L`Etat a-t-il un projet social

•Conseil scientifique
de l'Evaluation.
(1) NDLR : ce texte
est
un point de vue
de B. Perret, auquel
nous avons soumis
le rapport de P.
Maclouf «Etat et
co-
hésion sodalesous la
Vème République -
Perceptions, modes
d'action» (rapport
pour la CNAF, sep-
tembre 1993), et non
une réaction ai tique
à l'article de P.
Maclouf publié dans
ce même numéro.
L'Etat a-t-il un projet social ?
Bernard Perret*
1
a recherche de Pierre Maclouf (1) a le
mérite
de définir clairement une dé-
marche analytique et de s'y tenir : il
s'agit de «caractériser la structure d'action de
l'Etat en matière sociale», en privilégiant une
interprétation endogène deschangementsqui
l'on affectée. Il fait donc l'hypothèse
que la
dynamique autonome
de la structure étatique
constitue
un fil directeur pertinent pour ana-
lyser les transformations de l'action publique
qui
ont accompagné la mise en oeuvre du
RMI.
A cette posture, on peut évidemment en op-
poser une autre qui met en avant l'influence
exogène
du contexte socio-économique et
montre que les politiques sociales constituent
autant
de réactions, passablement improvi-
sées et désordonnées, à des problèmes qui
s'imposent sans préavis à l'attention
du poli-
tique. Avant de développer ce point, il faut
donner acte à P. Maclouf des faits et tendan-
ces qu'éclaire bien son analyse: si l'on centre
le regard
sur la période qui suit la dernière
guerre mondiale,
il est incontestable que l'on
constate l'affirmation,
puis la progressive
déstabilisation,
d'un Etat modernisateur et
intégrateur,
dont la culture et les modes de
fonctionnement internes présentaient initia-
lement une réelle cohérence avec un projet
d'homogénéisation
de la société.
Le principal intérêt de l'étude est de bien faire
ressortir les différents aspects de cette
synergie:
-rôle des normes régissant l'emploi public
comme élément
«endo-intégrateur» et comme
modèle structurant
pour l'ensemble du salariat
(trajectoire ascendante, stabilité, dissociation
croissante
du statut et du travail effectif,
institutionnalisation
du dialogue social) ;
-cohérence entre les cadres cognitifs
partagés
par la plupart des hauts fonctionnaires (droit,
statistique)
et le caractère normatif de leur
projet d'intégration sociale;
-cohérence
du cadre de la planification (pla-
nification des fonctions collectives) et du pro-
jet intégrateur.
n est bien montré, également, comment les
vingt dernières années
ont vu cette cohérence
progressivement battue
en brèche. Eclatement
du schème intégrateur, tout d'abord: mise en
oeuvre de politique sociales centrées sur les
exclus, divorce entre la politique
de l'emploi
et la politique des relations de travail,
décentralisation, passage de l'aménagement
du territoire au développement local, politi-
ques sociales territorialisées (DSQ, ZEP ... ).
Eclatementducadrecognitif,ensuite,avecun
appel accru aux sciences sociales.
On pourrait ajouter, dans la même ligne de
pensée, que l'affirmation du paradigme de
l'évaluation ex-post au détriment d'un
paradigme prévisionniste-planificateur n'est
pas sans lien avec une nouvelle posture de
l'Etat, plus modeste, et renonçant de facto à
configurer la société selon un schéma pré-
établi.
L'hypothèse d'un Etat pensant
Le rapprochement de ces différents registres
de déconstruction d'une cohérence ne man-
que pas d'intérêt. Reste son interprétation, sur
laquelle je suis beaucoup plus réservé. Certai-
nes formulations de P. Maclouf prêtent à l'ac-
teur étatique un véritable projet sur la société.
Cette manière
de voir n'est certes pas totale-
53

(1) EditionsduSeuil,
1991.
(2) B. Perret, in
B. Erne, J.L. Laville
(dirs.), «Cohésion
sociale et emploi»,
éd. Desclée de
Brouwer, mai 1994.
54
ment dénuée de fondement, mais les évolu-
tionsdécritessecomprennentbeaucoupmieux
en faisant l'hypothèse d'un Etat pensant et
agissant d'abord en terme politique, et inter-
venant dans le champ social de manière plus
réactive que prospective. Plus précisément, je
partirais pour ma part des positions suivan-
tes, exprimées ici
davantage comme une es-
quisse
que comme une thèse élaborée :
. L'action de l'Etat en matière sociale ne se
comprend bien que replacée dans la longue
durée.
Comme l'établit fort bien Jacques Donzelot
dans «L'invention du social», le retour sur les
révolutions
de 1789 et les émeutes ouvrières
de 1848 montrent bien que le social représente
davantage pour l'Etat républicain un «retour
du refoulé» qu'un mythe fondateur : «]us-
qu'en 1848, la République apparaît( .. .) comme
une réponse globale aux problèmes de la vie en
sodété ( .. .)après cette date, en revanche, la Répu-
blique n'apparaîtra plus comme une réponse,
mais comme un problème» (p.18).
Pour J. Donzelot, le social n'est rien d'autre
que la réponse de l'Etat républicain à une
«question sociale» qui déstabilise son schème
idéologique initial (principe
de souveraineté,
face à face
Etat/individu). Dans cette ligne de
pensée, on comprend mieux la prégnance de
la logique de la représentation politique dans
le champ social, des bizarreries telles que
l'élection directe des administrateurs des cais-
ses de Sécurité sociale, l'importance idéo-
logique de la rhétorique assurantielle.
Historiquement, le
problème clé a été de con-
cilier la réponse
pratique aux problèmes de
cohésion sociale (qui obligent, par définition,
à tenir
compte des différences de condition et
de capacité d'action existant au sein de la
société) et l'individualisme-universalisme de
principe qui caractérise l'idéologie républi-
caine. Je
me permets à ce propos de citer ma
contribution à l'ouvrage Cohésion sociale et
emploi : «Cette contradiction originelle, occultée
par un siècle d' e1aborations institu-tionnelles et
idéologiques, permet d'expliquer bien des traits de
notre système social. Il a fallu, en effet, réconcilier
laborieusement des logiques profondément
antinomiques : la solidarité suppose la reconnais-
sance d'une dissymétrie entre les individus, ainsi
que des formes d'organisation collective dont la
légitimité ne relève pas uniquement de la logique de
la représentation.
Le rapport direct de l'individu au pouvoir politique
se trouve relativité par son appartenance à des
collectivités intermédiaires qui constituent le ca-
dre naturel des liens d'entraide. Car l'Etat ne peut
se substituer que très partiellement à celles-d, sous
peine de transformer les citoyens en assistés.
Cette difficulté politique et conceptuelle explique
la mise en avant des principes de prévoyance et,
surtout, du principe assurantiel, pour encadrer les
mécanismes collectifs de solidarité, et pour les
légitimer dans un univers politique valorisant
l'émancipation de l'individu et l'affermissement
de l'Etat-nation. Dans «l'Etat en France»,
Pierre Rosanvallon (1) montre bien en quoi la
de1imitation du champ de l'assistance, l' identifica-
tion précise des catégories incapables de se prendre
en charge a constitué un enjeu important lors de
l'élaboration des principes du système françJis de
protection sociale au siècle dernier. Ce rappel des
particularités de la modernité françJise permet
également de mieux comprendre pourquoi le syn-
dicalisme, forme dominante de l'intermédiation
sociale, a subi plus qu'ailleurs l'attraction d'une
logique de la représentation et du deôat idéologique
propre au monde politique» (2).
Dans le même ordre d'idée, il faudrait s'inter-
roger sur le point de savoir si l'«endo-
intégration» par l'appareil d'Etat (grâce au
rôle de promotion sociale joué par les con-
cours administratifs), bien analysée par
P. Maclouf, n'est pas, d'abord, l'une des tra-
ductions de l' «élitisme républicain», concep-
tion implicite selon laquelle les seules diffé-
rences sociales acceptables
sont celles qui ré-
sultent du mérite scolaire (on en trouve une
trace récurrente dans l'idée d'«égalité des
chances», à laquelle ne cesse de se raccrocher
les discours politiques
«républicains» de droite
et de gauche, comme ce qui doit rester lors-
qu' on a renoncé à toute autre forme d'utopie
sociale; cf. par exemple, l'importance de ce
thème
dans le document du Plan «Inégali-
tés 90»).
. Le modèle de l'après-guerre doit être pensé
sur
le mode de l'exception.
Compte tenu de ce qui vient d'être rappelé, le
fait
deprendre pour référence l'Etat social mis

(1) a. sur ce point B.
Perret etG.Roustang,
«L'éoonomie contre
la soc1été>>, éd. du
Seuil, 1993.
(2) «Cohésion sociale
et emploi», op.dt.
en place après la Libération induit un biais.
Comme on commence à mieux
le compren-
dre, la conjoncture particulièrement favora-
ble qui a prévalu au cours des Trente Glorieu-
ses a permis d'occulter un certain nombre de
contradictions fondamentales
du modèle po-
litique français, et de postuler une cohérence
dont la fragilité apparaît clairement
aujourd'hui.
Plus précisément, il faudrait approfondir l'idée
que la France, plus que d'autres pays, s'est
vue comme une «société salariale», c'est-à-
dire
une société où l'accès de tous à l'emploi
salarié représente une voie royale
pour conci-
lier
un principe d'émancipation individuelle
et un principe d'homogénéisation et d'inté-
gration sociale. Ou encore, de concilier
égalitarisme
et compétition, solidarité et
universalisme,étatismeetindividualisme,etc.
A y regarder
de près, le projet de l'Etat
modemisateuretintégrateurde l'après-guerre
n'a fait qu'exprimer la possibilité, qui parais-
sait offerte à
la société française, de réconcilier
sa culture politique
et la résolution concrète
de ses problèmes sociaux. En quelque sorte,
l'Etat ne faisait qu'amplifier une croyance au
progrès social partagée par l'ensemble
de la
société.
Il faudrait d'ailleurs souligner à ce
propos le lien étroit entre progrès social et
croissance économique.
Le projet social de
l'Etat fut congruent avec une doctrine écono-
mique : comme l'ont bien montré les écono-
mistes de l'école de la régulation, la synergie
entre le keynésianisme et l'Etat-providence
est
l'une des caractéristiques majeures de cette
période.
. L'évolution récente des modes d'interven-
tion
de l'Etat dans le domaine découle, au
premier chef, de l'évolution économique et de
la crise de la société salariale.
Pas seulement à cause de la montée du chô-
mage mais, plus fondamentalement, à cause
de l'éclatement du monde salarial et de la
remise en cause des formes antérieures
d'intégration
par le travail. La mondialisation
de l'économie, le développement des servi-
ces, la diversification des modes d'implica-
tion
dans le travail, l'importance prise par la
«qualification sociale», sont autant d'évolu-
tions structurelles qui rendent caducs non
seulement le compromis fordiste mais l'idée
même
de <<société salariale» (1).
La grande question
de la socialisation
Un autre facteur exogène d'évolution des
politiques sociales est l'affaiblissement des
capacités intégratrices des structures de bases
de la société telles
que l'école et la famille.
Sous l'effet
de ces deux grandes mutations, la
question sociale change
de nature. On a pu
parler à ce propos, à juste titre, d'une «nou-
velle question sociale». Les problèmes priori-
taires étaient, naguère,
la résorption des iné-
galités
de revenu et la régulation des conflits
sociaux ; la grande question est désormais
celle de l'exclusion, c'est-à-dire, en négatif,
celui
de la socialisation. Il me semble que la
vraie nouveauté pour l'Etat est
de devoir se
préoccuper politiquement
du problème de la
socialisa
ti on.
«L'Etat émancipateur est contraint progres-
sivement de modifier ses priorités et de faire de
l'insertion l'un des objectifs obligés de la plupart
des politiques sociales. Mais, au-delà de l'insertion
des exclus, c'est le lien social lui même, l' apparte-
nance des individus à un monde commun qui fait
politiquement problème. L'exclusion n'est que la
manifestation la plus visible d'un dérèglement qui
concerne l'ensemble de la collectivité. Cette situa-
tion impose peu à peu un changement de paradigme.
On peut, dès à présent, noter une discordance
entre l'orientation des nouvelles politiques socia-
les vers la mise en oeuvre d'une solidarité articu-
lant plus étroitement droits et comportements
(l'exemple type étant le contact d'insertion du
RMI) et la logique assurantielle du système de
protection sociale. Mais il faudrait aller plus loin
et repenser entièrement la solidarité sociale en
recherchant un nouvel équilibre entre protection et
obligations.Jl faudrait également tenir compte du
caractère systémique des déficits de socialisation et
passerd'uneconceptioninstrumentaledel'insertion
à une conception «écologique» du social. Une telle
mutation implique des interactions plus com-
plexes entre l'Etat et la société, de nouvelles
formes de dialogue et d'apprentissage réciproque,
de nouvelles modalités d'identification des pro-
blèmes et de légitimation des acteurs» (2).
55

(1) F. Fourquet et N.
Murard,«Valeurdes
services collectifs
SOCiaUX», étude réa-
lisée pour le Com-
missariat général
du
Plan, 1992, p. 144.
(2) Y. Meny,
J.C. Thoenig, «Pollb-
ques publiques»,
PUF, 1989, p. 174
56
. L'Etat doit être analysé comme un système
complexe de prise de décision et non comme un
acteur porteur d'un projet social bien défini.
A y regarder de près, et contrairement à ce
qu'un certain bon sens pourrait laisser croire,
les grands affrontements politiques ne con-
cement que très latéralement la formulation
des politiques sociales. En 1988,les idées
de la
gauche et
de la droite sur le RMI ne différaient
guère et les débats concernaient surtout les
spécialistes
du domaine, y compris le milieu
relativementétroitdesfonctionnairesdirecte-
ment concernés, et
le secteur associatif.
En fait,
il n'y a jamais de vrai débat sur les
finalités de l'intervention sociale
de l'Etat.
François Fourquet et Numa Murard propo-
sent une interprétation de ce constat para-
doxal: l'affaire
du politiqueseraitfondamen-
talement
la puissance et non le bien-être so-
cial, celui-ci n'étant jamais réellement pris en
compte en tant que projet
en soi, mais seule-
ment en tant que condition
de la cohésion de
la nation : «On peut faire l'hypothèse qu'il -le
deôat-
rendrait explicite l'opposition du social et
de la puissance et réve1erait le décalage inévitable
entre le but du politique et les aspirations des
hommes>> (1). On peut, plus simplement, rap-
porter cet escamotage
du débat social à la
sociologie
de la décision.
Comme le notent Yves Meny et Jean-
Claude Thoenig, le découplageentre la sphère
du pouvoir et la société est constitutive du
processus d'élaboration des politiques publi-
ques: «l'origine d'une demande sociale, et des
besoins que cette demande est censée médiatiser, se
situe dans la sphère politique. Il n'y a pas de
transparence totale, de lien direct entre le social et
le politique» (2). L'intervention de l'Etat en
matière sociale
peut difficilement être vue
comme
le résultat d'une stratégie explicite et
cohérente
de modification de l'état de la so-
ciété : elle est plus souvent motivée par la
prise en compte
d'un «problème de société»
dont la «mise sur agenda» est le résultat d'un
processus social complexe.
Dire, par exemple, comme le fait Pierre Maclouf,
que«l'Etatabandonnesonobjectifd'homogé-
néité sociale» (p. 45)au profit
de la lutte contre
la
«décohésion sociale» n'est qu'une
rationalisation a posteriori d'un cheminement
beaucoup plus chaotique. Une analyse précise
de
la préparation de la loi instituant le RMI
fournirait une bonne illustration de ce «brico-
lage» politico-technocratique.