la communication dans l`annee qui precede les elections

AGENCE DEPARTEMENTALE D’AIDE AUX COLLECTIVITES LOCALES
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À jour - octobre 2013
En cette fin de mandat municipal, la tentation est grande pour tout élu de rendre
public le bilan de la gestion de la collectivité qu’il a eu en charge pendant les six
dernières années. Cette communication n’est pas libre, mais encadrée par la loi
(Code Electoral) et la jurisprudence. Toute violation des règles ainsi établies expose
le contrevenant à de sérieuses sanctions touchant à l’invalidation du scrutin, au
réajustement de son compte de campagne 1, mais également à des sanctions
pécuniaires, à des peines de prison et d’inéligibilité.
La communication en période électorale peut emprunter tous les supports de
communication existants qu’ils soient écrits (support de presse quotidienne,
hebdomadaire, nationale, locale, municipale et autres tracts), télévisuels ou virtuels
(sites internet). À ces actions peuvent s’ajouter des manifestations ou festivités
diverses comme des inaugurations, des visites ministérielles, etc.
Si le support de communication est indifférent quant à l’application de la
réglementation régissant la communication du candidat aux élections en période
électorale, c’est son contenu et la période de publication que la loi s’est attachée à
encadrer par les articles L. 52-8 et L. 52-1 du Code Electoral.
Les restrictions imposées à la communication durant la période électorale varient
selon les époques et pourront si les circonstances s’y prêtent également constituer
une aide directe ou indirecte prohibée.
! L’article L. 52-1 alinéas 1 interdit le recours à tout procédé de publicité
commerciale dans les six mois précédant l’élection.
! L’article L. 52-1 alinéa 2 interdit les campagnes de promotion des réalisations
et de la gestion des collectivités dans la période des six mois précédant
l’élection.
! L’article L. 52-8 proscrit toute aide directe ou indirecte à un candidat pour toute
personne morale.
1. L’ANNEE QUI PRECEDE LE MOIS DE L’ELECTION
Le Code Electoral prohibe dans son article L. 52-8 alinéa 2 toute aide directe ou
indirecte à un candidat à une élection par une personne morale de droit public
(collectivité, EPCI, établissements publics), ou de droit privé (sociétés, associations,
SEM) et ce pendant toute la durée de la campagne, soit un an et un mois avant
l’élection. La violation de cette interdiction peut être sanctionnée électoralement
(inéligibilité jusqu’à trois ans : article L. 118-3 du Code Electoral), pénalement
1 Dans les cantons ou les communes dont la population est inférieure à 9.000 habitants, il n’y a pas
d’obligation de tenir un compte de campagne. Néanmoins, les interdictions relatives au financement
des dépenses électorales et limitant la communication institutionnelle s’appliquent.
LA COMMUNICATION DANS L’ANNEE QUI
PRECEDE LES ELECTIONS MUNICIPALES
Les Landes, le Département

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(articles L. 52-15 alinéa 4 et L. 113-1 du Code Electoral), et pécuniairement (article
L. 52-15 alinéas 5 et 6 du Code Electoral).
Cette interdiction touche les moyens humains, les moyens matériels, les
déplacements, la restauration, l’imprimerie, lesquels sont autant de moyens de
fonctionnement des personnes publiques concernées. L’utilisation de ces moyens
dans la campagne électorale d’un candidat peut aboutir à frapper d’illégalité ses
actions de communication et avoir les conséquences sus énoncées.
Cette prohibition pendant l’année précédant le premier jour du mois d’une élection
de toute participation d’une personne morale et donc d’une collectivité locale, d’un
EPCI ou de tout autre établissement public, à la campagne électorale d’un candidat
sous quelque forme que ce soit est absolue. Elle concerne les candidats des
circonscriptions pour lesquelles la constitution d’un compte de campagne n’est pas
obligatoire (moins de 9.000 habitants).
Ainsi, depuis le 1er mars 2013 pour les élections municipales de mars 2014, tout
don, avantage direct ou indirect, toute fourniture de biens à des prix inférieurs au
marché d’une collectivité, EPCI ou autre établissement à un candidat sont interdits.
Il convient donc d’être particulièrement prudent sur l’utilisation par les candidats aux
futures élections municipales des moyens communaux (photocopie, machine à
timbrer, fournitures administratives, …).
Qu’elles soient directes ou indirectes, les aides fournies illégalement par les
collectivités publiques à un candidat sont considérées comme des avantages en
nature et bénéficient du même traitement : elles sont illégales.
En matière de contentieux électoral, le juge administratif procèdera néanmoins à une
interprétation in concreto de l’espèce et appréciera l’incidence de l’aide illégale sur
les résultats de l’élection. En outre, la doctrine admet que le rejet de compte de
campagne ne sera pas prononcé par le juge si le montant de l’aide illégale est
inférieur à 5% du plafond autorisé. Cette appréciation chiffrée semble renforcer le
critère de l’impact de l’aide de la collectivité publique sur les résultats de l’élection. Il
reste que dans tous les cas, le juge examinera tous les éléments des circonstances
de l’espèce au regard de l’écart de voix entre les candidats ou des listes en présence.
L’illégalité constatée pourra n’entraîner aucune sanction quant à la validité du scrutin
s’il apparaît que l’illégalité commise n’a eu aucune influence sur les résultats
électoraux.
Mais s’agissant d’une aide directe ou indirecte, le juge dispose d’autres moyens de
sanctions tout aussi dissuasifs qui peuvent in fine entraîner l’invalidation du scrutin.
Il peut en effet réformer le compte de campagne et saisir le juge pénal.
Ainsi, le juge considère que la mise à disposition d’une salle de réunion communale
au profit d’un candidat ou d’une liste constitue une aide proscrite par le Code
Electoral, sauf à démontrer que le même avantage est consenti aux autres candidats
ou listes (Conseil d’Etat (CE) 6.12.2002 Elections municipales du Canet en
Roussillon).
En revanche, la participation à une campagne électorale d’un employé municipal en
congé, en disponibilité ou agissant en dehors de ses heures de service ne constitue
pas une aide directe ou indirecte interdite.
En réalité, l’interdiction prescrite par l’article L. 52-8 du Code Electoral donne au juge
la possibilité de fonder sa décision d’annulation du scrutin plus facilement, lorsque la
pertinence des éléments des faits de l’espèce qualifiant les actions incriminées de
promotion prohibée reste plus aléatoire.

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2. LES 6 MOIS QUI PRECEDENT LE MOIS DE L’ELECTION
1) L’article L.52-1 alinéa 2 du Code Electoral encadre la promotion publicitaire des
réalisations ou de la gestion d’une collectivité. Elle porte donc cette fois sur la
promotion indirecte d’un candidat au travers d’une présentation avantageuse de
l’action de la collectivité dont il est l’élu.
« A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au
cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune
campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion
d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des
collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions
du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la
présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de
l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats
qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises
aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des
dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre.»
[Article L. 52-1 alinéa 2 du Code Electoral]
Cette interdiction concerne toute publicité par un candidat ou pour son compte ainsi
que les actions publicitaires réalisées par la personne morale dont le candidat relève.
Cet alinéa s’applique uniquement aux élections générales (CE 23.02.1994 Elections
cantonales d’Aureilhan) ; les élections partielles demeurent toutefois soumises aux
principes sous-tendus par l’alinéa 1 du même article.
Insérés par le biais d’un cavalier législatif tiré de la loi du 3 janvier 20012, les
éléments de la neutralisation de la jurisprudence « Elections municipales de
Bassens » (CE), considérée comme introduisant une inégalité entre candidats
sortants et les autres candidats d’opposition, en leur interdisant de défendre leur
bilan de mandat y compris financé sur le fonds de campagne électorale, permettent
de rendre possible la communication du bilan de mandat des candidats sortant, sous
réserve que certaines conditions soient remplies.
Le législateur a repris les arguments du Conseil d’Etat dans l’affaire « Elections
municipales Saint-Jean-de-Boiseau » (CE 2.10.1996), qui considérait que le bilan de
mandat contesté n’était pas constitutif d’une campagne de promotion publicitaire eu
égard à son contenu et à sa diffusion.
Le Conseil d’Etat confirme en 2002 cette position dans une affaire « Elections
municipales de Monségur » en précisant que « le bilan de mandat contesté n’était
pas constitutif d’une campagne de promotion publicitaire à sa présentation
(document financé par la commune), à son contenu qui se limite à une énumération,
en termes mesurés, des principales actions entreprises par la municipalité […] et qui
est dépourvue de polémique électorale et aux conditions de sa diffusion » (CE
6.02.2002).
Au-delà du bilan de mandat stricto sensu, si la notion de campagne de promotion
des actions et de la gestion de la collectivité en période électorale peut présenter
quelques mystères, le juge administratif en a depuis longtemps défini certaines
frontières par sa méthode traditionnelle du faisceau d’indices.
2 Relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction
publique ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

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Cette restriction qui entre en vigueur au 1er septembre 2013 s’apprécie selon le juge
compétent au travers de plusieurs critères :
! La périodicité de la publication : est-elle plus rapprochée de l’élection que
d’ordinaire ?
! La forme de la publication : multiplication inédite des supports
! Le contenu de la publicité : fait-on référence ou non à l’élection, au candidat, à
son programme ? Appelle-t-on à voter ? Le nombre de photos de candidat est–il
en augmentation ? L’éditorial du maire est-il de nature plus militante ?
! Le coût de la publication
! Le ton employé : est-il polémique ou non ?
! La fréquence : la publication est-elle habituelle ou nouvelle ?
Dans chaque cas, tout est question de dosage, de tempérance, de nuance. Dans
chaque espèce, le juge appréciera in concreto les faits de l’espèce ; il les confrontera
aux résultats de l’élection et mesurera ainsi l’impact des actions de communication
contestées sur les résultats du scrutin.
Ainsi, le juge s’est efforcé de tracer une frontière « incertaine » entre ce qui relève
d’une pratique habituelle et normale de communication de la part d’une collectivité
intéressée par un scrutin et ce qui devient une campagne de promotion de ses élus.
Le juge a une conception large de la notion de campagne de promotion publicitaire
des réalisations ou de la gestion d’une collectivité :
Ainsi, il considère qu’une opération valorisante financée par les participations
individuelles des candidats et des sympathisants est prohibée par le Code Electoral
(CE 2.10.1996 Elections municipales de Bassens). Il en va de même pour la diffusion
d’une brochure de 32 pages portant le logo de la ville et présentant favorablement
les réalisations et la gestion de l’équipe municipale sortante. Pour le juge, il s’agit
d’une campagne de promotion publicitaire au sens de l’article 52-1 alinéa 2 du Code
Electoral nonobstant la circonstance qu’elle n’ait pas été financée par la ville (CE
18.12.1996 Elections 16e arr. de Paris).
Le juge a une conception large du support de communication utilisé :
La nature du support est sans effet sur la qualification de campagne de promotion
publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité. Cette interdiction
concerne l’utilisation pour les besoins de cette communication : la presse locale,
nationale, hebdomadaire ou quotidienne, les journaux, magazines municipaux ou
intercommunaux, les tracts….
Le juge a une conception large de la collectivité intéressée :
L’interdiction concerne la campagne publicitaire commanditée par la collectivité
concernée par l’élection ou celle réalisée par toute collectivité intéressée.
Enfin, cette interdiction s’applique aux autres actions de communication comme les
inaugurations, les visites de ministres, les cérémonies de vœux, l’envoi de cartes de
vœux ou toute autre manifestation publique.
En effet, il y a lieu d’éviter de procéder à l’inauguration d’un équipement public en
fonction depuis plusieurs mois ou plusieurs années, ou celle d’un équipement dont on
vient à peine de déposer la première pierre (CE 7 Mai 1997 Elections municipales
d’Annonay). Il convient en l’occurrence de respecter le calendrier des travaux.

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Il en va de même pour la célébration des vœux, lesquels ne devront pas prendre une
ampleur inhabituelle compte tenu de la proximité des prochaines élections
municipales.
Quelques exemples de campagnes de promotion
" Diffusion avant le scrutin d’un bulletin municipal vantant les réalisations de la
commune dont le maire est candidat aux cantonales : périodicité incertaine du
bulletin, éditorial du maire = dépasse l’information.
" Diffusion aux électeurs de la commune de plusieurs numéros d’un même
bulletin contenant un éditorial avec photo et dressant un bilan avantageux de
l’action de la municipalité (faible écart de voix).
" Diffusion aux électeurs une semaine avant le scrutin d’un bulletin municipal
édité spécialement et établissant un bilan positif de l’action de l’équipe sortante
(faible écart de voix).
Ne constituent pas des campagnes de promotion
" Cérémonie d’inauguration d’un équipement public et publicité afférente.
" Annonce et compte rendu dans la presse de rencontres sportives ou
culturelles.
" Campagne d’affichage d’une association dont le Président est candidat aux
mêmes dates que les autres années.
" Affichage destiné à aviser la population de la réalisation de travaux décidés
antérieurement.
" Action menée par voie d’affiche visant à sensibiliser les habitants au recyclage
des vieux papiers.
" Diffusion d’une brochure accompagnée d’une lettre du maire qui ne comporte
que des indications pratiques sur les services publics locaux.
Relèvent de l’information ….et par conséquent sont autorisé(e)s…
" Diffusion d’un tract mettant en valeur l’action personnelle du candidat à la
tête d’un EPCI.
" Publication qui présente par ses pages intérieures les caractères d’un mensuel
d’informations municipales et par sa couverture et son éditorial les caractères
d’un élément de propagande appuyant une candidature.
" Diffusion pendant une campagne régionale d’un magazine édité par la
commune dont le maire est candidat aux élections régionales eu égard au
caractère périodique du magazine aux commentaires limités aux réalisations de
la ville, au contenu dénué de polémique et à l’éditorial du maire consacré
exclusivement à l’éloge du sport.
" Distribution de revues municipales dressant le bilan des réalisations et
exposant les perspectives à venir, alors même que la date de parution a été plus
rapprochée de celle des élections que celle qui aurait correspondu à la pratique
antérieure.
" Un site internet consacré à la présentation générale d’une commune, d’un
département ou d’une région, fût-il créé par un élu durant une campagne
électorale.