La publicité des enquêtes publiques par affichage

- 20 - L’enquête publique n° 59 Mars 2007
L’afchage constitue l’une des obligations réglementaires de publicité des enquêtes publiques. Les modali-
tés d’application de cette formalité ne sont cependant pas toujours très claires en l’absence d’un protocole
précis dénissant pour l’ensemble des textes en vigueur une certaine uniformité dans la procédure. Cette
imprécision est préjudiciable à la conduite de l’enquête publique et conduit régulièrement à des recours
devant les juridictions administratives, lesquelles sanctionnent de manière systématique le non-respect des
procédures de publicité.
CE QUE DISENT LES TEXTES
Le Code de l’environne-
ment requiert, dans son arti-
cle R.123-14, l’application des
modalités suivantes pour la pu-
blicité de l’enquête :
« Un avis portant ces indica-
tions1 à la connaissance du public
est, par les soins du préfet, publié en
caractères apparents quinze jours au
moins avant le début de l’enquête et
rappelé dans les huit premiers jours
de celle-ci dans deux journaux régio-
naux ou locaux diffusés dans le ou les
départements concernés.
Pour les opérations d’importance na-
tionale, ledit avis est, en outre, publié
dans deux journaux à diffusion natio-
nale quinze jours au moins avant le
début de l’enquête.
Quinze jours au moins avant l’ouver-
ture de l’enquête et durant toute la
durée de celle-ci, cet avis est publié
par voie d’afches et, éventuellement,
par tous autres procédés, dans cha-
cune des communes désignées par le
préfet. Cette désignation porte au mi-
nimum sur toutes les communes sur
le territoire desquelles l’opération doit
avoir lieu. L’accomplissement de cette
mesure de publicité incombe au maire
et est certiée par lui.
Lorsque certaines de ces communes
sont situées dans un autre dépar-
tement, le préfet prend l’accord du
préfet de ce département pour cette
désignation. Ce dernier fait assurer la
publication de l’avis dans ces commu-
nes selon les modalités prescrites à
l’alinéa précédent.
En outre, dans les mêmes conditions
de délai et de durée, et sauf impos-
sibilité, il est procédé, par les soins
du maître de l’ouvrage, à l’afchage
du même avis sur les lieux ou en un
lieu situé au voisinage des aménage-
ments, ouvrages ou travaux projetés
et visible de la voie publique ».
Les formalités de publicité sont complé-
tées par l’article R.123-21 du code de
l’environnement relatif à la prolongation
de l’enquête publique :
« Après avoir recueilli l’avis du préfet,
le commissaire-enquêteur ou la com-
mission d’enquête peut, par décision
motivée, prévoir que le délai de l’en-
quête sera prorogé d’une durée maxi-
mum de 15 jours.
Sa décision doit être notiée au pré-
fet au plus tard 8 jours avant la n de
l’enquête; elle est portée à la connais-
sance du public, au plus tard à la date
prévue initialement pour la n de l’en-
quête, par un afchage réalisé dans
les conditions de lieu prévues au se-
cond alinéa de l’article R.123-14 ainsi
que, le cas échéant, par tout autre
moyen approprié.
Lorsqu’il est fait application des dispo-
sitions du présent article, l’accomplis-
sement des formalités prévues à l’ar-
ticle R.123-22 est reporté à la clôture
de l’enquête ainsi prorogée. »
L’application de cette procédure vise les
enquêtes publiques « Bouchardeau »2.
Cependant, dans cette catégorie d’enquê-
te, on note dans le
décret n° 77-1133
du 21/09/1977 modié relatif aux
enquêtes publiques « installations clas-
sées », la rédaction suivante concernant
la publicité de l’enquête :
« Article 6.
Un avis au public est afché aux frais
du demandeur et par les soins du
maire de chaque commune dont une
partie du territoire est touchée par le
périmètre prévu à l’article précédent.
L’afchage a lieu à la mairie ainsi
que dans le voisinage de l’installation
projetée quinze jours au moins avant
l’ouverture de l’enquête publique, de
manière à assurer une bonne informa-
tion du public. L’accomplissement de
cet afchage est certié par le maire
de chaque commune où il a lieu.
Cet avis, qui doit être publié en carac-
tères apparents, précise la nature de
l’installation projetée, l’emplacement
sur lequel elle doit être réalisée, les
dates de l’ouverture et de la clôture de
l’enquête publique; il indique le nom du
ou des commissaires-enquêteurs et
fait connaître les jours et heures où ce
dernier recevra les observations des
intéressés ainsi que le lieu où il pourra
être pris connaissance du dossier.
Lorsque l’installation doit faire l’ob-
jet d’un plan particulier d’intervention
en application de l’article 6 du décret
n° 88-622 du 6/05/88, l’avis le men-
tionne.
L’enquête est également annoncée,
quinze jours au moins avant son ouver-
ture, par les soins du préfet et aux frais
du demandeur, dans deux journaux
locaux ou régionaux diffusés dans le
La publicité des enquêtes publiques
par afchage
Edmond Chaussebourg, coordonnateur des secteurs techniques
Pour une meilleure enquête publique
1 L’article R.123-13 du Code de l’environ-
nement précise le contenu de l’arrêté.
2 Enquêtes relevant du chapitre I-II-III du
Code de l’environnement, ce chapitre
correspondant à la transposition de la
loi n° 83-630 dite « Bouchardeau » du
12/07/83.

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département ou les départements in-
téressés. Enn le préfet peut prescrire
tous autres procédés de publicité si la
nature et l’importance des risques ou
inconvénients que le projet est suscep-
tible de présenter le justient.
Si le commissaire-enquêteur ou la
commission d’enquête décide la pro-
longation de l’enquête, cette prolonga-
tion doit être notiée au préfet au plus
tard huit jours avant la n de l’enquête;
elle est portée à la connaissance du
public au plus tard à la date prévue ini-
tialement pour la n de l’enquête par
un afchage réalisé dans les condi-
tions de lieu prévues ci-dessus ainsi
que, le cas échéant, par tout autre
moyen approprié. »
Le Code de l’expropriation fait état
de deux procédures différentes , se-
lon qu’il s’agit d’une enquête de droit
commun ou d’une enquête portant sur
des opérations qui entrent dans le champ
d’application de la loi de 1983 (enquê-
tes Bouchardeau).
La procédure d’enquête de droit commun
indique dans son article R.11-4 :
« Un avis au public faisant connaître
l’ouverture de l’enquête, est, par les
soins du préfet, publié en caractères
apparents huit jours au moins avant
le début de l’enquête et rappelé dans
les huit premiers jours de celle-ci dans
deux journaux régionaux ou locaux
diffusés dans tout le département ou
tous les départements intéressés.
Pour les opérations d’importance na-
tionale, ledit avis est, en outre, publié
dans deux journaux à diffusion natio-
nale huit jours au moins avant le début
de l’enquête.
Huit jours au moins avant l’ouverture
de l’enquête et durant toute la durée
de celle-ci, cet avis est publié par voie
d’afches et, éventuellement par tous
autres procédés, dans chacune des
communes désignées par le préfet;
cette désignation porte au minimum
sur toutes les communes sur le terri-
toire desquelles l’opération doit avoir
lieu. L’accomplissement de cette me-
sure de publicité incombe au maire et
est certiée par lui.
Lorsque certaines de ces communes
sont situées dans un autre dépar-
tement, le préfet prend l’accord du
préfet de ce département pour cette
désignation. Ce dernier fait assurer la
publication de l’avis dans ces commu-
nes selon les modalités prescrites à
l’alinéa précédent. »
La procédure Bouchardeau relève de l’ar-
ticle R.11-14-7 du Code de l’expropria-
tion ; elle est identique à celle du Code
de l’environnement citée ci-dessus, à
l’exception de la première phrase qui fait
état : « d’un avis portant les indications
mentionnées à l’article R.11-14-5 » du
Code de l’expropriation, indications qui
portent sur le contenu de l’arrêté préfec-
toral d’ouverture de l’enquête publique,
ce qui n’est pas indiqué effectivement
dans la rédaction du Code de l’environ-
nement.
Cet article R.11-14.7 est également
complété par l’article R.11-14-13
dont la rédaction est identique à
celle de l’article R.123-21 du Code
de l’environnement afférent à la pro-
longation de l’enquête publique
LE CONTENU
DE L’AFFICHAGE.
Le Code de l’environnement précise,
dans son article R.123-13, qu’ après
consultation du commissaire-
enquêteur ou du président de
la commission d’enquête , le
préfet précise par arrêté les moda-
lités d’organisation de l’enquête
publique : objet de l’enquête, date
d’ouverture, durée, lieu de consul-
tation du dossier, permanences, etc.
Ce sont ces indications qui sont por-
tées à la connaissance du public par
publication d’un avis dans la presse
et par afchage et qui sont effective-
ment présentes dans les tous les avis
ainsi rendus publics.
On notera que la rédaction de l’avis dans
l’article 6 du décret du 21/09/77 pour les
installations classées est sensiblement
différente. Mais elle doit être comprise
comme un complément au contenu légal
des textes qui régissent les enquêtes Bou-
chardeau, dans la mesure où est précisée,
en plus, la nature de l’installation proje-
tée et l’emplacement sur lequel elle doit
être réalisée.
Une autre distinction est à signaler éga-
lement dans le contenu de l’avis entre la
rédaction des articles R.123-13 du Code
de l’environnement et R.11-14-7 du Code
de l’expropriation (enquêtes Bouchar-
deau), dans la mesure où le premier indi-
que que l’arrêté
peut désigner le siège
de l’enquête , alors que le second obli-
ge à désigner le siège de l’enquête.
Cette seconde mention est d’autant plus
recommandable qu’elle détermine le lieu
où le public pourra adresser du courrier
au commissaire-enquêteur.
L’article R.123-13 du Code de l’envi-
ronnement a été complété, en ce qui
concerne le contenu de l’arrêté, par un
certain nombre de disposition particu-
lières résultant du décret n° 2006-578 du
22/05/06 et dont on doit tenir compte en
tant que de besoin.
Par contre, le contenu de l’arrêté déni
dans l’article R.11-4 du Code de l’expro-
priation pour les enquêtes de droit com-
mun est beaucoup plus simplié puisqu’il
n’est mentionné que l’objet de l’enquête,
la date d’ouverture, la durée, les heu-
res et le lieu où le public peut prendre
Ici l’enquête publique du SCOT « s’afche » correctement, mais le panneau
est-il bien situé sur un lieu fréquenté ?

- 22 - L’enquête publique n° 59 Mars 2007
connaissance du dossier et présenter ses
observations sur un registre.
Eu égard aux possibilités qu’offre main-
tenant Internet, il peut se révéler très
utile de
faire mentionner sur l’avis
d’enquête l’adresse électronique à la-
quelle le dossier pourra être consulté ;
préfecture, mairie, maître d’ouvrage. Le
rôle du commissaire-enquêteur doit donc
être très actif dans la préparation de l’or-
ganisation de l’enquête et être associé
aux modalités de publicité.
LE FORMAT DES AFFICHES.
Rien n’est codié en ce qui concerne le
format des afches, donc tout est possi-
ble. Il est seulement imposé que l’avis soit
publié : « en caractères apparents » par la
réglementation, sans autres précisions.
D’une manière générale le format des
afches respecte un minimum de type
A3, le plus souvent avec un titre : « AVIS
D’ENQUÊTE PUBLIQUE » en caractè-
res gras, parfois de plusieurs cm, ce qui
est convenable. Il reste que l’on rencon-
tre parfois des afches en format A4 qui
n’attirent évidemment pas l’attention et
qui sont à proscrire.
L’afchage sur les lieux nécessite encore
davantage de précautions car cette fois
la réglementation impose que les af-
ches soient visibles de la voie publique.
Il n’est donc pas question de formats
trop réduits. La plupart du temps, c’est
le même type d’afche que celui placé
sur les panneaux administratifs, sauf
lorsqu’il s’agit d’opérations importantes,
projets d’infrastructures par exemple ou
d’importance nationale. Dans ce cas les
afches sont constituées de panneaux de
un à plusieurs mètres carrés, visibles de
loin et sufsamment nombreux pour atti-
rer l’attention du public et des usagers.
LE DÉLAI D’AFFICHAGE.
La réglementation est cette fois parfai-
tement claire : les afches doivent être
apposées, selon le type de procédure,
quinze jours ou huit jours au moins
avant le début de l’enquête, comme pour
la publication de l’avis dans la presse.
Malheureusement, ce délai est toujours
respecté en ce sens qu’il constitue un dé-
lai minimum et qu’aucun effort n’est fait
pour procéder aux publications et afcha-
ges plusieurs semaines avant l’ouverture
de l’enquête. Or c’est l’un des reproches
majeurs du public de ne pas être informé
sufsamment tôt des enquêtes, de façon
à pouvoir s’organiser pour y participer
en fonction des activités personnelles
des uns et des autres. Tous les commis-
saires-enquêteurs ont vécu ça, au point
qu’actuellement des citoyens en sont à
demander,
dès le début de l’enquête ,
une prolongation de celle-ci parce qu’ils
n’ont pas été prévenus assez tôt et n’ont
pas eu le temps de s’organiser, en parti-
culier les associations.
On se doit à cet égard de constater qu’il
est totalement anormal que pour des en-
quêtes de droit commun par exemple,
relevant de l’article R. 11-4 du Code de
l’expropriation, l’exigence de publica-
tion et d’afchage ne soit que de
huit
jours pour des opérations d’impor-
tance nationale.
À signaler qu’une autre anomalie sub-
siste, bien que ne concernant pas l’af-
chage. En effet, le décret de 1985 relatif
aux enquêtes Bouchardeau 2 impose que
l’avis d’enquête soit publié au moins
quinze jours avant le début de l’enquête
et rappelé dans les huit premiers
jours de celle-ci. Or les enquêtes Ins-
tallations classées, qui sont des enquêtes
Bouchardeau, ne comportent pas d’obli-
gation de rappel dans les huit jours.
Dernier point, l’afchage doit être main-
tenu pendant toute la durée de l’enquête
publique, ce qui dans certains cas mérite
d’être vérié.
L’AFFICHAGE ADMINISTRATIF.
C’est la procédure de publicité des enquê-
tes publiques dont la charge incombe aux
maires des communes désignées par l’ar-
rêté préfectoral comme étant concernées
par l’enquête. Les textes réglementaires
qui dénissent la procédure relative à cet
afchage sont malheureusement suf-
samment imprécis pour être interprétés
de différentes façon.
Pour le Code de l’environnement et le
Code de l’expropriation, l’avis d’en-
quête est publié par
voie d’afches (au
pluriel), alors que par exemple le décret
de 1977 pour les ICPE indique que l’af-
chage a lieu à la mairie et dans le voi-
sinage de l’installation, alors qu’il s’agit
d’enquêtes Bouchardeau.
C’est ainsi que pour certains maires qui
ne font pas de distinction, le seul afcha-
2 NDLR : Le décret n° 85-453 du 23/04/85
est désormais transposé dans le Code de
l’environnement - Article R.123-14 : « Un
avis portant ces indications à la connais-
sance du public est, par les soins du pré-
fet, publié en caractères apparents quinze
jours au moins avant le début de l’enquête
et rappelé dans les huit premiers jours
de celle-ci dans deux journaux régionaux
ou locaux diffusés dans le ou les départe-
ments concernés (…) »..
Elle y est bien !
mais enquête
publique
pourquoi ?
De quand à
quand ?
Bravo pour la
xation artisa-
nale…

- 23 - L’enquête publique n° 59 Mars 2007
ge légal et auquel ils sont tenus est l’avis
afché en mairie, rien ne les obligeant à
mettre des afches en d’autres lieux de la
commune. Dans la pratique, on rencon-
tre donc à peu près toutes les situations
en fonction de l’intérêt que portent les
maires à l’objet de l’enquête publique.
Au minimum une afche en mairie, au
mieux des afches sur quelques pan-
neaux supplémentaires.
Cette désaffection pour l’afchage se
vérie dans les certicats d’afchage
établis par les maires en n d’enquête.
Dans le passé, les certicats d’afchage
indiquaient presque toujours les noms
des rues ou des lieux de la commune
dans lesquelles les afches avaient été
apposées. Or on constate de plus en plus
que les certicats d’afchage attestent
que : « les formalités d’afchage ont été
accomplies », sans autres précisions, ce
qui ne contribuera certainement pas dans
l’avenir à faciliter le travail des juridic-
tions administratives en cas de recours.
La jurisprudence semble à cet égard re-
tenir que l’afchage doit être en relation
avec l’importance de la commune, les
certicats d’afchage des maires établis-
sant, sauf preuve contraire, la réalité de
cet afchage. Cette preuve contraire peut
être apportée par des constats d’huissier
ou par le témoignage du commissai-
re-enquêteur (TA de Lille 17/07/1994),
pour autant bien entendu que celui-ci en
fasse mention dans son rapport.
En fait, chaque commune doit disposer
de lieux qui serviront exclusivement à
recevoir les afches relatives aux lois
ou aux actes des autorités publiques. Ces
lieux sont désignés par arrêté municipal
en application de l’article 15 de la loi du
29 juillet 1881. Ce sont les panneaux si-
gnalés « Afchage administratif » que
l’on rencontre le plus souvent associés
avec des panneaux d’afchage associatif
ou d’afchage libre.
Si l’on considère qu’un arrêté d’ouver-
ture d’enquête publique est un acte ad-
ministratif, l’avis d’enquête devrait donc
logiquement être présenté sur tous les
panneaux d’afchage administratif de la
commune, sauf si d’autres dispositions
réglementaires permettent de se sous-
traire à cette obligation.
Dans la pratique, de nombreux commis-
saires-enquêteurs se font un devoir de
vérier la réalité de l’afchage lors des
enquêtes publiques, au moins en mairie
et le plus souvent dans la commune, mais
ceci ne constitue aucunement une obliga-
tion dès lors que seul le certicat du mai-
re attestant la réalité de l’afchage fait
foi. La vérication de l’afchage par le
commissaire-enquêteur n’a donc aucun
intérêt
si celui-ci n’en fait pas état
dans sont rapport. Par contre, cette
vérication aide indiscutablement au
contrôle des formalités de publicité dont
le commissaire-enquêteur est le témoin
privilégié et qu’il doit mentionner dans
son rapport d’enquête par un chapitre sur
l’organisation de celle-ci.
Par contre, la vérication de l’afchage
devient pour le commissaire-enquêteur
très difcile, voire impossible, si l’en-
quête publique concerne de nombreuses
communes. Il est donc recommandé que
dans ce cas, le commissaire-enquêteur
mentionne dans son rapport
qu’il n’a
pas vérié la réalité de l’afchage,
ce qui laissera aux maires des communes
l’entière responsabilités de justier cet
afchage et éclairera la juridiction admi-
nistrative compétente en cas de conten-
tieux. Il faut donc savoir rester dans
certaines limites d’intervention, car sans
obligation de faire, le maître d’ouvrage
pourrait contester les frais engagés par le
commissaire-enquêteur.
D’une manière générale il est préféra-
ble d’inciter les maires à détailler dans
leur certicat d’afchage les lieux dans
lesquels les avis ont été apposés. Ceci
peut même être déni comme une obli-
gation dans l’arrêté préfectoral d’ouver-
ture d’enquête. Il suft de le solliciter de
l’administration préfectorale lors de la
rédaction de l’arrêté.
L’AFFICHAGE SUR LES LIEUX.
Il relève d’une démarche différente de
l’afchage administratif, dans la mesure
où il incombe exclusivement au maître
d’ouvrage, lequel n’est pas nécessaire-
ment la commune concernée par l’en-
quête publique. Il peut s’agir en effet
d’un maître d’ouvrage public extérieur à
la commune ; État, collectivités territo-
riales, entreprise publique, ou d’un maî-
tre d’ouvrage privé.
La réglementation demande que l’af-
chage soit effectué : « dans les mêmes
conditions de délai et de durée, sur les
lieux ou en un lieu situé au voisinage
Encore un « avis au public » imprécis et « noyé » dans différentes autres informa-
tions administratives

- 24 - L’enquête publique n° 59 Mars 2007
des aménagements, ouvrages ou travaux
projetés et visible de la voie publique ».
Étant donné la diversité géographique
des situations dans lesquelles l’objet de
l’enquête peut se situer, la réglementa-
tion peut cette fois être difcilement plus
précise
et c’est là que l’intervention
du commissaire-enquêteur devient
indispensable, sinon en droit, du
moins en pratique .
Il est en effet hautement souhaitable que
l’afchage sur les lieux soit organisé
conjointement entre le maître d’ouvrage
et le commissaire-enquêteur. En prin-
cipe, les maîtres d’ouvrage publics
connaissent bien la procédure et sont les
premiers à proposer un plan d’afchage
au commissaire-enquêteur, encore qu’il
soit préférable de vérier ce plan sur pla-
ce avant de donner son accord en raison
du critère de visibilité depuis la voie pu-
blique. Il n’en est pas de même pour les
maîtres d’ouvrage privés qui pensent la
plupart du temps que cette démarche in-
combe à l’administration ou qui ignorent
tout simplement cette obligation. Aussi
en ce qui les concerne est-il de loin pré-
férable, dès que l’arrêté est pris, de leur
rappeler par écrit d’avoir à préparer cet
afchage.
Le nombre et l’emplacement des afches
sont par conséquent déterminants de la
régularité de la procédure. Par exemple,
lorsque l’emplacement du projet est dé-
limité, un afchage aux quatre coins de
cet emplacement peut constituer une so-
lution satisfaisante pour autant que les
afches soient visibles de la voie publi-
que, au moins pour une partie d’entre-
elles. S’il s’agit d’une installation exis-
tante ou en activité, par exemple pour
une enquête en régularisation ou pour
extension, il est indispensable de placer
une afche à l’entrée de l’établissement.
En cas d’impossibilité matérielle d’af-
chage sur les lieux, ce qui est prévu par
la réglementation, il est fondamental que
le commissaire-enquêteur en fasse état
dans son rapport.
Le défaut d’afchage sur les lieux peut
être sanctionné par les juridictions admi-
nistratives de la même façon que l’af-
chage administratif. Ainsi une autorisa-
tion a été annulée au motif que sur les
deux communes concernées, les afches
dans l’une avaient été apposées sur des
panneaux d’expression libre à plus d’un
kilomètre de l’implantation de l’installa-
tion et que pour l’autre, l’afchage avait
été réalisé, non dans les rues avoisinant
le site, mais dans un local situé en centre
ville et par ailleurs affecté à divers be-
soins spéciques (CAA - Douai - 2002 ).
Pour les projets qui comportent un li-
néaire important, généralement les in-
frastructures de transport, l’afchage sur
les lieux nécessite un nombre parfois im-
portant d’afches, apposées sur des sup-
ports solides et adaptés aux intempéries.
Ce sont des cas d’espèce qu’il faut traiter
spéciquement en accord avec le maître
d’ouvrage. Au demeurant, il s’avère que
de plus en plus de maîtres d’ouvrage font
constater par huissier la réalité de cet
afchage sur les lieux, même parfois en
cours d’enquête si celle-ci est longue et
que des détériorations sont à craindre.
VERS UNE NORMALISATION
DE L’AFFICHAGE ?
En matière d’enquêtes publiques, tout
l’intérêt de la publicité par af-
chage est que l’afche soit vue par
le public et que son contenu rensei-
gne sur l’objet de l’enquête et son
organisation de façon à ce que les ci-
toyens puissent y participer. Le critère de
« publicité de l’enquête » ne peut donc
être garanti que si un certain nombre de
règles sont respectées, portant à la fois
sur le contenu de l’afche et sur sa pré-
sentation.
C’est en ce sens que la CNCE fait ici des
propositions et apporte ses « conseils »
aux maîtres d’ouvrage.
l Le format de l’afche ne peut pas être
standardisé en raison des différences im-
portantes de contenu, selon qu’il s’agit
d’une enquête sur une seule commune
ou sur plusieurs dizaines de commu-
nes, ainsi que de la nature de l’enquête :
grands projets ou enquêtes conjointes
notamment. Mais, même dans les cas
les plus simples, on ne devrait pas
Pour les projets d’infrastructure, les panneaux d’« appel » et les avis prennent une
dimension à la hauteur du projet et surtout des ambitions de « communiquer »