Un référentiel de l`observation locale

Document produit par le groupe de travail « Observation locale »
du Séminaire Régional Permanent des Pays et Agglomérations
Mai 2004
Un référentiel de l’observation locale
pour le territoire de projet
Dans le cadre du séminaire régional permanent des Pays et agglomérations plusieurs groupes de travail thématiques
ont été crées. Ils visent à approfondir une thématique particulière des acteurs engagés dans des démarches de projet
de territoire, à mutualiser des pratiques et à dégager des productions communes.
L’atelier « observation locale » rassemble une douzaine de territoires et plusieurs acteurs régionaux : Région (-
DIAT, Analyse Spatiale), Société du Canal de Provence, ORM.
Il bénéficie de l’accompagnement d’Entreprises, Territoires et Développement – ETD.
L’ensemble des participants à la première réunion de l’atelier
1
s’est donné pour premier objectif de produire un
référentiel de l’observation locale et une proposition de charte ;
Réflexion animée par
ETD - Entreprise Territoire et Développement
(Gilles REY-GIRAUD)
et
ORM - Observatoire Régional des Métiers
(Bruno BERENGUEL)
Responsable du groupe de travail : Louis Rousseau - Conseil Régional -
1
Agence d’Urbanisme de Marseille – AGAM, CBE Aubagne-La Ciotat, CBE des Pays du Ventoux, CBE Drac-
Buech-Durance, CBE du Pays d’Apt, CBE Pays Voconce, Euroméditerrannée, Pays d’Arles, SAN Ouest Provence
Toulon Var Technologie

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Vers la mise en place d’un cahier des charges de l’observation locale
Pour les uns, le renforcement des besoins
d’expertise locale est une nécessité pour répondre
à l’accroissement des responsabilités politiques
locales. Pour d’autres, il y a suffisamment
d’observatoires, pour ne pas dire trop, et il ne
saurait être question d’en rajouter. Aussi à l’heure
actuelle le débat n’est pas véritablement
tranché quant à l’opportunité de fonctions
d’observation au niveau local.
L’objet d’un référentiel de l’observation locale
est d’abord de contribuer à porter à ce débat des
éléments d’appréciation susceptible de le faire
évoluer. De quoi parle-t-on tout d’abord ? De
dispositifs qui existent déjà ? Ou de fonction qui
restent à construire ?
Décentralisation, projet de territoire,
déconcentration de l’administration d’Etat, sont
des réalités qui traduisent une transformation
profonde des modes de construction et de mise en
œuvre de l’action publique. C’est une logique de
modernisation de l’action publique qui est ici
poursuivie, et c’est dans ce contexte, non encore
stabilisé, qu’il importe de raisonner la fonction
d’observation locale.
Le premier parti pris de ce référentiel est
d’inscrire les finalités de l’observation locale
dans un système de conduite concertée (agir
ensemble) et experte (s’accorder sur ce qui est)
de l’action publique au niveau local. Il importe
que les différents échelons de l’action publique
s’accordent sur cet enjeu. Si il est partagé, il
restera à définir les réponses à apporter.
Le second parti pris sous jacent à cette note est de
considérer que les missions d’observation locale
constituent les réponses les plus appropriées à ces
logiques de modernisation de l’action publique.
Dans le même temps, cela dessine les finalités
vis-à-vis desquelles l’observation locale doit se
positionner et s’organiser.
Ce référentiel constitue ainsi, en l’état, une base
argumentaire pour justifier l’opportunité des
missions d’observation locale. Nous espérons
qu’ils deviennent progressivement une première
étape dans la mise en place d’un cahier des
charges de l’observation locale.
L’idée du groupe de travail est de créer les
conditions pour que s’engage, auprès des
principaux partenaires régionaux et locaux, une
procédure de référencement des missions
d’observation. Ce référencement devrait porter
davantage sur des engagements de finalités et
d’objectifs de l’observation que sur les pratiques
et modalités de mise en œuvre de l’observation.
Si celles-ci, sont décrites, dans les deux dernières
parties du présent document, c’est plus à des fins
d’illustration que par rapport à une volonté
d’harmonisation.

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1) Gouvernance territoriale et croissance des besoins d’expertise locaux
Sur de nombreux champs l’action publique est marquée par la régionalisation et la
territorialisation. Les niveaux infra nationaux, qu’ils relèvent de transferts de compétences à des
collectivités élues, ou de la déconcentration de l’action de l’Etat, disposent ainsi d’une autonomie
de décision, partielle ou totale, croissante. On peut mesurer les effets de ce mouvement sur au
moins trois points.
Le premier relève de la mise en responsabilité de ces échelons par rapport à l’action qu’ils ont à
conduire. Ils sont mis en situation de devoir prendre des décisions et de faire des choix. Ces
impératifs, relativement nouveaux, de construction de politique, conduisent à des besoins
d’expertise croissants.
Le second est lié au glissement progressif des formes de l’action publique. D’une organisation
centrale et sectorisée de l’action publique, nous passons à des configurations d’actions plus
diffuses (il n’y a pas un seul pilote par champ politique, mais plusieurs et sans relations
hiérarchiques les uns par rapports aux autres) et transversales (chaque champ d’action doit
pouvoir s’inscrire dans une offre politique globale et intégrée).
Parallèlement, ou conséquemment, le territoire s’affirme, en même temps, comme le lieu de mise
en œuvre de politiques sectorielles, d’initiative centrale( Etat, Région,…) et comme celui de la
construction de politiques globales de développement, d’initiative locale. Une articulation entre
mouvement remontant et descendant est à rechercher dès lors que les politiques publiques
cherchent à territorialiser leurs interventions. Leur objectif est d’obtenir une meilleure adaptation
aux réalités socio-économiques et dynamiques d’acteurs locaux.
Il convient donc de construire au plus tôt les conditions de synergie avec les démarches, et au
sein de leurs différentes phases, de diagnostic – plan d’action local mises en œuvre par les
pouvoirs publics. La construction des programmes d’intervention des politiques emploi
formation,entre autres, qu’ils relèvent de l’Etat ou de la Région, ou de la Politique de la Ville, sont
des exemples bien connus de territorialisation.
Ainsi, aux problèmes nouveaux à cet échelon, de pilotage politique s’ajoutent des problèmes,
également nouveaux, de coordination et de coopération entre opérateurs publics : on parle
moins de pilotage que d’animation, ou de gouvernance locale.
Aucun des dispositifs d’observation existants n’est susceptible de satisfaire pleinement à ces
formes nouvelles de production d’expertise.
Certains, parce qu’ils sont reliés à un dispositif d’action publique sectorisé, sont orientés sur une
thématique spécifique, et n’ont pas de véritable portée globale sur le territoire. D’autres, relèvent
davantage de l’action que de l’observation (mission locale, agence pour l’emploi, service
économique ou social des collectivités locales, …). Enfin, les dispositifs dont la vocation est plus
transversale (INSEE, DRTEFP, accords CCI - Conseil Général) restent sur des créneaux proches
du « guichet statistique », ou sont très peu organisés pour aider à la concertation locale.
2) La fonction d’observation au cœur du système d’action local

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L’observation locale se situe au cœur du système d’action local : c’est un outil d’expertise
favorisant la pertinence et la construction stratégique de l’action publique.
C’est un outil d’aide à la décision qui s’inscrit dans le cycle de la gouvernance des territoires :
- Comme producteur d’outils permettant le diagnostic global et prospectif du territoire,
- Comme producteur d’outils permettant l’évaluation des politiques qui structurent le
développement du territoire,
- En accompagnant les fonctions d’animation, d’ingénierie, de concertation et de
décision, pour faciliter la prise en compte des connaissances produites et pour favoriser la
reconnaissance et la prise de responsabilités des différents acteurs du territoire.
Apparaît ainsi plus clairement l’articulation entre la phase d’observation et la phase de
construction stratégique de l’action publique. C’est par l’accompagnement (les moments où
s’effectue la pédagogie des résultats de l’observation et les propositions d’enjeux) des fonctions
d’animation, des fonctions d’ingénierie, des fonctions de concertation et des fonctions de décision
que se fait le passage de relais entre l’observation et l’élaboration des projets.
L’observation participe ainsi à la construction de la stratégie mais ne doit jamais se poser en
auteur, ni en signataire d’une quelconque forme de préconisation ou de définition d’orientations.
Elle ne se substitue pas au volontarisme politique mais elle l’accompagne : le rôle de la fonction
d’observation est de « dire le vrai » et de favoriser sa prise en compte, alors que la fonction
politique a pour tâche de « faire le bien ».
3) Les objectifs de l’observation locale
La fonction d’observation locale s’inscrit du côté d’une aide à la décision, collective, qui se
distingue et s’articule avec les différentes fonctions d’un dispositif de gouvernance
territoriale. Les impératifs de mobilisation partenariale, de concertation ou d’instruction sous
entendent la construction d’une culture collective du territoire, c’est-à-dire la gestion organisée
d’un processus de longue haleine. Dans une posture optimum, la fonction d’observation locale doit
pouvoir souscrire, sans chronologie particulière, à cinq catégories d’objectifs.
Faciliter et initier la concertation
La fonction d’observation locale, est cet outil d’aide à la décision pour le collectif de partenaires
qui s’engagent dans une démarche commune. Elle livre les éléments d’éclairage permettant au
collectif d’action d’agir « en connaissance de cause », ce qui diffère de la livraison de solutions
toutes faites. La finalité de l’observation est d’alimenter le débat entre les partenaires pour
l’orienter sur les enjeux que pose la réalité socioéconomique. Il s’agit donc, en l’occurrence, de
nourrir la discussion préparant à la décision : l’observation est un outil d’aide à la concertation. La
connaissance accompagne le partenariat, mais peut également le provoquer car elle est
susceptible de créer une prise de conscience : les acteurs ont des logiques spécifiques mais font
face à des enjeux territoriaux communs.
Produire pour l’ensemble du partenariat local
L’observation crée ainsi les conditions pour que les acteurs, partenaires, porteurs de
préoccupations, de pratiques et de cultures différentes, dépassent le stade des enjeux
institutionnels et s’engagent dans une « logique de réponse aux besoins ». Les productions issues
de l’observation se dirigent ainsi vers l’ensemble du partenariat et non vers un seul d’entre eux,

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pour contribuer à la production d’une culture collective du territoire, intégrée par tous. Ce
positionnement se démarque du « guichet statistique local » ou du « consultant gratuit »,
mobilisable par chaque partenaire sur n’importe quel sujet et à n’importe quel moment.
Participer à la production des enjeux
Les productions doivent contribuer à l’identification des contraintes et des enjeux de
développement locaux par rapport auxquels les orientations stratégiques du collectif d’action se
construisent. Ceci suppose que les produits issus de l’observation soient suffisamment génériques,
et non pas seulement thématiques, pour, à la fois, couvrir la diversité des dimensions du
territoire, et les mettre en relations de causes à effets. Il s’agit de donner du sens à l’action de
chacun, la «contextualiser », et non de remplacer l’ingénierie propre à chaque acteur, qui doit, pour
définir et mettre en œuvre ses actions se doter d’une expertise plus fine.
Capitaliser la connaissance du territoire
Ce processus de construction des enjeux n’est pas une entreprise ponctuelle sur laquelle on ne
revient plus. Dés lors qu’il s’agit de remettre en question des enjeux préalablement repérés, de les
décliner en orientations stratégiques, de les retravailler, de les préciser ou de les enrichir, une
«étude » supplémentaire s’impose souvent. Une mission qui vise à accumuler et à articuler les
sédiments de connaissance construits par les acteurs du territoire, épargnerait souvent cette
sollicitation d’étude. Un dispositif d’observation pérenne et organisé peut permettre la gestion de
la construction de la connaissance locale, qui est un processus permanent.
Rendre la connaissance locale opérante
Ces approches centrées sur l’accumulation sont nécessaires, mais restent néanmoins insuffisantes
pour être utiles, sans une stratégie de diffusion et d’accompagnement. Celle-ci est indispensable
pour aider à l’appropriation des observations et les rendre opérantes, c’est-à-dire permettre une
prise en compte des enjeux du territoire par ses acteurs. L’observation doit être « indexée » aux
enjeux opérationnels du collectif d’acteurs.
4) Les fonctionnalités de l’observation locale
A minima, cinq fonctions complémentaires sont constitutives de l’activité d’observation. Elles
constituent la substance d’un observatoire, son socle minimum d’activités. C’est sur la base de ces
fonctionnalités que doivent être attribuées les moyens de fonctionnement de la mission
d’observation locale.
A chacune d’elle peut être associé un principe devant présider à sa mise en œuvre. On distinguera
deux grandes catégories : celle de la production de connaissance (collecte d’information,
représentation, analyse, diffusion) et celle de l’accompagnement des productions.
COLLECTE DES DONNÉES et impératif de fiabilité
L’identification des données et de leurs sources est, avec l’acquisition et la production d’outils
techniques, une étape prioritaire dans la construction de la fonction d’observation. La fiabilité des
données, et l’appréciation de leur portée et limite, sont des critères essentiels pour le choix des
information à collecter.