analyse d`economie politique

République du Sénégal
Union Européenne
Analyse d’économie politique du
Sénégal
Dans quelle mesure le cadre global de la
gouvernance au Sénégal est-il réformable ?
Etude indépendante réalisée pour le compte de la Délégation de l’Union européenne au Sénégal
Par Jean Bossuyt (ECDPM) et Ismaila Madior Fall (CREDILA)
Cette étude a été réalisée avec l'aide de l'Union européenne. Son contenu relève de la seule
responsabilité des experts qui l'on élaborée et ne peut donc en aucun cas être considérée comme reflétant
la position de l'Union européenne.
July 2013

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Table des matières
1. Contexte .............................................................................................................................. 3
1.1. L’alternance politique de 2012: grands espoirs de changement ................................................... 3
1.2. La faisabilité des réformes ......................................................................................................... 4
1.3. Comprendre le potentiel réel de changement par le biais d’une analyse d’économie politique .... 4
2. La valeur ajoutée d’une analyse d’économie politique .......................................................... 6
2.1. Qu’est-ce qu’on comprend par une analyse d’économie politique? ............................................. 6
2.2. Quelle est l’utilité pratique d’une AEP pour le débat sur les réformes au Sénégal? ....................... 7
2.3. Défis méthodologiques et limites d’une AEP ............................................................................... 8
3. Un regard derrière la façade: le système politique au Sénégal............................................... 9
3.1. Eléments structurants de la formation de l’Etat sénégalais.......................................................... 9
3.2. Stabilité démocratique dans le cadre d’un système néo-patrimonial ......................................... 10
3.3. Ajustement structurel, crise et perte de légitimité de l’Etat ....................................................... 11
3.4. L’osmose entre pouvoir politique et économique ..................................................................... 11
3.5. Acceptation sociale des pratiques de mauvaise gouvernance .................................................... 12
4. Les règles de jeu du pouvoir et des institutions ................................................................... 12
4.1. Système présidentiel dominant ................................................................................................ 12
4.2. Le respect de la primauté du droit par les acteurs clés du système ............................................ 13
4.3. Le contrôle citoyen encore limité ............................................................................................. 14
5. Impact du système politique et économique sur le développement du pays ....................... 15
5.1. Influences sur les politiques publiques et la qualité de la dépense............................................. 15
5.2. Influence sur la mobilisation de ressources domestiques .......................................................... 16
5.3. Influence sur la capacité d’action collective dans l’intérêt général ............................................. 17
6. Quel est le potentiel de changement du système de gouvernance ? .................................... 18
6.1. Atouts et obstacles .................................................................................................................. 18
6.2. Changement conjoncturel ou structurel ? ................................................................................. 19
6.3. Les acteurs du changement ...................................................................................................... 20
6.4. Leviers de changement ............................................................................................................ 22
6.5. Conclusion sur la « réformabilité » de la gouvernance au Sénégal ............................................. 24

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1. Contexte
1.1. L’alternance politique de 2012: grands espoirs de changement
La deuxième alternance politique dans l’histoire du pays est porteuse de grands espoirs de changement
auprès des populations. Elle s’est produite suite à une mobilisation citoyenne importante et diversifiée
contre une réforme constitutionnelle visant à biaiser les règles démocratiques du pouvoir au Sénégal. Le
vote de l’électeur de 2012 reflète une volonté de changer les modes de gouvernance du pays et une
demande d'un développement plus équitable au bénéfice de toute la population.
Ce rejet massif du système de gouvernance du passé s’explique par le bilan plutôt sobre du Sénégal en
matière de développement. En s’appuyant sur une diversité ethnique et culturelle assumée, le pays peut
se vanter d’avoir su construire et maintenir une culture démocratique lui permettant de demeurer un pôle
de stabilité dans une région secouée par les conflits. Mais le pays n’a pas connu un succès comparable
dans le domaine économique et social. Ayant hérité de la puissance coloniale d'une infrastructure
relativement étoffée, les gouvernements successifs n’ont pas réussi à mettre le pays sur une trajectoire
développementale durable. Aujourd’hui le Sénégal fait partie des pays les moins avancés. L’économie ne
s’est pas suffisamment diversifiée. Plusieurs secteurs clés n’ont pas été soutenus par des politiques
publiques complètement pertinentes et mises en œuvre de façon cohérente dans la durée. L'efficacité de
la dépense publique demeure un défi. La croissance est insuffisante pour faire reculer la pauvreté et
consolider la situation budgétaire du pays. Il en découle que le Sénégal occupe la 155ième place (sur 187
pays) dans l’indice sur le développement humain. Presque 50% de la population vit sous le seuil de
pauvreté. Les inégalités s’aggravent, tout comme le fossé entre le monde urbain et rural. A cela s’ajoutent
la vulnérabilité du pays aux chocs exogènes/climatiques et la porosité des frontières qui amène des
menaces transnationales à la sécurité. Au Sénégal le cercle vertueux entre démocratie, gouvernance
et développement n'est pas encore matérialisé. Ce constat est également partagé par les grandes
consultations citoyennes conduites dans le cadre des Assises Nationales de 2008-2009
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Dès son avènement au pouvoir, la nouvelle équipe dirigeante a voulu porter clairement cet espoir de
changement. Elle a donné des signaux forts en termes d’amélioration de la gestion des affaires
publiques, comme la diminution de la taille du gouvernement, l'amorce de la réduction du nombre
d’agences, la réalisation d’audits des organismes publics, l'adoption d'une loi créant un Office national Anti-
Corruption (OFNAC), l’activation de la Cour de répression de l’enrichissement illicite (et la préparation de
son évolution vers une Cour de répression du crime économique et financier), ainsi que l’adoption de la loi
transposant le Code de transparence des finances publiques de l'UEMOA et de la loi portant réforme de la
Cour des Comptes. Les dispositions prises par le gouvernement pour la campagne arachidière et pour la
relance de la production agricole, les discussions en cours sur les prix de denrées de base, et les
annonces faites pour une renégociation et transparence des contrats miniers sont autant de signaux
donnés par les autorités de leur souci de plus grande justice sociale.
Si ces différentes initiatives ont été bien accueillies, tous les observateurs s’accordent à dire que « le plus
dur reste à faire ». Des étapes ont été franchies mais de nombreuses autres réformes de nature
structurelle sont nécessaires pour répondre aux multiples défis de développement et pour désamorcer des
« bombes à retardement » tels que le désespoir des jeunes face au chômage et le manque de
perspectives, la détérioration généralisée du pouvoir d’achat ou l’accroissement des inégalités – toutes
sources de frustration et de conflits potentiels.
Confrontés au durcissement de la vie quotidienne, les citoyens sénégalais augmentent constamment la
pression sur le gouvernement pour passer du discours à l’acte et accélérer la mise en œuvre de
réformes pour qu'elles se traduisent en bénéfices directs pour les populations.

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1.2. La faisabilité des réformes
Les espoirs de rupture et de réformes profondes pourront-ils se matérialiser ? Quelle est la volonté et la
capacité réelle de la nouvelle équipe de rompre avec les pratiques du passé et d’adopter une démarche
plus développementale ? Quelles sont les marges de manœuvre pour un changement qualitatif ? Ces
interrogations font l’objet de débats chauds et prolifiques au sein de la société politique et civile, relayés
par les médias et la « voix de la rue ». L'analyse de ces débats fait apparaître des risques réels pesant sur
la faisabilité d’un véritable renouveau des politiques auprès de nombreux acteurs sénégalais.
Les doutes formulés s'appuient sur plusieurs facteurs. D’abord, ce n’est pas la première fois qu’une
alternance politique suscite de tels espoirs de changement et que l’on annonce à haute voix que “rien
ne sera plus comme avant”. L’arrivée au pouvoir d’Abdoulaye Wade en 2000 avait déclenché des
attentes très similaires de refondation de la gouvernance et de relance économique et sociale. Plusieurs
analyses s’accordent aujourd’hui sur le constat que les 12 ans passés sous l’administration précédente
n’ont pas provoqué une remise en cause fondamentale du mode de gouvernance. Ensuite, il est clair que
la mise en œuvre des réformes devra se faire dans un contexte économique contraignant, tant au
niveau national (contraintes budgétaires, poids du service et structure de la dette, qui s'est sensiblement
accrue ces dernières années, tensions de trésorerie) qu’au niveau international (caractérisée par une crise
financière mondiale qui perdure et l'instabilité du premier client du Sénégal, le Mali). Autre facteur de
doute : le Sénégal a une véritable tradition de larges consultations impliquant tous les acteurs en vue de
définir des agendas de réforme ambitieux. Or, la pratique démontre qu'un certain nombre de plans
nationaux ou sectoriels, lancés avec une grande visibilité, n'ont pas donné les résultats attendus, faute
notamment d'une mise en œuvre et d'un suivi satisfaisants. Ce constat réitéré a fait naître pour de
nombreux acteurs un grand scepticisme sur la valeur ajoutée de « grandes messes participatives » et
sur la volonté réelle des élites dirigeantes successives à changer les choses.
1.3. Comprendre le potentiel réel de changement par le biais d’une analyse
d’économie politique
Dans un tel contexte, il paraît important d’analyser plus en profondeur pourquoi tant de réformes affichées
par des gouvernements successifs, se sont estompées dans la phase de mise en œuvre. On ne saurait
en effet imputer ce fossé majeur entre discours et pratique aux seuls facteurs de « manque de
fonds et de capacités ». Prenons quelques exemples pour illustrer cette thèse. Au fil du temps, une part
substantielle du budget national a été allouée aux secteurs de l’éducation et de la santé. Cependant,
toutes les sources s’accordent à dire que les résultats, en termes de services de qualité rendus aux
populations, sont largement en dessous des attentes, entraînant des conséquences négatives pour les
perspectives de développement du pays. Le Sénégal dispose de toute une infrastructure légale et
judiciaire pour combattre la corruption. Des organisations de la société civile ainsi que les médias utilisent
l’espace démocratique pour dénoncer des mauvaises pratiques de gouvernance. Cela n’a pas empêché
l'institutionnalisation graduelle d'une « culture d’impunité ». La coopération internationale a investi
massivement dans le pays depuis des décennies, en finançant des projets en appui aux réformes ou des
initiatives de renforcement des capacités des différentes catégories d'institutions et d’acteurs. Sur ce plan,
les résultats obtenus semblent également mitigés, sinon décevants.

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Pour savoir si les réformes ont plus de chance d’aboutir dans le contexte actuel du Sénégal il faudrait
regarder « derrière la façade » en focalisant l’attention davantage sur « l’économie politique » des
réformes annoncées (encadré 1).
Ce débat sur la faisabilité politique des réformes concerne en premier lieu les acteurs sénégalais et
devrait d’abord être mené à ce niveau. Mais la problématique intéresse également de manière
croissante les partenaires techniques et financiers (PTF). Suite aux engagements pris dans les
enceintes internationales, ayant abouti aux déclarations et engagements de Paris, d'Accra, et de Busan,
les PTF sont censés appuyer des politiques nationales et sectorielles en assurant l’alignement sur les
procédures et systèmes nationaux et l’harmonisation de l'aide au développement. Cela entraîne
inévitablement une attention accrue sur les conditions de réussite des processus de réformes. En outre,
l’Europe traverse une grave crise financière et des coupes budgétaires se précisent dans tous les
secteurs. La coopération internationale n’y échappe pas. Pour sauvegarder les budgets alloués à la
solidarité internationale, les PTF doivent impérativement démontrer que leurs appuis mènent à des
résultats concrets bénéficiant aux populations et favorisant la mise en œuvre de réformes structurelles.
Encadré 1 : Exemples de questions clés à se poser dans une analyse d’économie politique
 Les élites poursuivent-elles vraiment un agenda de changement ? Quelles sont leurs incitations à faire évoluer les
choses ? Dans quelle mesure sont-elles « prisonnières » d’intérêts bien établis qui poussent au « statut quo » ?
 Quelles sont les dynamiques porteuses de changement au sein de l’appareil étatique et de la société ?
 Où se trouvent les facteurs de résistance et les facteurs de blocage par rapport aux différentes réformes ?
 Dans quels domaines peut-on trouver une « traction » suffisante pour impulser des actions collectives, changer les
règles du jeu et faire aboutir des réformes cruciales pour l’avenir du pays ?
 Existe-t-il des coalitions de forces réformatrices?
 Quelle influence (positive ou négative) est exercée sur les modes de gouvernance par les acteurs régionaux (tels
que l’UMEOA et la CEDEAO), les partenaires financiers et techniques traditionnels (tels que l’UE, la Banque
mondiale, le FMI ou les bailleurs de fonds bilatéraux) ou les « nouveaux » acteurs (tels que la Chine ou les pays
du Golfe) ?
Figure 1: De nombreuses réformes et plans d’actions qui n’aboutissent pas …