Elaboration du DSRP-I -Document Sectoriel MTPTC

ELABORATION DU DSRP–I
DOCUMENT SECTORIEL MTPTC1
1. Brève description de la situation du secteur et son évolution au cours des dix – vingt dernières années
Le Ministère des Travaux Publics a la charge des infrastructures économiques et sociales servant de
support à la croissance et au développement du pays. Le Ministère intervient dans la gestion des
équipements urbains et ruraux, du transport suivant les trois modes (terrestre, maritime et aérien), des
systèmes de télécommunication, de l’énergie, de l’alimentation en eau potable, de l’assainissement, des
mines et carrières, de l’urbanisme etc. Le Titulaire du MTPTC exerce un pouvoir de tutelle sur une
quinzaine d’Organismes Autonomes (OAST) responsables de sous-secteurs.
Parallèlement au Ministère une multiplicité d’intervenants opèrent dans le secteur du bâtiment et des
travaux publics et d’autres sous secteurs relevant de sa compétence. Des fois, certaines actions sont
menées en dehors d’une structure centrale de coordination et les informations fiables ne sont pas toujours
disponibles. Cette situation contribue à éparpiller les ressources allouées au secteur et à diluer les résultats
et les impacts positifs des infrastructures sur la réduction de la pauvreté. Toutefois, le secteur doit retenir
particulièrement l’attention par la quantité d’emplois qu’il génère dans l’économie, les revenus distribués
et la contribution importante à la formation du PIB.
Depuis près de deux décennies le pays fait face à des déficits énormes en infrastructures de base qui
s’aggravent avec le rythme de croissance de la population et des besoins dérivés. Evidemment, faute de
moyens financiers, le développement des infrastructures ne se fait pas toujours en fonction de l’évolution
de la population. De même, la faiblesse de l’entretien favorise la détérioration rapide des infrastructures et
les travaux de réhabilitation ne sont pas entrepris à temps, faute de ressources disponibles. La dégradation
accélérée de l’environnement constitue aussi un facteur important d’aggravation du déficit en
infrastructure.
La position géographique d’Haïti et son insularité en font un pays très exposé aux catastrophes naturelles
renforcées des actions anthropiques néfastes. Les dernières pluies diluviennes d’octobre et de novembre
témoignent de la fragilité des écosystèmes et des déficiences en infrastructures de drainage. Le secteur fait
face donc à des urgences environnementales sérieuses dont les conséquences pourront se révéler
dramatiques et même irréversibles. Il devient impératif de développer des capacités de réponses pour
assurer une gestion efficace des risques et désastres par la mise en place d’infrastructures durables, afin de
limiter la vulnérabilité dont le premier des facteurs est la pauvreté.
Les actions du Ministère concernent particulièrement la construction, la réhabilitation et l’entretien des
infrastructures. Le Ministère maintient également une capacité d’entreprendre des travaux d’urgence. Des
programmes spéciaux, tels que le programme à haute intensité de main d’œuvre, sont développés dans le
but de permettre à la population d’avoir accès à des revenus rapides et d’assurer un entretien même limité
des infrastructures de base.
Traditionnellement, au secteur transport est assigné le rôle majeur de supporter la croissance à tous les
échelons des activités de production et de commercialisation. Une attention particulière est donc portée
aux moyens et modes de transport des personnes et des marchandises, élément essentiel à la réduction de
la pauvreté, par la gestion du réseau routier. Malheureusement les actions son menées en situation de
précarité des ressources financières.
La gestion du réseau routier participe d’un processus faisant intervenir un certain nombre de fonctions
liées les unes aux autres par un système d’informations et un ensemble de procédures. Les trois principales
fonctions sont la planification, la construction et l’entretien.
1
Les données utilisées dans ce document intermédiaire ne sont pas encore actualisées. Elles proviennent de sources
combinées (différents rapports du Ministère et autres rapports d’organismes internationaux)
1
La fonction planification se trouve en amont du système, elle permet d’établir, au regard des objectifs
socio-économiques nationaux, les priorités en matière de construction ou de réhabilitation. La fonction
construction est l’aboutissement de plusieurs niveaux d’études techniques et socio-économiques. La
fonction entretien suppose la mise en œuvre préalable du suivi du réseau. Elle répond à la nécessité de
disposer, tout au long de la durée de vie du réseau, de données pertinentes et fiables devant permettre d’en
suivre le comportement et d’en prédire le processus de dégradation. Elle vise à assurer la pérennité des
ouvrages et à assurer aux usagers un niveau de service adéquat.
Avant 1985 les services de la régie étaient organisés pour assurer l’ensemble des tâches qui relèvent de
l’entretien routier. Le SEPRRN, le SEEUR et les Directions Départementales du MTPTC avaient les
moyens humains et matériels pour réaliser les travaux d’entretien. La régie pouvait même louer une partie
de ses équipements aux entreprises privées. La capacité de la régie a diminué considérablement au fil des
années qui ont suivi et les conditions qui prévalent actuellement déterminent la répartition des travaux
entre différentes entreprises privées d’envergure nationale ou locale.
2. Parts respectifs du secteurs et des principaux sous-secteurs dans le PIB et leurs contributions
respectives à la croissance économique
Part dans la formation du PIB des secteurs suivants :
o Bâtiments et Travaux Publics
o Mines et carrières
Secteurs induits
o Commerce
o Transport
3.
Part des dépenses consacrées au secteur dans les dépenses publiques (Investissement,
fonctionnement et subvention)
L’évolution du budget général de l’Etat et du budget du MTPTC a été la suivante (sources : Révision des
Dépenses Publiques2 , documents de l’IDA3 :
Evolution des budgets d’investissements et de fonctionnement (million de gourdes)
1994-95
1995-96
1996-97
1997-98
Budget Général de l’Etat
3743.00
4412.00
4452.00
4727.00
Budget Gl. MTPTC
96.00
95.00
121.00
n.d.
Budget Invest. Ress. Ext.
4254.00
7347.00
6038.00
BIRE1 – MTPTC
100.00
674.00
1838.00
Budget Invest. Ress. Int2.
2053.00
2127.00
2781.00
2733.00
Entretien routier
4.00
4.00
3.00
80.00
(1) Budget d’investissement financé sur ressources extérieures
(2) Budget d’investissement financé sur ressources intérieures
1998-99
5140.00
n.d.
3968.00
n.d.
160.00
Ces données mettent en évidence l’étroitesse du budget du MTPTC. Par rapport aux différentes
composantes du budget de l’Etat, le budget alloué au MTPTC représente 5.45 % pour l’exercice 1996-97 ;
par rapport aux financements extérieurs, le budget alloué au MTPTC représente 9.17% ; par rapport au
Rapport sectoriel Transport élaboré dans le cadre de la révision des dépenses Publiques organisé sous l’égide des
bailleurs de fonds en février 1997
3
Document cadre de politique pour la période 1996-1999 de la Banque Mondiale et le mémorandum sur la stratégie
d’Assistance au Pays.
2
2
besoin de financement pour la construction d’infrastructures, la réhabilitation et l’entretien la part du
budget n’est pas aussi très considérable.
4. Evaluation de la pertinence des stratégies et politiques du secteur et de la performance des
programmes mises en œuvre au cours des dix – vingt dernières années
La mise en œuvre des programmes d’infrastructures a conduit à la construction, la réhabilitation et
l’entretien d’un grand nombre d’infrastructures sociales, économiques et de production. Des centaines de
kilomètres de routes rurales, secondaires et principales ont été remis en état par l’amélioration et
l’ouverture de l’accès aux zones de production agricoles, l’amélioration de la circulation commerciale et
de l’accès aux servies de base. Plusieurs projets routiers ont été exécutés au cours de ces dix dernières
années (liste des projets).
La stratégie de mise en place des infrastructures n’a jamais pu fonctionner pleinement. Les difficultés
conjoncturelles qui se sont succédées depuis plus d’une décennie ont grandement perturbé la planification
et la programmation des interventions. Le Ministère a dû modifier à plusieurs reprises sa stratégie et
réduire ses prétentions. Certains des grands projets de construction et de réhabilitation de routes et
d’ouvrages d’art retenus ont toutefois pu avoir lieu et un programme de réhabilitation urbaine a permis à
plusieurs villes de bénéficier des travaux d’adoquinage, d’asphaltage et de drainage, etc.
Les programmes de travaux publics à haute intensité de main d’œuvre (HIMO) ont permis de créer un
grand nombre d’emplois de courte durée et génèrer4 des revenus rapide pour les secteurs pauvres de la
population. Ces programmes avaient un contenu de main d’œuvre relativement élevé (de 35 à 80%),
lorsque la création d’emplois est principalement visée, les coûts de la main d’œuvre non qualifiée étant un
pourcentage du coût total du projet.
Dans le cadre de la stratégie de mise en œuvre des programmes HIMO, le Ministère a créé une Unité
spécialisée, l’Unité de coordination des travaux à haute intensité de main d’œuvre (l’UC-HIMO) pour
ébaucher les grandes lignes des politiques à suivre, superviser l’administration et la mise en œuvre des
programmes.
Les travaux consistaient en la réhabilitation et l’amélioration des infrastructures sociales et économiques
de base (routes, rues, drainage). L’exécution des travaux était confiée à de petits entrepreneurs ou
opérateurs locaux.
Plusieurs milliers de personnes-mois (p-m) d’emplois de courte durée destinés aux travailleurs peu ou
pas qualifiés ont été crées pendant une période comprise entre août 1993 et décembre 1996. Ce total ne
comprend pas les emplois économiques générés par les activités des entreprises privées dans le cadre des
programmes d’infrastructures (PURE ou PRH/UE) mis en œuvre par des contrats accordés strictement sur
une base de performance et de compétition en vue de l’exécution et les résultats physiques des travaux,
sans qu’il ne soit nécessaire de tenir comte des p-m d’emplois créés.
5. Impacts positifs et négatifs des politiques et programmes réalisés sur le niveau de vie des populations
vivant directement des activités du secteur
L’approche des programme HIMO convenait étant donné la longue période de perte de revenus et
d’emplois, la décapitalisation des populations rurales et urbaines et la détérioration accélérée des
infrastructures de base. Dans le cadre de sa stratégie pour s’attaquer à la crise économique, le
gouvernement s’est engagé, en 1994, à entreprendre un vaste programme d’activités de lutte contre la
3
pauvreté pour créer des emplois permettant une rentrée massive de revenus, améliorer les infrastructures
sociales et économiques et mieux cibler et délivrer des programmes sociaux en faveur des pauvres4.
L’approche des programmes HIMO a aussi des effets secondaires inhérents. Ces effets secondaires
peuvent être les suivants : a) les endroits reculés difficiles d’accès ont tendance à être négligés ; b) la
préférence est accordée à des projets simples et prêts à être mis en œuvre ; c) les bénéfices ont tendance à
être de courte durée ; d) le bas niveau d’appropriation par les bénéficiaires ; e) les coûts d’exploitation et
d’entretien qui ne sont pas pris en considération ; f) la perturbation du marché des salaires locaux et de la
main d’œuvre dans les zones rurales et potentiellement l’effet négatif sur la production agricole.
Il semble que malgré les périodes de travail relativement courte, les projets HIMO exécutés par des
organismes autres que le MTPTC aient contribué à réduire la production agricole en éloignant les
agriculteurs de leurs champs, la vétusté des systèmes d’irrigation et le coût élevé des engrais aidant. Il a
été également rapporté que la distribution de salaire de façon régulière, comparé au salaire aléatoire des
activités agricoles a non seulement causé une augmentation des coûts de la main d’œuvre dans les zones
rurales, mais ont aussi interféré dans les activités de développement communautaire à long terme fondées
sur le travail bénévole.
6. Impacts sur le niveau de vie de l’ensemble de la population et de l’ensemble de l’économie
Les revenus ont été utilisés pour acheter de la nourriture, payer les frais de scolarité, rembourser les dettes,
améliorer le logement, acheter certains produits ou monter un petit commerce. Cependant la courte
période de travail a contribué à limiter les effets positifs d’une recapitalisation significative des
bénéficiaires.
7. Principaux enseignements tirés des programmes et politiques passés
Vu les faibles ressources dont dispose l’Etat Haïtien, le budget destiné aux études, travaux et contrôle de
travaux routiers est assez limité. Aussi, l’état de nos infrastructures de transport s’en ressent, ce qui
constitue dans une certaine mesure un des freins majeurs au développement économique.
Le retard de lancement ou d’exécution de programmes ou de projets n’a pas permis d’atteindre dans
certains cas les objectifs intérimaires spécifiques. Il est important de garantir l’entretien courant et
périodique des routes en terre battue pour assurer la pérennité des ouvrages qui subissent les méfaits de la
dégradation de l’environnement. Des ressources importantes doivent être dégagées à temps afin de
respecter une programmation régulière des interventions.
Une répartition équitable des projets et sous-projets doit être faite à travers les départements
géographiques. Pour mieux cibler les groupes les plus nécessiteux, des données collectées au niveau des
communes intégrant des paramètres additionnels de pauvreté ou de développement social, devraient aider
à cerner de façon plus fine les groupes les plus pauvres, et à mieux considérer l’aspect équité des
interventions en leur faveur.
Généralement les programmes HIMO, quand ils sont bien gérés, peuvent se révéler très efficaces pour
répondre aux besoins fondamentaux les plus pressants de la population dans un contexte d’urgence,
particulièrement dans le domaine de création d’emplois temporaires et de réhabilitation et d’entretien
d’infrastructures.
Malgré la quantité significative des ressources investies dans les efforts d’urgence, l’amélioration
constatée tant au niveau communautaire qu’au niveau national apparaît plutôt faible. L’impact à long
4
Rapport No 17242-HA : Haïti, les défis de la lutte contre la pauvreté
4
terme des résultats concrets et des avantages immédiats obtenus des programmes HIMO à court terme
demeure hypothétique du fait que ces programmes ne sont pas intégrés dans un plan national de
développement.
La promotion des petites et moyennes entreprises privées pourrait être réalisée par l’octroi de contrat de
service d’entretien et de réhabilitation des infrastructures. Elle favoriserait l’émergence de petits
entrepreneurs et une meilleure distribution de revenus à travers les localités.
8. Nouvelles orientations (actuelles ou envisagées) en matière de politique sectorielle
Le Ministère concentrera ses interventions dans l’entretien des ouvrages encore en état acceptable, et dans
la réhabilitation des infrastructures les plus sévèrement détériorées. Il œuvrera au désenclavement des
localités exclues du réseau de transport par la mise en branle du programme de réhabilitation des routes
secondaires.
Le Ministère étendra ainsi ses activités au delà du domaine de la construction d’infrastructures de base
pour venir en appui au domaine des activités agricoles dans les zones rurales et celui de la construction et
de la réhabilitation des infrastructures du secteur social. Une telle stratégie peut combiner la génération de
revenus et l’amélioration des services sociaux, l’augmentation de la productivité et la diversification des
produits agricoles.
9. Objectifs globaux et spécifiques du secteur
Les objectifs fixés par le Ministère correspondent aux préoccupations de réhabilitation et d’entretien des
infrastructures sociales ou économiques, de création d’emplois et de renforcement institutionnel aux
niveaux central, départemental et local. Ces objectifs peuvent se résumer ainsi :
o Créer rapidement un grand nombre d’emplois temporaires générateurs de revenus pour les
chômeurs pauvres peu ou pas qualifiés dans les zones rurales et urbaines à travers des travaux à
haute intensité de main d’œuvre
o Réhabiliter les infrastructures sociales, économiques et productives sérieusement détériorées, en vue
d’améliorer les services sociaux et le niveau de vie des pauvres ou de relancer l’économie
o Réhabiliter plus de 300 km de routes secondaires et de routes agricoles en démarrant avec un projet
pilote d’entretien dans les département du Sud et de la Grand’Anse.
10. Stratégies retenues pour atteindre les objectifs susmentionnés dans le secteur
Certains points stratégiques permettront au Ministère d’atteindre les objectifs fixés, parmi lesquels on peut
citer :
o
Le renforcement du partenariat entre le Ministère et les bureaux d’étude et de supervision et les firmes
d’exécution des projets de construction de réhabilitation et d’entretien, la facilitation de l’émergence des
PME en travaux publics surtout au niveau local à travers les différents départements.
o
La garantie d’une source de financement de l’entretien routier par la mise en place d’un Fonds
d’Entretien Routier (FER) ayant pour objectif de sécuriser les ressources qui seront allouées à
l’entretien, de veiller à l’utilisation effective de ces ressources et d’assurer la transparence de leur
utilisation.
5
11. Actions stratégiques les plus pertinentes
o
Programme de désenclavement des zones difficiles d’accès ou tout simplement inaccessibles.
plan quinquennal et programme triennal glissant)
o
Programme de réhabilitation du réseau de routes secondaires (voir liste de projets retenus et estimation
de coûts)
o
(voir
Programmation des travaux d’entretien du noyau dur du réseau (1997 – 2007).
Programme d’entretien sur le réseau inter-urbain.- Le programme de réhabilitation de routes
interurbaines en cours de réalisation par le MTPTC et financé par les bailleurs de fonds porte sur
1871 km de voies interurbaines, à ces voies s’ajoutent 48 km de route revêtues entre Port-auPrince et la frontière dominicaine, 44 km de voies non revêtues entre Port Salut et Coteaux.
Programme d’entretien du réseau urbain.- La programmation des travaux d’entretien sur le noyau
dur du réseau urbain implique le passage d’un réseau à entretenir de 53 km en 1997 à un réseau de
605 km en 2004.
Le noyau dur du réseau inte-rurbain .- Le besoin maximum d’entretien a été estimé à 391 millions
de gourdes. Compte tenu des pointes qui se manifesteront cependant lors de l’exécution de
l’entretien périodique, le budget moyen annuel d’entretien a été estimé à 231 millions de gourdes
à partir de 2004. L’estimation des dépenses annuelles d’entretien de l’ensemble du réseau
prioritaire (2775 km de routes interurbaines) nécessiterait d’augmenter les dépenses estimées cidessus de 60 millions de gourdes.
Coût annuel d’entretien du noyau dur du réseau prioritaire interurbain
(en millions de gourdes aux conditions du 1er trimestre 1997)
Type d’entretien
Routes revêtues
Routes non revêtues
Entretien courant
26
28
Entretien périodique
141
36
Total
167
64
o
Total
54
177
231
Le noyau dur du réseau urbain.- L’estimation a été faite sur la base des coûts unitaires applicables à
l’entretien des voies urbaines. Le réseau prioritaire retenu présente un linéaire de 270km de routes
revêtues et de 335 km de voies non revêtues. La décomposition du coût annuel d’entretien est donnée au
tableau suivant :
Routes revêtues
Type d’entretien
Coût (106 Gdes)
Courant
13.1
Périodique
37.5
Total annuel
50.6
Routes non revêtues
Type d’entretien
Coût (106 Gdes)
Courant
18.1
Périodique
23.9
Total annuel
42.0
6
o
Etudes et tracés de 300 km de routes rurales
Réhabilitation et construction de routes intercommunales
Départements géographiques
Km
Situation actuelle
Nord
172.5
Reprofilage ponctuels en attendant le
déblocage des fonds pour entreprendre
Nord-Est
274.0
les travaux de réhabilitation et de
Nord-Ouest
305.5
construction selon la répartition par
Artibonite
414.7
département géographique
Centre
257.7
Ouest
439.4
Sud-Est
387.0
Sud
286.0
Grand’Anse
261.0
Réhabilitation et construction de routes nationales et départementales
Routes nles. et Départementales
km
Situation
Port-au-Prince / Cap Haitien (RN1)
248.0 St Marc-Gonaïves en chantier (54km)
Etudes disponibles pour le reste
Port-au-Prince / les Cayes
94.2 Etudes actualisées
Cayes / Jérémie (par la côte)
160.0 Etudes disponibles partiellement
Cayes/Camp Périn/Jérémie (RN7)
98.0 Etudes disponibles
Cayes / Port-Salut
24.0 Mobilisation en cours
Carrefour Zaboca / Pestel
28.0 Travaux achevés
Marigot/ Belle Anse
50.0 Travaux en cours
Belle Anse / Anse-à-Pitres
75.0 Etudes en cours
Port-au-Prince / Hinche (RN3)
86.0 Etudes actualisées à 65%
Hinche / Cap-Haïtien (RN3)
94.4 Etudes disponibles
Pont Sondé / Verrettes
22.4 Travaux achevés
Cap-Haïtien / Ouanaminthe (RN6)
83.0 Dossier d’appel d’offre en préparation
Miragoâne / Petit Trou de Nippes
50.0 Etudes actualisées à 100%
Carrefour Joffre/Port-de-Paix (RN5)
74.3 Dossier d’avant projet sommaire
disponible
Points de programme et/ou activités proposées
Programme d’urgence
Port-au-Prince
Cap-Haïtien
Fort Liberté
Port-de-Paix
Gonaïves
Jacmel
Cayes
Jérémie
Hinche
Elaboration du Programme National de
Réhabilitation Urbaine
Km
5.0
2.1
0.9
0.9
2.3
1.6
1.7
1.1
1.1
Situation
Entretien de chaussée
Adoquinage de rues
Adoquinage de rues
Adoquinage de rues
Adoquinage de rues
Adoquinage de rues
Adoquinage de rues
Adoquinage de rues
Adoquinage de rues
En cours
7
12. Impacts des actions sur la réduction de la pauvreté,
o
Pour les populations vivant des activités du secteur
 Contribuer à la recapitalisation des individus pauvres et de leur communauté locale
 Améliorer les services sociaux et le niveau de vie des pauvres ou de relancer l’économie
o Pour la population en générale
Pour chaque emplois crée dans le secteur des bâtiments et travaux publics, 2 ou 3 emplois induits sont
créés dans d’autres secteurs. La génération de revenus permet à d’autres membres de la population de
bénéficier des retombées économiques.
o Pour l’accélération de la croissance du pays
La qualité des infrastructures contribue énormément à la croissance. L’entretien routier par
exemple est à la fois un des secteurs les plus rentables à long terme ; un secteur qui requiert des
interventions à forte composante en main d’œuvre des PME des travaux publics et qui participe
activement au développement économique à court terme.
8