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 C-234/12 - Conclusioni
 C-234/12 - Domanda (GU)
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CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme Juliane Kokott
présentées le 16 mai 2013 (1)
Affaire C-234/12
Sky Italia Srl
contre
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
[demande de décision préjudicielle formée par le Tribunale Amministrativo Regionale
per il Lazio (Italie)]
«Directive 2010/13/UE – Services de médias audiovisuels – Limitation du temps de
diffusion de publicité télévisée – Réglementation nationale plus stricte pour les chaînes
de télévision payantes que pour les chaînes en clair – Principe général d’égalité de
traitement du droit de l’Union – Libertés fondamentales du marché intérieur européen –
Liberté et pluralisme des médias»

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I – Introduction
1. Les publicités scintillent à intervalles plus ou moins réguliers sur les écrans de la
plupart des télévisions européennes. Cette publicité télévisée, que la plupart des
téléspectateurs ressentent comme une déplaisante interruption de leur programme, s’est
depuis longtemps transformée en facteur économique non négligeable et constitue une
source de revenus significative pour les organismes de radiodiffusion télévisuelle. Il n’est
donc pas surprenant qu’elle soit aussi une source inépuisable de litiges.
2. Pour protéger de façon équilibrée les intérêts des téléspectateurs et créer dans toute
la mesure du possible des conditions de concurrence équivalentes pour l’ensemble des
organisateurs de radiodiffusion télévisuelle établis en Europe, le droit de l’Union prévoit
un temps maximum de diffusion de 20 % par heure pour les spots de publicité télévisée.
Cette règle figure dans la directive «Services de médias audiovisuels» (directive
2010/13/UE) (2), qui s’est substituée à l’ancienne directive «Télévision sans frontières»
(directive 89/552/CEE) (3).
3. La publicité télévisée peut être régie par des règles nationales plus strictes à
l’intérieur des limites fixées par le droit de l’Union. La République italienne a fait usage
de cette possibilité en imposant des plafonds de diffusion différents aux organismes de
radiodiffusion télévisuelle payante et aux organismes de radiodiffusion télévisuelle en
clair. Ainsi les chaînes italiennes payantes ne pouvaient-elles au maximum diffuser, en
2011, que 14 % de publicité par heure, alors que ce chiffre était de 18 % pour les chaînes
privées en clair.
4. Comme une chaîne payante de Sky Italia avait diffusé un soir plus de publicité que
ne l’autorise le droit national, l’autorité compétente de surveillance a infligé une amende
à cette entreprise. Sky Italia a formé un recours juridictionnel contre cette décision et fait
notamment valoir que la réglementation italienne est incompatible avec le droit de
l’Union. L’entreprise Reti Televisive Italiane (RTI), qui fait partie du groupe Mediaset,
est également partie à la procédure au principal; c’est en Italie le plus gros organisme
privé de radiodiffusion télévisuelle en clair.
5. Le litige entre les parties au principal porte notamment sur le point de savoir si les
limites horaires différentes au temps de transmission consacré à la publicité télévisée sont
compatibles avec le principe général d’égalité de traitement du droit de l’Union et si elles
sont de nature à compromettre la liberté et le pluralisme des médias.
II – Cadre juridique
A – Droit de l’Union
6. Le cadre de cette affaire en droit de l’Union est régi, au plan du droit secondaire,
par la directive 2010/13, dont le chapitre VII, «Publicité télévisée et téléachat», comporte
l’article 23, paragraphe 1, qui se lit comme suit:

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«Le pourcentage de temps de diffusion de spots de publicité télévisée et de spots de
téléachat à l’intérieur d’une heure d’horloge donnée ne dépasse pas 20 %.»
7. L’article 4, paragraphe 1, qui fait partie du chapitre II, «Dispositions générales»,
est également pertinent:
«Les États membres ont la faculté, en ce qui concerne les fournisseurs de services de
médias qui relèvent de leur compétence, de prévoir des règles plus détaillées ou plus
strictes dans les domaines couverts par la présente directive, sous réserve que ces règles
soient conformes au droit de l’Union.»
8. On renverra à titre complémentaire aux huitième, dixième, quarante et unième,
quatre-vingt-troisième et quatre-vingt-septième considérants du préambule de la directive
2010/13, qui ont le contenu suivant:
«[…]
(8) Il est essentiel que les États membres veillent à ce que soient évités des actes
préjudiciables à la libre circulation et au commerce des émissions télévisées ou
susceptibles de favoriser la formation de positions dominantes qui imposeraient des
limites au pluralisme et à la liberté de l’information télévisée ainsi que de l’information
dans son ensemble.
[…]
(10) […] Compte tenu de l’importance de conditions de concurrence égales et d’un
véritable marché européen des services de médias audiovisuels, les principes de base du
marché intérieur, tels que la libre concurrence et l’égalité de traitement, devraient être
respectés de manière à assurer la transparence et la prévisibilité sur les marchés des
services de médias audiovisuels et à abaisser les barrières à l’entrée sur ces marchés.
[…]
(41) Les États membres devraient pouvoir appliquer aux fournisseurs de services de
médias relevant de leur compétence des règles plus spécifiques ou plus strictes dans les
domaines coordonnés par la présente directive, en veillant à ce que ces règles soient en
conformité avec les principes généraux du droit de l’Union. […]
[…]
(83) Pour assurer de façon complète et adéquate la protection des intérêts des
consommateurs que sont les téléspectateurs, il est essentiel que la publicité télévisée soit
soumise à un certain nombre de normes minimales et de critères, et que les États
membres aient la faculté de fixer des règles plus strictes ou plus détaillées et, dans
certains cas, des conditions différentes pour les organismes de radiodiffusion télévisuelle
relevant de leur compétence.

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[…]
(87) Une limitation des 20 % de spots de publicité télévisée et de téléachat par heure
d’horloge, s’appliquant aussi aux heures de grande écoute, devrait être prévue. […]
[…]»
B – Droit national
9. En droit national, il convient de citer le decreto legislativo (4) n° 177 du Président
de la République, du 31 juillet 2005 (ci-après le «décret législatif 177/2005»), relatif au
texte unique des services de médias audiovisuels et radiophoniques (5), dont l’article 38
(«Limites horaires au temps de transmission») a fait l’objet d’une nouvelle rédaction avec
effet au 30 mars 2010 (6) et dont les passages pertinents prévoient depuis lors les
dispositions suivantes:
«1. La diffusion de messages publicitaires par le concessionnaire du service public
général de radiotélévision ne peut dépasser 4 % du temps hebdomadaire de
programmation ni 12 % de chaque heure; tout dépassement éventuel – qui ne peut, en
tout état de cause, dépasser 2 % en une heure – doit être récupéré sur l’heure précédente
ou suivante.
2. La diffusion de spots de publicité télévisée par les organismes de radiodiffusion
télévisuelle en clair – y compris analogique – dans le cadre national, autres que le
concessionnaire du service public général de radiotélévision, ne peut dépasser 15 % du
temps quotidien de programmation ni 18 % de chaque heure d’horloge donnée; tout
dépassement éventuel – qui ne peut, en tout état de cause, dépasser 2 % en une heure –
doit être récupéré sur l’heure précédente ou suivante. […]
[…]
5. La diffusion de spots de publicité télévisée par les organismes de radiodiffusion
télévisuelle payante – y compris analogique – ne peut dépasser 16 % pour l’année 2010,
14 % pour l’année 2011 et, à partir de l’année 2012, 12 % de chaque heure d’horloge
donnée; tout dépassement éventuel – qui ne peut, en tout état de cause, dépasser 2 % en
une heure – doit être récupéré sur l’heure précédente ou suivante.
[…]».
III – Faits et procédure au principal
10. Par décision n° 233/11/CSP du 13 septembre 2011, l’Autorità italienne per le
Garanzie nelle Comunicazioni (ci-après l’«AGCOM») (7) a infligé une amende de
10 329 euros à Sky Italia s.r.l. pour violation des limites horaires au temps de
transmission consacré à la publicité (8).

5
11. Selon les constatations de l’AGCOM, Sky Italia a diffusé, le 5 mars 2011, dans la
tranche horaire comprise entre 21 et 22 h, sur sa chaîne de télévision payante, Sky Sport
1, un total de 24 spots publicitaires pour une durée globale de 10 minutes et 4 secondes,
soit plus de 16 % de l’heure de diffusion. La limite autorisée au temps de transmission
consacré à la publicité télévisée, prévue par l’article 38, paragraphe 5, du décret législatif
177/2005, qui était alors de 14 % par heure, se trouvait donc dépassée de plus de deux
points de pourcentage.
12. Sky Italia a formé un recours contre la décision litigieuse devant le Tribunale
Amministrativo Regionale per il Lazio (9). Sky Italia fait en substance valoir que cette
décision est illégale au motif que la base légale sur laquelle elle repose, à savoir l’article
38, paragraphe 5, du décret législatif 177/2005, est contraire au droit de l’Union (10).
IV – Demande de décision préjudicielle et procédure devant la Cour
13. Le Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (11) éprouve des doutes quant
à la compatibilité de la situation juridique nationale avec le droit de l’Union. Par
ordonnance du 7 mars 2012, il a donc sursis à statuer et saisi la Cour des questions
suivantes:
1) L’article 4 de la directive 2010/13/UE, le principe général d’égalité et les
dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en matière de libre
circulation des services, de droit d’établissement et de libre circulation des capitaux
doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à la réglementation prévue à
l’article 38, paragraphe 5, du décret législatif n° 177/2005, qui prévoit des limites
horaires au temps de transmission consacré à la publicité plus basses pour les organismes
de radiodiffusion télévisuelle payante que celles fixées pour les organismes de
radiodiffusion télévisuelle en clair?
2) L’article 11 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, interprété
à la lumière de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales et de la jurisprudence de la Cour européenne des
droits de l’homme, et notamment le principe du pluralisme de l’information, s’opposent-
ils à la réglementation prévue à l’article 38, paragraphe 5, du décret législatif
n° 177/2005, qui prévoit des limites horaires au temps de transmission consacré à la
publicité plus basses pour les organismes de radiodiffusion télévisuelle payante que celles
fixées pour les organismes de radiodiffusion télévisuelle en clair, en introduisant une
distorsion de concurrence et en favorisant la création ou le renforcement de positions
dominantes sur le marché de la publicité télévisée?
14. Sky Italia, RTI, le gouvernement italien et la Commission européenne ont présenté
des observations écrites et orales lors de la procédure devant la Cour. L’audience a eu
lieu le 10 avril 2013.
V – Appréciation