Partie 2 - Etude des pratiques de planification locale - Inter

Partie 2 : Pratiques de planification locale
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PLANIFICATION ENVIRONNEMENTALE
Dans ce chapitre, nous mettons en relief certains aspects spécifiques de la planification dans le
domaine de l'environnement. Rappelons que la planification environnementale ne diffère pas en
tant que telle des autres domaines de planification de sorte que nos analyses sur la planification
locale en général restent pertinentes pour la planification dans le secteur de l'environnement.
Quelques tendances
L'examen des planifications entreprises par les paysans avec ou sans des intervenants fait surgir
quelques tendances. Il est intéressant d'examiner les deux cas séparément. En l'ABSENCE
D'INTERVENTION DIRECTE de projets, services ou ONG :
• Les initiatives de planification purement environnementales sont plutôt rares. En général,
elles ont pour origine un événement bioclimatique, une sécheresse ou des pullulations de
prédateurs des cultures (I.Traoré et L.Sima, n°7)1. Parfois, il s'agit d'une analyse propre à la
société villageoise à la suite d'une prise de conscience (B.Ballo, n°2).
• Les initiatives prennent deux formes : des mesures physiques (par exemple un barrage) ou
biophysiques (des plantations) et des mesures organisationnelles, le plus souvent des
réglementations ou des normes pour gérer l'accès à des ressources ou à des espaces.
• En règle générale, à l'échelle villageoise ou inter villageoise, la planification concerne des
mesures communautaires, plus rarement collectives (OP, AV ou ZAER, etc.).
Quand des INTERVENANTS sont à l'origine de l'initiative ou lorsqu'ils viennent en appui :
• Les actions planifiées prennent souvent place en lien avec ou dans le cadre d'une démarche
d'aménagement des terroirs.
• En général, les approches sont basées sur la recherche de solutions à des problèmes. Même
si l'analyse des potentialités est rarement absente, en pratique, au moment de planifier
l'action, les problèmes éclipsent régulièrement les potentialités.
• L'accent est placé sur les solutions techniques. Toutefois, plusieurs projets visités ont
développé des efforts remarquables pour dépasser ce niveau d'intervention et inclure des
approches organisationnelles pour solutionner des problématiques environnementales (EDP,
FIL, CAT/GRN, ...).
• Un diagnostic environnemental approfondi est à la base des démarches. En général, les
projets visités n'ont pas ménagé leurs efforts pour impliquer les populations dans le travail
d'analyse. Une large gamme d'outils ont été déployés par certains projets (par exemple, FIL
et CAT/GRN dans la zone de Sikasso).
• Selon les zones, le débouché des efforts de planification sera un investissement plus ou
moins lourd sur un ou plusieurs ouvrages (GRDR dans le cercle de Kayes) ou un ensemble
de mesures liées à un ouvrage (Terra Nuova, DED avec EGAB dans la commune de Oualia).
Dans la région de Sikasso, des actions socio-organisationnelles, et notamment des
législations ou des conventions inter terroirs, ont aussi été mises en œuvre à la suite
d'initiatives de planification.
1 Pour la numérotation des études de cas, nous renvoyons le lecteur à la note n°1 du chapitre 2, page 13
.
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Philippe De Leener, "Planification locale, développement local, gestion de l'environnement et
décentralisation : Partie 2", 02/1999, PNAE/CID (Bamako), Club du Sahel (Paris)

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Dans les deux cas, lorsqu'on s'intéresse aux FACTEURS DE REUSSITE, plusieurs tendances
significatives apparaissent :
• les actions environnementales efficaces sont fréquemment celles qui intègrent dans une
même opération DIVERSES MESURES conservatrices ou restauratrices. Par exemple des
mesures de gestion ou de valorisation des eaux combinées avec des mesures de
restauration ou de protection des terres.
• Rares sont les démarches de planification qui ne s'accompagnent pas de la création ou de la
mobilisation de STRUCTURES ORGANISATIONNELLES villageoises ou inter villageoises.
Planifier dans l'environnement signifie implicitement planifier au niveau de l'organisation
locale.
• Les réussites les plus frappantes semblent avoir été obtenues là où le lien entre la
planification de MESURES PHYSIQUES et la planification de MESURES SOCIALES
(réglementations ou conventions entre acteurs) a été réalisé dès le départ, un peu comme si
ces dernières étaient la condition d'effectivité des premières.Autrement dit, les efforts de
planification environnementale perdraient de leur force lorsque les intervenants investissent
plutôt leurs efforts sur les opérations techniques ou les actions de sensibilisation aux dépens
d'une réflexion sur la production des normes et règles qui les accompagnent implicitement.
Planification environnementale aux échelles micro-locale, locale et
communale
La gestion de l'environnement est d'autant plus efficace qu'elle se réalise avec la même intensité
aux différents niveaux, depuis la parcelle jusqu'au basin versant. Les différents niveaux doivent
s'emboîter harmonieusement et synergiquement.
Il faut rappeler à ce sujet l'importance de coordonner les différents LIEUX DE DECISION, depuis
l'exploitation agricole jusqu'aux instances inter villageoises. Il faut aussi avoir en tête les
différents NIVEAUX DE DECISION, D, R et E. En effet, entre la décision prise et décrétée à
l'échelle du village et sa mise en œuvre concrète dans les divers lieux concernés, il y a toute une
chaîne décisionnelle et une diversité d'acteurs qui entrent successivement en scène. Par
exemple, lorsque les autorités villageoises, en général le chef, ses conseillers et les
responsables des grandes familles, s'entendent sur des mesures conservatrices à propos de
certaines ressources ligneuses à préserver dans le terroir (niveau D de la décision), l'exécution
de ces mesures passent par une série de micro-décisions à caractère opérationnel et par des
actions de contrôle qui impliquent la responsabilité directe d'autres groupes d'acteurs, par
exemple les chefs d'exploitation qui détiennent des droits de cultures sur les terres où sont
localisées ces ressources ligneuses (niveau R de la décision). Mais, en pratique, les gestes
techniques qui agiront directement sur les ressources ligneuses à préserver seront exécutés par
d'autres acteurs encore, par exemple les jeunes chargés des défrichements et de la préparation
des terres ou les femmes impliquées dans le semis ou sarclage (niveau E de la décision)2.
Si la planification opérationnelle ne mobilise pas les diverses catégories d'acteurs décisifs aux
divers niveaux (étages) de décision, les mesures environnementales risquent de ne pas produire
les effets attendus. En effet, dans le domaine environnemental, l'articulation harmonieuse – et
cadensée – des différents niveaux de décision est un des éléments clés qui déterminent
l'efficacité des planifications et du déroulement des actions qui s'en suivent. Cet aspect est
régulièrement négligé par les acteurs, qu'il s'agisse d'acteurs villageois ou d'intervenants. En
général, l'investissement décisionnel est réalisé au niveau D, parfois au niveau R et plutôt
rarement au niveau E.
Le raisonnement que nous avons développé dans le cas du village peut être étendu à l'échelle
inter villageoise ou communale. La question clé devient alors : comment coordonner les micro-
2 Le lecteur intéressé par cette approche de la décision se reportera à Ph. De Leener, 1988, "Le projet
dans l'environnement démographique, économique et écologique", OPES 2112, UCL, Louvain-La-
Neuve, Belgique.
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Philippe De Leener, "Planification locale, développement local, gestion de l'environnement et
décentralisation : Partie 2", 02/1999, PNAE/CID (Bamako), Club du Sahel (Paris)

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décisions concernées par les grandes décisions des leaders locaux (villageois et bientôt
communaux) ?
Planifier l'action environnementale dans les communes
Au cour de l'atelier de restitution à Bamako, du 21 au 23/12, un groupe de travail a investi sa
réflexion sur la planification environnementale à l'échelle de la commune3. Le groupe a proposé
toute une procédure que nous reprenons ci-dessous :
• S'inspirer de la politique nationale,
• Identifier les acteurs,
• Identifier les problématiques,
• Identifier les actions,
• Identifier les priorités,
• Élaborer un programme d'action,
• Mettre en œuvre le programme,
• Organiser le suivi et l'évaluation.
Cette procédure a été vivement discutée. Un autre groupe a proposé de reprendre la démarche
proposé en partant d'un autre point de vue :
• Les acteurs communaux, citoyens, associations, élus, intervenants, etc. font un diagnostic
des situations environnementales qu'ils vivent et ils analysent particulièrement les
dynamiques, ce qui existe déjà (les ressources mobilisables) et ce qui "bouge" (les
initiatives), pas seulement les problèmes.
• Les acteurs de la planification communale organisent des processus de discussion et de
négociation entre eux.
• Les planifications environnementales des villages membres de la commune sont étudiées de
même que les diverses initiatives que les acteurs ont déjà entreprises. Un bilan est dressé et
les acteurs communaux en retirent des leçons.
• La planification communale intègre (relie entre elles) les initiatives et les différentes
planifications villageoises.
• Un effort particulier est fait pour inventorier et utiliser les connaissances, compétences et
savoir-faire locaux.
• Sur cette base, les acteurs communaux envisagent quoi faire de plus et plus efficacement
pour agir au niveau de l'environnement communal. Un plan d'action, c'est-à-dire un plan
d'ensemble, soutenu par une stratégie, peut ainsi être formulé sur une telle base.
Éventuellement, des actions spécifiques sur l'environnement sont identifiées à l'échelle
communale.
• Les planificateurs examinent ensuite dans quelle mesure leurs perspectives cadrent avec le
schéma directeur d'aménagement de la commune.
Ces deux conceptions sont relativement contradictoires. Elles reposent sur des VISIONS
DIFFERENTES du rôle de l'État central :
• Dans le premier cas, la planification part de ce que l'État a conçu pour et, en grande partie, à
la place des gens ; on planifie de haut en bas en s'inspirant des politiques ou plans
nationaux. A la limite, dans cette conception, les populations se mettent au service de l'État
pour agir sur leur propre environnement.
• Dans le second cas, c'est l'inverse, la planification part de ce que les gens font déjà, c'est-à-
dire des dynamiques villageoises ou associatives ; on planifie de bas en haut en examinant
comment harmoniser les diverses initiatives. L'État se met alors plus nettement au service de
ses populations en proposant des points de repère.
3 Nous reprenons ci dessous de larges extraits de la partie 3, pages 15 et 16
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Philippe De Leener, "Planification locale, développement local, gestion de l'environnement et
décentralisation : Partie 2", 02/1999, PNAE/CID (Bamako), Club du Sahel (Paris)

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Le débat a montré que le premier cas de figure évoque ce qui se fait depuis longtemps avec les
problèmes que chacun connaît tandis que la seconde option s'inscrit plutôt dans la philosophie
de la décentralisation qui fait le PARI SUR LA CREATIVITE et la responsabilité des acteurs locaux.
La principale source d'inspiration pour agir dans l'environnement de sa commune ne doit-elle pas
être l'analyse de sa propre situation, le bilan de ses propres capacités, l'évolution de ses propres
ambitions ? Ce que l'État central propose dans ses politiques nationales ne vient-il pas alors en
complément ?
Ces questions nous paraissent pertinentes dans la mesure où, au niveau local en tout cas, les
agents des services de l'État, et particulièrement ceux qui sont en lien étroit avec la gestion de
l'environnement, devront probablement redéfinir leur rôle et donc, finalement, se redéfinir eux-
mêmes.
La planification environnementale, une composante en interaction avec
d'autres composantes au sein d'une planification globale
Il est vain, selon nous, de parler d'environnement physique ou biologique isolément des autres
dimensions de la vie des terroirs. Rappelons notre hypothèse de base : les dysfonctionnements
environnementaux (érosion, déforestation, sécheresse) sont les symptômes de
dysfonctionnements sociétaux, c'est-à-dire de dérèglements dans le fonctionnement des
économies, des institutions et des organisations qui fondent les sociétés locales. En termes
simples, nous posons que c'est parce que ça ne va pas entre les hommes que ça ne va pas non
plus entre les hommes, les sols, les plantes et les animaux.
En conséquence, si on veut agir efficacement sur l'environnement, nous pensons qu'il faut
interpeller l'ensemble des composantes des sociétés locales, pour traiter non seulement les
symptômes mais, surtout, les causes et les mécanismes qui les produisent. Il en résulte que la
planification locale environnementale n'est pas environnementale au sens physique ou
biologique du terme, mais sociétale. L'environnement physique ou biologique ne sont cependant
pas négligés, simplement ils sont saisis comme des composantes de cette société, au même
titre que l'environnement économique, social, culturel ou politique.
La planification est donc nécessairement globale et, selon nous, c'est lorsqu'on tente d'isoler telle
composante de telle autre qu'on la rend fragile ou improductive dans le long terme.
Il faut toutefois clairement lever une ambiguïté : travailler dans une logique globale ne signifie
pas faire tout et n'importe quoi : si la planification locale devient un fourre tout sous prétexte
qu'elle doit être globale, on n'aura fait aucun progrès, on sera simplement revenu 20 ans en
arrière à l'époque où le développement dit intégré faisait ses choux gras. Il faut se méfier autant
des planifications "polyglottes" à vocation universelle que des planifications sectorielles. La
question clé n'est pas "Est-ce qu'il y a une composante sociale, économique ou politique à côté
de la dimension environnementale ?", mais plutôt "Est-ce qu'on a suffisamment raisonné la
planification environnementale en termes politiques, économiques ou sociaux ?", ce qui n'est pas
du tout la même chose. L'impasse surgit lorsqu'on ne raisonne l'action de changement
environnemental qu'à travers la seule dimension environnementale, que lorsqu'on aborde les
problèmes de l'érosion en ne regardant que le sol et en ignorant ce qui se passe entre les
hommes autour du sol érodé.
Une des voies prometteuses pour développer la planification environnementale et surtout
l'impact des actions qu'elle organise, consiste donc à la désenclaver par rapport aux autres
dimensions clés que sont l'économie ou le fonctionnement social ou politique. Plus la
planification environnementale est également une planification de mesures ou stratégies socio-
politiques, plus ses impacts environnementaux semblent durables et pertinents.
POINTS DE REPERE POUR PROGRESSER
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Philippe De Leener, "Planification locale, développement local, gestion de l'environnement et
décentralisation : Partie 2", 02/1999, PNAE/CID (Bamako), Club du Sahel (Paris)

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—> Développer des approches de planification intégrative, qui ne saucissonnent pas les
phénomènes et les domaines environnementaux, les sols, les arbres, les formations
végétales, la gestion des animaux, les eaux, etc., mais qui, au contraire, recherchent
leurs interconnections, tant dans l'analyse que dans l'action.
—> Lors de la planification, articuler synergiquement les échelles micro-locales
(individuelles ou familiales) aux échelles villageoises ou inter villageoises.
—> Combiner la réflexion et l'action sur les centres de décisions avec la réflexion et
l'action sur les questions environnementales proprement dites. Ce qui signifie, en
pratique, qu'il faut veiller à ce que les "faits environnementaux" ne soient pas isolés
des décisions qui les ont provoqués.
—> Rendre opérationnelles les dimensions sociales et politiques dans les initiatives de
planification environnementale.
—> Combiner étroitement la planification de mesures environnementales et la planification
de normes ou de modalités organisationnelles, l'impact des premières dépendant
directement de l'efficacité des secondes.
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Philippe De Leener, "Planification locale, développement local, gestion de l'environnement et
décentralisation : Partie 2", 02/1999, PNAE/CID (Bamako), Club du Sahel (Paris)