Dans quelle mesure la politique budgétaire permet

Thème du mois
11 La Vieéconomique Revue de politique économique 3-2014
Lorsdelarécentecrise financièreetéconomique, presque toutes les économies avancées ont adopté une politique
budgétairedetrèsgrande envergure. La Suisse amis en place un programme de stabilisation àtrois niveaux.
Photo: Keystone
La période de relativestabilité écono-
mique queconnaissaient la plupartdes pays
développés depuis près de 25 ans abrusque-
ment pris fin durant l’été 2007. Après l’im-
mobilieraux États-Unis, la crise bancaire
s’est propagée dans le mondeentierdès 2008,
avant de s’étendrerapidementàl’économie
réelle, provoquant ainsi une récessionmon-
diale. Dramatique et n’épargnant aucun
pays,l’interruptiondelacroissanceaengen-
dré une crise économique comme le monde
n’en avait plus connue depuis la fin de la Se-
condeGuerremondiale.
En réactionàlaforte contractionde
l’économie mondiale, les gouvernements
de presque tous les pays industrialisés ont
rapidementassoupli leur politique moné-
taire. Ilsont également doté leur politique
budgétaired’un important dispositif visant
àstabiliserlaconjoncture. La graveréces-
siondeces dernières années, la politique
budgétairequi en adécoulé et les efforts
consentis pour sauverles banques ont
confronté de nombreux États àdes taux
d’endettement en rapidecroissance. Ceux
de la zone euro ontainsi mis en place une
politique d’austérité radicale quimarquera
l’histoire.
L’expansiondelapolitique budgétaire,
un endettementenforte progressionetle
retour étonnamment rapideàune poli-
tiqued’austérité sont autant d’éléments
quiont contribuéàattirer davantage l’at-
tentiondupublic surcette même politique
budgétaire. La crise a, par ailleurs, soulevé
desquestions quant àson rôle dans la sta-
bilisationdelaconjoncture. Nous tentons
d’y répondredans ce quisuit en adoptant
le point de vuesuisse.
Dans quelle mesurelapolitique budgétairepermet-elle àune
petiteéconomie d’influer sur la conjoncture?
La forterécession quiaaccom-
pagné la récentecrise économique
mondiale acontraint la presque
totalitédes pays industrialisés à
s’engager dans des politiques
budgétaires dont le but était de
stabiliser la conjoncture. La
Suisse a, elle aussi, exploitésa
marge de manœuvreencesens.
Lorsdes récessions quidécoulent
de l’effondrement des exporta-
tions, les petits pays n’ont toute-
fois quepeu de possibilités
d’adopter une politique budgé-
tairediscrétionnaireefficace.
Quoi qu’il en soit, la capacité
d’action des pays quidisposent
d’une politique monétaireauto-
nome et d’un faible taux d’endet-
tement estplus grande quecelle
des autres.
Lorin Altermatt
Section Politique budgé-
taire, rapports sur les fi-
nances, Administration
fédérale des finances AFF,
Berne
Serge Gaillard
Directeur de l’Administra-
tion fédérale des finances
AFF,Berne

Thème du mois
12 La Vieéconomique Revue de politique économique 3-2014
Augmentation de la valeur des multiplicateurs
La majorité desétudes empiriques surla
valeur desmultiplicateurs se fondentsur des
données datant d’avant la crise, quinecor-
respondentpas au cadremacroéconomique
quiasuccédé. Celui-ci se caractérise notam-
ment par une politique de taux zéroprati-
quée par les banques centrales, un renforce-
ment desrestrictions régissant l’octroi de
crédits surles marchés financiers et,dans le
même temps, l’effondrementdelacroissance
dans beaucoup de pays.Les premiers résul-
tats montrent que, dans un telcontexte, l’ef-
fetdes multiplicateurs –etdoncl’efficacité
de la politique budgétaire–doitêtreréévalué
àlahausse. Lesstabilisateurs automatiques
ontégalement été d’un apport majeur.Une
impulsionbudgétairedéploie le même effet,
qu’elledécoule d’une décisiondiscrétion-
naireouqu’elle ait été institutionnalisée sous
forme de stabilisateurautomatique. En com-
paraisoninternationale, l’ampleur destrains
de mesures conjoncturelles (discrétion-
naires) ne dépendpas directement de la gra-
vité de la crise, mais elle est inversementpro-
portionnelleaupoids desstabilisateurs
automatiques dans les différenteséconomies.
Des risques budgétaires
d’une importance imprévue
Lesexpériences faites notamment surle
plan international lors de la crise ontdé-
montré àquelpoint une débâcle immobi-
lièreoubancairepouvait débouchersur une
augmentationdes taux d’endettement aussi
forte qu’inattendue. Après une récessionpar-
ticulièrementprofonde,les taux d’endette-
ment de nombreux États ontprogressé bien
plus vite quelors desprécédents fléchisse-
ments conjoncturels, ce quiprovientdans
une largemesured’une baisse desrecettes
étatiques. Dans ce contexte,les mesures dis-
crétionnaires visant àstabiliserlaconjonc-
tureont joué un moindrerôle. Àl’échellein-
ternationale, il en aété de même pour l’aide
accordée aux banques en difficulté. Dans
quelques pays,l’interventiondel’État en fa-
veur desmarchés financiers atoutefoisété
une cause spectaculaired’endettement. Celui
de l’Irlande, par exemple, aaugmenté de plus
de 40 points de pourcentageenraisondu
sauvetagedes banques.
Des règles budgétaires nationales
insuffisamment développées
Durant les années quiont précédé la crise,
les pays disposant de leurspropres règles en
matièrebudgétairesesontsystématiquement
montrés plus efficacesque les autres. La ma-
nièredontcelles-ci sont conçues revêt toute-
foisune grandeimportance. De bonnes
règles doiventtenir compte de l’évolution
La politique budgétaire
a-t-elle changéderôle?
Avant la crise, on pensait quelapolitique
budgétairedevaitenpremierlieuserviràat-
teindreles objectifsfixés àmoyen et long
termes, àsavoir garantir la stabilité finan-
cièreetfavoriserlacroissanceéconomique.
Atténuerles fluctuations conjoncturelles in-
combait àlapolitique monétaire, bien que
celle-ci ait pour vocationpremièredegaran-
tirlastabilité desprix. La politique budgé-
tairedevaituniquementavoir un effetanti-
cyclique passif, les dépenses évoluant de
manièrerégulière, sans subirles variations
cycliques desrecettes. Elle reposait donc es-
sentiellementsur des stabilisateurs automa-
tiques,alors queles mesures discrétionnaires
visant àstabiliserlaconjoncturedevaient
rester secondaires (pour la terminologie, voir
l’encadré 1).
Le scepticisme quientoureles mesures
discrétionnaires provient principalement
d’une incertitude liée au processus de déci-
sionpolitique: celui-ci est-il en mesurede
donnerdes impulsions conjoncturelles en
temps opportun et de manièresuffisamment
ciblée? De tels programmes devraient en
outreêtre limités dans le temps,desorte que
la quote-partdel’État ne continue pas àpro-
gresserlors de chaque récession. Outreces
critiques d’ordre qualitatif, les effets quanti-
tatifsdelapolitique budgétairefaisaient éga-
lement l’objetd’une grandeméfiance. La
questionportait principalement surles mul-
tiplicateurs budgétaires:end’autretermes,
quel est l’impact d’une impulsionbudgétaire
surlacroissanceduPIB?
Malgré les fortesexigencesqualitatives et
deseffetsmultiplicateurs estimés plutôt
modestes, la plupartdes États membresde
l’Organisationdecoopérationetdedévelop-
pement économiques (OCDE) et nombre de
pays émergents quin’enfontpas partieont
pris, pendant la récente crise, desmesures
budgétaires discrétionnaires dans le but de
soutenir la conjoncture1.Le«retour» àune
tellepolitique conjoncturelle aalimenté les
débats surlerôle et l’effet desmesures prises
dans ce cadre.
Des enseignements provisoires
sur le rôle de la politique budgétaire
durant la crise
Quand bien même il n’est pas encore pos-
sible de juger àl’écheloninternational de
l’efficacité et du rôle fondamental de la poli-
tiquebudgétairependant et après la crise fi-
nancièreetéconomique, les premières
conclusions peuventdéjà être tirées àtitre
provisoire.
1Dans les pays membres de l’OCDE, ces mesures cumulées
sur une période de trois ans équivalant ààquelque 2,7%
du PIB (moyenne non pondérée).
Encadré1
Terminologie: multiplicateurs,
politique budgétairediscrétionnaire
et stabilisateursautomatiques
En politique budgétaire, un multiplicateur
désigne le facteur quipermetdemesurer
l’impact d’une hausse des dépenses de l’État
ou d’une baisse d’impôt sur l’augmentation
du produit intérieur brut (PIB). Plus la valeur
d’un multiplicateur estélevée, plus l’effet
d’une politique budgétaireexpansivesur la
croissance et l’emploi estgrand. La valeur des
multiplicateursdépend de différents facteurs,
notamment de l’interdépendance écono-
mique avec l’étranger.
La politique budgétairepermetderéagir à
des situations économiques particulières, par
exemple en décidant, lorsderécessions,
d’augmenter les investissements ou d’adopter
des trains de mesures destinés àstabiliser la
conjoncture. Dans de tels cas, on parle d’une
politique budgétaire«discrétionnaire»,à
savoir adaptéeàune situation donnée. La
mise en œuvred’une telle politique comporte
des difficultés pratiques, car l’activitéécono-
mique ne doit pas êtredavantageperturbée
par des programmes d’économies lorsderé-
cessions ou par une augmentation des dé-
penses lorsdepériodes de hauteconjoncture.
Les économistess’accordent, dès lors, àdire
quelapolitique budgétairenedoit pas limiter
les effets des stabilisateursautomatiques.
En cas de récession, les déficits dus àla
baisse des recettes et àl’augmentation des
dépenses quiendécoulent doivent donc être
acceptéssur le plan politique. Àl’inverse,
des excédents doivent êtreréalisés quand
le chômageest bas et les capacités écono-
miques largement exploitées. En Suisse, les
principaux stabilisateursautomatiques sont
l’assurance-chômageetlefrein àl’endette-
ment concernant les dépenses. L’effetstabili-
sateur de ce dernier repose sur le fait queles
recettes varient en fonction de la conjonc-
ture, tandis queles dépenses progressent
de façon continue. Pour ce quiest de l’assu-
rance-chômage, non seulement l’évolution
des recettes, mais aussi celle des dépenses
permettent une stabilisation, car bien plus
d’indemnités sont versées pendant une ré-
cession quependant une période de haute
conjoncture.

Thème du mois
13 La Vieéconomique Revue de politique économique 3-2014
monétaireautonome, comme la Grande-
Bretagne ou les États-Unis. Ainsi, les
membresdel’Unioneuropéenne lourde-
ment endettés se sont retrouvés désarmés
face àune hausse, aussi subite querapide, des
primes de risque surles emprunts étatiques.
Ilsétaient donc particulièrementexposés à
un risque d’explosiondeladette.
Implications pour la Suisse
La Suisse arapidementsurmonté la réces-
sionparticulièrementforte de 2008 et 2009.
Elle renouait avecune forte croissancedès le
premiersemestre de 2010. Il semble quela
voie suivie par la Suisse en matièredestabili-
sation–fondée surles expériences faites du-
rant les années nonante–ait fait ses preuves
lors de la récente crise. L’objectif assigné àla
politique monétaireest large, puisqu’il
consisteenpriorité àgarantir la stabilité des
prix àmoyen et long termes. Pour yparvenir,
la Banque nationale suisse (BNS) doit tenir
compte àcourtterme de l’évolutionconjonc-
turelle. Durant la crise économique mon-
diale, la BNS aréussi àsoutenir efficacement
la demandeéconomique globale en abaissant
les taux d’intérêt. Étant donné queles capa-
cités économiques étaient sous-exploitées,
cela n’apas accrulerisque d’inflation.
Efficacitédes stabilisateursautomatiques
Au coursdes quinzedernières années, la
Suisse arenforcé ses stabilisateurs automa-
tiques. Le mécanisme du frein àl’endette-
ment prévoitque le plafonddes dépenses
soit limité àhauteur desrecettesstructurelles
estimées (autrementdit desrecettescorri-
gées desvariations conjoncturelles). Lesre-
cettes ordinaires sont ainsi corrigées d’un
facteurconjoncturel.Decette manière, l’évo-
lution desdépenses est dissociée de cellede
la conjoncture, ce quicontribue àlastabili-
ser. Outreles recettes de la Confédération,
les dépenses de l’assurance-chômage(AC)
serventégalement de stabilisateurautoma-
tique. En effet, alors queles recettes et la
conjonctureévoluentàpeu près au même
rythme, les dépenses augmententenpériode
de récession, en raisondelahausse du chô-
mage. Ainsi, les recettes inscrites au budget
de la Confédérationetles dépenses de l’AC
contrebalancentoustimulent automatique-
ment la conjoncturedemanièreanticyclique;
cela dépend, toutefois, directement de l’im-
portancedes fluctuations conjoncturelles et
de leursconséquences surletaux de chô-
mage. L’efficacité d’une telleflexibilité afait
ses preuvesnotamment pendant la crise éco-
nomique mondiale. Le graphique 1 repré-
sentel’«impulsionconjoncturelle» comme la
somme de l’évolutiondusoldedefinance-
économique. En période de haute conjonc-
ture, un excédentprimairesuffisamment
élevé doit être exigé pour réduireletaux
d’endettement. Certains pays ne l’ont cepen-
dant pas fait; nonseulement ce taux est resté
stable, mais il amême légèrementaugmenté
durant les années précédant la crise. Àl’in-
verse, les dispositifsenvigueur devraient ac-
corder aux gouvernements une margede
manœuvresuffisantepour pouvoirréagir à
dessituations économiques inhabituelles. Il
importe donc de prévoirdes clauses d’excep-
tion afin queles règles budgétaires ne soient
pas fondamentalement remises en question
dans certaines situations.
Importance d’une politique monétairenationale
En adhérant àl’Unionmonétaireeuro-
péenne, les pays de la zone euro ontrenoncé
àleurautonomie monétaireauprofit de la
Banque centrale européenne. C’est pourquoi
desÉtats fortement endettés, comme l’Italie
et l’Espagne, n’ontpas pu recourir àune po-
litique monétaireexpansive pour réduiredes
taux d’intérêt quiétaient temporairement
trop élevés pour euxet, grâceàladéprécia-
tion de la monnaie quienaurait découlé,
renforcerlacroissanceéconomique et les re-
cettes quiendécoulent. La capacité de ces
pays àsupporter pareil endettementaété ju-
gée inférieureàcelle desÉtats quiprésen-
taient proportionnellementunfortendette-
ment, mais quidisposaient d’une politique
Écart de production selon la fonction de production, en %(échelle de droite)
Introduction du frein àl'endettement,
exclusion de l'ACdes comptes de la Confédération
Impulsion du solde de financement ordinaire, en millions de francs (échelle de gauche)
Impulsion de l'AC, en millions de francs (échelle de gauche)
8000
6000
4000
2000
00
–2000
–4000
–6000
–8000
8
6
4
2
–2
–4
–6
–8
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Source: AFF; OFAS; Gaillard, Altermatt /LaVie économique
Graphique 1
Impulsions sur la demande produites par le budget ordinairedelaConfédération et l’AC

Thème du mois
14 La Vieéconomique Revue de politique économique 3-2014
vulnérabilité aux chocsmacroéconomiques
et accrusamargedemanœuvrebudgétaire.
La clause d’exception du frein àl’endette-
ment autorise aussi desécarts si desévéne-
ments extraordinaires échappant au contrôle
de la Confédérationl’exigent. Lors de la der-
nièrerécession, il n’en apas été fait usage.
Cetteclause est cependant importante, car
elle renforce la crédibilité du gouvernement à
maintenir une politique budgétairesur une
durée indéterminée. L’ancrageinstitutionnel
du frein àl’endettement et le mécanisme de
sanction quereprésentelecomptedecom-
pensationcontribuent encore àaccroître
cettecrédibilité. Outreune impulsionbud-
gétaireàcourtterme, le frein àl’endettement
apar conséquent un effetstabilisateur.
Le frein àl’endettement
agit comme un stabilisateur
Même de petits pays peuventbénéficier
d’une margedemanœuvreconsidérable
pour stabiliserl’évolutionconjoncturelle.
Grâceàune politique monétaireautonome,
la BNS dispose d’instruments efficacesvisant
àatténuer, voireàéviterdegravesrécessions.
La Suisse a, en outre, recoursàdes stabilisa-
teursautomatiques quicontribuent de ma-
nièredécisive àconsolider la conjoncture.
Àcet égard, le frein àl’endettement et le mé-
canisme de financementdel’ACsontessen-
tiels. Notrepaysdispose toutefoisd’une ca-
pacité limitée en matièredepolitique
budgétairediscrétionnaire, notamment en
raisondesaforte interdépendanceécono-
mique avecl’étranger.Les expériences tirées
de la récente crise financièresuggèrentde
maintenir la plus largemargedemanœuvre
budgétairepossible grâceàuntaux d’endet-
tement bas. Àcet effet, le frein àl’endette-
ment permet de réduirecetaux àmoyen
termeetderenforcerlacapacité de résistance
aux crises.
m
ment ordinaireetdes comptesdel’AC. Celle-
ci constitue un indicateurdes répercussions
du budget fédéral et de l’ACsur la demande
de l’ensemble de l’économie. Le graphique
montre clairementlemodèle anticyclique.
En 2009 par exemple, en pleine récession,
l’impulsionconjoncturelle aatteint près de
6,7 milliards de francs.
Les possibilités de la politique budgétaire
discrétionnairesont restreintes en cas de
crise des exportations
La taille modesteetlagrandedépendance
vis-à-vis de l’étranger de l’économie suisse
limitentconsidérablement la margedema-
nœuvredontdispose notre pays pour mener
une politique budgétairediscrétionnaire. La
partdes exportations de marchandises et de
services se monteeneffet àplusde50% du
PIB. La Suisse voit ainsi sonévolution
conjoncturelle fortement influencée par
l’étranger,enparticulierpar les impulsions
venant d’Europe, sonprincipal marchéd’ex-
portation. De plus, en raisondelapartélevée
desimportations, les impulsions budgétaires
suisses sont en partieabsorbées par l’étran-
ger.Des mesuresconjoncturelles ciblées et
efficacessontdonc, en général, difficiles à
définir.
Lesmesures de stabilisationprises en
2009 et 2010 ontmontréqu’il était impos-
sible de compenserdirectement le recul de la
demandeétrangèreauquelsontconfrontées
les entreprises. Peuaprès, ce problèmeare-
pris une forte actualité lorsqu’il s’est agide
prendredes mesures visant àatténuerles ef-
fets du franc fort. Lorsquelacrise provient
d’une faiblesse de la demandeinterne, les
possibilités d’actions’élargissent. Lesinves-
tissements dans les infrastructures publiques
en sont une parmi d’autres. Nonseulement
ils stimulent l’économie àcourtterme, mais
ils ontlacapacité de renforcerlepotentiel de
croissanceàlongterme, comme l’a démon-
tréleprogramme de 1997. Ainsi, l’impulsion
initiale, àsavoir la stimulationdes investisse-
ments publics dans le secteurdelaconstruc-
tion,anonseulement permis d’avoir un effet
àcourtterme, mais aussi d’exercerune in-
fluencepositivesur le potentieldeproduc-
tion économique. En outre, le secteurdela
construction, quiaffichait une baisse impor-
tante, apuêtresoutenu de manièreciblée.
Le frein àl’endettement augmente
la résistance aux crises
Le frein àl’endettement remplit les exi-
gences relatives àdebonnes règles budgé-
taires. Durant les dernières années marquées
par une situationéconomique relativement
favorable, il aentraîné un netrecul du taux
d’endettement. La Suisse aainsi réduit sa
Encadré2
Référence
Conseil fédéral, Le frein àl’endettement de
la Confédération: expériences et perspectives,
rapportduConseil fédéral en réponse aux
postulats Graber Jean-Pierre (10.4022),
Landolt (11.3547)etFischer (12.3552),
Berne, novembre2013.