Efficacité et transparence dans les procédures de spécification sur

Efficacité et transparence dans les procédures
de spécification sur les marchés publics
O. Compte∗et A. Lambert-Mogiliansky†
EtudeRCBréaliséepourlecomptedelaDirectiondela
Prévision, Ministère de l’Economie de Finances et de
L’Industrie.
Novembre 2000
∗CERAS, Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, URA 2036.
†CERAS, Ecole Nationale des Ponts et Chaussées, URA 2036 et ALM-Consultants
Paris.
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Résumé
L’objectif de cette étude est de comparer diverses procédures d’allocation
des marchés publics quant à leurs performances en termes de pression con-
currentielle et de risque de favoritisme. Nous trouvons que les procédures
avec sélection sur critère annoncé à l’avance, tendent à induire une pres-
sion concurrentielle plus forte et sont associées à des rentes de favoritisme
moins importantes que les procédures qui consistent à offrir aux soumis-
sionaires un cahier de charges avec des clauses techniques précises. Nous
trouvons également que l’incertitude sur le critère peut nuire à l’efficacité et
que cette incertitude à elle seule peut générer des rentes de favoritisme. Enfin
nous offrons une caractérisation de la variante résultant du favoritisme. Le
favoritisme sélectionne des variantes techniques non-standards ou bien des
critères qui valorisent des caractéristiques spécifiques à un petit nombre de
candidats. Un étude de cas sur le marché des fournitures de papier est pro-
posée. L’examen comparé des procédures d’achats dans deux administrations
publiques, nous offre une occasion d’élargir la réflexion à d’autres aspects des
procédures. Sur la base de notre analyse nous formulons quelques recomman-
dations pour améliorer l’efficacité et réduire les risques de favoritisme sur les
marchés publics. En particulier, il convient de minimiser le recours aux spé-
cifications techniques au profit d’une spécification en termes de performance.
Il est aussi préférable de sélectionner l’entreprise gagnante sur la base d’un
critère d’évaluation (de la performance) plutôt que sur la base d’un objec-
tif minimal de performance. Enfin, une définition transparente des critères
de sélection rendue publique au préalable, est désirable tant du point du
vue de l’accroissement de la concurrence que de la limitation du risque de
favoritisme.
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Prologue: le coût social du favoritisme - un exemple.
L’exemple qui suit est tiré du Rapport de la Cour des comptes (1997),
”La gestion des services publics de l’eau et de l’assainissement”. A Dinard,
la commune avait confié à un cabinet privé l’étude et la construction d’un
barrage. Le marché initial fut sujet à des avenants de 15% au total. De
plus, il s’est avéré que les eaux recueillies n’offraient pas les qualités suff-
isantes pour être distribuées sans traitement. L’utilisation du barrage, qui a
couté 30 millions de francs, reste conditionnée à la construction d’une usine
d’épurement, projet qui n’est pas encore programmé par la collectivité. Pour
l’instant, le seul effet de ce marché a été d’augmenter le coût de l’eau de 2.40fr
par m3.Est-il question d’incompétence, de négligence ou bien de favoritisme?
A notre connaissance aucun jugement n’a été prononcé. Cet exemple illus-
tre néanmoins la nécessité d’une réflexion approfondie sur les mécanismes
d’allocation des marchés publics.
1Introduction
L’objectif de cette étude est de comparer diverses procédures d’allocation
des marchés publics. Par procédure d’allocation, on entend le processus qui
mène de la décision politique de financer un nouveau projet à la signature
d’un contrat détaillé entre l’autorité publique et la firme qui réalisera le
projet.
Tout contrat final doit généralement inclure une spécification précise des
charges et contraintes imposées à l’entreprise sélectionnée. Différentes procé-
dures sont susceptibles de conduire à différentes spécifications. Notre objectif
est d’apprécier comment se comparent ces procédures quant à la spécification
retenue, la dépense publique, l’adéquation avec les préférences de l’acheteur
public et l’efficacité sociale. On discutera aussi l’effet de ces procédures sur
les risques de favoritisme et de collusion.
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Pour illustrer l’effet possible des procédures sur la spécification finale
retenue, considérons une procédure d’allocation au moins disant. Dans une
telle procédure, la firme offrant le prix le plus bas est sélectionnée. Claire-
ment, chaque entreprise va proposer la spécification qui minimise son coût,
sans tenir compte des préférences de l’acheteur public, par exemple en matière
de qualité. Ainsi l’adéquation de la spécification retenue avec les préférences
de l’acheteur public a toutes les chances d’être faible.
Pour pallier à ce problème, les procédures utilisées en pratique font appel
à des critères autres que le prix:
1.Spécification ex-ante du projet. L’agent affine la définition du projet.
Les firmes font leurs offres. L’agent choisit la moins disante parmi les firmes
dont l’offre respecte les contraintes annoncées.
2. “Best value”. L’agent annonce à l’avance une règle d’évaluation ( la
définition de critères et le mode d’aggrégation de ces critères). Les entre-
prises font leurs offres. Puis l’agent se conforme à la règle annoncée pour
sélectionner la firme gagnante.
3. Evaluation ex-post. Les entreprises font leurs offres. L’agent sélec-
tionne une entreprise en prenant en compte d’autres critères que le prix.
L’agent explicite ex-post la manière dont il a pris sa décision. Cette procé-
dure permet à l’agent de prendre en compte d’autres critères que le prix
mais n’exige pas que ces critères soient annoncés à l’avance: une certaine
incertitude sur la règle d’évaluation subsiste.
Les trois types de procédure décrits ci-dessus vont induire des comporte-
ments de la part des firmes. Nous nous intéresserons à la performance de ces
procédures en terme de pression concurrentielle et de risque de favoritisme.
Dans une approche très générale, plusieurs articles (par exemple Laffont
et Tirole (1987), Mc Afee et Mc Millan (1987)) ont identifiéunmécanisme
de révélation optimal dans un environement similaire au nôtre. La ques-
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tion de la mise en oeuvre pratique de cette solution théorique a été abordée
par Che (1993). Il s’intéresse à la forme du critère de sélection optimal dans
une enchère bi-dimensionnelle. Un résultat particulièrement intéressant pour
notre propos est que le critère optimal qui pondère qualité et prix ne reflète
pas naïvement les préférences de l’acheteur. Ce critère discrimine contre la
qualité. LaffontetTirole(1991)offrent une première exploration du prob-
lème du favoritisme dans les enchères. Leur approche en terme de mécanisme
optimal se révèle cependant très laborieuse. Notre approche ici est différente.
Nous ne sommes pas préoccupés par la dérivation d’une procédure de spécifi-
cation optimale. Notre objectif est de mettre en évidence certaines propriétés,
en termes d’efficacité et de risque de favoritisme, afin de permettre une com-
paraison entre trois procédures rencontrées dans la pratique. Cette approche
a l’avantage de ne pas faire appel à des calculs très sophistiqués (et peu réal-
istes) sur les coûts espérés des firmes pour des variantes hypothétiques du
projet.1
Nos premiers résultats mettent en évidence l’arbitrage fondamental qui
régit la décision de spécification: l’arbitrage entre pression concurrentielle et
adéquation avec les préférences de l’acheteur public. Réduire la pression con-
currentielle équivaut à favoriser certaines firmes aux dépens des autres. Cette
discrimination se fait au profitdesfirmes dont le projet plait à l’acheteur
public lorsque l’agent est bénévole mais elle peut être exploitée pour générer
des rentes de favoritisme lorsque l’agent est opportuniste (corrompu). Nous
contrastons la procédure de spécification (technique) ex-ante avec la procé-
dure de sélection sur critère (”best value”), pour établir que cette dernière
peut sélectionner le même projet que la première mais à un coût inférieur. Il
découle de ce résultat que les rentes de favoritisme (lorsque la décision de l’a-
1Mis à part l’hypothèse peu réaliste sur les capacités de l’agent à optimiser, les résultats
dans ce type d’analyses dépendent également des hypothèses particulières faites sur la
structure de l’information (voir Brusco 1997).
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