L`impasse de la gouvernance climatique globale depuis vingt ans

1
L'impasse de la gouvernance climatique globale depuis vingt ans.
Pour un autre ordre de gouvernementalité.
1
----------
Amy Dahan
Le changement climatique est à la fois un objet de science, un objet d'expertise et un
problème politique. Sa singularité renvoie à plusieurs éléments distincts: - 1) la construction
même de l'objet, par les sciences du climat, en particulier par les modèles numériques sans
lesquels on ne peut le saisir; de surcroît, ces sciences nous disent qu'étant donné l'inertie du
système climatique de la Terre, le risque est "déjà dans les tuyaux" même si nous n'en
percevons pas encore tous les effets, et soulignent fortement les aspects d'irréversibilité ; - 2)
la singularité de l'instance d'expertise, le GIEC, une organisation véritablement unique en son
genre qui a suscité et suscite toujours des passions contradictoires; enfin, 3) la spécificité des
interactions entre science et politique qui ont caractérisé le processus des négociations
internationales censé traiter le problème climatique, puisque ce dernier est l'un des premiers
"risques" à avoir engendré des formes stables de gouvernance mondiale (onusienne) à un très
haut niveau. Cette gouvernance ne repose pas sur le vide: elle s'est accompagnée de la
construction d'un système complexe d'arènes et d'institutions qui a réuni des acteurs et des
partenaires de plus en plus nombreux (scientifiques, ONG, think tank, acteurs du business
etc..), suscité de nouvelles pratiques de recherche et d'expertise, instauré des procédures
d'évaluation et de validation, mobilisé des instruments (comptabilité carbone, indicateurs de
réchauffement, mécanismes de développement propre, etc), vu s’affronter des intérêts
économiques et des enjeux politiques variés. C'est ce système que nous avons appelé régime
climatique
2
; un régime qui ne se réduit certes pas au régime juridique des relations
internationales mais a établi des relations spécifiques nouvelles entre sciences, politique et
marché.
Nous ne prétendons pas faire ici un tour exhaustif de ce régime et dresser son bilan depuis la
fin des années 1980. Toutefois, sur la réduction effective des émissions de gaz à effet de serre,
il est clair que la gouvernance onusienne et les vingt ans de négociations ont eu des résultats
fort minimes
3
. Comment l'expliquer? Sans occulter les réponses habituelles — géopolitique,
blocages par les grandes puissances, influence des intérêts économiques, etc. — nous nous
concentrerons ici plutôt sur le cadrage du problème (le framing disent les anglo-saxons), tel
que le processus des négociations l'a conçu, appréhendé et incarné, et qui semble en échec
total. Un échec révélé par la Conférence de Copenhague (2009) mais qu'un certain nombre
d'analystes et de chercheurs en sciences politiques et sociales avaient déjà pointé
4
. Ce
1
Cet article est inspiré du rapport rédigé avec Stefan Aykut: A. Dahan & S.Aykut : De Rio 1992 à Rio 2012:
vingt années de négociations climatiques. Quel bilan, quel rôle pour l'Europe, quels futurs? Rapport pour le
Centre d'Analyse Stratégique, 190 pages, Octobre 2012 .
2
Amy Dahan (sous la direction de), Les Modèles du Futur, Editions La Découverte, 2007, Paris.
3
Les pays signataires du protocole de Kyoto, qui avaient jusqu'en 2012 des objectifs modestes de réductions, ne
les ont pas remplis pour plusieurs d'entre eux (Canada, Australie, Japon...). Les Etats-Unis, premier émetteur
mondial, n'ont pas finalement ratifié Kyoto et n'ont manifesté pour l'essentiel aucune ambition de réductions; et
les pays émergents ont vu leurs émissions exploser de façon spectaculaire, la Chine surpassant depuis 2008, les
Etats-Unis.
4
Pielke et Sarewitz sont connus pour leur critique de longue date de "la voie de Kyoto", et du GIEC. Pielke,
R.A., Jr., 2007. The Honest Broker: Making Sense of Science in Policy and Politics, Cambridge (UK),
Cambridge University Press; Sarewitz, D., Pielke, R.A., Jr., 2000. Breaking the global-warming gridlock, The

2
cadrage a été stable dès les années 1990, et n'a connu qu'une seule inflexion depuis vingt ans:
la montée des enjeux de l'adaptation, concomittante avec l'ascension des Pays en
Développement, sur lesquels nous reviendrons. Plusieurs éléments principaux le constituent
que nous passons d'abord en revue, avant d'aborder le nouvel ordre de gouvernementalité
potentiel qui se profile, après Copenhague puis la crise européenne, et ses défis.
Un problème de pollution globale
La construction du problème climatique sur la scène politique internationale est un processus
engagé à Toronto en 1988-1989, après le succès du protocole de Montréal (1987) imaginé
pour lutter contre le trou de la couche d’ozone. Le succès de Montréal en fit un modèle pour
la construction des négociations internationales sur le changement climatique. Cette filiation
du problème climatique avec celui de l'ozone l'inscrit durablement comme un problème de
pollution globale, analogue précisément à celui de Montréal, avec à la clef des objectifs
chiffrés de réduction et la recherche d'un traité international contraignant.
Or, ce qu'on nomme le "paradigme de pollution" du cadrage climatique, qui a déterminé toute
l'approche ultérieure du protocole de Kyoto et dans lequel on a voulu inscrire la question des
gaz à effet de serre, interdit de fait d'en saisir pleinement les enjeux, parce qu’il concentre
l'attention sur les solutions en fin de tuyaux (les rejets) au lieu d'interroger les fondements
mêmes, non soutenables, de nos économies construites sur l'exploitation des énergies fossiles.
Le dioxyde de carbone n'est pas un polluant comme les autres, il est omniprésent dans toutes
les activités de production, de consommation, de transport, de loisirs etc, de la civilisation
industrielle contemporaine.
Deuxième élément du cadrage: la globalité. La construction d'un monde global, de catégories
globales, ne va jamais de soi. Clark Miller
5
a écrit : "Globalism is a creative product of the
human imagination, disciplined by techniques, skills, tools, schools of thought, institutions
and practices for producing knowledge". Alors, pourquoi et comment l'échelle globale et les
arènes mondiales sont-elles devenues, le niveau d'appréhension et de traitement évident du
problème climatique ?
Dans son livre A vast machine, Edwards
6
analyse deux processus qui se sont avérés
nécessaires pour les modélisations et les simulations de la climatologie moderne : « making
global data » et « making data global », qu’on pourrait traduire par « la collecte de données à
l’échelle globale » et « la fabrication de données globales ». Le premier de ces processus, qui
s'est déployé depuis les années 1950 pour les besoins de la prévision météorologique, renvoie
aux défis techniques, organisationnels et politiques associés à la constitution d'un réseau
mondial d’observation de la Terre. La World Meteorological Organization (WMO) en a été le
pilier principal. Le second processus est associé au fait de rendre comparables les données
collectées, un travail qui est passé par l’analyse des méthodes utilisées pour leur fabrication,
Atlantic Monthly, 286, 1, 55-64. On peut aussi citer G. Prins, G., S. Rayner, Time to ditch Kyoto, Nature, 449,
2007, 973-975.
5
Clark A. Miller, ‘Resisting Empire: Globalism, Relocalization, and the Politics of Knowledge,’ in Sheila
Jasanoff and Marybeth Long-Martello, eds., Earthly Politics: Local and Global in Environmental Governance
(Cambridge: MIT Press). pp. 81-102. 2004. cit. p 82
6
P.Edwards, A Vast Machine. Computer Models, Climate Data, and the Politics of Global Warming. Cambridge
MA, The MIT Press, 2010.

3
la correction des biais de chacune d'entre elles et les modélisations multiples pour
homogénéiser le tout. Ce "World Weather Watch" fut selon les termes d'Edwards, une
véritable "réussite techno-politique" qui a conjugué, dès ses débuts et au cours de toute
l'ascension du problème climatique, méthodes scientifiques et initiatives politiques.
Un holisme caractérise le système climatique de la Terre : il est lié d'une part, aux lois de
conservation (énergie, masse) à grande échelle qui le contraignent, d'autre part, aux multiples
interactions et rétroactions de processus bio-physico-chimiques qui s'y déroulent et que
d'ailleurs seul l'ordinateur a permis d'appréhender. Aujourd'hui, une définition simple du
climat observé n'existe pas, le climat n'est défini qu'à travers la modélisation. L'outil privilégié
de la modélisation numérique est associé à la mobilisation de plusieurs constructions
scientifiques de nature globale : les modèles de circulation générale de l'atmosphère (GCM),
puis ceux de l'atmosphère et de l'océan (AOGCM), la notion (fictive) de température moyenne
globale, le niveau moyen des mers (et sa hausse redoutée), la globalisation instantanée des
molécules de gaz à effet de serre etc. Toutes ces notions contribuent à la globalisation du
problème, même si la variabilité existe aussi à toutes les échelles et est une source majeure
d'incertitudes dont il faut tenir compte dans toutes les procédures et les pratiques scientifiques.
La prééminence des sciences physiques du climat apparaît bien comme l'un des éléments
constitutifs du globalisme du risque climatique, et par suite de son traitement à l'échelle
globale.
On peut résumer les trois modalités essentielles par lesquelles les sciences du climat ont
influencé les politiques:
• La concentration sur les modèles globaux de l’atmosphère, comme outil incontournable des
projections climatiques, y compris pour les prévisions régionales obtenues par descente en
échelle ("downscaling") des modèles globaux, a contribué à globaliser les problèmes, à faire
apparaître l’arène mondiale/globale comme l’échelle unique de traitement du risque
climatique .
• Le réductionnisme physico-chimique des sciences du climat tend à mettre en avant les
caractéristiques universelles des GES et à les séparer de leur signification sociale locale. Les
molécules de méthane des rizières ou celles de gaz carbonique des voitures jouent un rôle
identique dans la mise en équation de l'effet de serre. C'est ce que Demeritt
7
a qualifié de
déterminisme environnemental tacite.
• La focalisation sur les “évolutions probables” dans les modélisations a longtemps contribué
aussi à une marginalisation des extrêmes et de l’éventualité des changements brusques.
Shackley et Wynne
8
ont même parlé de “tuning out of extremes”.
Néanmoins d'autres facteurs, distincts de ces aspects scientifiques, ont opéré pour faire, dans
les années 1990, de l'échelle globale, le niveau évident et naturel auquel le changement
climatique doive être appréhendé. Comme l'a bien montré dans sa thèse Stefan Aykut
9
, le
deuxième type “normatif” de globalisme est venu des sciences politiques et des sciences
sociales ; il s'est affirmé d'abord dans le contexte de l'effondrement du régime soviétique et
7
D.Demeritt, The Construction og Global Warming and the Politics of Science. Annals of the Association of
American Geographers, 91(2), 2001, 307-337.
8
Simon Shackley & Brian Wynne, Representing Uncertainty in Global Climate Change Science and Policy:
Boundary-Ordering Devices and Authority. Science, Technology and Human Values 21, 3/Summer, 275-302,
1996.
9
Stefan Aykut : Comment Gouverner un Nouveau Risque Mondial? La construction du changement climatique
comme problème public à l'échelle globale, européenne, en France et en Allemagne, Thèse Sciences Sociales,
soutenue 30 Mai 2012, 740p, EHESS, Paris, 2012, p 73-91.

4
des thèses sur "la fin du politique" ou "la fin de l'Histoire"
10
qui l'ont un temps accompagné.
De nombreux auteurs
11
ont enregistré l'incapacité des Etats-nations à affronter et contrôler
divers risques (risques environnementaux et technologiques avant tout, dont l'exemple
paradigmatique sera en 1986 l'accident de Tcherbobyl, mais aussi risques économiques et
financiers transnationaux, risques migratoires, terrorisme, etc.), et développé des thèses
pessimistes sur le retrait de l'Etat auxquelles vont faire écho des discours sur les régimes
internationaux, la gouvernance globale
12
, la société civile mondiale... D'ailleurs, les années
1990 voient, avec la Conférence de Rio, une revivification du multilatéralisme onusien et la
création d’institutions de gouvernance mondiale des problèmes environnementaux. Enfin à
ces discours politiques globalisants se sont ajoutés ceux des économistes sur les “biens
publics mondiaux”, parmi lesquels l'atmosphère est considérée comme un exemple idéal-
typique, ainsi que leurs tentatives d'application au niveau international des concepts formels
de la théorie des jeux (coopération, défection, dilemme du prisonnier, free rider, etc..).
Ainsi, ces deux premiers éléments de cadrage concourent à définir le changement climatique
comme un problème environnemental global. Or, la question climatique ne relève pas du seul
domaine de l'environnement, ni de la seule échelle globale. C'est un problème multi-échelles
qui peut et doit être traité à toutes les échelles concernées. De plus, par les enjeux
énergétiques, les choix de « modernisation écologique » (ou pas), plus généralement par les
choix de société qu'elle implique, la question climatique s'articule étroitement aux questions
industrielles et économiques ancrées à la fois dans les Etats-nations et les formes mondialisées
de concurrence et d'échanges.
La stratégie top-down de partage du fardeau
Le globalisme et le paradigme de pollution conduisent, dès la mise en œuvre en 1994 de la
Convention pour les Changements climatiques et l'ouverture des négociations, à une stratégie
dite de « partage du fardeau », avec des chiffres de réduction des émissions de CO2 et des
objectifs de stabilisation. Inscrite pour les pays développés dans le protocole de Kyoto, à
l’horizon 2012, cette stratégie consistait à vouloir se répartir au niveau mondial des réductions
d’émissions à un horizon temporel donné. Elle est restée à l’œuvre dans la recherche tant
d’une prolongation de ce protocole pour la période post-2012 que dans celle d’un autre traité
incluant les États-Unis et les grands pays émergents. En d’autres termes, le cadre explicite du
processus de négociations a évolué de plus en plus nettement vers la recherche d’un traité
international fixant des objectifs ciblés à tous les pays et un calendrier échelonné de mise en
œuvre, avec des plafonds d’émissions évoluant dans le temps. Et cela, à partir d’une formule
générale, forcément très compliquée à établir, qui puisse refléter à la fois les responsabilités
historiques, les capacités présentes et les conditions d’équité.
Les acteurs qui ont le plus ardemment défendu ce cadrage sont les ONG environnementales.
Jouant un rôle important à la fois en tant que groupe de pression à l’intérieur des
10
F.Fukuyama, The End of the History and the Last Man, New York, Free Press, 1992.
11
D.Held, Democracy and the Global Order: From the Modern State to Cosmopolitan Governance, Stanford,
Stanford University Press, 1995 ; Ulrich Beck, La société du risque. Sur la voie d'une autre modernité, Paris,
Aubier. Edition originale allemande en 1986.
12
Marie-Claude Smouts, Les nouvelles relations internationales. Pratiques et Théories, Paris, Presses de la
Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1998.

5
négociations
13
et en tant que mobilisateur des opinions publiques dans les contextes
nationaux
14
, les ONG s’étaient faites les porte-parole d’un traité global à la fois ambitieux et
juridiquement contraignant, « basé sur la science climatique » et qui prendrait en compte des
questions d’équité et de droit au développement
15
. Or, ce cadre top-down, qui n’a jamais
complètement reflété la pratique beaucoup plus complexe des négociations
16
, est apparu très
vite aux Américains, y compris à l’administration démocrate, une ambition fallacieuse
17
. Les
grandes économies émergentes le rejettent également, pour diverses raisons affichées de
souveraineté et de droit au développement. Plus fondamentalement, d'un point de vue de
rationalité strictement économique, s'engager de manière contraignante sur un calendrier de
réductions à moyen et long terme, alors qu'on ignore presque tout des coûts futurs des
transformations nécessaires, des technologies disponibles, des conditions du marché ou de la
compétition globale, semble à tous ces grands pays à la fois irrationnel et inacceptable. La
Chine ou le Brésil, par exemple, se sont engagés dans certaines politiques climatiques, quand
cela pouvait servir leurs intérêts industriels, économiques, de compétition commerciale ou de
sécurité énergétique, sans jamais envisager d'accepter de s'inscrire dans une stratégie top-
down contraignante.
La relation de coproduction entre science et politique
L’ambition des chiffres de réduction et des objectifs a été, dans les années 1990, l’objet
principal des négociations du protocole de Kyoto entre pays industrialisés. Ceux-ci
cherchaient dans l’ensemble à les minimiser, mais ils les déterminaient en toute légitime
souveraineté. Ces chiffres relevaient du politique. Pourtant, on peut voir sur l'exemple ci-
dessous des 2°C, qu’avec l’évolution accentuée vers un cadrage du régime climatique à la fois
top-down et coproduit (conjointement entre science et politique), ces chiffres et objectifs ont
tendu à devenir éléments même du cadrage, liés à l’expertise scientifique.
Arrêtons-nous sur cette relation de coproduction
18
entre science et politique. Le GIEC, depuis
ses débuts, a été imbriqué dans le processus politique, puisque c’est un organisme
intergouvernemental, donc soumis à des influences politiques. De plus, les résumés de ses
rapports à l’intention des décideurs doivent être adoptés mot à mot par les rédacteurs
scientifiques et les représentants politiques des gouvernements, bien que ces derniers n'ont
jamais le dernier mot lors des rédactions
19
. Il a eu incontestablement un rôle politique
13
Voir E.Corell et M.M Betsill, A comparative look at NGO influence in International and Environmental
Negociations : Desertification and Climate Change, Environmental Politics, 1(4), 86-107, 2001 ; D.R. Fischer,
COP-15. How the Merging of Movements Left Civil Society out in the Cold. Global Environmental Politics,
10(2), 11-17, 2010.
14
Sylvie Ollitrault : Militer pour la planète: sociologie des écologistes, Rennes, PUR, Res Publica, 2008.
15
D-R.Fischer et J.Green: Understanding Disenfrenchisement: Civil Society and Developing Countries'
Influence and Participation in Global Governance for Sustainable Development. Global Environmental Politics,
4(3), 65-84, 2004.
16
En effet, les objectifs de réduction par pays issus de la conférence de Kyoto, par exemple, étaient le résultat de
négociations politiques, et l’objectif global (-5,2 % pour les pays de l’Annexe I entre 1990 et 2008-2012) a été
déterminé dans un deuxième temps, en agrégeant les objectifs nationaux. Voir J. Depledge, Tracing the Origins
of the Kyoto Protocol : an article by article textual history, FCCC/TP/2000/2: 47, §221.
17
Voir le projet « International Climate Agreements » piloté par Joseph Aldy et Robert N. Stavins, leur rapport
distribué à Poznan en 2008, ainsi que notre analyse de ce rapport dans A. Dahan, S.Aykut, H.Guillemot et
A.Korczak, « Les arènes climatiques : forums du futur ou foires aux palabres ? La Conférence de Poznan »,
Rapport de Recherche, 45 pages, Koyré Climate Series, n°1, Février 2009, 41-43.
18
Sheila Jasanoff, States of Knowledge. The coproduction of science and social order. London, New York,
Routledge, 2004, pp 1-12 & 13-45.
19
Voir Rafael Encinas de Munagorri (dir.) Expertise et Gouvernance du Changement Climatique, Paris, LDG,
2009 ; Amy Dahan : Climate Expertise: between scientific credibility and geopolitical imperatives.
Interdisciplinary Science Reviews 33, 1, 71-81, 2008.