Évaluations environnementales (durabilité) sur le plan national des
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ORGANISATION MONDIALE DU COMMERCE RESTRICTED WT/CTE/W/171 20 octobre 2000 (00-4357) Comité du commerce et de l'environnement ÉVALUATIONS ENVIRONNEMENTALES (DURABILITÉ) SUR LE PLAN NATIONAL DES ACCORDS DE LIBÉRALISATION DES ÉCHANGES Point 2 du programme de travail Note du Secrétariat 1. À sa réunion des 5 et 6 juillet 2000, le Comité du commerce et de l'environnement ("CCE"), a demandé au Secrétariat d'établir un inventaire descriptif des diverses méthodologies relatives aux évaluations environnementales qui ont été réalisées à ce jour sur le plan national. Comme le prévoit la demande, cette note se limite aux évaluations effectuées sur le plan national par des gouvernements Membres de l'OMC à l'occasion de la libéralisation des échanges multilatéraux dans le cadre du GATT et de l'OMC.1 La note constitue une première tentative de rassembler de l'information sur cette question et sera approfondie quand de nouvelles évaluations seront réalisées.2 2. Compte tenu de la diversité des méthodologies utilisées pour réaliser des évaluations environnementales, cette note examine les questions générales ci-après: i) POURQUOI un pays choisit-il de procéder à une évaluation: quel est son but et quelle pertinence aura-t-elle sur le plan des politiques? ii) sur QUOI l'évaluation porte-t-elle: quels effets examine-t-on? et iii) COMMENT le lien entre les effets de la libéralisation des échanges et les impacts sur l'environnement est-il établi: comment peut-on isoler les effets de l'accord commercial d'autres facteurs qui influent sur l'environnement? 3. Cette note comporte trois sections: la première précise le sens de certains termes couramment utilisés et présente les thèmes qui découlent de ces questions générales et encadrent le débat. Dans la deuxième section, ces termes sont utilisés afin de décrire quelles ont été les expériences nationales à ce jour. Une liste de références concernant les évaluations nationales répertoriées dans le présent document figure à la troisième section. 1 Cette note ne comprend pas les initiatives de libéralisation des échanges régionaux et ne porte donc pas, notamment, sur les évaluations réalisées par les États-Unis et le Canada relatives à l'ALENA ou par la Communauté européenne en ce qui concerne le marché unique ni sur les évaluations nationales de programmes de restructuration intérieure dont la libéralisation des échanges ne constitue qu'une partie comme, par exemple, ce qui se fait dans le cadre des Programmes d'ajustements structurels (PAS) placés sous les auspices de la Banque mondiale. 2 Le Secrétariat assume l'entière responsabilité de toute omission ou erreur que ce document pourrait contenir et s'engage à modifier le document en fonction des renseignements supplémentaires qui lui parviendront. WT/CTE/W/171 Page 2 I. CADRE DU DÉBAT – TERMES ET QUESTIONS CLÉS A. POURQUOI UN PAYS REALISE-T-IL UNE EVALUATION? 4. Jusqu'à présent, on a procédé à des évaluations nationales de la libéralisation des échanges dans le cadre du GATT et de l'OMC afin de réaliser deux types d'objectifs: l'évaluation peut chercher à examiner les effets d'un accord commercial avant ou pendant sa négociation. C'est ce qu'on appelle une évaluation ex ante. Elle a alors pour objectif d'introduire de l'information dans le processus de négociation en vue d'orienter le résultat final de manière à renforcer les effets positifs potentiels sur l'environnement et en empêcher les effets négatifs. Elle peut également permettre de commencer à débattre d'éventuelles mesures complémentaires au début du processus. On peut aussi procéder à une évaluation après la conclusion d'un accord commercial – au cours de sa mise en œuvre. C'est ce qu'on appelle une évaluation ex post. Il s'agit alors d'examiner les résultats du processus de négociation afin de déterminer s'ils peuvent avoir des incidences sur les politiques environnementales nationales ou s'il convient de prendre d'autres mesures complémentaires afin d'accroître les effets positifs sur l'environnement ou d'en atténuer les effets négatifs. Les évaluations ex ante peuvent contribuer à identifier les priorités d'un pays, à prendre certaines mesures préventives et, éventuellement, à modifier des positions initiales de négociation. Toutefois, comme ces évaluations sont établies sur la base de prévisions concernant les résultats des négociations, leurs conclusions peuvent être aléatoires. Les évaluations ex post sont établies à partir des résultats concrets des négociations et non sur de simples prévisions. On pourrait y avoir recours afin d'examiner et de chercher à résoudre les effets sur l'environnement qui ont déjà été constatés durant la mise en œuvre d'un accord commercial. Ni les évaluations ex post ni les évaluations ex ante ne permettent néanmoins d'isoler les effets d'un accord commercial sur l'environnement. Les pays peuvent se servir des connaissances acquises lors d'évaluations ex post aux fins d'évaluations ex ante réalisées ultérieurement dans le cadre de négociations futures ou vice versa. Ainsi, les évaluations ex ante et ex post peuvent constituer des parties distinctes d'un même processus plutôt que des processus entièrement séparés. B. SUR QUOI L'EVALUATION PORTE-T-ELLE? 5. Il y a deux types principaux d'effets qui peuvent faire l'objet d'un examen lors d'une évaluation: les effets juridiques et les effets économiques. S'agissant des effets juridiques, l'évaluation vise à déterminer si les obligations découlant d'un accord commercial particulier empêchent d'apporter des modifications à certaines réglementations nationales ou entraînent de telles modifications. De tels effets sur la réglementation peuvent ainsi avoir un impact sur l'environnement. En ce qui concerne les effets économiques, l'examen porte sur les changements affectant les courants commerciaux et l'activité économique générale en raison de l'accord commercial. Ces effets économiques pourraient influer directement sur l'environnement. Les mesures relevant d'un accord commercial n'auront vraisemblablement pas toutes une incidence sur l'environnement. Un processus de "cadrage/sélection" peut permettre d'identifier les mesures commerciales figurant dans l'accord qu'il convient d'exclure de l'analyse et celles qu'il faudrait examiner de plus près. Il est possible que certaines mesures commerciales soient susceptibles d'avoir des effets plus importants sur l'environnement que d'autres mesures ou qu'elles aient des effets dans un secteur qui est déjà en difficulté. Si les examens ont surtout porté sur les effets sur l'environnement, on songe depuis quelque temps à inclure d'autres éléments relatifs à la durabilité. 6. Par ailleurs, il faut être au courant des procédures nationales permettant d'identifier les mesures commerciales et les effets probables qu'il conviendrait d'examiner et qui pourraient, le moment venu, faire l'objet d'une évaluation. Enfin, les États doivent décider si l'évaluation se limite au territoire national ou porte également sur les effets causés sur le territoire d'autres pays. WT/CTE/W/171 Page 3 C. COMMENT LE LIEN ENTRE LES MESURES COMMERCIALES ET LES EFFETS EST-IL ETABLI? 7. S'agissant des effets juridiques, l'examen s'attache à déterminer si certaines dispositions de l'accord commercial modifient la capacité du gouvernement de réglementer ou de légiférer dans des secteurs qui sont susceptibles d'être liés à l'environnement. Les effets économiques comprennent les effets d'échelle, structurels, les effets relatifs aux produits et les effets techniques: les effets d'échelle concernent la croissance induite par le commerce et les effets liés à l'accroissement de l'activité économique et des gains financiers; les effets structurels ont trait aux changements pour ce qui est de l'importance relative de certains secteurs économiques survenus en raison de la libéralisation des échanges et reflètent une nouvelle structure d'activités économiques plus ou moins polluantes; les effets techniques se rapportent aux modifications apportées aux méthodes de production qui ont été induites ou rendues possibles par la libéralisation des échanges et qui peuvent, par exemple, être à l'origine de différences en ce qui concerne les niveaux de pollution par unité de production; et les effets relatifs aux produits se réfèrent aux changements affectant les courants commerciaux de produits donnés comportant certaines caractéristiques environnementales.3 8. Il importe d'isoler les effets de l'accord commercial des autres variables pertinentes qui peuvent avoir un impact sur l'environnement. Le but consiste à établir une causalité ou corrélation entre une mesure commerciale, son effet réglementaire ou économique spécifique et l'impact sur l'environnement. Il pourrait être utile de tenir compte d'autres facteurs contextuels (par exemple, la croissance économique, l'inflation, les politiques fiscales et monétaires et les taux de change) qui peuvent avoir des impacts en l'absence même d'accord commercial et, partant, sans qu'il soit possible d'imputer ces impacts à l'accord. Certains facteurs contextuels (par exemple, la concentration industrielle, la dynamique du marché du travail ou des éléments d'infrastructure) peuvent dicter et déterminer la manière dont une mesure commerciale se traduit dans une activité économique et en vient à avoir un effet sur l'environnement. Pour mesurer les effets, on peut utiliser une série d'indicateurs clés. Il faudrait parfois plusieurs indicateurs pour décrire certains impacts sur l'environnement, notamment en matière de qualité de l'air. Il se peut également qu'un pays ne soit pas en mesure de choisir l'indicateur qui mesure le plus précisément un impact sur l'environnement et qu'il choisisse d'autres indicateurs pour des raisons pratiques, comme la disponibilité des données ou la simplicité statistique. II. ÉVALUATIONS ENVIRONNEMENTALES RÉALISÉES SUR LE PLAN NATIONAL A. CANADA 9. Le Canada a réalisé un Examen environnemental du Cycle d'Uruguay, en 1994, et une Évaluation environnementale stratégique (EES)4 d'un nouveau cycle potentiel de négociations commerciales de l'OMC. On y définit les procédures à suivre pour les évaluations environnementales futures sur la base de l'expérience acquise; la première phase de l'EES consistait à réaliser une analyse rétrospective de l'Examen environnemental de 1994. C'est à la suite de sa publication qu'ont débuté les travaux visant à élaborer un cadre pour l'évaluation environnementale des négociations de l'OMC. 10. "Pourquoi?": Le Canada a réalisé son Examen de 1994 après la conclusion du Cycle d'Uruguay, c'est-à-dire, ex post. Il s'agissait avant tout de déterminer la mesure dans laquelle 3 Voir OMC, Dossier spécial n° 4: Commerce et environnement, Genève, 1999: page 40, également pour d'autres références sur les effets économiques. 4 Pour le Canada, une évaluation environnementale stratégique est une démarche systématique destinée à répertorier et à évaluer les effets possibles et importants d'une initiative donnée sur l'environnement. WT/CTE/W/171 Page 4 les résultats du Cycle d'Uruguay auraient une incidence sur la capacité du Canada de réglementer en matière de protection de l'environnement. L'EES qui a débuté en 1999, a le même objectif. De plus, elle permet de faire en sorte que les négociateurs canadiens tiennent compte des considérations environnementales dès les premières étapes de la négociation d'accords commerciaux, c'est-à-dire, ex ante.5 Elle a également pour objectif de faire savoir aux groupes d'intérêts que les facteurs environnementaux sont pris en considération au cours des négociations commerciales. Une EES comprend plusieurs phases – avant, pendant et après les négociations – au cours desquelles il est procédé à des évaluations environnementales. Elle peut contribuer à ouvrir davantage le processus décisionnel au sein du gouvernement fédéral, compte tenu de ce que les autres ordres de gouvernement, le public, le secteur privé et les organisations non gouvernementales (ONG) sont appelés à y participer. Elle peut aussi accroître la cohérence des politiques nationales. Le rapport final de l'EES est destiné à être utilisé aux fins de tout examen futur ex post d'un accord. 11. "Quoi?": L'Examen de 1994 a porté sur plusieurs Accords du Cycle d'Uruguay. Les effets économiques n'ont pas été examinés. Le gouvernement canadien s'en est tenu à analyser le lien entre les "règles" commerciales multilatérales et la réglementation nationale. Il en est de même pour l'Analyse rétrospective de l'Examen de 1994 (la première phase de l'EES en cours) réalisée en 1999. Elle indique quelles ont été les incidences du Cycle d'Uruguay sur la réglementation entre 1994 et 1999. L'Analyse, comme l'Examen de 1994, confirme que le Canada a conservé le droit de prendre des mesures pour protéger l'environnement. 12. Le projet de cadre pour l'évaluation environnementale, qui a également été élaboré dans le cadre de l'EES en cours, précise que le niveau et l'ampleur de l'analyse seront fonction de la nature de chaque accord à négocier et de l'importance de ses effets environnementaux probables. Les résultats des analyses de chaque accord seraient alors regroupés et évalués collectivement avant la conclusion d'un nouveau cycle de négociations de l'OMC. Le cadre prévoit ne pas se limiter à l'analyse des incidences sur la réglementation comme cela a été le cas pour l'Examen de 1994 et son analyse rétrospective. Il est également proposé d'examiner les changements affectant les courants commerciaux (effets liés aux produits et effets techniques) et l'activité économique (effets d'échelle et de structure) ainsi que les effets locaux ou régionaux spéciaux, à l'exclusion de la capacité de réglementer. 13. Tout comme l'Examen de 1994, l'EES est réalisée par un comité d'évaluation environnementale composé de représentants de tous les ministères fédéraux compétents et coordonné par le Ministère des affaires étrangères et du commerce international. Bien qu'aucune consultation publique officielle n'ait eu lieu dans le cadre de l'Examen de 1994, l'analyse de l'ensemble des préoccupations environnementales qui avaient été soulevées par les organismes gouvernementaux et non gouvernementaux au cours des négociations a orienté l'identification des incidences probables sur les politiques et la réglementation. Ces informations ont été recueillies par le biais de contacts directs avec des ONG ou d'un examen des sources publiées et des lettres envoyées par le public. D'ailleurs, le public a grandement contribué à l'élaboration même du projet de cadre pour l'évaluation environnementale. Afin de promouvoir la transparence tout au long du processus d'évaluation, il est prévu de publier en temps utile des documents de discussions et des rapports sur Internet ainsi que des avis publics. La participation du public sera assurée par le biais de mécanismes existants, tels que les groupes consultatifs habituels, des échanges en ligne et d'autres moyens. 14. L'Examen environnemental de 1994 et l'Analyse rétrospective de 1999 ne portaient que sur les incidences pour le Canada. Le projet de cadre pour l'évaluation environnementale reconnaît qu'à 5 La Directive du Cabinet de 1999 sur l'évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes exige qu'il soit procédé à un examen des considérations environnementales des projets de politiques et de réglementations, y compris en ce qui concerne les négociations de l'OMC. WT/CTE/W/171 Page 5 l'avenir de nombreuses questions environnementales devraient être examinées dans un contexte mondial; cependant, les données et les ressources limitées, les impératifs de la souveraineté et le pragmatisme exigent que l'on s'attache d'abord à évaluer les effets les plus probables et les plus importants que les négociations envisagées auront sur l'environnement canadien. Les effets environnementaux transfrontières, régionaux et mondiaux seront aussi pris en compte s'ils constituent une menace directe pour l'environnement du Canada. 15. "Comment?": L'Examen environnemental de 1994 a consisté à analyser les effets liés à la réglementation de neuf accords conclus dans le cadre du Cycle d'Uruguay qui pouvaient avoir une incidence sur l'environnement. Il s'est intéressé aux dispositions qui permettent aux gouvernements ou les obligent d'adopter certaines politiques. Les effets que ces politiques pourraient avoir sur l'environnement tenaient compte de certaines prémisses et prévisions. Pour ce qui est de l'Analyse rétrospective, deux types de questions ont été posées: premièrement, comment les obligations multilatérales ont-elles été incorporées dans les politiques nationales et quels ont été les effets sur l'environnement; et, deuxièmement, certaines dispositions de l'OMC ont-elles eu une incidence sur les politiques relatives à la protection de l'environnement ou ont-elles été contestées par d'autres Membres de l'OMC au titre de l'un des accords passés en revue. On a également cherché à déterminer si la pratique en matière de règlement des différends permettait de mieux comprendre comment les dispositions pertinentes des accords visés pourraient être interprétées en ce qui concerne les questions environnementales. 16. Le projet de cadre du Canada est une première tentative visant à décrire étape par étape un processus d'évaluation environnementale des négociations commerciales à venir. Il n'a aucun caractère normatif ou universel, mais sera adapté et appliqué au cas par cas, selon la nature de l'accord envisagé. Le cadre prévoit que la méthodologie de l'analyse comporterait quatre étapes: la première étape a pour objet de déterminer la portée de l'accord envisagé et d'établir sa pertinence économique pour le Canada. Cette étape s'intéresse notamment à l'identification des secteurs qui pourraient être touchés, aux changements relatifs à la consommation de produits spécifiques, aux exportations des ressources naturelles ou aux effets sur les normes et sur les disciplines en matière de subventions. La deuxième étape consiste à examiner différents types d'effets environnementaux résultant de ces changements économiques; les changements économiques pourraient, par exemple, avoir une incidence sur les engagements du Canada en vertu d'AEM, le transfert de technologies respectueuses de l'environnement, les secteurs des produits et des services environnementaux, ou les projets réalisés au Canada qui sont assujettis à une évaluation environnementale. La troisième étape évalue l'importance des effets environnementaux probables et examine notamment la durée et la fréquence des effets, leur portée géographique, le risque élevé connu ou l'irréversibilité probable des effets. On prête également attention aux effets de nature cumulative. La dernière étape consiste à établir des options en matière d'atténuation ou d'amélioration. Ces options pourraient comporter, par exemple, la création ou la modification de programmes ou une collaboration avec d'autres pays ou organisations. On peut également recommander que des positions de négociation soient modifiées. B. COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 17. En 1999, la Commission européenne a demandé à une équipe indépendante de l'Université de Manchester de réaliser une évaluation des incidences sur la durabilité de l'environnement d'un éventuel nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales de l'OMC. Au cours de la première étape, allant de la mi-juillet à la mi-septembre 1999, on s'est employé à analyser de l'information et à effectuer des recherches bibliographiques afin d'établir une méthodologie d'évaluation des incidences sur la durabilité aux fins de la deuxième étape. Lors de la deuxième étape qui a eu lieu de la mi-septembre 1999 à la mi-novembre 1999, on a procédé à une évaluation préliminaire en se servant de la méthodologie élaborée à la première étape. Les activités liées à la troisième étape, qui comprendront des évaluations sectorielles plus détaillées ainsi que la mise au point de la méthodologie d'évaluation, sont en voie d'élaboration. WT/CTE/W/171 Page 6 18. "Pourquoi?": L'objectif principal des deux premières étapes de l'évaluation des incidences sur la durabilité était d'établir une méthodologie tenant compte des trois aspects – économiques, environnementaux et sociaux – du développement durable. Il s'agissait ensuite d'appliquer cette méthodologie à un ensemble de mesures qui pourraient figurer à l'ordre du jour d'un nouveau cycle. Cette évaluation ex ante devait donner lieu à des évaluations qualitatives préliminaires d'ordre général des effets probables sur le développement durable et identifier d'éventuelles mesures complémentaires. Bien qu'on n'ait pas procédé au lancement d'un nouveau cycle, la troisième étape constituera également une évaluation ex ante; elle sera menée en même temps que les négociations et portera au minimum sur les négociations concernant l'agriculture et les services ainsi que sur d'autres secteurs qui pourraient faire l'objet de négociations. 19. "Quoi?": L'évaluation des incidences sur la durabilité s'est intéressée aux effets économiques directs des changements qui affectent les flux commerciaux et non pas aux effets liés à la réglementation. Elle s'est inspirée des diverses méthodologies qui existent déjà pour analyser des projets sur les plans économiques, environnementaux et sociaux. L'évaluation des incidences sur la durabilité a cherché à intégrer ces méthodologies et à les transposer au niveau des politiques. Par le biais d'un processus de cadrage et de sélection, on s'est efforcé d'identifier les Accords de l'OMC et les autres secteurs liés au commerce, notamment la facilitation du commerce, qui devraient faire l'objet d'un examen compte tenu de la probabilité et de l'importance des effets qu'ils pourraient avoir sur la durabilité. Des scénarios de libéralisation prévoyant des mesures commerciales modifiées à des degrés variables ont été élaborés. Les effets économiques ont alors été analysés et reliés à un ensemble d'indicateurs concernant la durabilité. Enfin, en se fondant sur une analyse des options en matière d'atténuation ou d'optimisation, des améliorations relatives à l'impact général sur la durabilité ont été proposées, y compris des mesures de réglementations nationales. 20. Les conclusions des différentes étapes de l'évaluation, notamment les résultats obtenus par l'équipe en ce qui concerne le processus de sélection, ont été présentés à maintes reprises au public et à la Commission européenne pour observations. Cela s'est fait dans le cadre de rencontres et de réunions informelles avec des ONG, le public élargi et des représentants de la Commission et en affichant sur le site Web des responsables de l'étude les conclusions du rapport de la première étape ainsi que la liste de mesures qui doivent faire l'objet d'une évaluation des incidences sur la durabilité. La méthodologie sera mise au point en vue de la troisième étape en intégrant les résultats d'autres études pertinentes en cours et en incorporant les observations formulées sur l'évaluation préliminaire par les groupes d'intérêts. Les incidences ont été analysées en fonction de trois groupements de pays: l'Union européenne, les pays en développement et les pays les moins avancés, et le monde dans son ensemble. 21. "Comment?": D'un point de vue méthodologique, l'évaluation des incidences sur la durabilité réalisée avant Seattle est considérée comme la première de son genre. Compte tenu de ses ambitions élevées et de l'ampleur de son champ d'application et, surtout, du peu de données disponibles ainsi que de l'absence d'ordre du jour convenu pour les négociations, elle n'avait pour seul objectif que de constituer une évaluation qualitative préliminaire. L'évaluation des incidences sur la durabilité sera plus circonstanciée à l'issue de la troisième étape qui verra à mettre la méthodologie au point afin de corriger quelques-unes des lacunes qui se sont naturellement produites vu le manque de temps. 22. L'évaluation a débuté par un processus de sélection visant à identifier les accords commerciaux et les secteurs à examiner figurant sur la liste initiale qu'il conviendrait d'exclure au motif qu'il était improbable qu'ils aient des effets importants. Aucun d'entre eux n'a, de fait, été exclu à l'issue de ce processus. Au cours du processus de cadrage réalisé par la suite, on a examiné de plus près les éléments de ces accords et secteurs afin de procéder à de nouvelles exclusions. Le processus de cadrage n'était pas clairement dissocié de l'évaluation préliminaire qui a suivi. Les deux étapes ont eu pour objet d'identifier des rapports de cause à effet et ont visé chacun des groupes de pays et des trois scénarios – de base, intermédiaire et de libéralisation – dans le but de relever toutes les WT/CTE/W/171 Page 7 différences entre eux concernant les effets probables. Le scénario de base partait du principe qu'aucun nouvel accord (à l'exception de la mise en œuvre des engagements du Cycle d'Uruguay) ne serait conclu sur la mesure en question. Le scénario intermédiaire était conforme à la position de négociation initiale de la CE et le scénario de libéralisation supposait une libéralisation plus importante et plus rapide et très peu de modifications aux mesures existantes afin d'en atténuer les effets défavorables sur l'environnement et sur le plan social. L'évaluation préliminaire s'est trouvée à poursuivre l'étude réalisée lors du processus de cadrage en cherchant à résoudre les incertitudes concernant l'importance qu'il fallait attacher à certains effets. On s'est également employé à évaluer les effets combinés en tenant compte des effets additionnels indirects, rétroactifs et cumulatifs qui résultent des interactions entre les mesures commerciales. 23. À titre préliminaire, l'étude a retenu neuf indicateurs fondamentaux de durabilité dont le revenu réel moyen, les inégalités entre les hommes et les femmes et la qualité de l'air auxquels sont venus s'ajouter des critères relatifs à l'importance, y compris l'étendue des contraintes actuelles, ou la nature, l'ampleur, la portée géographique et la durée du changement. Le degré d'importance était alors déterminé en partant du principe que la probabilité de constater des effets importants augmente dans la mesure indiquée par les données combinées de l'ensemble des indicateurs fondamentaux selon l'agencement de ces critères. Le résultat ultime de ce processus a été l'établissement d'une échelle comportant cinq degrés permettant de classer les mesures commerciales en fonction de l'importance plus ou moins grande ou de l'absence d'importance des effets positifs ou négatifs. Les effets potentiels ont été décrits de manière générale, comme la recherche bibliographique l'a indiqué. C. ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE 24. Les États-Unis ont réalisé un examen environnemental des Accords du Cycle d'Uruguay sur le plan national. L'examen a été rendu public en août 1994. Par suite du Décret exécutif n° 13141 de novembre 1999 pris par le Président en vertu duquel les États-Unis s'engagent à procéder à des examens minutieux des effets sur l'environnement de futurs accords commerciaux, y compris des examens écrits de certains accords commerciaux importants, un projet de lignes directrices visant à appliquer le décret a été élaboré et mis en circulation en juillet 2000 en vue de recueillir les observations du public. Le texte définitif des lignes directrices sera établi avant la fin de l'an 2000 et peut donc différer du projet décrit dans le présent document. 1. L'examen réalisé par les États-Unis: "GATT Uruguay Round Agreements: Report on Environmental Issues" 25. "Pourquoi?": L'examen décrit comment il a été tenu compte des considérations environnementales dans la négociation des Accords du Cycle d'Uruguay et dans les résultats de ces négociations et s'attache à évaluer les effets probables des Accords sur diverses questions environnementales. L'examen a servi de document d'information pour le public et le Congrès en ce qui concerne les questions environnementales soulevées au cours des négociations et les délibérations du gouvernement sur les effets environnementaux probables. Les sections de l'examen ne sont pas toutes consacrées à l'évaluation des impacts sur l'environnement. Les trois sections pertinentes constituent un examen ex post de ce que les États-Unis ont négocié et de ce que ces résultats peuvent signifier pour l'environnement. 26. "Quoi?": Afin d'illustrer comment il a été tenu compte des considérations environnementales dans les négociations, le "Report on Environmental Issues" de 1994 comprend une section passant en revue un certain nombre de dispositions liées à l'environnement figurant dans le texte de Dunkel et les compare au texte final des Accords du Cycle d'Uruguay. Les positions de négociation des États-Unis y sont décrites de même que les préoccupations environnementales qui ont incité les États-Unis à insister pour que certaines modifications soient apportées au texte. Les dispositions des Accords du Cycle d'Uruguay qui pourraient avoir une incidence sur les lois et les règlements des États-Unis en WT/CTE/W/171 Page 8 matière d'environnement sont analysées. Les effets économiques découlant de la croissance induite par les échanges ainsi que les changements affectant les flux commerciaux et les investissements susceptibles de résulter des Accords du Cycle d'Uruguay sont également analysés. Une distinction est faite entre les effets économiques d'ordre généraux et les effets sectoriels spécifiques et leurs effets respectifs sur l'environnement. 27. Le rapport sur le Cycle d'Uruguay a été établi par un groupe de travail interadministrations coordonné par le Bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales et composé de tous les ministères et bureaux compétents, de l'Agence pour la protection de l'environnement, du Conseil économique de la Présidence et du Conseil de la qualité de l'environnement (CEQ). On a demandé au public de commenter les préoccupations environnementales soulevées par le Cycle d'Uruguay. Ces observations figurent dans le rapport et ont fait l'objet d'une réponse. Le rapport porte presque exclusivement sur les effets touchant les États-Unis sous réserve d'une exception importante, à savoir l'examen des effets de la libéralisation en matière de services et de technologies environnementales sur des marchés régionaux clés. 28. "Comment?": Afin de déterminer les effets probables sur les réglementations, le "Report on Environmental Issues" de 1994 passe en revue certains Accords spécifiques du Cycle d'Uruguay. Le rapport souligne quelles sont les dispositions qui pourraient être pertinentes pour la protection de l'environnement et apporte des précisions en ce qui concerne leur compatibilité avec différents types de réglementations nationales. La façon dont on a tenu compte des critiques selon lesquelles certaines dispositions auraient pour effet de limiter les mesures que peuvent prendre certains organismes de réglementation nationaux est un des éléments méthodologiques importants. Il a été indiqué de quelle manière le libellé négocié par les États-Unis préservera le droit de réglementer; de même, il a été précisé qu'une mesure nationale spécifique ne sera jugée incompatible avec un accord de l'OMC dans le cadre d'un différend éventuel qu'à certaines conditions. On donne plusieurs exemples de réglementions nationales qui sont compatibles avec les obligations d'un accord de l'OMC. 29. Le "Report on Environmental Issues" de 1994 a également examiné les effets économiques probables et leurs conséquences sur l'environnement, d'éventuelles solutions de remplacement et des options pour corriger les effets défavorables potentiels sur l'environnement. À défaut de données économiques fiables, on n'a pas cherché à procéder à une évaluation quantitative des effets sur l'environnement. On a plutôt passé en revue certaines hypothèses d'ordre général concernant la corrélation entre les effets économiques en général et les incidences sur l'environnement et analysé leur application à la mise en œuvre aux États-Unis des résultats du Cycle d'Uruguay. Le rapport procède de la même manière dans les sous-sections qui suivent et qui sont consacrées aux effets sectoriels sur l'agriculture, les services et les technologies de l'environnement, le transport, l'énergie, les minéraux, la faune sauvage et les pêches et les ressources forestières. 2. Projet de lignes directrices pour l'application du Décret exécutif n° 13141: d'audience publique sur l'examen environnemental des accords commerciaux Avis 30. "Pourquoi?": Ce Décret exécutif récemment adopté a institutionnalisé les examens environnementaux d'accords commerciaux aux États-Unis. De tels examens sont élaborés suffisamment à l'avance pour informer les positions de négociation, c'est-à-dire ex ante, mais ne constituent pas une condition à la présentation, dans les délais prescrits, de propositions précises de négociation. Les examens environnementaux servent également à communiquer avec le public. Lorsque cela est possible en pratique, les projets d'examen doivent être communiqués au public pour observations. Les rapports définitifs sont mis à la disposition du public. 31. "Quoi?": Tant les effets juridiques qu'économiques sont examinés. On entend par effets sur la réglementation, les effets probables sur les règlements, les lois et les autres engagements des États-Unis qui ont force obligatoire en matière d'environnement. Une liste énonce divers effets WT/CTE/W/171 Page 9 économiques dont il peut être tenu compte aux fins de l'examen, tels que les changements d'échelle et les changements structurels et techniques qui affectent des produits, des processus ou des secteurs, la distribution de produits ainsi que les volumes et les modes de transport. Un processus de cadrage permet d'identifier les questions importantes et d'établir des priorités aux fins d'une analyse approfondie. L'identification de questions et l'établissement de priorités sont des processus qui se répéteront étant donné que les positions de négociation seront probablement continuellement modifiées. L'élaboration des priorités doit tenir compte de l'importance relative donnée à une question précise par les organismes gouvernementaux, le public informé ou les comités consultatifs, de la disponibilité d'outils analytiques permettant de réaliser des évaluations d'impact sur l'environnement et de la présence de synergies avec des activités effectuées ailleurs dans le processus interadministrations. Il est possible de modifier les examens environnementaux si les négociations se soldent par un accord commercial dont les conséquences pour l'environnement sont sensiblement différentes de celles qui ont été analysées à l'origine. 32. Avant de commencer un examen environnemental, on demande au public de fournir des observations et des renseignements sur la portée de l'examen. Le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales procède aux examens environnementaux par l'intermédiaire du Comité de la politique commerciale qui constitue le mécanisme décisionnel interadministrations de base pour les questions de politique commerciale des États-Unis. Au niveau de l'exécution, les organismes chargés de questions environnementales réaliseront des analyses dans les domaines relevant de leur compétence. Si les organismes gouvernementaux l'autorisent, ces analyses peuvent servir d'instructions pour les négociateurs en ce qui concerne des questions spécifiques relevant d'un accord commercial donné. Lorsque des effets environnementaux importants (qu'ils soient favorables ou défavorables) sont identifiés, on peut, notamment, modifier les positions de négociation ou prendre des mesures en marge de l'accord commercial. Le groupe procédant à l'examen environnemental placé sous l'autorité du Comité de la politique commerciale peut également consulter des instituts académiques ou autres ainsi que des groupes intéressés qui disposent d'une expérience technique pertinente en matière de modélisation. Un résumé des observations du public sur le projet de rapport figure dans le document final. 33. Les examens portent avant tout sur les effets nationaux aux États-Unis. L'évaluation des impacts mondiaux et transfrontières dépend de certaines considérations, notamment la portée et l'ampleur des effets probables sur l'environnement, les incidences sur les engagements internationaux des États-Unis et les programmes de coopération internationale, la disponibilité de données et d'outils analytiques pertinents, les considérations diplomatiques et la possibilité d'avoir accès à des ressources gouvernementales. 34. "Comment?": Il faut s'attendre à ce que chaque examen comporte des méthodologies analytiques qualitatives et quantitatives correspondant aux cas particuliers faisant l'objet de l'examen. Il importe d'indiquer les lacunes de l'analyse qui sont le fait de suppositions et d'incertitudes relatives aux données et aux méthodologies. Cela dit, même si les modalités sont parfois différentes, le processus d'examen donnera lieu à des résultats cohérents en raison de l'uniformité du format et du contenu de la documentation. Les examens environnementaux comprennent une analyse des effets sur les réglementations assurant la protection de l'environnement et des effets sur l'environnement pouvant découler des changements économiques directs qui devraient résulter de l'accord commercial. Pour ce qui est de l'analyse des effets sur l'environnement, si la modélisation et d'autres techniques similaires sont jugées importantes, elles sont également insuffisantes en tant que telles. Il convient de reconnaître les problèmes posés par une analyse globale des tendances économiques générales et par une analyse plus localisée des effets sur l'environnement. Les scénarios servant de point de départ pour comparer les effets probables sur l'environnement selon qu'il existe ou non un accord commercial doivent tenir compte des changements qui pourraient se produire sur le plan économique et environnemental en l'absence même de l'accord commercial en question. WT/CTE/W/171 Page 10 35. Le projet de lignes directrices prévoit que l'examen ne doit pas se limiter aux seuls effets intuitifs et d'ordre général sur l'environnement communément associés à certains changements résultant des effets économiques. Il faut comparer les changements affectant le niveau, l'intensité, la distribution géographique et la portée temporelle des variables utilisées pour évaluer l'environnement visé aux valeurs de départ afin de déterminer l'interaction des effets commerciaux avec d'autres effets sur le milieu environnemental pertinent. Les organismes chargés de l'examen environnemental doivent tenir compte des sources de données et des méthodologies analytiques qui sont disponibles tant aux États-Unis qu'à l'extérieur des États-Unis; une liste énumérant de telles sources est communiquée au public pour observations et mise à jour en conséquence. III. RÉFÉRENCES A. CANADA B. C. • Ministère des affaires étrangères et du commerce international, Négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay: Examen environnemental du Canada, Ottawa, 1994. • Ministère des affaires étrangères et du commerce international, Analyse rétrospective de l'examen environnemental du Canada de 1994: Négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay, Ottawa, novembre 1999. • Ministère des affaires étrangères et du commerce international, Cadre d'évaluation environnementale des négociations commerciales du Canada: Document d'information, Ottawa, 2000. • Ministère des affaires étrangères et du commerce international, Projet de Cadre d'évaluation environnementale des négociations commerciales du Canada, Ottawa, septembre 2000. COMMUNAUTES EUROPEENNES • Kirkpatrick, C., Lee, N., Morrissey, O., WTO New Round: Sustainability Impact Assessment Study. Phase One Report, Institute for Development Policy and Management, and Environmental Impact Assessment Centre, Université de Manchester, 1er octobre 1999. • Kirkpatrick, C., Lee, N., WTO New Round: Sustainability Impact Assessment Study. Phase Two. Main Report, Institute for Development Policy and Management, and Environmental Impact Assessment Centre, Université de Manchester, 18 novembre 1999. ÉTATS-UNIS D'AMERIQUE • Bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, The GATT Uruguay Round Agreements: Report on Environmental Issues, Washington, août 1994. • Bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, Accelerated Tariff Liberalization in the Forest Products Sector: A Study of the Economic and Environmental Effects, Washington, novembre 1999. WT/CTE/W/171 Page 11 • La Maison Blanche, Bureau du Secrétaire de presse, Executive Order 13141: Environmental Reviews of Trade Agreement, 16 novembre 1999. • Bureau du Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales, "Request for Public Comment: Draft Guidelines for Implementation of Executive Order 13141: Environmental Review of Trade Agreements Notice of Public Hearing", dans le Federal Register, volume 65, n° 133, 11 juillet 2000: pages 42743-42750. __________
