethnologue à l’Assemblée, 2000
■5. En sollicitant les ressources de la sémantique, on observe que politique et politesse sont unies par une
même racine, à la manière du livre de Jean-Jacques Rousseau (Du contrat social ou principes du droit
politique, 1762).
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entre l’individu et la société, entre la liberté dont celui-là est investi et l’autorité dont
celle-ci se nourrit. Si le droit est l’armature de la société, le droit constitutionnel en
constitue, à n’en pas douter, la matrice. L’examen de la condition de la politique en
témoigne.
2. La condition de la politique
7Emmanuel Mounier prétendait que si la politique n’est pas tout, elle en est tout.De
fait, l’activité humaine est marquée de son empreinte indélébile
6
. Elle présente, à cet
effet, deux caractères, que l’on voudrait envisager succinctement : un aspect contrasté,
d’une part, et rationalisé,d’autre part.
a) Le caractère contrasté de la politique
8La politique relève d’un paradoxe, dans la mesure où elle rapproche les individus,
tout en les opposant. Tel le dieu Janus des Anciens, elle se présente, dans un même
mouvement, sous l’aspect d’une communion et d’une ségrégation.
Communion, à partir de l’instant où elle est inhérente à la condition humaine. Sans
verser dans le truisme, on observe que tout est politique dans une société, où chacun la
pratique, à l’instar de M. Jourdain, en l’ignorant ou en s’en défendant.
α) La politique illustrée
9Pour s’en tenir à des exemples hétéroclites, le sport ne relève pas de la neutralité : la victoire de
l’équipe de France dans la coupe du monde de football en 1998 a célébré l’union de la Nation dans sa
diversité ethnique. Par ailleurs, on sait que la gestion des relations internationales sollicite régulière-
ment le canal sportif (la diplomatie du ping-pong entre les États-Unis et la Chine ; celle du cricket
entre l’Inde et le Pakistan). En certaines circonstances, une âme politique pourra être attribuée à un
objet (le TGV change les mentalités en intégrant Paris aux régions) ; à un fait atmosphérique (le
réchauffement climatique) ; à Internet à travers les réseaux sociaux (Facebook, Twitter) voire même à
une activité sociale (les apéros géants). Un certain vocabulaire (celui du politiquement correct) cultive
l’euphémisme ou la langue de bois. Au nom de la sécurité alimentaire, manger est devenu un acte
politique. Reste que la guerre, selon Clausewitz, est une simple continuation de la politique par d’au-
tres moyens.
Au passage, l’apolitisme mérite, à ce titre, d’être récusé. Un non-sens tout au plus, ou pis encore,
une forme d’hypocrisie dissimulant le conservatisme, c’est-à-dire le maintien de l’ordre politique exis-
tant
7
. On se prend à parodier Musset : haïr la politique, cela se peut, mais la nier, quelle plaisanterie !
Ainsi, la politique est-elle gage de cohésion du groupe humain, tout en introduisant une opposition
entre ses membres.
β) La politique différenciée
10 À cet égard, la politique participe de la ségrégation, peu importe, au demeurant, la
société au sein de laquelle elle se manifeste : de la plus grande (l’État) à la plus petite (le
couple) ; de la permanente (l’entreprise) à l’éphémère (jeux enfantins) ; de la forme la
plus respectable (la démocratie) à la plus détestable (la monocratie). Pourquoi en est-il
■6. À telle enseigne que l’Église catholique a proclamé, en novembre 2000, Thomas More, ancien chan-
celier du roi Henry VIII d’Angleterre, mort en martyr, en 1535, saint patron des hommes politiques.
■7. On connaît, à ce propos, la réplique fameuse d’Alain : Lorsqu’on me demande si la coupure entre
partis de droite et de gauche, hommes de droite et hommes de gauche, a encore un sens, la première idée
qui me vient est que l’homme qui pose cette question n’est certainement pas un homme de gauche.
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de la sorte ? Parce que la politique secrète une force, ou développe, si l’on préfère, une
énergie particulière que l’on appelle le pouvoir. Or, les manifestations de ce dernier,
dans l’attente de l’avènement du paradis terrestre (démocratie directe ou autogestion),
sont immuables dans le temps et l’espace. Elles se traduisent nécessairement par l’exis-
tence de relations inégalitaires, entre les titulaires et les destinataires du pouvoir, entre
ceux qui commandent et ceux qui obéissent ; entre ceux, enfin, qui conduisent la société
et ceux qui sont dirigés. Dans un raccourci fameux, le doyen Léon Duguit distinguait
les gouvernants et les gouvernés
8
;les Anglo-américains, pour leur part, opposent les
leaders aux followers. Une division grosse de domination et de contestation à base de
privilèges, pour les uns, et de sujétions, pour les autres. Fascination et prévention, le
pouvoir est intrinsèquement une notion valorisée autant que relativisée. Il désigne un
mode d’action ou d’influence de certains individus sur d’autres (le harcèlement sexuel
ou moral dans le monde du travail) sans cesse renouvelé
9
. De fait, le pouvoir demeure
inachevé à l’image de la destinée humaine, telle la mer, la mer toujours recommencée
(P. Valéry). J’ai fait ce que j’ai pu : la devise du chancelier Willy Brandt s’avère être
une admirable leçon d’humilité pour les gouvernants.
γ) La politique intériorisée
11 Les actes politiques sont, par suite, habituellement le fait des gouvernants. Sans doute, les gouver-
nés sont partie prenante à la vie politique, tout au moins dans les régimes pluralistes (adhésion à un
parti, participation à des réunions publiques, à des manifestations, expression de leur volonté ou de leur
choix à l’issue d’une élection ou d’un référendum).
Ceux qui exercent une action sur d’autres hommes, qui les entraînent à prendre telle ou telle atti-
tude ou, au contraire, à s’abstenir dans telle ou telle circonstance, sont réputés détenir le pouvoir.Un
chef de gouvernement ou d’entreprise, le président d’un club sportif, un secrétaire de syndicat, le digni-
taire d’une église, un enseignant a fortiori, détiennent du pouvoir, parce qu’ils sont à même d’entraîner
d’autres personnes à penser ou à œuvrer dans tel ou tel sens.
De ce point de vue, on peut inciter celles-ci à agir de bien des façons, mais les deux moyens prin-
cipaux de la régulation sociale sont, en dehors de la croyance (gouverner c’est faire croire, prétendait
Machiavel), la persuasion et la contrainte. On peut, tout d’abord, chercher à peser sur la volonté
humaine par la parole ou par l’écrit, en s’attachant à démontrer la nécessité, l’utilité, l’intérêt ou l’agré-
ment de tel objectif. La parole est, sans doute, le mode de persuasion principal. Presque tous les grands
meneurs d’hommes sont des bons orateurs, sachant généralement joindre le geste à la parole. On
connaît le rôle grandissant des conseillers en communication (spin doctors, en anglais) dans les entou-
rages politiques notamment au moment des élections. Mais, la persuasion ne suffit pas toujours et le
recours à la contrainte, ultimum remedium, est parfois nécessaire. Georges Pompidou l’admettait ouver-
tement : Gouverner, c’est contraindre. Contraindre les individus àse plier àdes règles, dont chacune, à
tout moment, va contre l’intérêt immédiat de tel ou tel.
Cette dernière est toujours à l’arrière-plan et parfois utilisée, en ce sens que l’État a le monopole de
la contrainte légale. Il existe aussi des régimes ou des groupes politiques qui cèdent au terrorisme et
pratiquent la violence
10
. Mais, cette régression ne saurait laisser indifférent, car elle est antinomique
d’une authentique culture politique.
Au total, il existe des phénomènes politiques à l’intérieur de toute société et tout
particulièrement au sein de l’État, objet de la sollicitude du constitutionnaliste. Ces phé-
nomènes sont complexes, mais aussi et surtout conflictuels, dans la mesure où des
■8. La formule apparaît déjà sous la plume de Gracchus Babeuf, en 1796, dans le Manifeste des Égaux.
■9. V. J. BAECHLER,Le pouvoir pur, 1978 ; J. K. GALBRAITH,Anatomie du pouvoir, 1985 ;
M. FOUCAULT,Deux essais sur le sujet et le pouvoir in H. DREYFUS et P. RABINOW,Michel Foucault,
un parcours philosophique, 1984, p. 297 ; L. SFEZ,La symbolique politique, 1988.
■10. V. G. BOISMENU et J.-J. GLEIZAL (sous la direction), Les mécanismes de régulation sociale, 1988 ;
I. SOMMIER,Le terrorisme, 2000.
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