Le processus de planification et de formulation des politiques d

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principes ae ia pianiiicauoi
de l'éducation
51
Le processus de planification et
de formulation des politiques
d'éducation : théorie et pratiques
Wadi D. Haddad
assisté par Terri Demsky
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UNESCO : Institut international
de planification de l'éducation
Principes de la planification de l'éducation - 51
Dans cette collection* :
1. Qu'est-ce que la planification de l'éducation ? P.H. Coombs
2. Les plans de développement de l'éducation et la planification économique et sociale,
R. Poignant
3. Planification de l'éducation et développement des ressources humaines, F. Harbison
4. L'administrateur de l'éducation face à la planification, CE. Beeby
5. Le contexte social de la planification de l'éducation. CA. Anderson
6. La planification de l'enseignement : évaluation des coûts, J. Vaizey. JD. Chesswas
7. Les problèmes de l'enseignement en milieu rural, V.L. Griffiths
8. Le rôle du conseiller en planification de l'enseignement, A. Curie
9. Les aspects démographiques de la planification de l'enseignement. Ta Ngoc Châu
10. Coûts et dépenses en éducation, J. Hallak
11. L'identité professionnelle du planificateur de l'éducation, A. Curie
12. Planification de l'éducation : les conditions de réussite. G.C Ruscoe
13. L'analyse coût-bénéfice dans la planification de l'éducation, M. Woodhall
14. Planification de l'éducation et chômage des jeunes, A. Callaway
16. Planification de l'éducation pour une société pluraliste. Chai Hon-chan
17. La planification des programmes d'enseignement primaire dans les pays en voie de
développement, H.W.R. Hawes
18. Planification de l'aide à l'éducation pour la deuxième décennie du développement,
U.M. Phillips
19. Les études à l'étranger et le développement de l'enseignement. W.D. Carter
20. Pour une conception réaliste de la planification de l'éducation, K.R. McKinnon
21. La planification de l'éducation en relation avec le développement rural,
G.M. Coverdale
22. La planification de l'éducation : options et décisions, J.D. Montgomery
23. La planification du programme scolaire, A. Lewy
24. Les facteurs de coûts dans la planification des systèmes de technologies éducatives,
D.T. Jamison
25. Le planificateur et l'éducation permanente, P. Furter
26. L'éducation et l'emploi : une étude critique, M. Carnoy
27. Planification de l'offre et de la demande d'enseignants, P. Williams
28. Planification de l'éducation préscolaire dans les pays en développement, A. Heron
29. Moyens de communication de masse et éducation dans les pays à faible revenu :
répercussions sur la planification, E.G. McAnany, J.K. Mayo
30. La planification de l'éducation non formelle. DR. Evans
31. Education, formation et secteur traditionnel, / Hallak et F. Caillods
32. Enseignement supérieur et emploi : l'expérience de l'IIPE dans cinq pays en
développement, G. PsacharopouloS et B.C. Sanyal
33. La planification de l'éducation comme processus social, T. Malan
34. Enseignement supérieur et stratification sociale : une comparaison internationale,
T. Husén :
35. Un cadre conceptuel pour le développement de l'éducation permanente en URSS,
A. Vladislavlev
' '
36. Education et austérité : quelles options pour le planificateur ? K.M. Lewin
37. La planification de l'éducation en Asie, R. Roy-Singh
38. Les projets d'éducation : préparation, financement et gestion, A. Magnen
39. Accroître l'efficacité des enseignants, L. Anderson
40. L'élaboration des programmes scolaires à l'échelon central et à l'échelon des écoles,
A. Lewy
41. Planification des ressources humaines : méthodes, expériences, pratiques, O. Bertrand
42. Redéfinition de l'éducation de base en Amérique latine : les enseignements de l'Ecole
Nouvelle colombienne, E. Schiefelbein
43. La gestion des systèmes d'enseignement à distance, G. Rumble
44. Stratégies éducatives pour les petits Etats insulaires, D. Atchoarena
45. Evaluation de la recherche en éducation fondée sur l'expérimentation et sur les
enquêtes, RM. Wolf
46. Droit et planification de l'éducation, /. Birch
47. Utilisation de l'analyse sectorielle de l'éducation et des ressources humaines,
F. Kemmerer
48. Analyse du coût de l'insertion scolaire des populations marginalisées, Mun C Tsang
49. Un système d'information pour la gestion fondé sur l'efficience, Walter W. McMahon
50. Examens nationaux : conception, procédures et diffusion des résultats, John P. Keeves
* Série publiée également en anglais. Autres titres à paraître.
IIEP Publication Catalogue
Microfiche N°
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Le processus de planification et
de formulation des politiques
d'éducation : théorie et pratiques
Wadi D. Haddad
assisté par Terri Demsky
I.I.E.P.
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10.0CT 1995J
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C E N T R E DE
j D O C U M £ N TATI O
Paris 1995
UNESCO : Institut international de planification de l'éducation
L'Agence suédoise d'aide au développement international (ASDI) a fourni
une aide financière pour la publication de cette brochure. Celle-ci est
dérivée d'une étude (The dynamics of educational policy mankind: case
studies of Peru, Jordan, Thailand and Burkina Faso - 1994) des mêmes
auteurs, préparée pour l'Institut de développement économique de la
Banque mondiale et publiée par cet organisme.
Cependant, les
constatations, interprétations et conclusions de cette brochure relèvent de
la responsabilité des auteurs et ne doivent pas être attribuées à la Banque
mondiale ni à l'Institut international de planification de l'éducation.
Publié en 1995 par l'Organisation des Nations Unies
pour l'éducation, la science et la culture
7, place de Fontenoy, 75700 Paris
Imprimé en France par l'Imprimerie Gauthier-Villars, 75018 Paris
Maquette de couverture : Bruno Pfäffli
ISBN 92-803-2155-2
© UNESCO 1995
IIPE/ph
Principes de la planification de l'éducation
Les brochures de cette collection sont destinées principalement à deux
catégories de lecteurs : ceux qui occupent déjà des fonctions dans
l'administration et la planification de l'éducation, dans les pays en
développement comme dans les pays industrialisés ; et d'autres, moins
spécialisés - hauts fonctionnaires et nommes politiques, par exemple - qui
cherchent à connaître de façon plus générale le mécanisme de la
planification de l'éducation et les liens qui la rattachent au développement
national dans son ensemble. Ces brochures sont, de ce fait, destinées soit
à l'étude individuelle, soit à des cours de formation.
Depuis le lancement de cette collection en 1967, les pratiques et les
concepts de la planification de l'éducation ont subi d'importants changements. Plusieurs des hypothèses qui étaient sous-jacentes aux tentatives
antérieures de rationaliser le processus du développement de l'éducation
ont été critiquées ou abandonnées. Toutefois, si la planification centralisée,
rigide et obligatoire, s'est manifestement révélée inadéquate, toutes les
formes de planification n'ont pas été abandonnées. La nécessité de
rassembler des données, d'évaluer l'efficacité des programmes en vigueur,
d'entreprendre des études sectorielles et thématiques, d'explorer l'avenir
et de favoriser un large débat sur ces bases s'avère au contraire plus vive
que jamais pour orienter la prise de décision et l'élaboration des politiques
éducatives.
La planification de l'éducation a pris une envergure nouvelle. Outre
les formes institutionnelles de l'éducation, elle porte à présent sur toutes
les autres prestations éducatives importantes dispensées hors de l'école.
L'intérêt consacré à l'expansion et au développement des systèmes
éducatifs est complété, voire parfois remplacé, par le souci croissant
d'améliorer la qualité du processus éducatif dans son ensemble et d'évaluer
les résultats obtenus. Enfin, planificateurs et administrateurs sont de plus
en plus conscients de l'importance des stratégies de mise en œuvre et du
5
Principes de la planification de l'éducation
rôle joué à cet égard par les divers mécanismes de régulation : choix des
méthodes de financement, d'examen et de délivrance des certificats et
diplômes, ou d'autres structures de régulation et d'incitation. La démarche
des planificateurs répond à une double préoccupation : mieux comprendre
la valeur et le rôle de l'éducation par l'observation empirique des
dimensions particulières qui sont les siennes, et contribuer à définir des
stratégies propres à amener le changement.
Ces brochures ont pour objet de refléter l'évolution et les changements
des politiques éducatives et de mesurer leurs effets sur la planification de
l'éducation, de mettre en lumière les questions qui se posent actuellement
en la matière et de les analyser dans leur contexte historique et social, et
de diffuser des méthodes de planification pouvant s'appliquer aussi bien
aux pays en développement qu'aux pays industrialisés.
Afin d'aider l'Institut à bien identifier les préoccupations actuelles
dans les domaines de la planification et de l'élaboration des politiques de
l'éducation dans diverses parties du monde, un Comité de rédaction a été
mis en place. Il comprend deux rédacteurs en chef et cinq rédacteurs
associés, venus de différentes régions, tous éminents spécialistes dans leurs
domaines respectifs. Lors de la première réunion de ce nouveau Comité
de rédaction en janvier 1990, ses membres ont défini les sujets les plus
importants à traiter dans les numéros ultérieurs sous les rubriques
suivantes :
1. L'éducation et le développement.
2. L'équité.
3. La qualité de l'éducation.
4. Structure, administration et gestion de l'éducation.
5. Les programmes d'enseignement.
6. Coût et financement de l'éducation.
7. • Techniques et approches de la planification.
8. Systèmes d'information, suivi et évaluation.
Chaque rubrique est confiée à un ou deux rédacteurs.
La collection correspond à un plan d'ensemble soigneusement établi,
mais aucune tentative n'a été faite pour éliminer les divergences, voire les
contradictions, entre les points de vue exposés par les auteurs. L'Institut,
pour sa part, ne souhaite imposer aucune doctrine officielle. S'il reste
entendu que les auteurs sont responsables des opinions qu'ils expriment
- et qui ne sont pas nécessairement partagées par l'UNESCO et l'IIPE elles n'en sont pas moins dignes de faire l'objet d'un vaste débat d'idées.
Cette collection s'est d'ailleurs fixée comme objectif de refléter la
diversité des expériences et des opinions en donnant à des auteurs venus
6
Principes de la planification de l'éducation
d'horizons et de disciplines très variés la possibilité d'exprimer leurs idées
sur l'évolution des aspects théoriques et pratiques de la planification de
l'éducation.
Cet ouvrage traite de l'élaboration des politiques en matière
d'éducation. La planification et la politique d'éducation sont étroitement
liées. Les planificateurs qui ne comprennent pas comment se formulent les
politiques ne sont pas certains de réussir ; ils ne sont pas non plus d'un
grand secours pour les décideurs. La planification comporte en effet une
série de processus, depuis l'analyse de la situation de départ, l'élaboration
et l'évaluation d'options politiques, jusqu'à la préparation et au pilotage
rigoureux de la mise en œuvre de la politique, pouvant entraîner une
redéfinition de celle-ci. Différents acteurs interviennent dans ce processus.
Si leurs intérêts ne sont pas soigneusement évalués et pris en compte, les
politiques ou les plans ont toutes les chances d'échouer. L'histoire de
l'éducation est pleine de réformes et de plans qui n'ont jamais été mis en
œuvre, parce que les intérêts de certains acteurs clés (parents ou
enseignants) n'ont pas été pris en compte et que les conséquences
financières et humaines ou la capacité de gestion du système n'ont pas été
systématiquement évaluées.
Cet ouvrage, rédigé par Wadi Haddad avec le concours de Terri
Demsky, comporte un modèle intégré de prise de décision en matière
d'éducation, illustré par l'analyse critique de quatre études de cas. Les
auteurs tirent des enseignements de ces analyses à l'intention des
planificateurs de l'éducation. Pour présenter cette importante question,
personne n'était mieux placé que Wadi Haddad, Conseiller Principal du
Président du Liban, Secrétaire exécutif de la Conférence mondiale sur
l'éducation pour tous et actuellement Secrétaire adjoint de la Banque
mondiale.
En effet, les agences d'aide sont maintenant parmi les acteurs les plus
influents dans le processus de prise de décision de nombreux pays en
développement. Comme le montrent les études de cas de cet ouvrage, elles
n'ont pas toujours exercé leurs influences respectives de la meilleure
manière. Cette brochure devrait certainement intéresser les planificateurs,
les décideurs, ainsi que les bailleurs de fonds qui souhaitent voir des
changements en matière d'éducation, dans l'intérêt des différents pays.
Je voudrais remercier Douglas M. Windham, Distinguished Service
Professor de l'Université de l'Etat de New York, à Albany, responsable
de cet ouvrage, pour la part très active qu'il a prise à sa préparation.
Jacques Hallak
Sous-Directeur général de l'UNESCO
Directeur de l'IIPE
7
Composition du Comité de rédaction
Président :
Jacques Hallak
Sous-Directeur général de l'UNESCO
Directeur, IIPE
Rédacteurs en chef :
Françoise Caillods
IIPE
T. Neville Postlethwaite
Université de Hambourg
Allemagne
Rédacteurs associés :
Arfan A. Aziz
Ministère de l'Education
Malaisie
Jean-Claude Eicher
Université de Bourgogne
France
Claudio de Moura Castro
Banque interamerican de développement
Etats-Unis d'Amérique
Kenneth N. Ross
IIPE/Université de Deakin
Australie
Richard Sack
Consultant international
France
Douglas M. Windham
Université de New York
Albany, Etats-Unis d'Amérique
8
Préface
Ces deux dernières décennies ont vu l'intérêt attaché à la planification de l'éducation (l'accent étant mis sur la conception, la mise en
œuvre et le pilotage) se porter plus sur la prise de décision en
matière de politique éducative (on s'intéresse davantage à la manière
dont sont identifiées les options possibles et dont se font les choix).
Les planificateurs de l'éducation se rendent de plus en plus compte
que les contraintes qu'ils rencontrent, et les options qui s'offrent à
eux, résultent de décisions prises par le politique, avant même que
le personnel spécialisé en planification n'intervienne dans la
discussion.
Ce déplacement de l'intérêt s'accompagne dans de nombreux
pays d'un transfert de responsabilités du niveau central vers les
instances publiques, régionales ou locales, les organisations non
gouvernementales et le secteur privé. Les planificateurs portent une
attention accrue à la prise de décision au moment même où la
complexité et la diffusion de ce processus augmentent de manière
spectaculaire. Bien entendu, la prise de décision et la planification
en matière d'éducation ont toujours été liées. Mais les décideurs
n'ont pas toujours suffisamment pris en compte les points de vue
des planificateurs. Ces derniers se demandent maintenant si ce
nouveau contexte va limiter leurs tentatives d'introduire des
considérations de planification tôt dans le processus d'élaboration
des politiques d'éducation.
Le volume de W. Haddad et T. Demsky Le processus de
planification et de formulation des politiques d'éducation : théorie
et pratiques constitue une magnifique introduction au processus de
prise de décision à l'usage des planificateurs, qu'ils soient
9
Préface
expérimentés ou non (ainsi que pour les spécialistes, les chercheurs
et les administrateurs, qui bénéficieront de cette lucide présentation).
Par définition, une politique représente un ensemble de décisions
visant à orienter (ou à restreindre) les décisions futures, à les initier
ou à piloter la mise en œuvre de décisions antérieures. Le rôle
du facteur temps dans la politique et la prise de décision fait que
celles-ci sont un motif essentiel de préoccupation pour les planificateurs de l'éducation. Dans une large mesure, leurs décisions seront
guidées ou limitées par des choix politiques et ce sont eux qui
devront suivre les directives de mise en œuvre déterminées par la
politique. Les planificateurs ont cependant joué pendant trop
longtemps un rôle passif dans le processus de prise de décision
acceptant comme une donnée l'ensemble des limites qui leur étaient
imposées. Ils doivent absolument jouer un plus grand rôle dans le
processus, non pas comme arbitres mais comme partenaires de ce
processus de prise de décision, afin d'attirer l'attention des décideurs
politiques ou administratifs, sur les coûts et les avantages (quantitatifs et qualitatifs) des différentes options de politiques éducatives.
Le processus de prise de décision, comme le développement de
l'éducation, ne sont pas simples et faciles à comprendre. Pour mieux
appréhender la manière désordonnée et redondante dont sont prises
les décisions, W. Haddad et T. Demsky présentent un cadre
clarifiant la réalité complexe de la prise de décision, sans la
dénaturer. Leur cadre conceptuel suppose un « assouplissement »
des hypothèses de rationalité et d'adéquation de l'information qui
sous-tendent une grande partie des travaux traditionnels sur la
planification et la prise de décision. Bien que la rationalité soit
utilisée pour évaluer les décisions prises, elle n'est pas supposée
constituer un élément déterminant de la décision.
L'une des contributions majeures du volume de W. Haddad et
T. Demsky, une fois le cadre mis en place, est son illustration par
quatre études de cas : Burkina Faso, Jordanie, Pérou et Thaïlande.
Dans chaque cas, le cadre proposé est testé en expliquant pourquoi
certaines politiques ont été élaborées et pourquoi elles ont été mises
en œuvre de telle ou telle manière. La capacité du cadre analytique
de W. Haddad et T. Demsky à traiter de la dynamique des cycles
d'élaboration des politiques et de planification constitue l'un des
points qu'il faut souligner ici. Ce cadre fait ressortir les articulations
10
Préface
entre activités antérieures et postérieures à la décision et met
l'accent sur le caractère continu du processus, puisque la mise en
œuvre par les planificateurs d'un ensemble de décisions politiques
définit le contexte du cycle suivant d'activités.
La contribution des auteurs à un renouveau d'optimisme sur ce
que l'on peut accomplir en matière de développement éducatif
mérite un commentaire particulier. L'échec des modèles traditionnels
de planification et la reconnaissance du manque de rationalité que
l'on peut rencontrer dans la prise de décision ont contribué à créer
une atmosphère de pessimisme chez certains spécialistes de
l'éducation. W. Haddad et T. Demsky démontrent que le pessimisme
actuel est aussi peu justifié que ne l'était l'optimisme naïf qui
caractérisait une grande partie de l'analyse des politiques de
l'éducation dans les années 1960 et 70. W. Haddad et T. Demsky
nous apportent une meilleure compréhension de la difficulté de notre
travail, en tant que planificateurs et qu'analystes de politiques
d'éducation, mais également une plus grande confiance dans le fait
que nous pouvons contribuer à améliorer la prise de décision et la
mise en œuvre des politiques.
Douglas M. Windham
Rédacteur associé
11
Table des matières
Préface
9
Introduction
Chapitre I.
15
Un cadre analytique des politiques d'éducation
17
Définition et portée des politiques d'éducation
Prise de décision
Cadre conceptuel d'une analyse des politiques
A. Analyse de la situation de départ
B. Le processus d'élaboration des options
C. L'évaluation des options
D. La prise de décision
E. La planification de la mise en œuvre
F. L'évaluation de l'impact de la réforme
G. Les cycles successifs de réforme
18
20
26
27
31
33
35
36
39
40
Chapitre II. Application de l'analyse des politiques à la
planification de l'éducation : quatre études
de cas exemplaires
41
I.
Pérou : le cas d'une approche globale et
révolutionnaire
II. Jordanie : le cas d'un passage du mode progressif
au mode global de planification
III. Thaïlande : le cas d'un passage du mode spécifique
au mode stratégique
IV. Burkina Faso : le cas d'une approche globale
influencée de l'extérieur
42
48
55
62
13
Table des matières
pitre III. Leçons à tirer des études de cas
72
Pérou
Jordanie
Thaïlande
Burkina Faso
Synthèse des études de cas
Analyse de la situation de départ
Processus de la définition des options
Processus d'évaluation des options
Adoption de la décision
Planification et mise en œuvre de la
politique éducative
Evaluation de l'impact de la réforme et
cycles suivants
74
76
78
80
82
83
83
85
86
87
91
Chapitre IV. Conclusion : principales conséquences pour
les planificateurs
94
Références et suggestions de lecture
98
14
Introduction
Cet ouvrage analyse la prise de décision en matière d'éducation, qui
constitue un élément essentiel de la planification de l'éducation. Le
cadre analytique des politiques et les études de cas présentés ici
offrent aux planificateurs un guide conceptuel et opérationnel pour
comprendre les articulations essentielles du processus d'élaboration
des politiques et de planification de l'éducation.
Le Chapitre I présente un modèle intégré de prise de décision,
qui souligne le rôle du processus formel de prise de décision (et sa
rationalité) en relation avec les acteurs clés (administratifs et
politiques). Pour saisir les détails du processus de prise de décision,
un cadre analytique est présenté. Il va au-delà de la décision initiale
et examine les opérations antérieures (évaluation du contexte,
analyse technique, élaboration, estimation et choix des options
politiques) et postérieures (planification et mise en œuvre, évaluation
de l'impact et, si nécessaire, correction et nouvelle conception). Le
cadre couvre ainsi l'ensemble du processus d'élaboration des
politiques et de planification de l'éducation, en mettant l'accent sur
la manière dont les décisions politiques (et leurs dérives) peuvent
faciliter ou inhiber les choix des planificateurs de l'éducation.
Dans le Chapitre H, ce cadre est appliqué à quatre études de
cas exemplaires de cycles de réformes éducatives. Les quatre cas
(Pérou, Jordanie, Thaïlande et Burkina Faso) ont été choisis parce
qu'il y existait suffisamment de données (et de recul) sur chacun
d'entre eux pour permettre une discussion de l'ensemble du cycle
de la réforme ; en outre, la diversité géographique, économique,
pédagogique et politique des différents exemples souligne que le
cadre analytique présenté ici est général et que son application n'est
15
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
limitée par aucun de ces facteurs. Le Chapitre III résume les
enseignements que l'on peut tirer des études de cas et relève les
éléments du processus de prise de décision, qui semblent avoir
contribué au succès ou à l'échec des réformes. Le Chapitre IV
résume les conséquences pour les planificateurs.
Cette analyse devrait intéresser les planificateurs de l'éducation
de deux manières. La méthodologie proposée par le cadre et les
conclusions des études de cas doivent d'abord aider à l'analyse des
politiques éducatives et des procédures actuelles de prise de décision
(une analyse des politiques). En second lieu, le cadre peut s'appliquer à l'évaluation des politiques proposées et servir à prévoir leurs
résultats, ainsi que les chances de réussite de la mise en œuvre, étant
donné la capacité financière et administrative du pays, son
engagement dans la réforme de l'éducation, etc. (analyse pour une
politique). Une planification qui ne s'appuie pas sur une compréhension solide de la prise de décision en matière d'éducation échouera.
Ce ne sera pas seulement par suite d'une erreur technique quelconque de planification, mais aussi parce que les planificateurs n'auront
pas compris le pourquoi et le comment de l'évolution de ces
politiques, ni la manière dont les résultats de la planification devront
entraîner de nouveaux cycles d'analyse et de formulation des
politiques éducatives.
16
Chapitre I.
Un cadre analytique des politiques
d'éducation
La notion de planification de l'éducation - assurer la croissance et
le fonctionnement du secteur de l'éducation avec davantage
d'efficacité - peut suggérer un domaine bien structuré de questions
sans ambiguïté, d'objectifs clairement définis, de choix mutuellement exclusifs, de relations causales indiscutables, de rationalités
prévisibles et de décideurs rationnels. Par conséquent, l'analyse
sectorielle s'est principalement centrée sur le contenu, le « qu'est-ce
que » du développement de l'éducation : problèmes, politiques,
stratégies, mesures, résultats, etc. A l'opposé de cette vision
simpliste, la planification de l'éducation est constituée en fait d'une
série d'épisodes désordonnés et redondants, dans lesquels s'impliquent activement, d'un point de vue technique et politique, une
diversité de personnes et d'organisations avec des points de vue
variés. Elle comporte les processus permettant d'analyser les
problèmes et les politiques éducatives qui sont créées, mises en
œuvre, évaluées et modifiées. Une analyse sectorielle de l'éducation
implique donc la compréhension du processus de politique
éducative, le « pourquoi » et le « comment » du développement de
l'éducation. Ce chapitre vise à suggérer un cadre ou une série
d'étapes permettant de formuler des politiques réalistes et fonctionnelles, puis de les mettre en œuvre, de les évaluer et de les modifier,
grâce à une planification efficace.
17
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Définition et portée des politiques
d'éducation
Puisque la définition des politiques constitue un élément crucial
de la planification de l'éducation, il est essentiel de clarifier les
concepts de « politique » et de « prise de décision » avant de
continuer. Bien entendu, on a pu opposer des définitions nombreuses
et variées du terme « politique ». Dans cet ouvrage, nous le
définirons de manière fonctionnelle comme : une décision unique
ou un ensemble de décisions explicites ou implicites pouvant
comporter des directives pour orienter les décisions futures, lancer
ou retarder des actions ou guider la mise en œuvre de décisions
antérieures. La prise de décision est la première étape de tout
processus de planification et les planificateurs doivent apprécier la
dynamique de la formulation des politiques avant de concevoir
efficacement des procédures de mise en œuvre et d'évaluation.
Les politiques diffèrent cependant du point de vue de leur
portée, de leur complexité, de l'environnement de la décision, de la
gamme de choix et des critères de décision. Cette gamme est décrite
schématiquement dans la Figure 1. Les politiques concernant une
question particulière sont des décisions à court terme, nécessitant
une gestion quotidienne ou, comme l'implique le terme, traitant
d'une question spécifique. Une politique de programme comporte
la conception d'un programme dans un domaine particulier, alors
qu'une décision portant sur plusieurs programmes aborde des
domaines en concurrence. Finalement, les décisions stratégiques
touchent des politiques de grande ampleur et des ressources
importantes. Exemples de décisions :
Stratégique : Comment donner une éducation de base à un coût
raisonnable, afin de répondre aux objectifs d'équité et d'efficience ?
Multiprogrammes : Les ressources doivent-elles être affectées à
l'enseignement primaire ou à des centres ruraux de formation ?
Sur un programme : Comment faut-il concevoir les centres de
formation et les répartir dans le pays ?
Sur une question particulière : Les diplômés des centres ruraux
doivent-ils être autorisés à aller dans des écoles de l'enseignement moyen ?
18
Un cadre analytique des politiques
d'éducation
Autres exemples de décisions :
Stratégique : Est-il nécessaire ou souhaitable d'introduire un
enseignement diversifié ?
Multiprogrammes : Comment affecter les ressources entre enseignement général, enseignement professionnel et enseignement
diversifié ?
Sur un programme : Comment et où faut-il fournir un enseignement
diversifié ?
Sur une question particulière : Comment faut-il enseigner les
matières pratiques dans les écoles polyvalentes ?
Question particulière
Programme
Multiprogramme
Stratégie
Complexité
Faible <
—
—
-
—
> Forte
Environnement de la décision
Précis <
> Imprécis
Nombre de possibilités
Faible <
—
-> Grand
Critères de décision
Limités <-
Figure 1.
—
—
> Larges
Portée de la politique
Il est évident que plus la portée d'une politique est large, plus
elle devient problématique. Les difficultés méthodologiques et
politiques s'accentuent : ce peut être la définition du problème dans
les sociétés conflictuelles ; l'utilisation de techniques analytiques et
leur optimisation ; les bases théoriques utilisées, les mesures, leurs
valeurs et le niveau d'agrégation appropriés ; les données quantifiables opposées aux données subjectives ; et l'analyse technique
opposée à la participation publique. Pour une étude plus détaillée
de ces questions, voir Michael Carley (1980).
19
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Prise de décision
L'expression « prise de décision », de même que le terme
« politique » impliquent des conceptions et des hypothèses
différentes. Une étude des travaux théoriques et pratiques des
chercheurs en sciences sociales révèle les deux dimensions
essentielles de la prise de décision : qui la prend (les acteurs) et
comment (le processus). Traditionnellement, l'acteur de la prise de
décision était considéré comme unique et rationnel ; plus récemment, les analystes politiques ont introduit le modèle organisationnel
(d'intérêt public) et le modèle individuel (d'intérêt personnel).
L'analyse du processus a fluctué entre une approche synoptique
(globale) et une approche progressive.
Charles Lindblom (1979) a défini les différences entre les
méthodes globale et progressive de prise de décision. Selon lui, la
méthode globale suppose dans sa forme extrême une autorité
centrale de planification pour l'ensemble de la société, combinant
un contrôle économique, politique et social en un processus de
planification intégrée rendant inutiles les interactions. Elle suppose :
(a) que le problème en question ne dépasse pas les capacités
cognitives humaines, (b) qu'il existe des critères généralement
acceptés (plutôt qu'un conflit social sur les valeurs) permettant de
se faire une opinion sur les solutions et (c) que ceux qui sont
chargés de résoudre les problèmes sont incités à poursuivre une
analyse globale jusqu'à son terme (plutôt que de « revenir » à
l'utilisation de la planification progressive).
La prise de décision progressive d'un autre côté, s'appuie sur
l'interaction plutôt que sur une analyse complète de la situation pour
développer un projet, afin de résoudre les problèmes. L'approche
progressive se fonde sur les hypothèses suivantes : (a) les options
politiques reposent sur des connaissances extrêmement incertaines
et fluides et sont la réponse à une situation dynamique (problèmes
et contextes en évolution) ; (b) on ne peut donc pas trouver de
solution « correcte » ou provenant techniquement d'un diagnostic
de la situation, par conséquent, il ne faut pas tenter de réformes
radicales ; (c) on ne peut procéder qu'à des ajustements progressifs
et limités des politiques ; et (d) des ajustements politiques devront
remédier au mécontentement ressenti contre les politiques
20
Un cadre analytique des politiques d'éducation
antérieures, en améliorant la situation actuelle ou en résolvant un
problème urgent. Ces ajustements doivent par conséquent n'être
qu'une initiative temporaire dans certains cas - et doivent être
révisés lorsque la dynamique de la situation évolue.
Graham Allison (1971) a élaboré deux modèles alternatifs par
rapport au modèle généralement admis du décideur unique et
rationnel : (a) le modèle de processus organisationnel et (b) le
modèle de politique gouvernementale. Le premier modèle suppose
une organisation administrative complexe, consistant en un
conglomérat d'organismes semi-féodaux, peu structurés, ayant
chacun sa vie propre. Les décisions sont prises à partir des résultats
des différentes entités, fonctionnant de manière indépendante selon
certains types de comportement, mais partiellement coordonnées par
des responsables du gouvernement. Le second modèle pousse ce
concept plus loin. Tout en supposant également une approche
organisationnelle de la prise de décision, le modèle de politique
gouvernementale met en valeur le rôle des individus dans le
processus. Les décisions administratives ne sont pas prises par un
Etat monolithique fondé sur un choix rationnel, mais sont plutôt
négociées par différents responsables à la tête des organisations
impliquées dans ce processus particulier de prise de décision.
Chaque responsable est lié par sa conception du problème, ainsi que
par les impératifs de son organisation et par ses objectifs personnels.
Un modèle amélioré de prise de décision. Aucune des deux
dimensions de la prise de décision (processus et acteurs) ne rend
compte totalement à elle seule de sa dynamique. Elles doivent être
combinées et restructurées en une nouvelle configuration, comme
le montre la Figure 2. L'acteur de la prise de décision est placé sur
l'axe horizontal - à l'une des extrémités du spectre se trouve le
mode sociétal/individuel, dans lequel on arrive à la décision par la
négociation entre des groupes d'intérêts variés (ministères, syndicats
d'enseignants, etc.), poussés par leur conception propre du problème
et par leurs valeurs. A l'autre extrémité, se trouve le mode
organisationnel/bureaucratique, dans lequel les décisions sont prises
au sein de l'entité organisationnelle (militaires, communauté
internationale, etc.). Le processus de prise de décision - de l'approche progressive à l'approche globale - se trouve sur l'axe vertical.
Ces deux dimensions créent une nouvelle topographie. A l'une des
21
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
extrémités de cette nouvelle topographie (dans le quadrant I) on
trouve le modèle rationnel, qui mélange la méthode globale et le
mode organisationnel/bureaucratique. La prise de décision à cet
extrême est unique, rationnelle, contrôlée de manière centralisée,
entièrement technique et tient compte au maximum des valeurs. A
l'autre extrême (dans le quadrant III), on rencontre un mélange de
la méthode progressive et du mode sociétal/individuel. La prise de
décision est alors une activité politique caractérisée par l'intérêt
personnel, la négociation politique, le jugement de valeur et la
multiplicité des rationalités. On peut facilement affirmer que la
plupart des décisions se situent quelque part entre ces deux
extrêmes.
Mode global
o
Rationnel
Mode
societal/
individuel
Mode
organisationnel/
bureaucratique
o
Politique/
personnel
IV
Mode progressif
Figure 2.
22
Dimensions de la prise de décision
Un cadre analytique des politiques d'éducation
Les techniques analytiques utilisées sans tenir compte des
réalités politiques, sociales et bureaucratiques ne vont pas très loin.
De même, des décisions politiques vagues et non systématiques,
influencées par l'intérêt personnel, le népotisme et les jugements de
valeur peuvent entraîner des ruptures, voire même le chaos. En
résumé, une prise de décision équilibrée replace la rationalité dans
le contexte des aspects politiques et institutionnels de la prise de
décision. Cette position est en accord avec le travail de pionnier de
Douglas North sur l'économie institutionnelle, qui lui a valu le prix
Nobel en 1993. Il a non seulement modifié le postulat de la
rationalité, mais aussi élargi la théorie économique en ajoutant des
idées et des idéologies à l'analyse et en attribuant un rôle fondamental aux institutions dans le changement societal : elles sont le
« déterminant sous-jacent de la performance à long terme des
économies » (North 1990).
Cette vision équilibrée de la prise de décision s'applique tout
à fait à l'éducation. Toutes les études des décisions éducatives
soulignent la complexité et les nombreuses facettes de ce processus,
dues à la nature du système éducatif et de l'évolution de l'éducation.
L'une des caractéristiques les plus importantes du système éducatif
tient à ses articulations fortes avec la structure socio-économique.
Un changement de politique quelconque ne constitue donc pas
seulement un problème technique, mais comporte des dimensions
politico-économiques. Par exemple, toute tentative de modifier le
système, qui serait perçue par un groupe comme conduisant à une
diminution des chances de ses enfants de progresser sur le plan
social et économique, rencontrera une forte opposition. Par
conséquent, la notion de réforme vers une plus grande démocratisation est essentiellement une question politique. Il existe un autre
ensemble complexe d'articulations entre le système éducatif et
l'économie, dans lequel l'école est considérée comme la solution à
une large gamme de problèmes économiques. Cette croyance est
dans une large mesure la source de la volonté de changement de
politiques.
Sur un plan interne, le système éducatif constitue un réseau
d'institutions qui interagissent horizontalement et verticalement. Une
décision politique sur un composant quelconque peut avoir de fortes
répercussions sur l'ensemble du système.
23
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
FORMULATION
, EVALUATION
• ADOPTION ,
o_
LU
U
z
o
Ü
ANALYSE
w
LU
O
o
LT
i
Recherche,
induction,
négociation,
opinions ad hoc,
jugements de
valeur,
etc.
><
Priorités
nationales
g
Groupes
Education Econod'intérêts
mie
I
Structures
sociopolitiques
rr
CL
SITUATION A
Figure 3.
24
Cadre conceptuel (Tune analyse des politiques
Un cadre analytique des politiques d'éducation
.MISE EN OEUVRE,
Planification
Mise en oeuvre
EVALUATION
, DE L'IMPACT
I
\
AJUSTEMENT
NOUVEAU
CYCLE DE
POLITIQUES
1 h
Amélioration
de la
planification
Recherche,
induction,
négociation,
opinions ad hoc,
jugements de
valeur,
etc.
Amélioration
de la mise en
oeuvre
SITUATION B
25
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
D'un point de vue extérieur, tout le monde semble être concerné
par l'éducation et se sent qualifié pour avoir une opinion à ce sujet.
C'est pourquoi la prise de décision nécessite de prendre en compte
les demandes contradictoires et de solliciter le soutien, ou au moins
la tolérance, des nombreux segments de la société qui ont un intérêt
dans l'éducation.
Cadre conceptuel d'une analyse des politiques
Bien que la prise de décision soit un élément crucial du
processus politique, elle est évidemment précédée par des activités
de caractère analytique et/ou politique (analyse, définition d'options,
négociations, etc.) et suivie par d'autres tout aussi importantes de
planification (mise en œuvre, évaluation et éventuelles révisions).
Cet ouvrage propose un cadre d'analyse des politiques éducatives
couvrant les actions antérieures à la prise de décision, le processus
de décision en soi, et les activités ultérieures de planification. Ce
cadre ne constitue pas une description concrète des activités, mais
plutôt un modèle conceptuel permettant d'extraire et de préciser les
éléments qui peuvent être repérés et analysés. Il doit donc être assez
large pour englober et pour intégrer le processus complexe de tout
modèle de prise de décision {Figure 2), tout en décomposant en
même temps le processus en ses différents éléments pour déterminer
leur fonctionnement et leurs interactions. Ce cadre, résumé
schématiquement dans la Figure 3 et discuté en détail ci-dessous,
comporte sept opérations de planification et d'élaboration de
politiques, dont les quatre premières portent sur la prise de décision,
la cinquième sur la planification et les sixième et septième sur
l'ajustement des politiques :
(i)
Analyse de la situation de départ.
(ii) Définition des options.
(iii) Evaluation des options.
(iv) Prise de décision.
(v) Planification de la mise en œuvre.
(vi) Evaluation de l'impact de la réforme.
(vii) Cycles successifs de réforme.
26
Un cadre analytique des politiques d éducation
Ce cadre semble compliqué parce qu'il comporte de nombreuses
facettes et couvre une vaste gamme d'opérations. Cependant, toute
tentative de restreindre l'analyse politique à certains éléments ou de
ne pas tenir compte de l'un d'entre eux entraînera une approche
incomplète de l'analyse politique et amènera à la controverse
traditionnelle dans la littérature et dans le débat public opposant des
approches rationnelles et politiques, ou bureaucratiques et organisationnelles. Les sept éléments du cadre ci-dessus seront utilisés pour
structurer les études de cas dans le Chapitre II et les conclusions
figureront dans le Chapitre III.
A.
Analyse de la situation de départ
Un changement de politique constitue normalement une réponse
à un problème ou à un ensemble de problèmes et doit, par
conséquent, commencer par une évaluation du secteur éducatif et de
son contexte. Outre l'analyse du secteur éducatif, l'analyse politique
doit prendre en compte différents aspects du contexte social : les
questions politiques, économiques, démographiques, culturelles et
sociales susceptibles d'affecter la prise de décision et même les
processus de mise en œuvre du secteur éducatif.
Caractéristiques générales du pays
Les caractéristiques générales d'un pays (situation géographique,
population, culture et stratification sociale) comportent des
implications évidentes pour l'analyse de la politique éducative. Cela
rend le processus de décision en matière d'éducation plus difficile
à bien des égards. Des groupes différents ont généralement des
points de vue différents concernant le rôle de l'éducation. Dans la
mesure où celle-ci constitue un moyen d'accéder au pouvoir
économique et politique, des différences de possibilités d'accès ou
d'intérêt vis-à-vis de l'éducation entraînent des différences dans la
capacité d'accéder au pouvoir. Les conflits et les luttes qui en
résultent sont particulièrement violents dans les pays où la
répartition des biens et des services est de plus en plus inégale.
27
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Contexte politique
L'observation précédente souligne que l'analyse de l'environnement politique est nécessaire à la compréhension du processus
national de prise de décision, de la valeur relative attribuée à
l'éducation et du rôle que doit jouer l'éducation dans le processus
sociopolitique. Il est intéressant d'établir une distinction entre les
priorités de / 'élite politique nationale concernant le développement
et celles de l'élite du monde de l'enseignement concernant l'éducation. Non seulement le responsable du ministère de l'éducation peut
avoir des projets différents de ceux de l'élite politique qui l'a
nommé, mais de plus, dans de nombreux pays, le secteur éducatif
jouit d'une grande autonomie. Il n'est pas rare de voir que ces deux
ensembles d'objectifs sont en désaccord, ou qu'ils ne sont en tout
cas pas étroitement liés.
La capacité de l'Etat de planifier au niveau national constitue
une autre variable critique de l'analyse institutionnelle du secteur
politique. En outre, le passé professionnel des bureaucrates, qui sont
chargés de la planification des politiques et leur lieu de formation
(peut-être dans des universités étrangères) peuvent également
affecter l'idéologie de l'élite.
Finalement, la structure institutionnelle du secteur politique
influe sur le développement de l'éducation. De nombreux pays en
développement n'ont pas de partis bien développés, mais s'ils en
ont, leurs valeurs et leurs préférences doivent être intégrées dans
l'analyse du contexte politique.
Contexte économique
Dans ce domaine, l'analyste cherche à comprendre la situation
macroéconomique actuelle en général et celle des ressources
humaines en particulier. Il lui importe particulièrement d'estimer les
tendances prévisibles dans les différents secteurs et les ressources
financières du pays, afin d'évaluer ce que l'économie attend du
secteur de l'éducation et ce que ce secteur attend du reste de
l'économie, en particulier en termes d'infrastructure générale et de
ressources financières. D'abord, des variables telles que l'évolution
démographique, l'urbanisation et les migrations, en liaison avec la
28
Un cadre analytique des politiques d'éducation
croissance probable des différents secteurs de l'économie auront un
impact significatif sur les marchés du travail et par conséquent sur
les besoins de formation et de qualifications. En second lieu, le
niveau de développement économique entraînera d'énormes
contraintes sur la capacité du système éducatif à construire des
écoles et à s'accroître. Il est difficile de construire des écoles sans
l'infrastructure économique nécessaire, sans même parler de la
présence d'entreprises disposant des capacités nécessaires. Le niveau
de développement économique définit également les ressources
financières des pouvoirs publics, qui influent à leur tour sur les
dépenses en matière d'éducation. En troisième lieu, le taux de
croissance économique est important, non seulement pour estimer
les besoins probables en qualifications, mais également pour évaluer
le niveau futur des ressources rares. En effet, lorsque la croissance
reprend, davantage de ressources sont disponibles pour l'éducation ;
de même, lorsqu'elle se ralentit, les ressources affectées à l'éducation sont les premières à être réduites.
Secteur de l'éducation
L'analyse sectorielle commence par une identification et par une
compréhension des principaux problèmes du secteur dans le pays.
Ces problèmes peuvent être examinés sous six angles différents :
(i) accès aux possibilités d'éducation, (ii) équité dans la répartition
des services éducatifs, (iii) structure du système éducatif, (iv) efficience interne, (v) efficience externe et (vi) dispositifs institutionnels
pour la gestion du secteur. Pour une description complète de ces
différentes composantes et des techniques analytiques utilisées, se
référer à Haddad et Demsky (1994), Kemmerer (1994), Coombs et
Hallak (1987), Mingat et Tan (1988) et Windham (1988a, 1988b).
Une analyse de ces questions doit prendre en considération leur
nature évolutive : comment les problèmes de développement de
l'éducation ont-ils évolué au cours du temps ? La réponse à un
besoin éducatif, ou la solution d'un problème, en créent fréquemment un autre. Par exemple, l'extension du système éducatif et
l'apport de nouvelles installations entraînent des problèmes de
qualité de l'enseignement et de capacité de l'administration à gérer
un système éducatif plus important. En outre, l'analyse de ce
29
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
système au cours du temps peut faire ressortir sa tendance à osciller
entre des objectifs quelque peu incompatibles. Un point de vue
historique et évolutif de la dynamique des politiques éducatives au
cours du temps permet à l'analyste de mieux comprendre pourquoi
telle politique est souhaitable à un moment donné. L'étude du passé
permet également de se rendre compte de la vitesse probable de la
mise en œuvre des politiques d'éducation.
Dynamique du changement
Une évaluation de la situation actuelle n'est pas complète sans
l'estimation des forces qui s'exercent pour ou contre le changement,
au cas où il faudrait modifier les politiques. Ce type d'évaluation
entraîne des conséquences sur les chances de réussite des différents
types de politiques et sur les stratégies qu'il faut utiliser pour les
promouvoir et les mettre en œuvre. Le lauréat du prix Nobel, North
confesse en 1994 que « l'élaboration d'une théorie dynamique du
changement social est le plus grand défi auquel sont confrontés
aujourd'hui les spécialistes en sciences sociales ». Il affirme en
même temps que « les individus et les organisations ayant un
pouvoir de négociation du fait du cadre institutionnel ont un intérêt
majeur à perpétuer le système ». Les facteurs sociopolitiques
essentiels à analyser sont par conséquent l'existence et la force
relative des groupes d'intérêts.
Dans les pays en développement, il est impossible de connaître
tous les groupes d'intérêts impliqués, mais il est au moins possible
de commencer par ceux qui contribuent à l'enseignement, en
particulier les enseignants et ceux qui en bénéficient, les parents, les
étudiants et les employeurs. Si les premiers sont bien organisés, ce
qui est souvent le cas, ils peuvent constituer une force puissante
pour soutenir tout changement en matière d'éducation, ou pour s'y
opposer. Leurs intérêts seront probablement menacés, si le changement constitue une certaine forme de défi à leur statut ou à leurs
prérogatives. Les bénéficiaires peuvent également être puissants,
mais ils sont généralement divisés. Ils peuvent être partagés entre
différents groupes culturels, professionnels ou socio-économiques.
Leurs intérêts par rapport à la quantité et à la qualité de l'éducation
peuvent être très divers. Les groupes de consommateurs étroitement
30
Un cadre analytique des politiques d'éducation
liés à ceux qui définissent les politiques ou qui prennent les
décisions au sein du système éducatif pourront exercer une influence
disproportionnée. En outre, les consommateurs capables d'organiser
d'imposantes manifestations publiques, comme certains étudiants à
l'université, peuvent influencer les politiques en leur faveur. Les
planificateurs politiques doivent donc identifier les groupes d'intérêts
et évaluer leur ouverture aux réformes. Les planificateurs doivent
déterminer le degré d'organisation des groupes d'intérêts considérés
comme opposés à la réforme, l'importance de leur pouvoir dans la
société et la mesure dans laquelle ils l'exerceront.
Le personnel administratif du système éducatif constitue un
groupe d'intérêts à part. D'après les études sur ce sujet, les
bureaucrates considèrent qu'ils ont intérêt à maintenir une expansion
modérée du système éducatif. Ils ont également tendance à valoriser
la configuration du système éducatif en place et à résister aux
politiques cherchant à la modifier. C'est pourquoi il est important
de comprendre les intérêts personnels des bureaucrates de l'éducation dans l'analyse politique et de reconnaître qu'ils ne sont pas
nécessairement les mêmes que ceux des enseignants, d'autres
spécialistes ou bénéficiaires de l'éducation. Enfin, la pression pour
voir les changements se concrétiser peut venir d'individus ou de
groupes extérieurs au secteur éducatif (comme dans le cas du Pérou,
décrit au Chapitre II), ou d'acteurs externes : experts et agences de
développement (cas du Burkina Faso).
B. Le processus d'élaboration
des options
De nouvelles politiques sont généralement élaborées lorsque la
situation actuelle du secteur et son contexte sont perturbés par un
problème, par une décision politique ou par un projet de réorganisation (planification nationale globale). Des options politiques peuvent
être élaborées de plusieurs manières pour répondre au déséquilibre.
Dans une perspective analytique, on peut classer ces processus selon
les quatre modes suivants : systémique, progressif, ad hoc et
importation. Plusieurs de ces modalités peuvent cependant être
combinées dans les situations concrètes.
31
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Le mode systémique
Ce titre peut laisser croire que ce mode est le préféré ou le
meilleur pour l'élaboration d'options politiques. Ce n'est pas
nécessairement le cas, parce que dans certaines conditions, il peut
se montrer défectueux ou peu pratique. Le mode systémique se
caractérise par trois opérations : création de données, formulation
des options et classement par ordre de priorité, enfin redéfinition des
options. Les données proviennent généralement de deux sources :
analyse sectorielle et ensemble des données professionnelles
disponibles (savoirs traditionnels, synthèse de la recherche,
indicateurs comparés, etc.).
L'élaboration d'options selon ce mode constitue un processus
inductif assez compliqué. Si l'on s'appuie seulement sur les
informations, on peut élaborer un grand nombre d'options pour
répondre aux données concernant le secteur et son contexte. A
l'extrême, l'induction intellectuelle cherche à anticiper tous les
résultats des politiques, en pensant à toutes les éventualités
possibles. Puis on identifie les meilleures options, ou au moins les
plus efficientes. Une diversité de contraintes intellectuelles,
politiques, sociales et professionnelles limite cependant la gamme
d'options. On peut donner en outre aux options un poids et des
priorités différents selon l'importance accordée aux problèmes
sectoriels, selon la puissance relative des groupes d'intérêts et selon
les combinaisons possibles des différentes options.
Certaines options peuvent faire l'objet d'un microprocessus
d'identification des problèmes : formulation, vérification, modification ou maintien des politiques. C'est un mélange d'induction et
d'interaction séquentielle. L'expérimentation ou l'approche par
études pilotes ajoutent des éléments à la base de données et à la
pondération des différentes options.
Le mode progressif
Lorsque l'on reconnaît l'existence d'un problème concernant
le système éducatif, on cherche souvent à lui imposer une solution.
C'est particulièrement le cas, s'il y a un débat public sur ce
problème. Le système éducatif suscitant beaucoup d'intérêt et de
32
Un cadre analytique des politiques d'éducation
discussions, il doit faire quelque chose pour maintenir sa légitimité.
Le sentiment de l'urgence exige une réponse rapide. Le problème
pouvant se situer dans un segment particulier du système, la solution
consiste à formuler une politique pour adapter le système en
conséquence. Il s'agit d'une approche réactive, suivant laquelle le
décideur cherche à répondre aux difficultés actuelles, plutôt qu'à
anticiper celles qui vont venir, entraînant ainsi des améliorations
progressives.
Le modèle ad hoc
Le problème posé est quelquefois extérieur au système éducatif.
D'ailleurs, cela peut n'être pas nécessairement un problème, mais
plutôt l'émergence d'une nouvelle élite ou un événement politique
majeur qui exige des ajustements ou des changements du système
éducatif. La politique peut alors n'avoir aucune relation rationnelle
avec le secteur éducatif.
Le mode par importation
On peut observer une diversité d'innovations et de modes dans
les différents systèmes éducatifs. Elles peuvent être à l'origine des
options envisagées. Les spécialistes étrangers, agissant en tant que
consultants d'agences internationales, peuvent inciter à ces
importations. Cependant, on ne peut réussir à importer une politique
venue d'ailleurs que si elle répond aux besoins des différents
groupes de la société, qui jouent le rôle d'importateurs.
C. L'évaluation
des options
Les options ne peuvent être évaluées qu'en élaborant des
scénarios alternatifs pour estimer les implications probables des
options envisagées. La situation « imaginaire » qui serait créée si
une option était mise en œuvre est comparée à la situation actuelle.
Le scénario de transition entre l'état actuel et la situation imaginée
est évalué de trois points de vue : cette option est-elle souhaitable,
les ressources nécessaires sont-elles disponibles et est-elle réalisable ?
33
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
L'option est-elle souhaitable ?
Il faut prendre trois points en compte : (i) impact de l'option
sur les différents groupes d'intérêts ou partenaires intéressés au
processus : qui en bénéficie ? Qui peut se sentir menacé ? Comment
peut-on dédommager ceux qui risquent d'y perdre ? Qu'est-ce qui
peut rendre l'option souhaitable pour tous les partenaires intéressés
au processus ? (ii) compatibilité avec l'idéologie dominante et avec
les objectifs de la croissance économique exprimés dans les plans
nationaux de développement ; et (iii) dans certains cas, impact d'une
option sur l'évolution politique et sur la stabilité du pays.
L'option est-elle abordable ?
Il faut évaluer le coût financier du changement, mais aussi les
coûts sociaux et politiques. La difficulté de ces estimations tient à
la capacité de prédiction des tendances futures, y compris de la
croissance économique. Ce point est particulièrement important,
parce que les dépenses en matière d'éducation sont plus vulnérables
aux changements de situation économique et d'objectifs politiques
que d'autres dépenses publiques. Il faut donc examiner des scénarios
économiques alternatifs. En outre, il faut également peser les coûts
privés (une réforme demandera-t-elle aux consommateurs de partager
les coûts et si c'est le cas, que se passera-t-il avec les groupes les
plus pauvres ?), les coûts d'opportunité (y aura-t-il d'autres mesures
dont le système éducatif aurait pu bénéficier, mais auxquelles il
devrait renoncer pour financer la proposition actuelle ?) et les coûts
politiques (si une option favorise un groupe par rapport à un autre,
le gouvernement sera-t-il prêt à en payer le coût politique ?).
L'option est-elle réalisable ?
La disponibilité de ressources humaines pour mettre en œuvre
le changement pose une autre question d'un ordre très différent. Il
est facile de calculer les ressources financières nécessaires. Mais il
est plus difficile d'estimer le niveau de formation exigé des
enseignants (plus le programme ou la technologie sont sophistiqués,
plus le personnel doit avoir un haut niveau de formation) et s'il y
34
Un cadre analytique des politiques d'éducation
a assez de personnel pour mettre en œuvre l'option. Les pays en
développement n'ont parfois que peu de personnel hautement
qualifié. Ce qui pose la question de savoir s'il faut en faire venir de
l'extérieur ou les former et à quel coût ? La culture institutionnelle
(normes, procédures, environnement) nécessaire pour attirer, retenir
et utiliser avec efficacité le personnel formé pour transformer les
politiques en plans et en programmes mis en œuvre est tout aussi
importante. Le temps constitue un autre élément du calcul de
faisabilité. La plupart des études consacrées aux projets d'éducation
indiquent qu'il y a fréquemment des dépassements des délais dans
la mise en œuvre. Il faut que les estimations de temps soient plus
réalistes. Elles ne peuvent se faire que par une évaluation soigneuse
des capacités et expériences de mise en œuvre.
Le problème de la durabilité doit peser de tout son poids
lorsque l'on applique les critères ci-dessus. Les initiatives concernant
l'éducation doivent être durables d'un point de vue politique et
financier sur une longue période de temps pour porter leurs fruits.
Les implications à long terme des options doivent être évaluées dans
le contexte d'une politique globale cohérente avec les aspirations
nationales.
D. La prise de décision
Il est rare qu'une décision politique soit la conséquence
rationnelle d'une évaluation et des étapes initiales du processus de
décision - autrement dit le point culminant d'un processus pendant
lequel toutes les informations concernant la décision ont été réunies
et soigneusement analysées, afin de concevoir et de choisir la
politique optimale. La diversité des rationalités et des intérêts
conflictuels nécessite que la politique choisie soit un savant dosage
d'arbitrage et de compromis. La politique finalement adoptée peut
ne pas être la meilleure pour un groupe d'intérêts donné, mais ce
type de résultat négocié est indispensable pour la constitution d'une
large base de soutien, nécessaire pour faire passer la politique de
l'étude à la mise en œuvre. En outre, les pressions politiques, les
lacunes de l'évaluation ou la simple pression du temps peuvent
court-circuiter le processus. Un ministre avec une « marotte » peut
par exemple décider de passer directement de son point de vue sur
35
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
la situation actuelle à la décision, en court-circuitant les trois étapes
du processus décrit ci-dessus. Ainsi, pour évaluer la rigueur du
processus de décision à ce stade, il est utile de se poser les questions
suivantes :
(1) Comment la décision a-t-elle été prise - est-elle passée
par toutes les étapes de l'analyse politique ?
(2) Cette décision est-elle radicalement différente de la
politique actuelle ?
(3) Dans quelle mesure cette décision est-elle compatible
avec les politiques d'autres secteurs ?
(4) Cette politique est-elle exprimée de manière diffuse ou
est-elle définie d'une manière facilement mesurable ?
(5) La politique semble-t-elle opérationnelle ou sa mise en
œuvre est-elle improbable ?
E. La planification de la mise en œuvre
Une fois que l'on a choisi une politique, il faut planifier
immédiatement sa mise en œuvre. Bien que l'on puisse fonder une
grande partie du travail nécessaire à cette étape sur les évaluations
effectuées pour prendre la décision, la planification de la mise en
œuvre comporte un aspect concret, absent des étapes antérieures du
processus.
Ce qui était abstrait à l'étape de l'évaluation commence à se
concrétiser pendant la planification. Un calendrier de déplacement
des personnes, de matériel et de ressources financières doit être
établi avec clarté et attention au détail, afin de ne laisser aucun
doute sur qui fait quoi, quand et comment ; les ressources matérielles, qui peuvent avoir fait partie de listes hypothétiques, doivent être
situées et leur disponibilité doit être assurée ; les ressources
financières, qui peuvent avoir été affectées à un éventuel usage,
doivent être affectées pour réduire les délais de mise en œuvre au
minimum ; le personnel nécessaire pour mettre les plans en action
doit être libéré de ses engagements et être prêt à travailler ; les
connaissances techniques nécessaires pour piloter la mise en œuvre
de la réforme doivent être maîtrisées par ceux qui vont les utiliser ;
et les systèmes administratifs qui dirigeront la politique doivent être
clairement structurés et bien en place.
36
Un cadre analytique des politiques d'éducation
Bien que ces tâches soient ambitieuses, il reste une étape de la
planification plus difficile encore (et c'est celle qui est le plus
souvent négligée). Il s'agit de la mobilisation du soutien politique.
Celle-ci est particulièrement nécessaire lorsque l'on pense à la
nécessité de s'assurer que ceux qui mettent en œuvre une nouvelle
initiative concernant l'éducation et qui en bénéficient, l'adoptent
avec enthousiasme. Il faut élaborer des plans pour être certain que
les étudiants et leurs familles sont conscients des objectifs de la
nouvelle initiative, que les communautés comprennent les avantages
que la collectivité peut en retirer ; il faut également élaborer des
programmes pour les enseignants, les administrateurs de l'éducation
et leurs représentants. Comme de nouvelles initiatives signifient
généralement une certaine redéfinition des emplois, il est important
que les éducateurs les considèrent comme avantageuses et que ceux
qui s'opposent au changement soient isolés. Une mobilisation
politique peut également être nécessaire pour s'assurer que des
matériaux de construction sont disponibles, que les ajustements
administratifs indispensables sont menés à bien et tout particulièrement que les propositions de financement sont approuvées. Une
stratégie efficace de mobilisation du soutien consiste à impliquer les
groupes affectés par la nouvelle initiative dans le processus de
planification. Cette stratégie sera payante, non seulement grâce à un
soutien accru, mais plus probablement sous forme d'une meilleure
conception de la politique.
Une partie relativement importante de la planification et même
de la formulation defacto des politiques s'effectue pendant la mise
en œuvre. En effet, pendant cette phase, les événements suivants
sont la règle plutôt que l'exception :
(a)
(b)
(c)
les circonstances liées aux contraintes de la mise en
œuvre entraînent des modifications de la politique ;
à la suite des réactions consécutives à la mise en œuvre,
une partie des décisions politiques sont réévaluées, ce qui
conduit les décideurs à des modifications ;
la simple traduction d'intentions politiques abstraites en
une mise en œuvre concrète entraîne une nouvelle
évaluation et une nouvelle conception. Ces changements
se produisent fréquemment, parce que les problèmes de
37
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
mise en œuvre sont trop souvent sous-estimés pendant
l'étape de planification des politiques.
Se faire une fausse idée de la facilité de la mise en œuvre
constitue peut-être l'erreur la plus fréquente de la planification.
Quelle que soit l'importance de l'implication des différents groupes
affectés par la nouvelle initiative dans la révision des plans, le
premier jour de la mise en œuvre du nouveau programme fait
souvent apparaître celui-ci sous un autre jour. Pendant la mise en
œuvre, on s'aperçoit que les calendriers ne sont pas réalistes et que
les programmes sont trop ambitieux ; c'est alors que les ravages de
l'inflation entraînent les syndicats d'enseignants à demander des
augmentations de rémunération avant de mettre en œuvre les
nouveaux programmes ; que les parents concluent que la certification offerte par le nouveau programme ne garantira peut-être pas à
leurs enfants les emplois qu'ils espéraient pour eux ; et que les
politiciens locaux décident de bloquer l'initiative, parce qu'elle
risque de réussir si bien qu'elle démontrera que ceux de la capitale
offrent un meilleur enseignement qu'eux. Ces types de problèmes
sont des répétitions des questions soulevées pendant les étapes de
l'évaluation des options ou de la planification. Il faut les résoudre
en adoptant une approche souple au cours de la mise en œuvre des
politiques.
Même si elle a été bien préparée, la mise en œuvre réserve
toujours des surprises. Celles-ci déterminent les résultats, quelquefois
de façon décisive. L'une des manières d'utiliser les événements
inattendus pour améliorer les résultats consiste à concevoir une mise
en œuvre par étapes. Si des problèmes imprévus se présentent, on
peut réévaluer les plans de mise en œuvre et éventuellement la
décision politique même. On peut également mener à bien des
études pilotes, avant la mise en œuvre généralisée d'un projet. Les
problèmes qui se posent lorsque l'on généralise ces expériences et
les dangers de projets « maintenus sous serre » qui ne peuvent pas
survivre à une implantation dans le monde réel sont bien traités dans
Kemmerer (1990).
38
Un cadre analytique des politiques d'édut
F. L'évaluation
de l'impact de la réforme
Lorsque la politique est en place depuis assez longtemps pour
avoir donné des résultats, il est possible de l'évaluer. Il faut pour
cela avoir une idée du temps nécessaire pour que la politique, une
fois mise en œuvre, produise des effets. Bien que l'on puisse
mesurer de manière continue les résultats de la politique, une
évaluation prématurée peut donner une idée fausse de son efficacité.
Il est en outre préférable de repousser l'évaluation finale jusqu'à ce
qu'un certain nombre de cycles d'enseignement soient achevés, pour
distinguer entre l'effet du changement de politique et celui de
l'enthousiasme qu'accompagne souvent la mise en œuvre d'une
nouvelle initiative. D'un autre côté, plus les évaluations précises sont
précoces, plus les décideurs sauront rapidement si leurs initiatives
fonctionnent comme ils l'avaient souhaité, ou s'il faut procéder à
des ajustements dans la conception ou dans la mise en œuvre de la
politique.
Si l'évaluation révèle que la politique n'a pas produit les effets
escomptés, il faut déterminer si c'est la politique qui ne convient pas
ou sa mise en œuvre qui est défectueuse. Les insuffisances de
ressources humaines, de financement, ou de stimulant économique
pendant la mise en œuvre font partie des nombreuses causes
possibles de l'échec d'une politique bien conçue. D'un autre côté,
si l'évaluation montre des résultats insuffisants et si la mise en
œuvre a été bien menée, il est nécessaire de réexaminer la décision
et de déterminer les ajustements et les nouvelles politiques qu'il faut
substituer au choix originel. On passe ensuite à nouveau aux étapes
de planification et de mise en œuvre. Etant donné la rapidité des
changements contemporains et les liens étroits entre le système
éducatif et le reste de la société, même une initiative dont la
conception et la mise en œuvre sont réussies nécessite des ajustements au cours du temps.
L'évaluation de l'impact de la politique est menée à bien en
utilisant les mêmes critères que lors de l'évaluation de cette
politique. Le processus d'évaluation porte sur les questions
suivantes : Quels sont les impacts réels des politiques en question ?
Ces impacts sont-ils souhaitables, par rapport aux changements
espérés ? Trouvera-t-on les ressources nécessaires pour procéder aux
39
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
changements ? Les coûts ont-ils constitué un obstacle à leur mise
en œuvre ? Les dépassements de coûts ont-ils empêché de penser
à une mise en œuvre sur une période plus longue ou sur une base
plus large ? Cette politique est-elle acceptable sur les plans politique
et social ? Les effets attendus sont-ils réalisables ? Ont-ils été
entièrement atteints ? Des efforts extraordinaires sont-ils nécessaires
pour reproduire ces effets dans d'autres circonstances ?
G. Les cycles successifs de réforme
Si l'on mène à bien de manière systématique une initiative
politique, le processus de conception, de planification, de mise en
œuvre, d'évaluation de l'impact et de révision de la politique
deviendra itératif et ceci à l'infini, au moins en théorie, comme le
suggère la Figure 3. Malheureusement, l'analyse politique et la
planification à long terme ne sont pas souvent menées à bien de
cette manière. La politique ne tient fréquemment pas compte des
résultats des vérifications. Celles-ci sont plutôt considérées comme
des exercices d'inventaire, nécessaires pour clore les dossiers sur une
initiative politique. Lorsqu'un pays a besoin plus tard d'un nouveau
changement de politique dans le domaine éducatif en question, un
processus politique recommence souvent de zéro et peut répéter une
grande partie de l'analyse, de la recherche d'options, de l'évaluation
et de la planification antérieurement menées à bien. La conclusion
de l'analyse politique consiste alors à ne jamais conclure. En
principe, une fois que la mise en œuvre est terminée et que les
résultats de la politique sont attendus, une étape d'évaluation de
l'impact de la politique suit, entraînant éventuellement un nouveau
cycle.
40
Chapitre IL
Application de l'analyse des politiques
à la planification de l'éducation :
quatre études de cas exemplaires
Le cadre conceptuel que nous venons d'examiner (Chapitre I et
Figure 3) est appliqué à quatre études de cas pour reconstituer les
éléments de la prise de décision et de la planification (processus et
acteurs). Certaines politiques éducatives spécifiques du Pérou, de
Jordanie, de Thaïlande et du Burkina Faso ont été choisies parce que
l'on dispose d'assez de données (et de recul) sur chaque cas pour
permettre la discussion de l'ensemble d'un cycle de réformes (ou
de plusieurs cycles dans certains cas) ; la diversité géographique,
économique, pédagogique et politique de ces cas permet également
de souligner que ce cadre est général et n'est limité dans son
application par aucun de ces facteurs.
Chaque étude de cas décrit le processus de prise de décision
dans un contexte concret. Elle tente de représenter aussi exactement
que possible la situation réelle et le cadre dans lequel se déroule la
suite des événements, d'identifier les problèmes et les acteurs clés,
de présenter l'information et les actions entraînant une décision et
de décrire les événements qui ont eu lieu pendant la mise en œuvre.
En outre, les études de cas simulent la dynamique de la prise de
décision, qui consiste à poser des questions, à évaluer les données,
à analyser le type de politiques possibles, à négocier, à mettre en
concurrence différents groupes d'intérêts et à faire des compromis
entre contraintes et avantages divers.
Dans tous les cas, les questions suivantes ont été posées :
•
Les problèmes d'éducation ont-ils été diagnostiqués et analysés
dans le contexte socio-économique et politique approprié ?
• Toutes les options pour traiter ces problèmes ont-elle été
identifiées ?
41
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
•
•
•
•
•
•
Toutes les implications de ces options ont-elles été convenablement examinées ?
A-t-on suffisamment examiné dans quelle mesure les options
étaient réellement souhaitables, abordables et réalisables ?
La mise en œuvre de la politique a-t-elle été bien planifiée et
bien exécutée, afin de laisser la possibilité de réactions et de
modifications ?
L'impact de la politique a-t-il été correctement évalué, afin de
déterminer si l'on doit la poursuivre, la modifier, ou passer à
un autre cycle de réformes éducatives ?
Les réponses des pays à l'évaluation de ce processus ont-elles
été appropriées ?
Dans quelle mesure les cycles suivants ont-ils été semblables
ou différents du cycle initial de prise de décision ?
Pour répondre à ces questions, le processus d'élaboration des
politiques a été analysé étape par étape, en examinant les événements dans le contexte du cadre conceptuel et des éléments définis
au Chapitre I. Une étude très complète de la Banque mondiale, des
rapports d'agences internationales et bilatérales, des documents
émanant des gouvernements et de chercheurs ont constitué la base
de l'analyse. Naturellement, la portée de l'information, l'analyse et
les conclusions dépendent de la disponibilité, de la portée et de la
nature des données disponibles. Pour résoudre ce problème, des
entretiens ont été menés à bien, chaque fois que cela a été possible,
avec des participants à certaines phases du processus d'élaboration
des politiques, ou avec des observateurs proches. Chaque cas est
résumé ci-dessous ; les analyses détaillées se trouvent dans Haddad
et Demsky (1994).
/.
Pérou : le cas d'une approche globale et révolutionnaire
Le Pérou est l'exemple d'un cas dans lequel le gouvernement
a entrepris une réforme sur le modèle global. Elle a embrassé
l'ensemble du système éducatif, de l'école primaire jusqu'à
l'université. Elle a visé à intégrer les matières pratiques et théoriques, afin de donner au pays les capacités intellectuelles et une
gamme complète de compétences pouvant contribuer à atteindre un
42
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
développement économique et social durable. Elle a également
cherché à résoudre les problèmes d'équité et d'efficience externe.
Cette réforme, bien préparée et globale, s'est déroulée en suivant un
processus systématique de diagnostic, réponse et action, dans le
cadre d'un programme soigneusement planifié. Elle est cependant
considérée comme un échec.
Le contexte de la formulation de la politique éducative
(Situation A)
En 1968, frustrés par plus d'une décennie d'inefficacité
apparente de gouvernements civils, un groupe d'officiers de l'armée
dirigé par Velasco a renversé le gouvernement de
Fernando Belaúnde Terry qui avait été élu démocratiquement. Ce
pays critiqué par les militaires était caractérisé par de grandes
inégalités de revenus, une émigration massive des campagnes vers
les villes, l'explosion du taux de natalité, une situation sanitaire
défectueuse, un chômage sans espoir, une inflation rampante et
l'échec du système éducatif.
Celui-ci avait un caractère chaotique et politisé. Le syndicat des
enseignants constituait depuis longtemps le syndicat national le plus
militant et le mieux organisé. L'enseignement était inadéquat de tous
points de vue : il était plus inégalement réparti entre les classes
sociales que les revenus ; la plupart des diplômés étaient formés à
des emplois tertiaires inexistants et peu d'entre eux avaient acquis
des compétences techniques ; les effectifs et les taux de rétention
étaient anormalement faibles ; et de nombreuses régions du pays ne
disposaient d'aucun moyen de suivre un enseignement.
Quel était le potentiel pour un changement ? Le régime militaire
pouvait imposer une réforme et l'économie qui venait d'être
soutenue pouvait la favoriser. Cependant, les groupes d'intérêts, les
enseignants, les ministères et les parents, tout en étant unanimes à
encourager des réformes, avaient chacun leur idée à ce sujet. De
plus, le ministère de l'Education, en principe chargé de mettre en
œuvre le changement de politique n'était pas considéré comme
capable de mener à bien une réforme éducative, mais plutôt comme
constituant un obstacle éventuel au changement.
43
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
La définition des options
Compte tenu des conditions révolutionnaires dans lesquelles ont
été prises les décisions, les options réelles portaient sur les objectifs
convenant le mieux à des finalités révolutionnaires, les politiques
en matière d'éducation à adopter et la manière de mettre en œuvre
ces réformes. Les options ont été conçues par un groupe de
conseillers militaires dans le cadre d'un programme d'action
révolutionnaire soigneusement planifié pour réformer l'ensemble de
la structure nationale, intitulé le « Plan Inca ». Comme la promesse
faite en 1968 de mener à bien une réforme globale de l'éducation
rencontrait un scepticisme général, le gouvernement a constitué une
Commission civile pour la réforme de l'éducation. Son rapport de
1970 intitulé Rapport général sur la réforme de l'éducation au
Pérou représentait le style révolutionnaire de définition d'options
politiques par une déduction rationnelle : diagnostic, réponse, action.
Après avoir diagnostiqué que le système éducatif était
inéquitable, inefficace, dépassé, rigide et manquant d'un esprit
péruvien, la Commission a considéré qu'il ne fallait rien moins que
viser à créer « un nouvel homme péruvien dans une nouvelle société
péruvienne ». La seule option logique pour répondre à ces objectifs
et pour corriger tous les défauts simultanément, consistait à
restructurer entièrement le système et à apporter un enseignement
secondaire diversifié obligatoire (les ESEPs) pour tous. Cette option
était en accord avec la nouvelle politique d'éducation de la
communauté internationale.
L'évaluation des options
Les objectifs politiques et les éléments de l'ensemble de la
réforme ont été évalués à trois moments différents : (1) lorsque les
militaires ont pris le pouvoir en promettant une réforme égalitaire
« révolutionnaire » ; (2) avec la Commission civile pour la réforme
de l'éducation ; et (3) pendant un processus d'examen public de
deux ans. A chaque étape, l'impact de la politique proposée sur la
Situation A, Figure 3 a été évalué, bien que non systématiquement.
44
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
Les avantages de la réforme étaient mis en avant du point de
vue de l'idéologie des militaires, qui considéraient qu'elle était la
clé de la réalisation de leurs objectifs de « libération de l'homme »
et de « création d'une nouvelle société » fondée sur des valeurs
humanistes chrétiennes et sur un traitement équitable de tous les
citoyens. Les possibilités de financement devaient être assurées,
selon le Rapport général de 1970 par le fait que la réforme serait
autofinancée. Le ministère des Finances avait entrepris une étude
plus sérieuse sur le coût de la réforme, mais les hypothèses
concernant les ressources pour la financer ont continué à être assez
vagues. De même, la faisabilité de la réforme n'avait pas été
correctement évaluée : une analyse approfondie sur la manière de
trouver les ressources humaines nécessaires n'avait jamais été
entreprise et, bien qu'un calendrier ait été établi, personne ne l'avait
pris au sérieux.
D'autres groupes affectés par la politique proposée ne l'ont pas
considérée comme souhaitable. Les universitaires et les étudiants y
ont vu une menace à leur pouvoir. Les pauvres et les moins instruits
étaient tout au plus ambivalents à son sujet. Les militaires ont
cependant pensé que toutes les réticences vis-à-vis de la réforme se
dissiperaient une fois qu'elle serait bien comprise. Pendant deux
années entières, le document sur la réforme a été largement discuté
en public et en privé avec tous les groupes d'intérêts. En outre, des
groupes de jeunes gens et de jeunes filles ont été envoyés dans
différentes parties du pays pour sensibiliser et pour mobiliser le
public.
La prise de décision
En 1972, les militaires ont annoncé une vaste réforme, portant
sur tous les niveaux et tous les types d'enseignement, demandant
la participation de la communauté au processus, la réorganisation
de la bureaucratie nationale de l'enseignement et l'élaboration d'un
programme lié aux besoins de développement du Pérou. En
particulier, les Centres d'éducation de base (Centros de educación
basica CEB) devaient combiner les cycles de ce qui était auparavant
l'enseignement primaire et secondaire et les réduire de onze à neuf
ans ; les deux ou trois dernières années de l'éducation de base
45
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
devaient se centrer sur une formation professionnelle ou pratique ;
l'éducation de base devait être suivie par les Ecoles supérieures
d'enseignement professionnel (Escuelas superiores de educación
professional ESEP), ou par des écoles d'enseignement professionnel
supérieur combinant un enseignement obligatoire théorique et des
éléments pratiques au cours d'un programme de trois ans, ouvert à
tous les diplômés de l'éducation de base. Les ESEPs seraient
l'unique forme d'enseignement secondaire au Pérou et il serait
nécessaire d'en être diplômé pour être admis à l'université.
La nouvelle politique stratégique s'appuyait largement sur le
Rapport général de 1970, bien qu'elle ait également ajouté des
modifications suggérées par les groupes d'intérêts qui se sont
manifestés bruyamment pendant les deux années de l'étude. Ces
rectifications étaient essentiellement conçues pour éviter le rejet ou
l'opposition et ne représentaient pas un effort systématique de
conception de politique. Les caractéristiques principales des
décisions prises étaient les suivantes : (1) on y arrivait par une
approche globale ; le Comité consultatif du président, puis la
Commission civile de réforme de l'éducation avaient mené à bien
une étude approfondie de l'ensemble du système éducatif et avaient
présenté un diagnostic sur ses problèmes, proposé des réponses
logiques et des réformes à entreprendre ; (2) il s'agissait d'une
rupture radicale avec la Situation A de départ, nécessitant une
réforme de la structure institutionnelle (pouvant exiger de 15 à
20 ans) ; et (3) elle était cohérente avec d'autres réformes sectorielles conçues autour d'un plan de développement global.
La planification de la mise en œuvre
Des plans ont été établis pour un calendrier de mise en œuvre
en trois phases. Ils comportaient des changements institutionnels et
administratifs, ainsi que la mobilisation de ressources financières,
humaines, matérielles, techniques et politiques. La Banque mondiale
et d'autres entités, dont l'UNESCO, l'USAID, l'Agence canadienne
de développement international (ACDI) et le gouvernement hongrois
ont joué un rôle instrumental, en promettant un financement et une
assistance technique pour la réforme, en particulier pour ce qui
concernait l'enseignement secondaire diversifié.
46
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
Pendant la mise en œuvre, la politique de 1972 a été continuellement et profondément modifiée, par suite des faibles capacités de
l'administration péruvienne, de l'insuffisance des ressources
humaines et de la croissance du mécontentement contre le gouvernement militaire (qui se reflétait dans le manque de soutien en faveur
de la réforme) et dans la pénurie de ressources financières. Les
calendriers et les délais ont été sévèrement modifiés et, finalement,
l'objectif d'une réforme globale immédiate a été écarté en faveur
de la constitution d'un groupe expérimental d'ESEPs (ainsi que de
centres d'éducation de base).
L'évaluation de l'impact de la réforme
L'impact de la réforme de l'éducation (soit la Situation B
comme le montre la Figure 3) n'a jamais été formellement évalué
par rapport aux conséquences envisagées en 1972. Si cela avait été
le cas, les résultats auraient été largement négatifs. Sur le plan
politique, la réforme et en particulier les ESEPs avaient été associées
avec le régime militaire de plus en plus impopulaire et contre lequel
existait une forte opposition. Comme la mise en œuvre avait été très
limitée, la plupart des élèves choisissaient de ne pas s'inscrire dans
les ESEPs ou dans d'autres écoles réformées (les effectifs des onze
ESEP pilotes étaient inférieurs à 50 % des places disponibles). Les
élèves considéraient que ces nouvelles écoles ne leur apporteraient
pas de mobilité sociale et leur opinion était confortée par le refus
des universités d'admettre les diplômés des ESEPs. En outre, la
qualité des enseignants dans les écoles rurales des zones les plus
pauvres (en particulier celles des indiens de langue quechua) était
inférieure à celle des écoles urbaines. De plus, la formation des
ESEPs ne garantissait pas une adaptation aux besoins du marché du
travail péruvien. Enfin, sur le plan économique, le fonctionnement
des ESEPs s'est montré beaucoup plus coûteux que celui des écoles
traditionnelles. En résumé, bien qu'elle n'ait pas été explicitement
évaluée selon ces critères, la réforme s'est implicitement montrée
peu souhaitable, coûteuse et irréalisable.
47
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Le nouveau cycle de réformes éducatives
Après la réélection de Belaúnde, le nouveau gouvernement (qui
avait évincé le gouvernement militaire aux élections de 1980) est
entré dans un autre cycle de réformes éducatives, mais il est passé
directement à l'étape de la décision politique. Malgré l'absence
d'évaluation formelle de la réforme et de toute tentative pour
élaborer et pour évaluer des options de politiques alternatives,
presque immédiatement après avoir pris ses fonctions, Belaúnde a
décidé d'abandonner la réforme de 1972 en la négligeant et de
réinstaller le système éducatif traditionnel de son gouvernement civil
antérieur. Le choix de Belaúnde de négliger plutôt que de rejeter
ouvertement la réforme était fondé sur la faisabilité relative de cette
option : il n'était pas nécessaire d'affronter les groupes d'intérêts
qui soutenaient encore la réforme, si l'on pouvait arriver au même
résultat par une approche moins active. La mise en œuvre a semblé
facile sur le plan opérationnel, puisqu'il n'y avait que peu d'ESEPs
ou d'autres écoles réformées. Finalement, une Législation d'ensemble sur l'éducation a été votée en 1983, abolissant le principe d'un
enseignement de base de neuf ans, suivi par les ESEPs et réinstituant un enseignement primaire de six ans, suivi d'un enseignement
secondaire de cinq ans divisé en un cycle général de deux ans et un
cycle diversifié de trois ans. Les ESEPs sont devenues des instituts
d'enseignement technique supérieur.
//. Jordanie : le cas d'un passage du mode progressif
mode global de planification
au
Au début des années 1970, le gouvernement jordanien a
introduit une réforme éducative de diversification des écoles
secondaires pour résoudre les problèmes de main-d'œuvre et
d'emploi. Poussé par la dégradation de la situation économique
quinze ans plus tard, le gouvernement a entrepris une autre réforme,
comportant l'extension de l'enseignement diversifié, mais avec
d'importants changements apportés au contenu des programme
d'études. Ces modifications visaient à accroître l'attrait de la
diversification pour les bénéficiaires de l'enseignement et son
adaptation aux demandes changeantes de l'économie intérieure et
48
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
internationale. Alors que le Pérou, qui réformait son enseignement
pendant la même période avait adopté une approche globale, la
Jordanie a commencé par utiliser une voie progressive.
Le contexte de la formulation de la politique éducative
(Situation A)
Bien que la fin des années 1950 et le début des années 1960
aient constitué une période de croissance économique rapide pour
la Jordanie, cette progression a été interrompue par la guerre araboisraélienne de 1967, qui a entraîné la perte de la Cisjordanie pour
la Jordanie, donc de ses meilleures terres agricoles et de sa
principale source de tourisme et l'immigration massive de plus d'un
quart de million de Palestiniens sur la rive orientale du Jourdain.
La reprise de l'économie a été empêchée en 1970 et 1971 par la
lutte jordano-palestinienne pour le contrôle du pays.
La Jordanie du début des années 1970 était un pays en
transition. Le manque de travailleurs qualifiés allait de pair avec un
surplus de travailleurs non qualifiés et déjeunes n'ayant reçu qu'un
enseignement général. Le fonctionnement du système éducatif n'était
donc pas considéré comme satisfaisant. Seulement 10 % des élèves
des écoles secondaires étaient inscrits dans des écoles professionnelles, qui étaient peu nombreuses, manquaient d'équipement et de
programmes d'études adéquats, alors que l'enseignement général et
les emplois tertiaires étaient particulièrement appréciés.
Sur le plan structurel, le système éducatif disposait d'un
potentiel de changement sans obstacle majeur. Le pouvoir politique
fortement centralisé (comme le système éducatif) pouvait apporter
le soutien nécessaire à toute réforme éducative.
Cependant, différents éléments de la société jordanienne avaient
leur idée propre sur ce que devraient être les changements pour
répondre à leurs intérêts et à leurs valeurs. Les ressources financières
limitées du pays pouvaient également constituer un frein au
changement en matière d'éducation.
49
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
La définition des options
Les options proposant un changement de politique ont été
définies à partir de données et d'une analyse limitées. Les pouvoirs
publics ont chargé plusieurs études d'explorer la situation de la
main-d'œuvre et les conséquences que l'on pouvait en déduire pour
sa formation. Ces études ont permis d'avoir une idée des déficits
relatifs en main-d'œuvre qualifiée et en techniciens et des surplus
d'élèves sortant des écoles secondaires générales. En même temps,
la Banque mondiale et l'UNESCO, après avoir mené à bien leurs
travaux et leurs analyses sectorielles, ont critiqué la nature trop
théorique de l'enseignement général et ont insisté sur la valeur des
matières pratiques et professionnelles au niveau secondaire.
Pour répondre aux besoins en main-d'œuvre notés ci-dessus, le
gouvernement a envisagé quatre options pour le développement de
l'éducation : (i) continuer le système actuel de domination de
l'enseignement secondaire général sur l'enseignement professionnel ;
(ii) accroître le nombre d'écoles professionnelles et réduire celui des
écoles d'enseignement général ; (iii) modifier le système, en
introduisant des matières préprofessionnelles au niveau préparatoire,
ainsi qu'un nouveau type d'institution professionnelle postpréparatoire (centre de formation professionnelle) et un enseignement diversifié (combinant des cours généraux et professionnels
dans un seul cadre institutionnel) au niveau secondaire, et (iv) refondre complètement le système en transformant les écoles en centres
de formation pratique, où les élèves pouvant appartenir à différents
groupes d'âge travailleraient sur des situation réelles et au cours de
ce processus contribueraient au développement économique du pays.
L'évaluation des options
Les options ont été évaluées de manière fragmentaire et
informelle. L'Option I a été évaluée et rejetée parce qu'elle n'était
pas souhaitable et ne pouvait pas être financée. Les pouvoirs publics
ont ressenti la nécessité de changer le système de départ et les
projections des coûts ont montré qu'il n'était pas possible financièrement de garder ce système. L'Option H a été examinée et rejetée,
surtout du point de vue de son coût et de ses avantages. Les écoles
50
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
professionnelles étaient coûteuses et ne jouissaient que d'un statut
inférieur. Les petites entreprises préféraient recruter des candidats
pas encore complètement formés, qu'elles pourraient former ellesmêmes. L'Option IV proposée par l'UNESCO a été rejetée parce
qu'elle n'était pas réalisable. Les autorités jordaniennes n'étaient pas
préparées à mener à bien ce type d'approche globale, exigeant une
réorientation complète du système, qui nécessiterait un énorme
investissement en temps, en ressources financières et en personnel.
On a examiné dans quelle mesure l'Option III était souhaitable,
abordable et réalisable, bien que l'ensemble des conséquences de la
Situation A dans la Figure 3 n'aient jamais été tirées. La Banque
mondiale a été la principale responsable de l'évaluation du facteur
coût, qui s'est montré être compatible avec les ressources nationales
(avec un prêt de la Banque pour financer les dépenses d'investissement). Les responsables jordaniens ont trouvé cette option souhaitable, parce que la scolarité polyvalente était recommandée par la
communauté internationale (en particulier par la Banque mondiale)
pour accroître le prestige de l'enseignement professionnel par son
association avec l'enseignement général. Ce serait en outre une base
souple pour répondre à la demande de l'économie, dont l'évolution
et les besoins spécifiques en compétences ne pouvaient pas être
prévus à l'avance. Néanmoins, cette option a été adoptée en
programme pilote. Etant donné la nature progressive (par conséquent
à faible risque) de cette politique, ce type de réforme n'a jamais fait
l'objet d'une demande. Comme il a été noté plus haut, les parents
et les étudiants considéraient l'enseignement général comme un
moyen d'accès à la poursuite d'études et à la mobilité sociale ; le
fait de ne jamais prendre cet aspect en compte allait poser des
problèmes après l'adoption de cette politique.
La prise de décision
La politique consistant à introduire un enseignement polyvalent
portait sur plusieurs programmes (voir Chapitre I) et cherchait à
résoudre le problème de l'affectation des ressources entre enseignement général, professionnel et diversifié. La décision prise visait
l'expansion continue d'un enseignement de base de neuf ans ;
l'introduction du concept d'enseignement polyvalent ; et la
51
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
réorientation des filières professionnelles et techniques, pour
renforcer les programmes professionnels, ainsi que le développement
de nouvelles spécialisations et méthodes de formation.
Cette décision a été prise en grande partie sur les conseils
pressants de la Banque mondiale et dans une certaine mesure sur la
recommandation de l'UNESCO, et d'après une analyse nationale.
L'approche progressive a constitué un élément décisif de la décision,
les responsables de l'éducation étant satisfaits de l'introduction de
cette réforme sur une base expérimentale.
La planification de la mise en œuvre
Ce changement politique étant réalisé par une approche
progressive, des plans de mise en œuvre à long terme ont été
élaborés en termes généraux, laissant les détails pour des projets
spécifiques. Au fur et à mesure de la mise en œuvre, on s'est
davantage préoccupé de la division entre enseignement général et
professionnel dans les écoles du projet. L'intégration sociale et
pédagogique attendue des écoles polyvalentes ne s'est par conséquent pas faite. Enfin, tout en conservant l'approche de la prise de
décision par étapes, les responsables de l'éducation ont décidé de
piloter un autre type d'institution d'enseignement professionnel,
l'école secondaire générale professionnelle. Elle devait proposer
deux enseignements professionnels, ou davantage (par exemple
industrie et commerce) dans une seule institution et être implantée
dans des régions faiblement peuplées, n'offrant pas d'autre accès à
une scolarité professionnelle.
L'évaluation de l'impact de la réforme
L'impact de la politique de diversification n'a pas été formellement et systématiquement évalué. Il a été cependant minutieusement
examiné dans le contexte d'un mouvement pour réformer l'ensemble
du système éducatif au milieu des années 80, dicté par la Situation B, (Figure 3) et caractérisé par (a) une évolution de la situation
économique et (b) les performances des écoles polyvalentes.
Tout d'abord, la situation économique qui s'était beaucoup
améliorée pendant le boom général du milieu des années 1970
52
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
jusqu'au début des années 1980 a commencé à se détériorer. La
récession économique dans les Etats du Golfe a entraîné une
réduction des exportations jordaniennes et le problème du chômage
a commencé à se faire sentir à nouveau, avec le retour au pays de
Jordaniens émigrés. En outre, les projections de la Banque mondiale
pour 1990 ont continué à prévoir un net surplus de travailleurs,
demandeurs d'emplois tertiaires.
Les résultats des écoles polyvalentes sont apparus comme
mitigés. Entre 1980 et 1987, le pourcentage d'élèves de l'enseignement secondaire inscrits dans les filières professionnelles est passé
de 19 à 29 %. Les élèves et les parents ont, cependant, continué à
mépriser l'enseignement professionnel pour trois raisons : (i) le
faible prestige des emplois industriels ; (ii) le fait que le programme
des filières professionnelles des écoles polyvalentes était d'une
qualité inférieure au programme général ; et (iii) que cet enseignement professionnel était terminal et ne permettait pas de poursuivre
des études, et d'accéder à une mobilité sociale. C'est pourquoi les
pouvoirs publics ont conclu que les écoles polyvalentes, telles
qu'elles existaient, ne répondaient pas de manière adéquate à la
nouvelle situation économique et qu'il fallait donc un changement
de politique.
Le nouveau cycle de réformes éducatives
La situation de l'économie en 1985 a constitué un stimulant
important en faveur d'un changement, qui n'existait pas pendant le
boom de la fin des années 70 et du début des années 80, lorsqu'on
a commencé à discuter de la réforme. Le Roi Hussein a constitué
un Comité de réforme en 1985, La Commission nationale d'évaluation des politiques éducatives et a nommé son frère, le Prince
héritier à sa tête. La Commission a créé un Groupe de travail et a
nommé des comités sur le terrain pour réunir les données ; elle a
organisé une série d'ateliers et de séminaires pour étudier le système
éducatif. Ce processus a permis l'implication d'une grande partie de
la population dans la définition de la politique éducative.
En élaborant les options possibles, la Commission a soigneusement examiné la situation actuelle (Situation B). Elle a considéré
l'importance des « exportations » de capital humain et les intentions
53
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
du gouvernement visant à changer la structure économique nationale
en faveur de la production de biens, afin d'accroître sa contribution
au PIB. La Commission a donc cherché à élaborer une stratégie
(voir Chapitre I) qui utiliserait le capital humain pour améliorer la
croissance interne et pour aider à maintenir les équilibres externes
grâce à une « exportation » continue de capital humain. Les options
ouvertes à la Commission étaient les suivantes : (i) conserver le
statu quo, en offrant aux communautés le choix entre plusieurs types
d'écoles secondaires : générales, professionnelles, polyvalentes,
générales professionnelles (ESGP) et centres de formation professionnelle ; (ii) mettre davantage l'accent sur l'enseignement
professionnel en augmentant le nombre d'écoles professionnelles,
d'ESGPs et de filières professionnelles dans les écoles polyvalentes,
tout en diminuant le nombre d'écoles d'enseignement général ;
(iii) adopter une réforme progressive, comme dans le passé, sous
forme de modification du programme d'études, d'introduction de
davantage d'applications pratiques, etc. ; et (iv) opter pour des
réformes majeures comportant la restructuration du système ; la
réforme du processus d'examen ; la création de différentes filières
dans les écoles polyvalentes ; et l'introduction de cours préprofessionnels au niveau préparatoire, ainsi que le renforcement des
programmes à tous les autres niveaux. Les quatre options n'ont
jamais été complètement évaluées ou comparées. La Commission
favorisait des changements radicaux, en grande partie en raison des
problèmes économiques qui se posaient et du fait que le programme
d'études ne semblait pas y répondre. C'est pourquoi les Options I,
II et III n'ont pas été sérieusement suivies. L'Option IV a cependant
été entièrement évaluée. Les pouvoirs publics ont jugé qu'elle était
faisable parce qu'il y avait une volonté politique de la voir se
réaliser. Elle était abordable parce que le gouvernement la
soutiendrait avec des ressources financières et demanderait un prêt
à la Banque mondiale. Cette dernière a également examiné la
question de savoir si la réforme était abordable et a déterminé
qu'elle reposerait sur l'extension des flux d'assistance externe et sur
la mise en œuvre de mesures de rentabilisation des coûts et
d'économies. Des plans ont également été élaborés pour le cas où
le financement serait insuffisant. Enfin, cette réforme était souhaitable pour les étudiants et leurs parents ; elle apporterait à tous les
54
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
élèves des bases plus solides en connaissances et compétences
fondamentales, grâce à l'extension du cycle d'enseignement de base
et elle fournirait aux élèves de l'enseignement professionnel une
meilleure chance de progresser vers une scolarité post-secondaire
en renforçant le programme principal.
Cette réforme majeure a rencontré une certaine opposition
institutionnelle, comme en 1980, mais elle a été votée en 1987, par
suite du sentiment d'urgence créé par la situation économique et de
la volonté politique de la réaliser. Bien que le ministère de
l'Education ait été chargé de la formulation du plan de mise en
œuvre, un organisme indépendant, le Centre national pour la
recherche et le développement de l'éducation, a été créé afin de faire
échouer la résistance bureaucratique ; il a réussi jusqu'ici à contrôler
la mise en œuvre.
///. Thaïlande : le cas d'un passage du mode spécifique au
mode stratégique
Vers 1966, la Thaïlande a introduit un plan visant à piloter une
nouvelle politique de diversification des écoles secondaires. Il
cherchait à répondre à un problème particulier : l'inadaptation de
l'enseignement secondaire général aux besoins d'un marché du
travail rapidement changeant. La politique s'est d'abord limitée à
cette question et à quelques écoles. Environ dix ans plus tard, elle
s'est élargie de deux manières : sur le plan géographique, pour
couvrir tout le pays et sur le plan politique pour résoudre les
questions stratégiques d'équité, de démocratisation et d'unité
nationale. La politique élargie a été bien reçue et bien mise en
œuvre ; elle a relativement répondu à ses principaux objectifs.
Premier cycle de politiques éducatives
Le contexte de la formulation de la politique éducative
(Situation A)
En 1966, la Thaïlande était une monarchie constitutionnelle
avec un gouvernement relativement stable. C'était un pays surtout
rural et multiethnique, présentant quelques problèmes de sécurité,
55
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
en particulier au Nord-Est, exacerbés par les préoccupations
sécuritaires concernant les pays voisins.
Au cours des années 1960, la croissance de l'économie thaïe
était rapide, en particulier dans le secteur industriel, mais concentrée
dans les zones urbaines. Le taux de chômage des années 60 n'était
que de 1 %, mais le gouvernement pensait que la pénurie de maind'œuvre constituait un frein à la croissance économique. En outre,
les projections de main-d'œuvre prévoyaient un manque de
personnel technique de niveau intermédiaire et supérieur et à
l'inverse un chômage croissant des étudiants en lettres et sciences
humaines.
Le système éducatif de la Thaïlande était elitiste et très
académique. L'enseignement obligatoire passait de quatre à sept ans,
mais l'enseignement secondaire souffrait de problèmes majeurs :
(1) accès aux ressources éducatives : l'accent sur l'éducation de base
se faisait aux dépens de l'enseignement secondaire ; (2) équité
urbaine/rurale ; (3) efficience interne ; et (4) efficience externe : le
programme d'études secondaires était extrêmement académique et
centré sur la préparation au niveau supérieur, alors que l'économie
thaïe avait de plus en plus besoin de travailleurs qualifiés. En outre,
d'après certaines indications, les écoles secondaires professionnelles
ne semblaient pas préparer les étudiants pour le marché du travail.
Quel était le potentiel de changement ? Le caractère très
centralisé du système le rendait plus apte au changement, bien que
la base administrative du pays soit faible. Les parents et les
étudiants risquaient cependant de constituer un obstacle. Sur le plan
culturel, la société valorisait la connaissance comme une fin en soi
et non comme un outil professionnel. En même temps, les entreprises thaïes n'appréciaient pas les diplômés des écoles professionnelles. En outre, les enseignants et les administrateurs de l'éducation
préféraient le statu quo. Point positif, les ressources nécessaires au
financement de la réforme pouvaient être assurées.
La définition des options
Les autorités thaïes souhaitaient moderniser le système éducatif,
pour résoudre les problèmes indiqués ci-dessus. Plusieurs analyses
de la situation ont été menées à bien. En premier lieu, le
56
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
gouvernement thaï a formé un Groupe de travail avec l'United States
Operation Mission fUSOM), qui a réalisé diverses études sur les
besoins en main-d'œuvre de niveau intermédiaire. Le département
de l'enseignement secondaire a entrepris également son étude,
prônant l'introduction d'un enseignement polyvalent sur une échelle
plus large. A peu près à la même époque, l'Agence canadienne de
développement international (ACDI) a mené à bien un examen du
secteur, qui appuyait les conclusions des autres études.
Etant donné les préoccupations des pouvoirs publics concernant
les besoins futurs en main-d'œuvre, ils ont examiné les options
suivantes pour l'enseignement secondaire : (i) continuer le système
actuel de filières préparant à l'enseignement supérieur et de filières
professionnelles ; (ii) réduire l'importance relative de l'enseignement
secondaire préparant à l'enseignement supérieur et augmenter sensiblement l'enseignement secondaire professionnel ; et (iii) accroître
le rôle des écoles secondaires professionnelles et introduire des
écoles secondaires polyvalentes.
L'évaluation des options
Ces options ont été examinées de manière pragmatique. Le
ministère de l'Education et l'ACDI ont mené séparément une
évaluation. L'Option I n'a pas été jugée souhaitable, le système
existant ne répondant pas de manière adéquate aux besoins actuels
et prévisibles en main-d'œuvre de l'économie thaïe. L'Option II n'a
pas été retenue non plus : l'enseignement professionnel jouissait de
peu de considération et ne préparait pas suffisamment les diplômés
au monde du travail. L'Option III a été examinée sur le plan de ses
avantages, de sa faisabilité et de ses possibilités de financement. Elle
a été considérée comme souhaitable, parce qu'un programme pilote
antérieur dans deux écoles avait montré des résultats prometteurs ;
il permettrait un enseignement mieux adapté à la situation locale et
il aurait ainsi un certain impact sur le développement rural. En outre,
l'idéologie internationale dominante en matière d'éducation soutenait
ce type d'approche plutôt que le modèle d'enseignement général qui
ne fonctionnait pas bien. Cette option pourrait être mise en œuvre,
parce qu'elle avait la possibilité de s'appuyer sur l'expérience
antérieure des écoles. Enfin, elle serait plus abordable qu'une forte
57
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
augmentation du nombre de places dans les écoles professionnelles.
L'ACDI et l'USAID ont fortement appuyé cette option, de même
qu'une partie des responsables du ministère de l'Éducation et les
experts internationaux.
La prise de décision
Le gouvernement thaï a choisi l'Option III pour répondre aux
futurs besoins en main-d'œuvre et pour modifier les aspirations des
diplômés de l'école secondaire. Cette décision peut donc être
considérée comme orientée « vers un problème » (voir Chapitre I).
Elle a essentiellement consisté à introduire une part importante de
matières « pratiques » dans les programmes de l'enseignement
préparant au supérieur et dans l'enseignement professionnel. On
formerait ainsi un grand nombre de diplômés de mathématiques, de
sciences et de sciences appliquées, qui seraient prêts à exercer une
diversité d'emplois industriels et commerciaux, qualifiés et semiqualifiés, de cadres moyens et d'agents de maîtrise. Le programme
serait souple et les étudiants pourraient choisir leurs cours.
Cette décision pouvait être caractérisée de trois manières. Les
pouvoirs publics ont d'abord eu une attitude de laissez-faire sur cette
réforme ; ils ont accepté le point de vue canadien, bien que pour des
raisons différentes. En second lieu, quoique cette politique constitue
un changement radical par rapport au système existant, il s'agissait
d'un programme pilote qui serait mis en œuvre sur une base très
limitée. En tant que tel, il ne rencontrait pas d'opposition parce qu'il
ne constituait pas un danger immédiat pour l'un des groupes
d'intérêts. Enfin, la communauté des bailleurs de fonds a fortement
encouragé cette politique : l'ACDI pour préparer les thaïs aux
exigences du monde moderne et l'USAID pour assurer la sécurité
politique dans les provinces.
La planification de la mise en œuvre
La planification de la mise en œuvre s'est effectuée sur une
assez grande échelle, aidée par le projet d'assistance technique de
l'ACDI et par un projet d'accompagnement de l'USAID pour
soutenir la politique de diversification. L'administration de
58
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
l'éducation et les agences bailleurs de fonds du projet ont suivi de
près la mise en œuvre de cette politique et ont apporté plusieurs
modifications importantes lorsque le besoin s'en est fait sentir. Des
procédures concernant les bâtiments, l'acquisition de matériel et
l'entretien ont été élaborées pour réduire les coûts et augmenter
l'efficience. Les programmes ont été améliorés et des matières
pratiques ont été ajoutées au programme du second cycle de
l'enseignement secondaire dans le projet de l'ACDI.
L'évaluation de l'impact de la réforme
Au début des années 1970, les événements qui ont conduit à la
Situation B (Figure 3) ont incité à une évaluation de la réforme :
le contexte politique avait profondément changé : les manifestations
étudiantes avaient entraîné la chute du gouvernement militaire et les
rangs des révoltés ne cessaient de croître. La croissance économique
s'était ralentie entraînant des problèmes dans les zones rurales, de
grands écarts de revenus et un chômage chez les diplômés des zones
urbaines. L'efficience interne et externe continuait à susciter des
préoccupations dans l'enseignement secondaire général.
Le programme pilote d'enseignement diversifié a été considéré
comme une réussite sur le plan de ses avantages : les effectifs ont
dépassé les objectifs (en particulier par suite d'une campagne active
de recrutement), le niveau de l'enseignement général était élevé et
les écoles ont semblé inciter les étudiants à choisir l'enseignement
professionnel au niveau du second cycle secondaire. En outre, les
communautés ont considérablement soutenu ce programme.
Cependant, sur le plan de la faisabilité et du financement, le tableau
n'était pas aussi brillant. Le système n'arrivait pas à former assez
d'enseignants pour les matières pratiques, ou à fournir assez de
manuels scolaires ou de guides d'enseignement. De plus, la
construction et le fonctionnement des écoles étaient coûteux.
59
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Second cycle de politiques éducatives
Réponse politique : définir des options
Bien que des experts et des éducateurs aient commencé à se
réunir en 1971 pour discuter des changements possibles, le coup
d'Etat de 1973 a lancé le mouvement de réforme. Un comité
d'intellectuels et de bureaucrates renommés et réputés a été créé en
1974, afin de poser les bases d'une réforme systématique et globale
du système éducatif. Ce comité a entrepris ses propres études et s'est
également appuyé sur les études de l'UNESCO (soulignant les
grandes inégalités de rythme de croissance économique entre régions
urbaines et rurales, entraînant un faible niveau de formation parmi
les agriculteurs et les ouvriers agricoles) et sur celle de la Banque
mondiale. Le comité a considéré que la réforme de l'enseignement
secondaire devait répondre aux objectifs suivants : (1) satisfaire la
demande d'enseignement secondaire dans les zones rurales, afin de
prévenir toute révolte ; (2) améliorer la qualité de l'enseignement
et (3) fournir le type d'enseignement qui préparerait les étudiants
à un emploi. Les options proposées étaient les suivantes : (i) se
centrer sur l'enseignement secondaire traditionnel, tout en améliorant
son équité, son efficience externe et sa qualité ; (ii) continuer à
mettre en œuvre un enseignement diversifié de manière limitée, mais
laisser la prééminence à l'enseignement secondaire traditionnel ; et
(iii) accroître l'enseignement diversifié, qui deviendrait le principal
mode d'enseignement.
L'évaluation des options
Les différentes options n'ont pas été systématiquement évaluées.
Au début, le comité de réforme pensait qu'il fallait élaborer une
politique « stratégique » (selon la définition du Chapitre T) pour
répondre aux objectifs visés, plutôt qu'une politique portant sur un
problème particulier, comme celle de 1966. C'est pourquoi le comité
a rejeté l'Option I parce qu'elle ne répondait pas à sa philosophie
et l'Option II parce qu'elle était trop limitée.
L'Option III a donc été la seule à être sérieusement prise en
compte. Elle a semblé souhaitable au comité parce qu'elle répondait
60
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
aux objectifs ci-dessus. Les coûts d'investissement seraient d'environ
20 % supérieurs à ceux de l'enseignement secondaire général, mais
les frais de fonctionnement seraient à peu près les mêmes. Le comité
a estimé que les avantages l'emportaient sur les coûts, mais a pensé
qu'il était possible de les réduire encore et d'augmenter les droits
de scolarité pour aider à financer la politique. Enfin, le comité a
jugé possible d'éviter les problèmes de mise en œuvre rencontrés
pendant l'étape pilote.
La prise de décision
La recommandation du comité visant à introduire un enseignement diversifié sur le plan national a été approuvée par le cabinet
et a été intégrée dans le Plan de développement national. Il est à
noter que cette décision se fondait sur le premier cycle de politiques
éducatives. En pilotant la réforme d'abord, les autorités ont pu
évaluer la demande, ainsi qu'anticiper les problèmes qui allaient être
rencontrés dans la nouvelle réforme et y répondre. Bien que la
politique originelle se soit inspirée largement de la communauté
internationale qui la recommandait et des écoles polyvalentes d'autre
pays, grâce au processus de mise en œuvre, elle est devenue un
« produit thaï ». Enfin, cette réforme était soutenue par ceux qui
avaient la volonté et les moyens politiques de la mener à bonne fin.
La planification de la mise en œuvre
Bien que le processus de décision ait été global (voir
Chapitre /), la mise en œuvre avait été progressive, par étapes,
permettant de tenir compte des enseignements acquis au fur et à
mesure. La planification de la réforme a été esquissée dans ses
grandes lignes par la Commission nationale d'éducation et par le
coûts, etc. étaient du ressort du département de l'enseignement
général. D'autres éléments de la planification ont été menés à bien
dans le cadre de trois projets financés par la Banque mondiale.
Pendant toute la phase de mise en œuvre, les enseignants et les
responsables locaux des communautés ont été consultés et impliqués
61
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
dans la réforme et un effort concerté a visé à permettre aux étudiants
et aux parents d'en percevoir clairement les objectifs.
L'évaluation de l'impact de la réforme
La réforme a été régulièrement évaluée : par les pouvoirs
publics thaïs, par l'étude des projets par la Banque mondiale et par
des analyses de l'Université d'Alberta (Canada). Au cours de leur
évaluation, les différents groupes d'intérêts (gouvernement thaï,
Banque mondiale et gouvernement canadien) ont généralement
trouvé que cette politique avait répondu à la plupart de leurs
attentes. En premier lieu, la forte demande pour ce type d'écoles
persistait, comme le montrait le dépassement des effectifs. De plus,
les enquêtes d'opinion montraient que les parents trouvaient ces
écoles meilleures, ou au moins aussi bonnes que les autres écoles
secondaires. En second lieu, les écoles des programmes réussissaient
dans une certaine mesure à donner une qualification professionnelle
aux élèves. Elles n'arrivaient cependant pas à modifier leurs
aspirations de carrière et la majorité des diplômés de l'enseignement
secondaire préféraient toujours poursuivre leurs études au niveau
supérieur, plutôt que de les terminer et d'entrer sur le marché du
travail. Enfin, la réforme encourageait les objectifs nationaux de
développement communautaire et contribuait à maintenir la sécurité
dans le pays.
IV. Burkina Faso : le cas d'une approche globale
de l'extérieur
influencée
Après l'indépendance en 1960, le gouvernement de la HauteVolta a été confronté à la nécessité d'élargir l'enseignement primaire
en tenant compte des contraintes d'un budget national sévèrement
limité. Il a accepté de suivre les conseils des experts et d'instituer
un système d'enseignement rural non formel, afin de donner un
enseignement primaire à sa population rurale, alors que la faible
population urbaine continuerait d'avoir accès aux écoles primaires
traditionnelles (premier cycle de la réforme). Au début des années
1970, les pouvoirs publics ont choisi de poursuivre parallèlement
ces deux systèmes, en ajoutant une réforme qualitative de
62
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
l'enseignement rural (second cycle de la réforme). En 1986, le
gouvernement a décidé d'abandonner l'enseignement rural, et
d'adopter comme forme dominante l'enseignement primaire formel
(troisième cycle de la réforme).
Premier cycle de politiques éducatives
La situation entraînant la formulation de la politique éducative
en 1960 (Situation A)
Le Burkina Faso, ancienne colonie française appelée HauteVolta jusqu'en 1983, est devenu une république indépendante en
1960. Il était considéré comme l'un des pays les plus pauvres du
monde, par suite de son absence d'accès à la mer, de la pauvreté de
ses sols, de son climat rude, du manque d'eau, de l'absence de
ressources minérales connues, du manque de main-d'œuvre éduquée
et qualifiée, de son taux de mortalité infantile élevé, de l'espérance
de vie réduite de sa population et de son faible PIB par habitant.
Du fait de son manque de ressources, la Haute-Volta a reçu une
importante assistance étrangère pour financer son investissement
public et pour équilibrer son budget national. Ce qui a rendu le pays
très dépendant des pays bailleurs de fonds, qui ont exercé une
grande influence sur les décisions internes.
Le système éducatif de la Haute-Volta était conçu selon le
modèle français : six ans de scolarité primaire et sept ans de
scolarité secondaire, avec un programme très académique. L'analphabétisme était très répandu. Le gouvernement était confronté aux
contraintes suivantes : (1) un accès limité et inégalitaire à l'éducation ; (2) l'inefficience externe des écoles, parce que le caractère
académique de l'enseignement général convenait mieux au petit
secteur moderne, mais la qualité de cette formation ne permettait pas
aux élèves de répondre aux demandes de ce secteur ; et (3) l'inefficience interne des écoles connaissant un fort taux de redoublement
et d'abandon.
Quel était le potentiel de changement ? Les espoirs suscités par
les changements chez les parents et les élèves ont été renforcés par
la perspective de l'Indépendance, mais ce potentiel était réduit du
fait de la situation du pays. Les contraintes économiques allaient
63
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
limiter l'adoption d'une réforme coûteuse et importante ; le système
éducatif faiblement dimensionné était peu développé ; et l'administration était très centralisée, faute d'avoir développé des institutions
locales, si bien que la responsabilité de toute réforme retomberait
sur Ouagadougou.
La définition des options
Comment permettre à tous les enfants d'accéder à l'éducation
de base, étant donné les contraintes économiques sévères du pays,
telle était la mission d'une équipe de deux experts français. C'étaient
des africanistes expérimentés, qui pensaient a priori que le type de
scolarité (académique) du temps de la colonie française ne convenait
pas au type de développement nécessaire dans une grande partie de
l'Afrique, largement fondé sur une économie agricole. Ils ont visité
le pays pendant 45 jours et ont réuni le peu de données disponibles
sur la population, sur les besoins en main-d'œuvre et sur la situation
économique. Par suite du manque de données, ils ont été obligés de
procéder à des estimations, parfois grossières. Ils ont conclu que le
fort taux d'analphabétisme dans les régions rurales et le manque de
services éducatifs étaient les principaux problèmes de l'éducation
en Haute-Volta. Leur étude a plus particulièrement souligné le
manque de services éducatifs, l'inefficience externe et interne, ainsi
que le coût élevé de l'enseignement. Pour répondre à cette situation,
l'équipe a considéré que trois options seulement étaient possibles :
(i) étendre le système d'enseignement primaire pour permettre à tous
d'y accéder ; (ii) introduire des filières après la troisième année
d'enseignement primaire ; et (iii) introduire un système alternatif
d'enseignement, comportant des études plus courtes, avec un
programme mieux adapté.
L'évaluation des options
Il n'y ajamáis eu d'évaluation complète des trois options. Les
experts français, mus par une philosophie favorisant l'éducation non
formelle, ont exclu d'emblée l'option proposant un accès généralisé
à l'enseignement primaire (académique), parce que le programme
d'études n'était pas adapté et était trop coûteux. La seconde option
64
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
consistant à introduire des filières après la troisième année
d'enseignement primaire a paru abordable financièrement, mais elle
a également été rejetée parce que comportant des risques d'élitisme,
de division et de conflit social. La seule option sérieusement
envisagée alors a été le programme d'éducation rurale non formelle,
qui alphabétiserait et donnerait une formation en compétences
agricoles. Les conséquences de cette option sur la Situation A n'ont
jamais été réellement évaluées. La décision a plutôt été prise en
fonction des projections linéaires de croissance de la population, de
croissance de l'économie et des besoins en main-d'œuvre. Par
rapport à l'enseignement primaire, l'enseignement rural non formel
offrait plusieurs avantages : il était plus souhaitable (apportant un
enseignement mieux adapté, qui pourrait indirectement améliorer le
revenu rural et le niveau de vie) ; il était plus facile à mettre en
œuvre (s'appuyant sur les ressources humaines et naturelles existant
déjà dans les zones rurales) et il était plus abordable (trois ans plutôt
que six, les coûts d'investissement seraient réduits au minimum et
les coûts de fonctionnement seraient compensés par les activités
productives des écoles). L'équipe n'a pas évalué la réaction des
parents, mais a fait deux hypothèses à ce sujet : qu'ils préféreraient
un accès à un enseignement plus court (trois ans), plutôt que pas
d'enseignement du tout et qu'ils aimeraient mieux avoir des
enseignants locaux, qui les comprendraient mieux, eux et leurs
coutumes, plutôt que des diplômés des écoles normales. Si une
analyse correcte de la situation avait été menée à bien et si les
conséquences appropriées en avaient été tirées, il aurait été clair que,
l'enseignement formel étant considéré comme la clé pour sortir de
la pauvreté rurale, c'était une erreur fatale.
La prise de décision
La décision d'instituer un système d'enseignement rural non
formel a été essentiellement prise a priori. Le rapport des experts
a été approuvé par l'assemblée législative de la Haute-Volta à la fin
de 1959 et l'enseignement rural non formel (un programme de 3 ans
d'alphabétisation de base) est devenu le modèle dominant d'éducation.
65
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
On est parvenu à cette décision par une approche globale (voir
Chapitre I). L'équipe française avait conçu ce qu'elle pensait être
une solution cohérente, globale et « correcte » des problèmes du
secteur éducatif. Cette politique « importée » était accompagnée
d'un financement par le gouvernement français, qui a fortement
influencé la décision du gouvernement voltaïque. La politique était
de nature stratégique (comme définie dans le Chapitre /), représentant une rupture radicale avec la Situation A {Figure 3) et a été
décidée sans tenir compte de la nécessité d'une infrastructure pour
la soutenir. Ce qui laissait présager les difficultés de la mise en
œuvre.
La planification de la mise en œuvre
La planification de la réforme a été principalement l'œuvre
d'expatriés. Un calendrier a été élaboré jusqu'en 1969, définissant
des objectifs pour le nombre de centres, d'enseignants, etc. Une
attention particulière a également été portée au financement de la
réforme, résultant d'économies du fait de la réduction de la durée
de l'enseignement primaire et d'une aide importante du gouvernement français et de la Communauté économique européenne. Les
concepteurs du plan étaient assurés que l'enseignement rural serait
bien accueilli par les paysans et n'ont pas fait de plans pour le
« vendre ».
Le caractère radical de la réforme a rendu sa mise en œuvre
extrêmement difficile et les institutions créées pour l'administrer
n'ont pas su traiter efficacement les problèmes qui se sont posés. Il
en est résulté une réduction de la portée de la réforme et le transfert
de facto des activités de soutien du ministère de l'Education au
ministère de l'Agriculture.
L'évaluation de l'impact de la réforme
Au début des années 1970, les pouvoirs publics ont évalué la
politique d'enseignement rural non formel, avec l'aide de la Banque
mondiale et de l'UNESCO. L'évaluation a défini comme suit la
Situation B : (1) l'enseignement rural n'avait pas eu beaucoup
d'influence sur l'économie, qui stagnait depuis l'Indépendance et
66
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
la faible productivité agricole contribuait toujours à l'émigration
rurale ; (2) les performances de l'enseignement rural non formel
étaient mitigées : les centres avaient réussi à maintenir les coûts à
un faible niveau, mais n'atteignaient qu'un cinquième de la
population visée, le niveau était médiocre et les centres s'étaient
progressivement éloignés de l'enseignement des compétences
agricoles, pour devenir un mauvais substitut de l'enseignement
primaire ; et (3) l'enseignement primaire continuait à souffrir de
problèmes d'accès, d'efficience et de coût.
Second cycle de politiques éducatives
Un nouveau cycle : la définition des options
Après l'évaluation de la réforme, les pouvoirs publics de la
Haute-Volta se sont trouvés dans une situation proche de celle dans
laquelle ils étaient à l'Indépendance et confrontés à deux options :
(i) étendre l'enseignement primaire pour répondre aux besoins du
pays en matière d'éducation , ou (ii) continuer l'enseignement rural
non formel (avec des modifications). Les résultats mitigés des
performances de l'enseignement rural non formel et l'inefficacité
persistante, ainsi que le coût élevé de l'enseignement primaire
rendaient difficile cette décision. Les parents et les élèves perdaient
confiance en cet enseignement non formel, ce qu'ils démontraient
par la baisse de ses effectifs. Le ministère de l'éducation qui
contrôlait les écoles sur le plan administratif accordait le moins
d'intérêt possible à l'enseignement rural. Néanmoins, les agences
de développement internationales et bilatérales continuaient à le
soutenir. Sur beaucoup de points, ils analysaient la situation
exactement comme les experts français dix ans auparavant, en
utilisant des projections de population et de budget, sans tenir
compte de l'opinion générale sur les objectifs de l'éducation.
L'évaluation des options
Le processus d'évaluation a beaucoup ressemblé à celui qui
avait eu lieu lors de l'Indépendance. L'extension de l'accès à
l'enseignement primaire n'était pas souhaitable pour des raisons
67
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
d'efficience externe et était inabordable, en fonction de la croissance
possible du budget. L'Option II n'a pas été complètement évaluée
du point de vue de ses conséquences, mais les bailleurs de fonds
internationaux ont fortement poussé à « maintenir le cap » de
l'enseignement rural non formel pour des raisons de principe. De
plus, les décideurs ont conclu qu'elle serait cinq fois plus économique que l'enseignement primaire, qu'elle était souhaitable parce
qu'elle maintiendrait les jeunes dans les zones rurales et surtout,
parce qu'on pouvait la mettre en œuvre, grâce au soutien de la
communauté des bailleurs de fonds internationaux. Bien que le
ministère de l'Education, les parents et les élèves aient continué à
s'opposer à cette réforme, le ministère de l'Agriculture a été chargé
de l'enseignement rural, avec l'encouragement d'un certain nombre
d'agences donatrices.
La prise de décision
Bien que le ministère de l'Education ait été opposé à l'enseignement non formel, la décision a été prise « au plus haut niveau » et
s'est fondée sur le soutien financier proposé. Le gouvernement a par
conséquent fait voter en 1975 une loi sur l'éducation, qui constituait
fondamentalement une politique de programme (selon la définition
du Chapitre I), décidant où et comment instaurer l'enseignement
rural. Le premier objectif de ce programme consistait à se centrer
sur la réforme qualitative et non sur l'extension du système existant
et à aider ses diplômés à s'établir sur la terre et/ou dans d'autres
entreprises génératrices de revenus. Cette décision comportait trois
caractéristiques principales : elle était globale et devait couvrir toutes
les composantes du système d'enseignement rural, elle avait été
conçue par des sources extérieures au pays, qui n'avaient pas
complètement examiné sa faisabilité et elle était étrangère à la
population de Haute-Volta.
La planification de la mise en œuvre
En exprimant leur enthousiasme pour cette réforme, les
organisations donatrices ont commencé leurs programmes de
planification et de mise en œuvre, avant même que la loi ne soit
68
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
votée et sans avoir de schéma directeur. En outre, les faiblesses de
l'approche globale ont commencé à se manifester. Comme des
mécanismes compliqués et délicats étaient nécessaires, ils ont
dépassé les capacités de l'administration voltaïque et les changements ayant lieu pendant une étape se répercutaient sur toute la
réforme.
L'évaluation de l'impact de la réforme
Au début des années 1980, les bailleurs de fonds ont entrepris
une évaluation majeure des avantages de l'enseignement rural non
formel. Dégagés de leurs présupposés idéologiques antérieurs, ils ont
conclu que les résultats de la réforme étaient très décevants pour
diverses raisons. En premier lieu, l'enseignement rural non formel
n'était pas souhaitable pour : (1) n'avoir pas sérieusement diminué
l'analphabétisme ; (2) n'avoir pas apporté une alternative de qualité
au système formel - la population rurale continuait de rejeter ce
système parce que sa qualité était inférieure à celle de l'enseignement primaire de six ans ; (3) n'avoir pas amélioré l'accès à
l'enseignement dans les régions rurales de manière importante :
(4) n'avoir pas endigué le flot de l'émigration rurale. En outre, les
programmes de formation post-scolaire n'avaient pas réussi à
intégrer les élèves sortant de l'école dans le secteur agricole. En
second lieu, le programme a été jugé trop coûteux - le coût de
l'enseignement rural était beaucoup plus élevé que prévu et en fait,
bien supérieur à celui de l'enseignement primaire. Enfin, l'enseignement rural n'avait pas eu d'impact apparent sur le secteur agricole.
Troisième cycle de politiques éducatives
Le nouveau cycle
Les pouvoirs publics ont été confrontés encore une fois à la
question stratégique de l'extension de l'accès à l'enseignement sans
augmentation des ressources. Les options étaient les mêmes
qu'auparavant : (i) continuer à dépendre de l'enseignement rural
comme moyen pour augmenter les possibilités d'éducation, ou
(ii) abandonner l'enseignement rural pour élargir le système formel.
69
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Plusieurs analyses de la situation ont été entreprises. Le
ministère de l'Education a mené sa propre enquête auprès de la
population et a organisé des séminaires et des conférences pour
déterminer quel était le type de réforme souhaitable. Bien que les
deux termes de l'alternative aient été considérés comme peu
souhaitables pour des raisons de coût et d'efficacité, l'enseignement
rural a été jugé le moins souhaitable des deux systèmes, comme noté
ci-dessus. Enfin, le Capitaine Thomas Sankara, qui avait accédé au
pouvoir après une révolte populiste, a soutenu une forme plus
égalitaire d'enseignement que le système dual existant. Pour ces
raisons, le gouvernement s'est réintéressé au système formel, afin
de déterminer comment l'enseignement primaire pouvait devenir un
modèle viable d'éducation de base sur une large échelle (approche
globale).
Afin de faciliter le processus d'évaluation de l'Option II, un
modèle de simulation informatique a été utilisé par les principaux
groupes d'intérêts, avec des représentants des ministères de
l'Agriculture, de l'Enseignement et de l'Enseignement supérieur, et
des Finances, ainsi que des syndicats d'enseignants et des propriétaires d'écoles privées, pour évaluer les implications financières des
différents scénarios. Le groupe est passé par un processus itératif
laborieux d'évaluations, de négociations, de modifications, de
compromis, etc. Les participants ont finalement décidé que le
Burkina pouvait accélérer l'expansion de l'enseignement primaire
de la manière la plus rentable : en (1) diminuant le coût unitaire et
(2) accroissant les ressources de l'enseignement primaire par une
affectation de ressources venant d'autres domaines de l'éducation.
Bien entendu, la nouvelle politique a rencontré une certaine
opposition, de la part du ministère de l'Agriculture, qui n'était pas
prêt à abandonner les centres d'enseignement rural et du ministère
de l'Enseignement supérieur et de la Recherche qui s'opposait à
toute tentative de diminution de son budget. Quelle que soit la
décision finale concernant l'enseignement rural non formel, une
chose est certaine : il faudra beaucoup de temps pour inverser une
politique qu'une bureaucratie a déjà intérêt à voir se poursuivre.
Les quatre études de cas illustrent, chacune de manière
particulière, les dynamiques de la formulation et de la planification
d'une réforme, soulignant les interactions entre acteurs et entre
70
Application de l'analyse des politiques à la planification
de l'éducation : quatre études de cas exemplaires
processus. Dans la partie suivante, la synthèse des résultats des
études permet de tirer des enseignements de la réussite ou de l'échec
potentiels des différentes approches de la politique et de la
planification de l'éducation et d'en tirer les conséquences pour les
planificateurs.
71
Chapitre III. Leçons à tirer des études de cas
Les études de cas du Chapitre II illustrent clairement l'utilité des
deux instruments analytiques exposés au Chapitre I - modèle et
cadre - en faisant bien apparaître le processus d'élaboration des
politiques et de planification. Si nous faisons figurer les différents
cycles de prises de décision de chaque pays sur un graphique
(Figure 4), nous pouvons voir que la plupart figurent dans le
quadrant I.
Ce graphique indique que le processus de décision est intervenu
pour une large part de manière globale et a eu une origine
organisationnelle/bureaucratique (par exemple les militaires, la
communauté des bailleurs de fonds). Le mode organisational/
bureaucratique est en effet principalement à l'origine de la prise de
décision (six des neuf cycles se trouvent dans ce quadrant). Si l'on
examine de plus près la question, on peut voir que ce mode
prédomine dans les premiers cycles des quatre pays. Cela reflète
partiellement leur étape de développement : dans tous les pays, sauf
le Pérou, ce sont des parties extérieures, de concert avec les
responsables du gouvernement « client », qui ont dominé le
processus, parce que ces pays en étaient encore à une phase
relativement précoce de leur développement de capacités nationales.
Au Pérou, le gouvernement autoritaire des militaires a pu imposer
une réforme.
Ce n'est que dans la suite du processus, au fur et à mesure que
les pouvoirs publics développaient leur capacité institutionnelle, que
le mode sociétal/individuel a émergé (quadrant II).
72
Leçons à tirer des études de cas
Mode synoptique
Pérou (1) (2)
Burkina Faso (1) (2)
Thaïlande (2)
Jordanie (2)
Burkina Faso (3)
Mode societal/
organisationnel/
individuel
Mode
bureaucratique
Thaïlande (1)
Jordanie (1)
IV
( ) se réfère au cycle de
politiques éducatives.
Figure 4.
Mode progressif
Prise de décision dans le processus d'élaboration des
politiques et de planification
Afin d'examiner un projet de réforme sur l'ensemble du
système en Thaïlande et en Jordanie, des comités se sont constitués,
représentant une diversité de groupes d'intérêts, y compris les
syndicats d'enseignants, différents responsables des ministères de
l'éducation, des administrateurs d'écoles et d'universités, etc. Dans
les deux cas, les parents et les élèves ont également été consultés,
à l'étape de la formulation de la réforme ou de sa mise en œuvre.
Au Burkina Faso, la communauté internationale a réuni les différents
groupes d'intérêts pour élaborer et évaluer les options possibles. Il
73
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
semble peu probable qu'il y ait beaucoup de prises de décision dans
le quadrant III, parce que les effets de la prise de décision progressive sont généralement limités et ne suscitent donc pas le même
niveau d'intérêt politique ; elle ne nécessite pas le même type
d'interaction et de négociation caractéristiques du mode sociétal/individuel.
Le mode organisationnel/bureaucratique a recoupé l'approche
progressive de la prise de décision des premiers cycles de réformes
de Jordanie et de Thaïlande. Dans les deux cas, des programmes
pilotes ont été créés par les pouvoirs publics, avec des acteurs
internationaux, afin de tester le système avant de le généraliser.
L'une des principales questions auxquelles les deux pays devaient
répondre consistait à se demander s'il existait une demande pour la
réforme et si un bon pilotage la rendait possible. En outre, avant
d'introduire une large réforme, des négociations entre les nombreux
groupes d'intérêts devaient se tenir.
Cette partie se poursuit par un examen des conclusions que l'on
peut tirer de l'application du cadre conceptuel du Chapitre I aux
différentes composantes du processus d'élaboration des politiques
et de planification, dans les cas du Pérou, de la Jordanie, de la
Thaïlande, et du Burkina Faso. Les conclusions sont dégagées selon
deux axes : (1) les enseignements obtenus à partir de chaque cas pris
séparément et (2) ceux qui ressortent pour chaque composante du
cadre conceptuel dans les quatre cas.
Pérou
La réforme péruvienne illustre clairement le cas d'un mode de
prise de décision particulièrement calculé, systématique, global et
d'une grande cohérence interne. Le gouvernement militaire
constituait l'acteur central, « unique, rationnel » et révolutionnaire
qui, par l'intermédiaire d'un processus systématique et technique de
diagnostic, de réponse et d'action, a cherché les solutions
« correctes » aux problèmes éducatifs et a réformé radicalement le
système. Les politiques d'éducation ont en effet été formulées en
fonction d'un diagnostic sérieux de la situation économique, sociale
et éducative. Elles ont en outre été conçues dans le cadre d'un
programme d'action soigneusement planifié pour réformer
74
Leçons à tirer des études de cas
l'ensemble de la structure d'éducation. Les plans concernant le
secteur éducatif étaient caractérisés par leur forte logique interne et
par leur ampleur.
Où se trouvait la faille ? Il semble que la force apparente de
l'approche péruvienne de la prise de décision ait en fait constitué
sa principale faiblesse. L'erreur initiale tenait à la manière dont les
options politiques ont été élaborées par les planificateurs militaires
et par leurs conseillers civils. Influencés peut-être par la discipline
de la hiérarchie militaire, les pouvoirs publics ont agi comme si, une
fois identifiée la meilleure option pour le Pérou, les citoyens allaient
écouter et répondre aux nouveaux ordres. Comme cela ne s'est pas
passé, ils ont pensé que l'éducation de la population allait certainement convaincre les Péruviens de soutenir le nouveau plan avec
enthousiasme. Il leur manquait la compréhension de la difficulté à
modifier rapidement les valeurs culturelles fondamentales et le lien
profond existant dans les familles entre ces valeurs et les aspirations
des parents pour leurs enfants. Alors que les objectifs égalitaires
révolutionnaires du nouveau régime étaient en principe approuvés
par la population péruvienne, ils se heurtaient fortement aux
profondes aspirations individualistes de mobilité sociale. Plutôt que
de reconnaître l'importance de ces valeurs pour ses citoyens et
d'élaborer des options politiques les prenant en compte, le régime
militaire s'est efforcé de concevoir des plans répondant à sa vision
théorique des besoins du Pérou, en tant que collectivité. Malgré des
efforts complexes de consultation et d'éducation publique, le régime
de Velasco n'a pas convaincu assez de Péruviens qu'ils devaient,
eux et leurs familles, participer activement en tant qu'individus à
la réforme révolutionnaire décidée par le gouvernement. Cette
réticence a particulièrement déçu de nombreux responsables du
gouvernement militaire, parce qu'ils avaient enregistré un large
soutien de principe à leur réforme.
Le processus de prise de décision comportait ses forces et ses
faiblesses. Sa force venait surtout de sa large base et des longues
tentatives de consultation menées par le régime militaire, ainsi que
de la clarté de la décision finale formulée dans le décret-loi de 1972.
Sa faiblesse était due à l'incapacité des militaires de voir, avec le
courant souterrain de mécontentement visible du début à la fin de
ses consultations, que la réforme était trop révolutionnaire pour être
75
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
acceptée par la population, au moins à court terme. En outre, pour
aggraver la situation, dans la mesure où le gouvernement était
conscient de l'improbabilité de la réussite, il avait décidé d'une mise
en œuvre par étapes. Les citoyens et les communautés qui préféraient le système éducatif traditionnel péruvien ont ainsi pu
manifester leur opposition à la réforme du régime révolutionnaire.
Une fois la décision prise et les plans de mise en œuvre
élaborés, le processus a reproduit celui de la création et de
l'évaluation des options. Les objectifs ont été définis et des
réformateurs motivés se sont lancés avec énergie dans la production
de plans pour les mettre en œuvre. Leur élan s'est trouvé freiné,
malgré eux, par les signes d'un manque de soutien populaire et de
l'érosion de l'appui extérieur. L'aide étrangère était particulièrement
essentielle pour les aspects les plus expérimentaux de la réforme,
tels que les écoles professionnelles ESEP. Les doutes sur la
faisabilité de la réforme ont ralenti le flux de l'aide technique et
financière, qui avait initialement salué l'expérience péruvienne
comme une voie possible ; il en est résulté l'interruption des plans
de mise en œuvre de l'enseignement diversifié sur une grande
échelle. Lorsque Fernando Belaúnde Terry est revenu au pouvoir en
1980, seul un embryon de réforme avait été mis en œuvre.
Ces faits soulignent les liens vitaux entre le système éducatif
et la structure socio-politico-économique. Un changement de
politique n'est donc pas purement technique ou unique et rationnel.
Les différents groupes d'intérêts ont chacun leur propre
« rationalité » légitime pour comprendre une initiative éducative et
pour y répondre. Plutôt que de perfectionner la réforme « correcte »
qui doit être mise en œuvre par d'obéissants gestionnaires et de
convertir le public à une rationalité unique, il est certainement plus
productif à long terme de chercher à comprendre les processus par
lesquels se font les arbitrages et les compromis entre les intérêts
sous-tendant les différentes rationalités se rapportant à un choix
donné de politique.
Jordanie
Le cas jordanien illustre la manière dont le processus d'élaboration des politiques et de planification en soi (et ses acteurs) peut
76
Leçons à tirer des études de cas
changer au cours du temps. Ce pays est passé d'une approche
progressive limitée, orientée principalement par la communauté
internationale, à une approche globale, comportant une contribution
de tous les groupes d'intérêts, nationaux et internationaux. Ces
concepts sont développés ci-dessous.
Les pouvoirs publics ont adopté l'approche conservatrice et
progressive pour introduire l'enseignement polyvalent dans les
années 1970, en grande partie en raison de la grave situation du
pays. Il valait donc mieux procéder avec précaution. Le concept
d'école polyvalente a été expérimenté et introduit progressivement,
par étapes et avec une portée limitée.
Il est certain que cette approche était avantageuse à de
nombreux égards : (a) une planification élaborée à long terme n'était
pas nécessaire au niveau national - mais seulement au niveau du
projet ; (b) la mise en œuvre devait être relativement simple, parce
qu'elle ne comportait pas de réforme nationale ou conceptuelle ;
(c) une mobilisation politique ou d'intenses négociations bureaucratiques n'étaient pas indispensables ; et (d) les modifications de la
réforme n'exigeaient pas de changements institutionnels majeurs. En
outre, on s'attendait à peu d'opposition politique ; comme les
dangers étaient limités, aucun groupe ne ressentait le besoin de
présenter son cas du point de vue des avantages et des inconvénients
comparatifs des politiques envisagées.
D'un autre côté, cette approche progressive présentait des
inconvénients : comme elle comportait « peu de risques », le
gouvernement n'était pas enclin à beaucoup investir en termes de
capital politique ou d'autres contributions pour la mener à bien avec
succès. Il en est découlé une mauvaise planification qui a gêné la
mise en œuvre. En outre, comme c'était une réponse « isolée » au
déséquilibre entre les demandes de l'économie et les résultats du
système éducatif, n'affectant apparemment qu'un sous-secteur du
système, les conséquences sur le reste du système n'ont pas été
étudiées.
Par comparaison, le second cycle de réforme illustre un mode
de prise de décision plus calculé, plus systématique et plus global.
Sa réussite a dépendu de trois éléments : d'abord, on y était arrivé
après un processus approfondi d'études, d'évaluation et d'analyse
du système éducatif par des représentants de haut niveau venant des
77
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
secteurs public et privé. En second lieu, bien qu'il ait été global et
stratégique, le mode de prise de décision comportait également,
comme dans le cycle antérieur, un plan de mise en œuvre par
étapes ; l'expérience de chaque phase devait être systématiquement
contrôlée et évaluée et les résultats devaient servir à modifier les
étapes suivantes. Enfin, le processus fonctionnait grâce à une grande
volonté politique au plus haut niveau et à des moyens techniques
sophistiqués, représentés par le Centre de recherche et de développement.
Thaïlande
Comme dans le cas de la Jordanie, l'introduction de l'enseignement diversifié en Thaïlande s'est faite suivant une approche
évolutive de la prise de décision. Au milieu des années 60, les
objectifs nationaux étaient limités (concernant principalement les
besoins de main-d'œuvre) et les pouvoirs publics ont alors adopté
une démarche « portant sur une question particulière ». A cette
étape, l'approche était progressive et conservatrice - les pouvoirs
publics voulaient voir comment serait accepté l'enseignement
diversifié et considéraient ce programme comme pilote. La politique
a ensuite évolué et a pris un caractère plus spécifiquement thaï, avec
des objectifs « stratégiques » plus larges. Pendant le second cycle
de réforme, alors que les pouvoirs publics entreprenaient des études
pour savoir s'il fallait poursuivre l'enseignement diversifié ou
l'abandonner, cet enseignement devait répondre à plusieurs
objectifs : besoins en main-d'œuvre, unité nationale et équité en
matière d'éducation. La politique devait donc être « stratégique »
pour répondre à la diversité de ces objectifs. Là aussi comme en
Jordanie, la mise en œuvre a été progressive pendant les deux
cycles.
Pourquoi les pouvoirs publics ont-ils mieux réussi avec
l'enseignement diversifié en Thaïlande que dans les autres pays où
il a été expérimenté ? D'abord, les Thaïs n'en ont pas fait un
enseignement de seconde zone, ouvert surtout à ceux qui avaient
échoué dans l'enseignement général. Ils n'ont pas échangé l'accès
à l'enseignement contre la qualité. Les diplômes des écoles
diversifiés étaient absolument équivalents à ceux des écoles
78
Leçons à tirer des études de cas
préparant à l'enseignement supérieur. En outre, l'enseignement
diversifié n'était pas un programme terminal, risquant d'être
considéré comme une impasse. Le nouveau programme, demandant
aux élèves de suivre des cours pratiques, était extrêmement souple,
il leur permettait aussi de continuer à l'université s'ils le choisissaient.
En second lieu, parce que la politique avait initialement un
caractère limité, ou progressif, elle n'a pas provoqué le type de
controverse ou de réaction violente qu'aurait pu avoir une approche
plus globale.
En troisième lieu, la réforme n'a été envisagée au niveau
national, c'est-à-dire du point de vue d'une approche globale,
qu'après la réussite de projets pilotes limités. Le caractère progressif
du premier cycle a permis aux Thaïs de tester l'acceptation de la
réforme. La promesse d'un appui financier de la communauté
internationale qui soutenait l'enseignement diversifié à ce moment-là
a certainement fait pencher la balance en faveur de cette politique
et a limité l'évaluation des autres options. Les responsables thaïs de
l'éducation ne se sont cependant pas contentés d'accepter les prêts,
ils ont lancé des expériences de programmes pilotes, pour voir s'il
y avait une demande pour ce type d'éducation. Lorsqu'ils ont obtenu
l'acceptation et la demande de cette politique, ils ont travaillé à un
accord des pouvoirs publics et de la communauté des bailleurs de
fonds et sont finalement arrivés à la mise au point d'une politique
qui avait incontestablement un caractère thaï.
En quatrième lieu, le caractère progressif de la mise en œuvre
a permis un « apprentissage par la pratique » et les Thaïs ont
bénéficié de la possibilité d'effectuer petit à petit des modifications
en fonction des réactions à la réforme. Bien que ce ne soit pas
nécessairement grâce à l'approche progressive de la mise en œuvre,
ce processus a cependant contribué en grande partie à la réussite de
la politique en Thaïlande. La décision de faire de l'enseignement
diversifié le mode principal d'enseignement secondaire a été prise
au niveau central, par le comité de réforme ; cependant, au cours
de la mise en œuvre, les personnes qui contribuent à l'enseignement
et qui en bénéficient localement ont été incluses dans le processus.
Il est remarquable de voir l'importance accordée au caractère
souhaitable de la réforme, plutôt qu'à sa faisabilité et à son coût
79
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
dans l'évaluation des options, en particulier au cours du second
cycle des politiques éducatives. Bien que quelques écoles aient
adopté avec succès un programme diversifié au début des années
1970, ce processus avait été très coûteux et il n'était pas évident que
cette politique puisse être généralisée et à un moindre coût. Les
pouvoirs publics ont certainement pris un risque avec cette décision,
mais ils pensaient qu'elle était la bonne pour l'enseignement
secondaire en Thaïlande. La réussite de l'enseignement diversifié,
qui a au contraire échoué dans la plupart des autres pays, tient au
rôle essentiel du processus de prise de décision et de mise en œuvre,
mais n'en est pas pour autant la preuve de l'intérêt de ce modèle
éducatif en lui-même.
Burkina Faso
L'introduction de l'enseignement rural non formel en HauteVolta (premier et second cycles de réforme) illustre clairement une
approche globale de la prise de décision, avec une distorsion due
à des forces externes. Les acteurs internationaux ont travaillé dans
un esprit impliquant (1) des concepts universels, ou une sagesse
internationale, s'appliquant à n'importe quelle situation et (2) la
possibilité de transférer cette sagesse dans n'importe quel pays. Ils
ont pensé que si l'on avait une idée claire du problème, il n'y avait
qu'à prendre la solution toute faite appropriée. Ensuite, il suffisait
d'apporter une assistance technique et un financement - sans trop
s'attacher aux demandes et aux contraintes du pays.
A première vue, il semblait que ce type de système d'enseignement constituerait une forme d'éducation de base mieux adaptée, à
un coût abordable pour le nouveau gouvernement. Cette politique
avait tout pour réussir : respectabilité internationale, soutien
financier et une bonne chance d'être mise en œuvre, puisqu'elle
avait l'appui de plusieurs grandes organisations internationales. En
outre, l'approche globale utilisée pendant le processus de prise de
décision comportait certains avantages. D'abord, le caractère global
de la réforme a aidé à la constitution d'une masse critique nécessaire
à la réussite de la mise en œuvre. En second lieu, la réforme a mis
l'accent sur le développement institutionnel. Avec tous ces atouts,
pourquoi la réforme a-t-elle échoué ?
80
Leçons à tirer des études de cas
Le processus de prise de décision comportait plusieurs
insuffisances. La principale tenait à l'ignorance totale du facteur
demande. La décision a dépendu de l'examen détaillé de la situation
par les experts. Bien qu'ils aient brièvement joué avec l'idée
d'options alternatives de réforme, leurs préjugés les ont prédisposés
à considérer l'enseignement rural non formel comme la « seule »
solution « correcte » au problème. Ils ont donc supposé que les
bénéficiaires de l'éducation allaient l'adopter. Dans le processus de
prise de décision, les pouvoirs publics n'ont pas vu les implications
d'une telle option, en négligeant le fait qu'elle pouvait être rejetée
par les parents et par les élèves, car le refus de l'accès au système
éducatif formel leur fermait la seule porte leur permettant d'échapper
à une vie difficile en économie de subsistance.
Il y a là une importante leçon. Il faut tenir compte des groupes
d'intérêts dans le processus de choix d'une réforme. Sinon, ces
groupes feront tout leur possible pour manipuler la politique choisie,
afin qu'elle réponde à leurs objectifs propres. Dans le cas du
Burkina Faso, les parents ont utilisé le seul moyen à leur disposition
pour interférer avec la réforme, la résistance passive. Les enseignants ruraux ont constitué un autre groupe d'intérêts, qui a été
ignoré pendant le processus de prise de décision. Ces enseignants
ont ensuite demandé à être traités comme les enseignants du
primaire, avec le même statut et le même salaire, ce qui a rendu la
réforme financièrement non viable. Ni les bailleurs de fonds, ni les
décideurs n'ont compris l'importance d'intégrer les groupes
d'intérêts au processus initial de prise de décision au Burkina Faso.
En particulier, après le premier cycle de réforme, lorsqu'ils ont vu
que l'éducation rurale n'était pas largement acceptée, ils ont identifié
le « vendeur » comme le problème et non le « produit » : au lieu
de reconnaître que l'enseignement rural n'était pas bien accepté dans
le pays, parce que la population n'en voulait pas, les décideurs ont
pensé que le problème venait du ministère de l'Education. D'après
eux, ce ministère ne réussissait pas à « vendre » la réforme, si bien
qu'ils ont simplement changé de vendeur (le ministère de l'Agriculture) et ont continué à tenter d'amener les bénéficiaires de l'éducation à « acheter » la réforme.
En second lieu, l'introduction et la réforme de l'enseignement
rural non formel ont été dirigées par la communauté internationale
81
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
des bailleurs de fonds ; à cet égard, le gouvernement ne faisait que
« suivre » dans ce processus de prise de décision. Avec l'entrée des
bailleurs de fonds dans le processus de prise de décision, les
données du problème ont été modifiées. L'intervention de la
communauté internationale dans le processus politique l'a en fait
affaibli. Les pouvoirs publics voltaïques ne se sont pas donné la
peine d'analyser les conséquences de la réforme, puisque les
organisations d'aide allaient la financer. Le fait que cette politique
soit une création d'acteurs extérieurs signifiait que le pays ne s'y
sentait pas nécessairement engagé, la Haute-Volta n'avait pas le
sentiment d'en être partie prenante.
En troisième lieu, l'introduction de l'enseignement rural non
formel était d'une si grande portée qu'elle dépassait les capacités
analytiques et administratives de conception et de mise en œuvre des
autorités voltaïques.
Le troisième cycle de politiques éducatives s'est orienté
différemment par rapport au modèle antérieur de prise de décision.
Le gouvernement du Burkina Faso a reconnu l'importance de
l'interaction entre différents groupes d'intérêts, les diverses
dimensions de la prise de décision (sociales, politiques et financières) et l'importance de ceux qui contribuent à l'éducation ou qui en
bénéficient. Le processus d'évaluation analytique des différents
scénarios politiques a été facilité par l'utilisation d'un modèle de
simulation informatique. Il est trop tôt cependant pour évaluer la
durabilité de cette approche en vue de l'élaboration d'une politique
socialement et politiquement souhaitable, financièrement abordable,
ainsi que réalisable et durable au plan national.
Synthèse des études de cas
La suite de cette partie synthétise ce que l'on peut apprendre
des quatre cas résumés au Chapitre II, sur la manière dont les
politiques sont conçues et dont les résultats entraînent un nouveau
cycle d'analyse et de formulation d'une réforme. La synthèse qui
suit s'appuie sur l'application aux études de cas des sept éléments
du cadre conceptuel d'analyse des politiques (Chapitre I).
82
Leçons à tirer des études de cas
Analyse de la situation de départ
Comment peut-on identifier et analyser les problèmes éducatifs
et comment commence ou redémarre un cycle de réforme ? Dans
la plupart des cas, l'analyse portait sur le secteur éducatif, ainsi que
sur les facteurs socio-politico-économiques. Malgré leur importance,
les forces pour (ou contre) le changement ont été très peu prises en
considération dans l'évaluation de la probabilité de la réussite de la
réforme. Aucun des quatre pays n'a entièrement pris en compte
les groupes d'intérêts dans le premier cycle de réforme. A l'Indépendance, les experts français sont arrivés au Burkina Faso et ont mené
leur analyse en dehors de tout groupe d'intérêts local, en particulier
des élèves et de leurs parents. De même, au Pérou, le gouvernement
militaire a effectué son analyse du système éducatif en ne tenant
volontairement pas compte des enseignants et des administrateurs,
considérés comme opposés au changement. Dans les deux cas, les
réformes ont rencontré des problèmes de mise en œuvre et ont
échoué, en grande partie pour leur incapacité à créer une demande
venant de ceux qui avaient été négligés pendant le processus. Pour
qu'une politique et une planification de l'éducation soient réussies,
il faut prendre en compte les dynamiques en faveur du changement
et les préoccupations des différents groupes d'intérêts.
La nature de l'Etat est importante à cet égard : il peut constituer
une institution favorable au changement, ou au contraire s'y
opposant. Le fait qu'au Pérou par exemple, le gouvernement
militaire soit très centralisé signifiait qu'il pouvait, au moins en
théorie, introduire plus facilement une réforme de l'ensemble du
système. Au contraire, des sociétés plus conservatrices sur le plan
social et politique, comme en Thaïlande et en Jordanie, étaient
obligées de procéder avec davantage de précaution, lorsqu'il
s'agissait de réforme de l'éducation.
Processus de la définition des options
Deux questions se posent à cette étape : d'abord, dans quelle
mesure l'analyse sur laquelle s'est fondé le changement de politique
a-t-elle été approfondie et en second lieu, comment ont été
formulées les différentes options ? L'étude des cas montre à
83
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
l'évidence que les options n'ont pas découlé d'une analyse nationale
de qualité et fondée sur une information suffisante. Dans le cas du
premier cycle de politiques en Jordanie, la collecte et l'analyse de
données étaient insuffisantes, par suite de l'instabilité de la situation
politique à ce moment-là. Les décideurs dépendaient alors davantage
de l'opinion internationale. De même en Thaïlande, bien qu'il y ait
eu davantage de données disponibles, elles ont été examinées avec
le regard des experts internationaux. Au Pérou, les différents
rapports élaborés pendant une période de trois ans ont été conçus
et réalisés dans un cadre révolutionnaire. Ce qui a certainement
influé sur l'analyse et sur le processus de définition et d'évaluation
des politiques possibles, afin de répondre aux problèmes du pays.
Enfin, au Burkina Faso, les experts internationaux ont reconnu que
beaucoup de leurs données n'étaient que des approximations. La
décision prise ensuite par les pouvoirs publics de se recentrer sur
l'enseignement primaire a partiellement résulté d'enquêtes du
ministère de l'Education dans tout le pays, sous forme de conférences et de séminaires, pour déterminer le type d'enseignement dont
le pays avait besoin et qu'il souhaitait.
En ce qui concerne la formulation de politiques, les études de
cas montrent clairement qu'il n'existe pas de mode systémique qui
génère des données, d'où découlent la formulation, la définition des
priorités et raffinement d'une gamme d'options. Un nombre limité
d'options a généralement été élaboré et déterminé par les idéologies
des acteurs. Au Pérou, les militaires ont conçu une approche globale
de réforme sociale, dans laquelle il fallait faire entrer la réforme de
l'éducation, réduisant ainsi de manière importante la gamme des
options. Dans les premiers cycles du Burkina Faso et du Pérou, les
options autres que celles que proposaient les Français pour le
premier et le gouvernement militaire pour le second ont été
éliminées d'emblée. Dans les deux pays, ces politiques ont été un
échec. La gamme d'options était plus large en Jordanie et en
Thaïlande et dans ces deux pays, la réforme introduite initialement
a survécu et a été élargie au second cycle.
Dans les cas analysés dans cet ouvrage, le mode principal de
définition d'options a été l'importation d'une ou de plusieurs options
par la communauté internationale des bailleurs de fonds. L'étape de
développement atteinte par le pays est essentielle à cet égard. Par
84
Leçons à tirer des études de cas
exemple, en Jordanie et en Thaïlande, le poids des acteurs internationaux a diminué lorsque les capacités nationales se sont renforcées.
Dans chaque pays, lorsqu'il s'est agi du second cycle de réforme,
ce sont les responsables des pouvoirs publics nationaux qui ont pris
les décisions. Au Burkina Faso, cependant, la communauté
internationale des bailleurs de fonds a continué à dominer. Une
implication extérieure, comme celle qu'apporte le mode d'importation, peut constituer un apport positif, s'il s'agit d'une contribution
parmi d'autres au processus et si l'on laisse le produit s'internaliser ;
elle peut permettre aux organisations internationales de « connecter » les pays en développement au système mondial et à ceux-ci
de s'enrichir mutuellement. Si l'on n'y prend pas garde cependant,
l'influence extérieure peut être un moyen pour la communauté
internationale d'imposer ses lubies et ses modes aux pays moins
développés.
Processus d'évaluation des options
Les conséquences de chaque option n'ont jamais été pleinement
examinées et pesées de manière impartiale, ce qui contribue encore
davantage à réduire à néant le mythe de l'approche technique ou
scientifique de la prise de décision, suivant lequel les décideurs
tentent de projeter et d'évaluer objectivement les conséquences de
chaque option. En fait, cette évaluation très modeste a été extrêmement influencée par les valeurs et par les idéologies des différents
groupes d'intérêts. Par exemple, le gouvernement militaire au Pérou
n'a même pas autorisé l'évaluation complète de l'option examinée.
Dans les trois autres cas présentés (le premier cycle de politiques
éducatives au Burkina Faso, en Thaïlande et en Jordanie), les acteurs
internationaux ont joué un rôle déterminant pour l'évaluation de
l'option. En définitive, leurs idéologies l'ont emporté, largement à
cause du financement lié au choix de l'option. Le second cycle de
réforme du Burkina Faso constitue l'exemple le plus extrême de
l'influence étrangère. Lorsque le ministère de l'Education a décidé
que l'enseignement rural n'était ni souhaitable, ni réalisable, l'acteur
international, pour obtenir un soutien pour sa réforme, s'est alors
tourné vers un autre ministère qui l'a adoptée.
85
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
Lorsque l'on évalue une option en se demandant si elle est
souhaitable, il faut évidemment se poser la question de savoir pour
qui doit-elle être souhaitable. Dans un certain nombre de cas, les
décideurs ont trouvé qu'une certaine option était souhaitable,
contrairement à ceux qui bénéficiaient de l'enseignement (élèves et
parents). Lorsque la demande pour une option particulière n'existait
pas, même après l'inclusion des bénéficiaires de l'enseignement dans
le processus, son adoption était vouée à l'échec. Cela a été le cas
de l'adoption de l'enseignement rural non formel au Burkina Faso
et de l'enseignement secondaire diversifié au Pérou, dans le cadre
d'une réforme globale. Dans le cas du Pérou, bien que les militaires
aient consacré deux ans à la discussion informelle publique et
professionnelle de la réforme, les suggestions proposées pendant
cette période n'ont pas été intégrées dans la conception politique.
Ils ont plutôt choisi de répondre cas par cas, afin d'éviter un rejet
ou une opposition. Ce n'est qu'au cours des cycles ultérieurs de
réforme que les pouvoirs publics ont reconnu la multiplicité des
intérêts impliqués dans la prise de décision et ont cherché à y
répondre.
Adoption de la décision
L'analyse du choix de la réforme fait ressortir les questions
liées au caractère radical de la décision, à sa clarté et à sa faisabilité.
Ces études ont montré qu'une prise de décision progressive dans le
premier cycle des politiques éducatives réussit mieux que des
changements radicaux. Le fait de piloter les projets en Thaïlande et
en Jordanie a permis aux décideurs d'affiner la réforme, en tenant
compte des problèmes de mise en œuvre dans les cycles suivants.
Dans les deux cas où avait été adoptée une approche globale, les
premiers cycles au Pérou et au Burkina Faso, la réforme a été
finalement un échec. Il y a une relation nette entre la structure de
l'Etat et l'approche choisie lors de la prise de décision. Les
gouvernements autoritaires sont plus enclins à suivre une approche
globale de la prise de décision, alors que les gouvernements dont
le pouvoir politique est plus disparate opteront plutôt pour une
approche progressive.
86
Leçons à tirer des études de cas
La formulation claire d'une politique éducative contribue à son
succès, bien que certains gouvernements choisissent quelquefois
d'opter pour l'ambiguïté, afin de la faire accepter plus facilement
sur le plan politique. La décision du Pérou d'adopter l'enseignement
secondaire polyvalent était trop théorique ; la manière réaliste
d'atteindre des objectifs a été négligée, posant des problèmes de
mise en œuvre. Au contraire, l'approche progressive suivie par la
Jordanie et par la Thaïlande a permis de mieux formuler la réforme
et donc, de la mettre plus facilement en œuvre. Il n'y a pas de doute
que les politiques conservatrices et progressives, en particulier celles
qui sont lancées à partir de projets pilotes, ont le plus de chance de
réussir.
Enfin, la question de savoir si une réforme semble opérationnelle ou peu faisable dépend certainement de l'interlocuteur.
Objectivement, lorsque la réforme est globale et la capacité
d'absorption du pays faible, ou lorsqu'il n'y a pas de demande pour
la réforme, elle a peu de chance de réussir. C'était très clair en
Haute-Volta. Dans ce cas, l'introduction de l'enseignement rural non
formel avait eu une si grande ampleur qu'elle dépassait les capacités
d'analyse et de gestion de la conception et de la mise en œuvre d'un
gouvernement récemment indépendant. Cependant, comme il a été
indiqué plus haut, certains décideurs ont pensé réussir, avec une
planification soigneuse, comme au Pérou, ou simplement parce que
c'était la réforme qu'il fallait, comme au Burkina Faso.
Planification et mise en œuvre de la politique éducative
Le vrai test d'une politique se situe au stade de la planification
et de la mise en œuvre. Deux questions paraissent ici essentielles.
La première concerne l'importance du soutien politique mobilisé
pour la réforme et la seconde la complémentarité entre micro et
macroplanification. En Thaïlande, dès le premier cycle, les décideurs
ont ressenti le besoin d'impliquer le personnel administratif dans le
processus et ont créé un centre du projet permettant aux responsables de mener à bien des recherches et une planification pour le
développement des écoles et d'améliorer l'enseignement dans les
écoles du projet. Au cours du second cycle de politiques, le comité
de réforme était composé de représentants d'une vaste gamme de
87
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
groupes d'intérêts : syndicats d'enseignants, écoles privées,
universités et Comité national pour le développement économique
et social. Ainsi, dès le début, ceux qui allaient être affectés par la
réforme ont été associés à la décision de la forme qu'elle prendrait.
De plus, la planification devait constituer un processus progressif,
ce qui permettait d'introduire des modifications lorsqu'il y avait des
réactions à la base. Aux étapes de planification et de mise en œuvre,
les enseignants locaux ont été consultés sur la révision des
programmes et sur leur évaluation. Les responsables des entreprises
ont apporté un soutien technique et administratif et ceux des
communautés ont aidé à la diffusion de l'information auprès du
public local, sur les centres professionnels et leurs fonctions. Enfin,
pendant la mise en œuvre, un effort concerté a cherché à clarifier
les objectifs de la réforme vis-à-vis des élèves et de leurs parents.
En particulier, les écoles ont proposé des programmes de
« formation et sensibilisation », comportant par exemple des
simulations, donnant à la population des villes et des villages la
possibilité d'observer les écoles en action. De plus, l'introduction
d'un solide élément d'orientation, pour aider les bénéficiaires de
l'enseignement à faire le meilleur usage possible du « produit »
proposé a constitué un aspect important de la réforme. Après avoir
testé les élèves et les avoir orientés vers la filière professionnelle ou
générale, les conseillers d'orientation étaient là pour expliquer ces
résultats aux élèves et à leurs parents et pour aider les élèves à
suivre la meilleure filière. Dans le cas de la Jordanie, il n'y a pas
eu de marketing pour la première étape de la réforme ; le pays a tiré
les enseignements de cette erreur et au cours du second cycle, un
effort considérable a été accompli pour impliquer toute la population, les responsables de l'éducation, les parents et les enseignants,
ainsi que les membres de la commission de réforme (par l'intermédiaire d'ateliers et de séminaires) et pour procéder à un libre
échange d'idées sur le système. Le Prince héritier a lui-même
rencontré les administrateurs locaux et régionaux dans ce but.
Cependant, la mobilisation du soutien politique ne garantit pas
l'acceptation de la réforme : au Pérou, avant qu'une décision ait été
vraiment prise concernant la réforme, les membres de la Commission de réforme ont sélectionné un groupe de jeunes gens et de
jeunes filles pour sensibiliser et mobiliser le public, afin qu'il
88
Leçons à tirer des études de cas
soutienne la réforme nationale. Lorsque la réforme était en cours
d'élaboration, les planificateurs ont clarifié ses objectifs, les
avantages pour les enseignants, les administrateurs et les membres
de la collectivité et leurs rôles. Des incitations ont été conçues pour
motiver les enseignants à se former davantage et à participer aux
trois aspects les plus novateurs de la réforme ; les membres de la
collectivité ont été informés des nouvelles opportunités et responsabilités que comportait la réforme. Ce processus a généralement été
accompli du sommet vers le bas, en laissant peu de possibilité à la
population d'y contribuer ; cette réforme, comme il a été noté plus
haut, a ensuite échoué.
La seconde question concernant la complémentarité de la
planification entre les niveaux macro (national) et micro (projet) a
constitué un problème dans un certain nombre de pays. Si une part
importante de planification est laissée au niveau du projet (micro),
cela encourage la participation locale, mais ne résout pas convenablement les problèmes nationaux (macro). Par manque de plan
détaillé au niveau national, la Jordanie s'est trouvée à court
d'enseignants de formation professionnelle. Au cours du second
cycle des politiques éducatives au Burkina Faso, une planification
globale inadéquate de la part des pouvoirs publics a entraîné des
incohérences dans la mise en œuvre.
Pendant la mise en œuvre, la formulation de la politique est
mise à l'épreuve. Comme il a été noté dans le Chapitre I, la
politique est toujours modifiée pendant cette phase. Cela peut être
dû à un certain nombre de facteurs : obstacles imprévus rencontrés
par la tentative de mise en œuvre, changement de la situation
politique, sociale ou économique, ou réévaluation de la décision
initiale par suite des réactions à la réforme. Les études de cas
montrent que la mise en œuvre par étape, en tenant compte de la
pratique, permet de procéder à des modifications et a de meilleures
chances de réussite qu'une approche massive. Au Pérou, la mise en
œuvre de la réforme n'a pas été planifiée de manière à permettre des
améliorations ; la réforme devait se faire en une seule fois ; cette
approche a diminué les possibilités de flexibilité et d'apprentissage
de l'expérience au cours des étapes de la mise en œuvre. De plus,
l'affaiblissement de la situation politique, comme de l'économie
nationale et internationale, ainsi que de graves problèmes financiers
89
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
ont affecté le soutien à la réforme et par suite sa mise en œuvre
dans le pays. Finalement, le gouvernement a renoncé à l'idée de
généraliser cette réforme à tout le système, pour l'établissement d'un
nombre limité d'écoles expérimentales.
Le coût de la construction des écoles polyvalentes en Thaïlande
pendant le premier cycle a été bien supérieur aux prévisions, ce qui
a risqué de faire échouer la réforme. C'est pourquoi les plans de
construction ont été modifiés ; au cours du second cycle, un
prototype beaucoup moins coûteux a été conçu, de même que
d'autres moyens plus économiques de formation pratique.
En Jordanie, la mise en œuvre de l'enseignement polyvalent
s'est heurtée à un écueil, le manque d'enseignants de l'enseignement
professionnel, comme il a été indiqué ci-dessus. Ce qui illustre les
inconvénients d'une approche progressive de la prise de décision :
les pouvoirs publics ne se sentent pas aussi impliqués, parce qu'ils
n'ont pas autant investi dans la décision. Ils ont alors tendance à ne
pas mettre suffisamment de ressources à la disposition de la
politique choisie. Pour remédier à cette situation, les pouvoirs
publics ont dû adopter un certain nombre de mesures incitatives
pour attirer et pour conserver les enseignants qualifiés de l'enseignement professionnel et technique. En outre, le gouvernement a
introduit une autre forme de scolarité polyvalente, dans un projet
pilote, pour les zones faiblement peuplées. Comme l'a montré
l'évaluation de l'impact de la réforme (voir ci-dessous), cette
expérience n'a pas réussi, parce qu'elle a souffert des mêmes
problèmes que les autres écoles polyvalentes - ces écoles ne
répondaient pas à la demande des étudiants pour un enseignement
général de qualité pour tous. Le facteur demande a été pris très au
sérieux au cours du cycle suivant de la réforme, ce qui a contribué
à sa réussite.
Enfin, ce qui semble bon sur le papier ne fonctionne pas
nécessairement en réalité. Cela a été le cas du Pérou, comme on l'a
vu. Au Burkina Faso, bien que l'enseignement rural non formel ait
semblé constituer « objectivement » la meilleure solution aux
dilemmes du pays, la réforme, par son caractère radical, a tout
simplement dépassé les capacités d'analyse et de gestion du pays
pour la mettre en œuvre. Bien que la communauté internationale
d'aide ait été en faveur de cette réforme qu'elle avait promue, elle
90
Leçons à tirer des études de cas
ne pouvait couvrir tous les aspects de la mise en œuvre. Au cours
des cycles suivants, le même problème a été démultiplié, par suite
de l'extension de la réforme, du manque de coordination entre le
nombre croissant d'agences impliquées dans sa mise en œuvre et du
fait que les pouvoirs publics n'avaient qu'incomplètement élaboré
un plan de réforme.
Evaluation de l'impact de la réforme et cycles suivants
Il est bien entendu important d'évaluer l'impact d'une réforme
pour déterminer s'il faut la poursuivre, la modifier ou la rejeter. En
général, l'évaluation de la réforme n'a pas fait partie d'un processus
allant de soi pour la prise de décision. Il n'y a souvent eu aucune
évaluation et on a laissé à la traîne le processus de réforme, tout en
introduisant de nouvelles politiques. Dans les cas où une évaluation
a néanmoins eu lieu, trois types de questions se posent : qu'est-ce
qui a poussé à entreprendre une évaluation ; comment a-t-elle été
menée à bien et par qui ; et comment ont été interprétés les
résultats : les insuffisances ont-elles été imputées à la mise en œuvre
ou à la politique ?
La plupart des évaluations menées à bien dans les cas étudiés
ont été imposées par des événements extérieurs au secteur éducatif.
L'un des cas les plus frappants est celui de la Jordanie, qui ne s'est
préoccupée de réforme de l'éducation au milieu des années 1980,
qu'après avoir commencé à subir un sérieux ralentissement
économique et un chômage croissant. Bien que l'idée de ce type de
réforme ait germé à la fin des années 70, ce sont les difficultés
économiques qui ont imposé une réévaluation de la situation et ont
créé un environnement plus réceptif à cette idée. Au Pérou, au
Burkina Faso et en Thaïlande, les événements politiques ont entraîné
une évaluation des réformes. En Thaïlande et au cours du second
cycle de la réforme au Burkina Faso, la pression populaire en faveur
de la démocratie a entraîné le renversement des gouvernements et
l'arrivée d'une nouvelle administration. Celle-ci a dû évaluer le
système éducatif existant, principalement du point de vue de
l'équité, et répondre à la demande populaire de changement. Au
Pérou, bien qu'il n'y ait pas eu d'évaluation formelle, la situation
politique (après une élection imposée) a conduit à la décision de
91
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
laisser péricliter la réforme concernant l'enseignement diversifié.
L'inconvénient de ces évaluations provoquées de l'extérieur tient à
ce qu'elles sont menées à bien de manière prématurée et avant que
la réforme ait pu prendre racine et produire des résultats.
Les résultats des évaluations et les cycles consécutifs de
politiques éducatives sont clairement influencés par la question de
savoir qui a conduit l'évaluation, quand et comment. Les facteurs
politiques contribuent également à déterminer qui effectuera
l'évaluation. Par exemple, une évaluation de la fin du premier cycle
de la réforme du Burkina Faso a été menée à bien par la communauté internationale, qui était en faveur de la poursuite de l'éducation rurale non formelle. Cela a biaisé les résultats et a contribué à
la poursuite de la réforme. Bien que le ministère de l'Education ait
entrepris son évaluation propre et en ait conclu que cette politique
n'était souhaitée ni par les élèves, ni par leurs parents et qu'elle
n'était pas abordable, l'aide internationale a influencé la décision,
contre l'avis des décideurs nationaux. Lorsque l'idéologie internationale a commencé à changer, l'évaluation de la communauté
internationale concernant l'enseignement rural non formel au
Burkina Faso s'est modifiée en conséquence. L'évaluation de la
politique éducative en Jordanie a été menée à bien par la Commission nationale d'évaluation des politiques éducatives, sous l'autorité
du Prince héritier, en tant que partie du processus de réforme de
l'éducation. Dans ce cas, le Prince héritier avait déjà décidé qu'une
réforme était une bonne chose, avant même d'évaluer la politique
existante. En Thaïlande, bien que l'introduction de l'enseignement
diversifié ait été largement influencée par le soutien de la communauté internationale, les pouvoirs publics ont récupéré le contrôle
de la réforme et l'ont adaptée aux besoins thaïs. Ses évaluations et
les cycles de réforme suivants ont reflété plus étroitement les
demandes de l'éducation thaïe.
L'interprétation des résultats de l'évaluation joue un grand rôle
sur les étapes suivantes. Il y a trois possibilités : soit la réforme est
sur la bonne voie et doit être poursuivie ; soit les résultats ne sont
pas suffisants, par suite de problèmes de mise en œuvre, il faut donc
modifier celle-ci ; soit enfin la réforme a donné de médiocres
résultats, par suite de la politique en soi et doit donc être rejetée.
Lorsque les résultats n'ont pas été ceux qu'ils attendaient, les
92
Leçons à tirer des études de cas
décideurs ne sont souvent pas allés au fond du problème et ont
attribué à tort les difficultés de mise en œuvre aux insuffisances de
la politique en soi, ce qui a entraîné son abandon. Par exemple, au
Pérou, le gouvernement militaire a été renversé huit ans après le
début de l'instauration de l'enseignement polyvalent ; le nouveau
Président a cru comprendre que la réforme était rejetée, alors que
les premiers diplômés des ESEPs n'étaient pas encore sortis de
l'école. Etant donné la nature globale de la réforme, cette décision
ne semble pas avoir été prise au bon moment. Parmi les quatre
études de cas, la décision de modifier la mise en œuvre de la
politique existante n'a été prise qu'au Burkina Faso, pendant le
second cycle ; même dans ce cas, il y avait une différence dans
l'interprétation de l'évaluation. Le ministère de l'Education en avait
conclu que la politique n'était pas bonne et avait demandé son
abandon. Mais, comme la communauté internationale considérait que
seule la mise en œuvre était en cause, elle a continué à soutenir
l'enseignement rural non formel.
93
Chapitre IV. Conclusion : principales conséquences
pour les planificateurs
Le cadre conceptuel de l'analyse des politiques et son application
aux études de cas montrent clairement que la planification de
l'éducation ne peut être purement technique ou linéaire. Ce
processus ne concerne pas des questions sans ambiguïté, des
objectifs clairement définis, des relations causales indiscutables, des
rationalités prévisibles et des décideurs rationnels. La planification
des politiques d'éducation comporte par définition des épisodes
désordonnés et redondants. Une diversité de personnes et d'organisations ayant des points de vue variés s'impliquent activement dans
les processus permettant d'analyser les problèmes et dans les
politiques qui sont créées, mises en œuvre, évaluées et modifiées,
ou nouvellement conçues. Les planificateurs de l'éducation ont par
conséquent besoin d'une approche méthodologique, semblable à
celle qui est présentée dans le Chapitre I, pour saisir la complexité
des politiques et des processus, pour donner à chaque élément du
processus d'élaboration des politiques et de planification l'attention
qu'il mérite et pour évaluer la dynamique évolutive du système
(flux, procédures, forme et interaction entre groupes d'intérêts).
Les analyses ci-dessus montrent clairement que les processus
d'élaboration des politiques et de la planification sont spécifiques
à chaque pays (et fonction du temps). Elles sont extrêmement
dépendantes de la situation sectorielle, économique et sociopolitique,
et de leurs interactions. On peut cependant retrouver certains
facteurs communs, qui ont de fortes implications pour une planification efficace de l'éducation.
En premier lieu, l'élaboration d'une politique d'éducation doit
s'appuyer sur des connaissances solides dans trois domaines : (a) un
94
Conclusion : principales conséquences pour
les planificateurs
diagnostic du secteur, à partir de données, de recherches, de
l'expérience et des connaissances internationales ; (b) une analyse
de la situation et des perspectives concernant le contexte économique, politique, démographique, social et culturel ; et (c) une
évaluation des groupes d'intérêts, de leurs rationalités et de leurs
rôles vis-à-vis du changement en matière d'éducation, ainsi que des
processus permettant des compromis entre eux. Cette analyse
contextuelle peut être influencée par des sources extérieures, mais
pour être efficace, elle doit être internalisée et les nationaux doivent
en être partie prenante.
En second lieu, avant de prendre une décision, il faut élaborer
plusieurs options de politiques viables. C'est la partie facile. Mais
il est plus difficile de construire des scénarios autour de chaque
option, pour déterminer leurs exigences et leurs conséquences. Il faut
analyser et évaluer chaque scénario de manière systématique, non
seulement du point de vue de l'intérêt de la politique envisagée,
mais également pour savoir si elle est souhaitable, en tenant compte
de la multiplicité des intérêts impliqués, abordable et réalisable en
fonction de la capacité nationale de mise en œuvre et de sa
durabilité pendant suffisamment de temps pour donner des résultats.
La sélection de la meilleure option sera toujours finalement
politique, mais une analyse rigoureuse des différents scénarios,
fondée sur d'assez bonnes connaissances, éclaire le processus de
décision politique et permet d'engager les différents groupes
d'intérêts dans des consultations valables.
En troisième lieu, dans quelle mesure un choix de politique
doit-il être radical et global ? Il n'est pas évident qu'une approche
progressive portant sur une question particulière soit toujours
préférable à une approche stratégique globale. Il est certain qu'une
réforme stratégique globale n'a guère de chance de réussir si la
capacité d'absorption du système est faible, ou s'il n'y a pas de
demande évidente pour cette réforme. Une approche par étapes
permet l'expérimentation et les ajustements et ne comporte pas de
grandes exigences politiques et institutionnelles. D'un autre côté,
cette approche peut conduire à des solutions toutes faites sans risque
et à des investissements inadaptés du point de vue du capital
politique et des autres ressources nécessaires pour mener à bien la
politique. Les études de cas montrent que, pour résoudre des
95
Le processus de planification et de formulation des
politiques d'éducation : théorie et pratiques
problèmes portant sur l'ensemble du secteur, répondant à des
demandes politiques et économiques, il est prudent de commencer
par une phase progressive limitée, puis de passer à une approche
stratégique globale. Le calendrier et la vitesse de cette évolution
doivent dépendre du degré d'acceptabilité de la réforme par les
parties intéressées et de la capacité de mise en œuvre du système.
En quatrième lieu, qu'une politique soit progressive, ou globale,
elle est véritablement testée pendant la planification et la mise en
œuvre. Trois facteurs sont essentiels à ce niveau : (a) une macroplanification, pour traiter des problèmes nationaux et pour fournir un
schéma directeur, doit être complétée (et non remplacée) par une
microplanification au niveau local et du projet ; (b) une mobilisation
du soutien politique et public doit être planifiée et recherchée de
manière délibérée, ainsi que l'implication active des parties
intéressées pendant l'étape de planification et de mise en œuvre ;
(c) la planification doit être flexible, afin de permettre des modifications pendant la mise en œuvre.
En cinquième lieu, lorsqu'une politique se concrétise, ce n'est
pas la fin du processus de l'élaboration des politiques et de la
planification : c'est le début d'un nouveau chapitre. L'impact des
réformes doit être systématiquement évalué, de préférence par un
mécanisme intégré : répondent-elles aux attentes ? Alors que les
mécanismes de mise en œuvre doivent être continuellement revus,
les politiques doivent mûrir avant que l'on ne porte un jugement sur
leur impact. A ce stade encore, il ne faut pas prendre les problèmes
de mise en œuvre pour des insuffisances de la politique. Même si
l'évaluation de l'impact conclut que les changements souhaités ont
été mis en œuvre avec succès, les décideurs et les planificateurs
doivent rester attentifs aux nouveaux changements requis, étant
donné la rapidité de l'évolution des sociétés contemporaines et les
liens étroits entre le système éducatif et son environnement. Enfin,
s'il a été démontré qu'une politique est inefficace, elle ne doit pas
se perpétuer alors que de nouvelles politiques sont introduites. Il faut
plutôt lancer un nouveau cycle d'élaboration, de formulation et de
planification rigoureuses d'une nouvelle politique.
En conclusion, le développement de l'éducation est extrêmement compliqué, parce qu'il implique et affecte un grand nombre
de ceux qui contribuent à l'enseignement et qui en bénéficient, ainsi
96
Conclusion : principales conséquences pour
les planificateurs
que d'acteurs politiques, qui sont tous intéressés au processus et à
ses résultats. Il faut y ajouter la longue période de gestation
nécessaire pour permettre à une politique de réaliser ses objectifs.
Pour ces raisons, il ne faut pas modifier les politiques à la légère,
ni les abandonner sans un examen approfondi.
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Psacharopoulos, G. dir. pub. (1987). Economics of education:
research and studies. New York : Oxford Pergamon Press.
Ross, K.N. ; Mahlck, L. dir. pub. (1990). Planning the quality of
education: the collection and use of data in informed decisionmaking. Oxford : Pergamon Press.
Stockey, E. ; Zeckhauser, R. (1978). A primer for policy analysis.
New York : W.W. Norton and Company.
100
Références et suggestions de lecture
Tsang, M.C. (1993). Analyse du coût de l'insertion scolaire des
populations marginalisées. Collection Principes de la
planification de l'éducation, No. 48. Paris : UNESCO/Institut
international de planification de l'éducation.
Verspoor, A.M. (1989). Pathways to change : improving the quality
of education in developing countries. Washington, D.C. : la
Banque mondiale.
Wilensky, H. et al. (1985). Comparative social policy. Berkeley :
University of California Press.
Windham, D. (1988a). « Effectiveness indicators in the economie
analysis of educational activities », International Journal of
educational research, 12(6) : 575-666.
Windham, D. (1988b). Indicators of educational effectiveness and
efficiency. Tallahassee, Floride : IEES project.
Windham, D.M. ; Chapman, D.W. (1990) The evaluation of
educational efficiency: constraints, issues, and policies.
Greenwood, Ct. : JAI Press, Inc.
101
Publications et documents de l'IIPE
Plus de 750 ouvrages sur la planification de l'éducation ont été
publiés par l'Institut international de planification de l'éducation.
Ils figurent dans un catalogue détaillé qui comprend rapports de
recherches, études de cas, documents de séminaires, matériels
didactiques, cahiers de l'IIPE et ouvrages de référence traitant des
sujets suivants :
L'économie de l'éducation, coûts et financement.
Main-d'oeuvre et emploi.
Etudes démographiques.
La carte scolaire, planification sous-nationale.
Administration et gestion.
Elaboration et évaluation des programmes scolaires.
Technologies éducatives.
Enseignement primaire, secondaire et supérieur.
Formation professionnelle et enseignement technique.
Enseignement non formel et extrascolaire : enseignement des
adultes et enseignement rural.
Pour obtenir le catalogue, s'adresser à l'Unité des publications de l'IIPE.
L'Institut international de planification de l'éducation
L'Institut international de planification de l'éducation (IIPE) est un centre
international, créé par l'UNESCO en 1963, pour la formation et la recherche dans
le domaine de la planification de l'éducation. Le financement de l'Institut est
assuré par l'UNESCO et les contributions volontaires des Etats membres. Au cours
des dernières années, l'Institut a reçu des contributions volontaires des Etats
membres suivants : Belgique, Canada, Danemark, Finlande, Inde, Irlande, Islande,
Norvège, Suède, Suisse et Venezuela.
L'Institut a pour but de contribuer au développement de l'éducation à travers
le monde par l'accroissement aussi bien des connaissances que du nombre
d'experts compétents en matière de planification de l'éducation. Pour atteindre ce
but, l'Institut apporte sa collaboration aux organisations dans les Etats membres
qui s'intéressent à cet aspect de la formation et de la recherche. Le Conseil
d'administration de l'IIPE, qui donne son accord au programme et au budget de
l'Institut, se compose d'un maximum de huit membres élus et de quatre membres
désignés par l'Organisation des Nations Unies et par certains de ses institutions et
instituts spécialisés.
Président :
Lennart Wohlgemuth (Suède), Directeur, Institut nordique des études africaines,
Uppsala.
Membres désignés :
K.Y. Amoako, Directeur, Département de l'éducation et des politiques sociales,
Banque mondiale.
Harka Gurung, Directeur, Centre de développement de l'Asie et du Pacifique,
Kuala Lumpur.
Cristian Ossa, Directeur, Division de la macro-économie et des politiques,
Département de l'information économique et sociale et de l'analyse des
politiques, Nations Unies.
Tito Egargo Contado, Chef de service de l'éducation et de la vulgarisation
agricole, Division des ressources humaines des institutions et de la réforme
agraire, Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
(FAO).
Membres élus :
Isao Amagi (Japon), Conseiller auprès du Ministre de l'éducation, des sciences et
de la culture, Tokyo.
Mohamed Dowidar (Egypte), Professeur et Président du Département d'économie,
Faculté de droit, Université d'Alexandrie, Alexandrie.
Kabiru Kinyanjui (Kenya), Directeur des programmes. Division des sciences
sociales, Centre de recherche pour le développement international, Nairobi.
Tamas Kozma (Hongrie), Directeur général, Institut hongrois pour la recherche en
éducation, Budapest.
Yolanda M. Rojas (Costa Rica), Vice-Recteur d'Académie, Université de Costa
Rica, San José.
Michel Vemières (France), Professeur de sciences économiques. Université de
Paris I, Panthéon-Sorbonne, Paris.
Pour obtenir des renseignements sur l'Institut s'adresser à :
Secrétariat du Directeur, Institut international de planification de l'éducation,
7-9, rue Eugène Delacroix, 75116 Paris, France.
L'ouvrage
Cet ouvrage analyse la manière dont sont prises les décisions en
matière de politique d'éducation. La prise de décision, comme le
développement de l'éducation, ne sont pas des processus simples,
ni faciles à comprendre. Pour mieux saisir la manière désordonnée
et peu rigoureuse dont sont prises les décisions, W.D. Haddad et
T. Demsky présentent un cadre qui clarifie la réalité complexe de
la prise de décision : il englobe les phases antérieures (l'analyse
d'options) et postérieures.
Afin d'acquérir une meilleure
compréhension du processus, le cadre est appliqué à des études de
cas. Enfin, des enseignements en sont tirés pour les planificateurs
de l'éducation.
Les auteurs
Wadi D. Haddad est actuellement secrétaire adjoint de la Banque
mondiale. Au cours de sa carrière, il a entre autres occupé le poste
de secrétaire exécutif de la Commission interagences chargée de
l'organisation de la Conférence mondiale sur l'éducation pour tous
de 1990. Ancien président du Centre national de recherche et de
développement de l'éducation au Liban, il a également été le
conseiller principal du Président du Liban en matière de sécurité
nationale et d'affaires politiques. Il est l'auteur de nombreuses
publications.
Terri Demsky, consultante à la Banque mondiale, a contribué à
plusieurs publications de la Banque mondiale.
ISBN 92-803-2155-2
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