Le contrôle a posteriori de la gestion financière

Le contrôle a posteriori de la gestion financière
I) Le contrôle des corps d’inspection.
Si la plupart des ministères disposent de corps d’inspection interne, il existe deux
corps à compétence universelle :
- l’inspection générale des affaires sociales, IGAS, qui, en plus du ministère des
Affaires sociales contrôle les organismes de sécurité sociale.
- l’inspection générale des finances, IGF (création en 1831 ; 70 inspecteurs), qui en
plus du MINEFI peut contrôler l’ensemble des comptables publics et la plupart des
ordonnateurs des services et démembrements, et même à l’égard de personnes privées
bénéficiant de fonds publics. Les visites de l’IGF se font sur place, en brigades. Les
pouvoirs des inspecteurs sont importants (jusqu’à la suspension immédiate d’un
comptable public). En pratique, les inspections sont trop rares et une grande part de
l’activité de l’IGF relève de missions d’étude, de réflexion stratégique et de conseil,
plus que de contrôle stricto sensu.
Les corps d’inspection ne sont pas indépendants : leurs contrôles sont effectués à la
demande et sous l’autorité des ministres (même si il y a une tradition d’indépendance). Suite
à la remise du rapport de l’IGF, le ministre décide des suites à donner.
Les plus grandes entreprises publiques et collectivités locales ont des services d’inspection
internes.
II) Le contrôle externe : les juridictions financières.
Le champ de compétences des juridictions est large : l’ensemble des administrations
publiques et des organismes subventionnés.
Leur travail est double : répression et évaluation.
1) La Cour des comptes
Compétence :
- l’Etat et ses démembrements (Etablissements publics nationaux, sociétés contrôlées…)
- la sécurité sociale
- aide au parlement (demandes de la commission des finances) et au gouvernement
dans l’exécution des LF et des LFSS. A METTRE A JOUR AVEC LOLF
Le programme de contrôle est arrêté par le Premier président de la Cour des comptes en toute
indépendance. De nombreux contrôles sont cependant rendus obligatoires par la loi :
- contrôle annuel de l’exécution des lois de finances et des LFSS
- jugement des comptes des comptables publics de l’Etat et des établissements publics
nationaux
- à partir de 2006 : certification des comptes de l’Etat, examen des résultats
financiers ou non financiers (au regard des « projets annuels de performance » par
exemple)
Procédure des contrôles :
- Les contrôles, confiés à une équipe de magistrats, se déroulent sur place, dans les
organismes contrôlés, et sur pièces. Ils se terminent par la présentation d’un
« rapport d’instruction » devant la chambre compétente de la Cour.
- Une procédure contradictoire est ensuite engagée. Un rapport provisoire ou « relevé
de constations provisoires » est transmis par la chambre compétente de la Cour à
l’organisme contrôlé et à sa tutelle, afin de recueillir des réponses.
Les différentes suites possibles d’un contrôle :
- La communication des observations et recommandations de la Cour aux autorités
concernées (ministre, commission des finances du Parlement, directeurs
d’administration centrale…).
- La publication des observations de la Cour dans un des rapports publics : le rapport
public annuel de janvier, le rapport sur l’exécution des lois de finances en juin ou le
rapport sur la sécurité sociale en septembre ; ou un des rapports publics annuels (entre
3 et 5 par an) consacré à un thème précis.
- Les suites juridictionnelles : la Cour peut prendre un arrêté sur le compte de
gestion de l’organisme contrôlé en mettant sa responsabilité en jeu ; la Cour peut
ouvrir une procédure de gestion de fait ; la Cour peut transmettre des informations sur
les faits délictueux au Procureur de la République en vue du déclenchement de
poursuites pénales ou encore saisir la Cour de discipline budgétaire et financière.
Les rapports de la Cour ont une influence certaine : ils ont ainsi poussé à le refonte du
secteur de la sécurité sociale (en 1999, le Cour note que 2/3 de ses propositions sont mises
en œuvre au bout de deux ans) et à la réforme des régimes indemnitaires dans les
ministères (2000 2001)
La procédure à la Cour des comptes est écrite et contradictoire.
La procédure secrète à la Cour des comptes est-elle contraire à l’art 6.1 de la CEDH ?
2) Les chambres régionales des comptes et le contrôle a posteriori
Compétence :
- les collectivités territoriales
- les démembrements (EP locaux, EPCI, SEM, organismes subventionnés par les
collectivités).
Les contrôles :
- Le programme est déterminé par le président de la chambre régionale des comptes
- Les contrôles se déroulent sur place et sur pièces et se concluent par un rapport
d’instruction qui fait l’objet d’une délibération de la Chambre.
- Ensuite, un « rapport d’observations provisoires » est transmis à l’organisme
contrôlé pour obtenir ses réactions
- A l’issue de la phase contradictoire, la Chambre arrête un « rapport d’observations
définitives » (environ 800 par an), communiqué à l’organisme et
systématiquement publié. Le rapport doit faire l’objet d’un débat devant l’assemblée
délibérante de la collectivité.
-
Des suites juridictionnelles sont possibles : arrêts rendus sur les comptes des
comptables publics, procédure de gestion de fait, saisine du Parquet judiciaire ou de la
Cour de discipline budgétaire et financière.
3) Note sur l’organisation des juridictions financières
Les magistrats financiers sont inamovibles.
La Cour des comptes
- Création en 1807
- Fonction à la fois juridictionnelle (contrôle des comptes des comptables publics) et de
contrôle de la gestion publique.
- Nouvelles compétences à venir en 2006 : la certification des comptes de l’Etat et le
contrôle de la performance
-
La Cour compte près de 200 magistrats, 50 rapporteurs et 350 assistants et
conseillers administratifs. Le Premier président, le procureur général et les présidents
des 7 chambres sont nommés par le gouvernement.
Les Chambres régionales des comptes
- Création en 1983 pour renforcer le contrôle a posteriori des collectivités
- Il y a 26 chambres régionales et territoriales (prise en compte des DOM TOM). Elles
comprennent 350 magistrats et 800 assistants. Les Chambres sont des structures de
petites tailles. Les présidents des chambres régionales sont membres de la Cour des
comptes.
Liens Cour des comptes / Chambres régionales
- La Cour est le juge d’appel des Chambres en matière juridictionnelle (jugement
des comptes des comptables)
- Cour et Chambres peuvent mener des enquêtes communes sur certaines thématiques
communes (fonction publique).
- Le Premier président de la Cour gère les effectifs et moyens de l’ensemble des
juridictions financières.
III) Objectifs et limites du contrôle de la gestion financière.
D’une façon générale, l’efficacité des contrôles a posteriori est réduite, du fait de la faible
fréquence des contrôles. Face à un champ de compétences immense, les juridictions
financières sont obligées de se concentrer sur les contrôles obligatoires ou à fort enjeu
financier. Les collectivités territoriales les plus importantes ne sont contrôlées que tous
les quatre ans en moyenne par les Chambres.
Quant aux corps de contrôle internes, ils n’effectuent que des contrôles ciblés.
1) Le contrôle de régularité
-
-
Il s’agit de vérifier si la comptabilité est tenue conformément à la réglementation en
vigueur, si l’autorisation budgétaire a été respectée, si le Code de marchés publics a
été correctement appliqué…
Ce contrôle reste un contrôle essentiel.
2) Le contrôle de la qualité de gestion
- Ce contrôle répond à des critères d’économie (appréciation moyens/coûts) et
d’efficience (appréciation activité/moyens).
- Ce contrôle prend une importance croissante.
- Ex : contrôle des chambres sur les délégations de service public ; rapport de la Cour
sur la sécurité sociale
- Les juridictions formulent de plus en plus de recommandations, alors que les corps
d’inspection mènent aujourd’hui une réelle activité de conseil.
3) Vers une véritable « évaluation des politiques publiques » ?
- C’est ce que préconise la LOLF, qui met en place la définition systématique
d’objectifs et d’indicateurs de résultat.
- Le débat porte aussi sur le niveau de publicité du contrôle des juridictions
financières locales (les observations des Chambres sont utilisées par l’opposition).
- Le Conseil national de l’évaluation, créé en 1998 et rattaché au commissariat
général du Plan, n’a que peu d’impact.
IV) Une évolution récente : le renforcement du contrôle parlementaire.
A) Le contrôle en cours d’exécution : le rôle des commissions des finances des assemblées
-
elles peuvent décider d’auditionner les ministres et les responsables
d’administration (toutefois pas de sanction en cas de non présentation).
elles sont destinataires des observations de la Cour des comptes, à laquelle elles
peuvent demander des enquêtes
elles reçoivent les rapports des contrôleurs financiers de chaque ministère.
les rapporteurs des commissions des finances ont des pouvoirs d’investigation dans
les services de l’Etat et les entreprises publiques, qui sont comparables à ceux des
magistrats de la Cour des comptes. Ces pouvoirs sont renforcés par la LOLF
(contrôles sur pièce et sur place.). Les rapporteurs peuvent interroger toute
personne, qui sera déliée de l’obligation de secret professionnel.
L’évolution du contrôle parlementaire
- Jusqu’aux années 1990, le contrôle parlementaire est demeuré restreint.
- 1998 : création, au sein de la commission des finances de l’Assemblée nationale, de
la « mission d’évaluation et de contrôle » MEC, bipartisane. La MEC travaille
chaque année sur des questions spécifiques. Elle procède à de nombreuses auditions et
contrôles et rend chaque année quelques rapports, qui peuvent être utilisés lors du
débat budgétaire.
B) Le contrôle a posteriori : la loi de règlement LR.
La LR clôt le cycle budgétaire par un acte juridique, accompagné de nombreuses annexes
(rapport sur la LR, déclaration générale de conformité, établis par la Cour des comptes).
La LR est votée en juin, avant l’examen du PLF N+2.
Les innovations de la LOLF pour revaloriser la LR :
- obligation du vote en juin à N+2. Ainsi, la LR devient un véritable élément du débat
de la prochaine LFI.
-
la LR inclura, en plus des recettes et dépenses, les ressources et charges de trésorerie,
présentées dans un tableau de trésorerie.
La LR est établi sur une logique d’exercice, et non d’encaissement
La LR régularise les situations (elle ratifie les modifications apportées par décret
d’avance).
La LR est accompagnée du compte général de l’Etat : balance générale des comptes,
compte de résultat, bilan et annexes, évaluation des engagements hors bilan.
La LR est accompagnée de « rapports annuels de performances » pour chaque
programme (remplaçant les comptes rendus de gestion)
Le contrôle des assemblées délibérantes des collectivités
Au niveau local, les membres des assemblées délibérantes n’ont aucun pouvoir de
contrôle direct sur les services des collectivités. L’examen des rapports des chambres
régionales revêt donc un aspect décisif.
La loi reconnaît seulement aux élus un droit d’information préalable sur les affaires qui
font l’objet d’une délibération.