LA POLITISATION DE L`INFORMATION DU SECTEUR PUBLIC

Alain Lavigne
Université Laval, Québec
LA POLITISATION DE
L'INFORMATION DU SECTEUR
PUBLIC
Une proposition d'analyse
Malgré son importance sur la vie politique, la communication du secteur public demeure
largement ignorée par les chercheurs (Graber, 1992, p. 8). De fait, l'information gouverne-
mentale ressemble à un véritable casse-tête en raison de la variété des organisations impliquées et
de la multitude des objectifs visés1. Ses moyens privilégiés sont les relations publiques2 et, de plus
en plus, la publicité institutionnelle (Lendrevie, 1983; Bal, 1991) et la publicité de plaidoyer
(McDowall, 1982).
Bien sûr, la communication de secteur public implique le gouvernement dans son ensemble,
mais aussi les ministères, les sociétés d'État, les collectivités locales, etc. Selon Gerstlé (1992,
p. 91), la communication gouvernementale est marquée par la multiplicité des acteurs engagés.
Ainsi, il s'agit d'une communication politique travaillée par des forces centripètes et centrifuges
qui dépendent de l'organisation institutionnelle en vigueur, où une logique du contrôle s'impose
dans toute stratégie de communication. Dans pareille perspective, une telle logique réfère non
seulement au contrôle de la ressource « information gouvernementale », mais aussi aux rapports
entre les élus et les fonctionnaires dans la gestion de cette ressource.
Or, force nous est de reconnaître avec Loisier et Cossette (1993), que les services de com-
munication du secteur public sont, à divers degrés, en profonde mutation dans la plupart des
démocraties occidentales. « Conçus d'abord comme des services de production et de diffusion de
l'information et, dans certains cas limites, comme des services de propagande et d'intégration
sociale, ils tendent désormais à se doubler de fonctions d'analyse de l'environnement public et
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d*aide à la planification des actions gouvernementales, voire à la décision politique. » (Loisier et
Cossette, 1993, p. 263).
Notre contribution vise ici à mieux cerner une problématique particulière de la com-
munication du secteur public, soit celle de sa politisation potentielle. Souvent dénoncée et prin-
cipale cause de son manque de crédibilité (Raffarin, 1983 ; Zémor, 1992), l'appropriation parti-
sane de Finformation du secteur public par les élus fera ici l'objet d'une proposition d'analyse.
Pour ce faire, nous présentons un aperçu des écrits portant sur l'information gouverne-
mentale et sur le concept de politisation. La nature stratégique de l'information gouvernementale
fait ensuite l'objet d'une discussion. Celle-ci nous amène à identifier une théorisation de la politi-
sation de l'information du secteur public. Enfin, cette théorisation est illustrée par le cas d'une
collectivité locale, soit la ville de Québec au Canada.
L'information gouvernementale
La plupart des travaux qui abordent l'objet de l'information gouvernementale adoptent le
paradigme de la diffusion de l'information (Savage, 1981). Ces analyses portent essentiellement
sur la circulation de l'information3 dans les systèmes politiques.
A ce titre, selon Graber (1992, p. 16-23), les contributions de Karl Deutsch, The Nerves of
Government : Models of Political Communication and Control, et de Richard Fagen, Politics and
Communication : An Analytic Study, publiées toutes deux en 1966, demeurent les plus significa-
tives pour mieux comprendre la communication des organisations publiques.
Rappelons que l'étude de Deutsch assimile le système politique à la machine cybernétique
alimentée par l'information. Quant à l'étude de Fagen, elle évalue les différences (quantité et
qualité) qui existent entre certains Etats en ce qui a trait à la transmission de l'information gou-
vernementale. Dans le même ordre d'idées, les analyses politiques de Almond et Coleman (1960)
et de Easton (1965), qui accordent une large place à l'information, ont adopté respectivement
l'analyse fonctionnaliste et l'analyse systémique, mais la logique d'ensemble est identique. Sys-
tème, échange et équilibre sont ici les concepts-clés (Gerstlé, 1992, p. 25). Plus récemment, des
auteurs tels que Galnoor (1977, 1982), Hiebert (1981), Lemieux et Ledoux (1983) ont aussi
appliqué semblable démarche dans leurs travaux.
Par ailleurs, des auteurs tels que Mokwa et Permut (1981), Crompton et Lamb Jr (1986),
Bernier (1988), Loisier et Cossette (1993) ont jumelé les concepts du paradigme de la diffusion
de l'information à ceux du marketing commercial. Cette nouvelle approche du marketing gou-
vernemental s'articule à l'intérieur d'une communication systématique tributaire d'une rétro-
action avec la population où la dépendance des gouvernements à l'égard des appareils de com-
munication est constante, favorisant ainsi le développement et le contrôle de ces derniers par
l'exécutif gouvernemental (Bernier, 1988, p. 23). De la sorte, la fonction communication n'est
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plus confinée à la diffusion de l'information mais s'étend à la collecte de données sur l'envi-
ronnement (Loisier et Cossette, 1993, p.275). Un tel angle d'analyse rejoint également l'approche
qualifiée de «communication sociale» (Antoine, 1972; Le Net, 1981, 1988, 1993), fondée sur
les changements d'attitudes par un plus grand usage de la communication et de la publicité.
Les approches du marketing gouvernemental et de la communication sociale, bien qu'inté-
ressante en raison de leur vision systémique de l'information gouvernementale sous-entendent
que toute information des organisations du secteur public est de nature persuasive en laissant
pour compte le droit du public à l'information (Trudel et al, 1984; Giroux, 1983, 1985).
Comme l'a démontré Giroux (1980, 1981) dans ses travaux en éthique, il existe deux types de
communication gouvernementale : l'informative (dans le sens du droit du public à l'information)
et la persuasive (l'État comme maître d'œuvre). En valorisant la communication « informative »,
on voit le citoyen comme responsable de sa destinée ; en valorisant la communication « persua-
sive », on voit l'Etat comme responsable des citoyens, au détriment de leur liberté (1980, p. 65).
Dans cette optique, les travaux de Rivet (1983, 1984) ont associé l'information gouvernementale
à une communication civique. Celle-ci découle de la naissance des lois d'accès à l'information
dans plusieurs pays, lesquelles doivent être servies par un nouvel agent de communication
médiateur et responsable de l'éducation populaire : le « civiste » (1984, p. 15).
Précisons aussi que les notions de droit et de secret entourant l'information gouvermentale
des démocraties occidentales ont donné lieu à plusieurs études de nature plutôt comparative
(Rowat, 1982; Robertson, 1982; Riley, 1986; Flaherty, 1989). Au Québec, par exemple, Bayle
(1989) et Bibeau (1989) ont analysé plus spécifiquement la loi sur l'accès aux documents des orga-
nismes publics et sur la protection des renseignements personnels, alors que Ledoux (1982) a étu-
dié l'objet sur la base de la proposition de loi de la Commission d'étude sur l'accès du citoyen à
l'information gouvernementale, et sur la protection des renseignements personnels (Commission
Paré).
Une autre approche, celle de la communication administration-administrés traite plus spéci-
fiquement des mécanismes développés par les institutions administratives dans leurs rapports
avec les administrés. Plusieurs travaux français et québécois (Gilbert, 1971; Cotteret, 1973,
1991 ; Lemieux, 1974, 1975a, 1975b ; Noël, 1982 ; Dalphond, 1975, 1977 ; Quinty, 1981 ; Cheval-
lier, 1988; C.U.R.A.P.P., Centre universitaire de recherches administratives et politiques de
Picardie, 1983, 1988, 1991; Sadrán, 1983 ; Fournier, 1986; Lasserre et al, 1987; Dion, 1987;
Lemieux et Picard, 1989; Rangeon, 1991) peuvent être associés à cette approche. Cette dernière
permet notamment de démystifier le discours sur la transparence administrative.
Comme le rappelle Chevallier (1988, p. 273), la politique dite de transparence a eu en fin de
compte une portée limitée : elle s'est attardée à remettre en cause la conception traditionnelle du
secret, en donnant à l'administré des possiblités nouvelles d'accès à l'information administrative;
en revanche, elle n'a pas touché aux principes d'organisation administrative, qui sont demeurés,
pour l'essentiel, inchangés. Des auteurs qui adoptent l'approche de l'économie politique dans
leur évaluation de l'information gouvernementale (de la Haye et Miège, 1983 ; Mattelart, 1989;
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Miège, 1989) ont aussi posé un diagnostic similaire : « La communication publique ne favorise
guère les interactions et les échanges : sa fonction est surtout de tenir à distance les sujets citoyens,
en les associant par le discours et Vimage à la modernisation des administrations. » (de la Haye et
Miège, 1983).
En France, c'est d'ailleurs dans ce contexte de critiques que la communication des services
publics fait l'objet de propositions de réformes (Cotteret, 1991; Zémor, 1992).
De telles approches fondées sur la diffusion de l'information, le marketing gouvernemental,
la communication sociale, la communication civique, le droit à l'information, la communication
administration-administrés et l'économie politique sont très utiles pour cerner la complexité de
l'information gouvernementale et ses principaux acteurs. Néanmoins, celles-ci laissent pour
compte la problématique de sa politisation potentielle par les élus4. Pour mieux cerner ce
concept, nous devons nous référer aux travaux traitant plus spécifiquement des rapports entre
élus et fonctionnaires.
Le concept de politisation
Dans les écrits d'administration publique, le concept de politisation est associé de façon res-
trictive au contrôle du politique sur l'administratif5. Dans l'ensemble des démocraties libérales,
la dénonciation de la politisation de la fonction publique est devenue rituelle, tant dans la haute
fonction publique que dans les fonctions publiques locales. Le débat se déroule souvent de façon
engagée et affective, sur la base d'arguments avancés respectivement par les partis politiques au
pouvoir, par ceux qui se trouvent provisoirement dans l'opposition, par les fonctionnaires, par
l'opinion publique, par la presse ou par de simples citoyens (Meyers, 1985).
Selon Mény, le concept de politisation de l'administration recouvre diverses réalités qui ne
se situent pas au même niveau :
« — La politisation peut être de nature idéologique, c est-à-dire qu'elle renvoie au système de
valeurs auxquelles adhèrent les fonctionnaires comme citoyens. Cette politisation est peu visible et
rarement critiquée si les fonctionnaires adhèrent au système de valeurs dominant ou si la société est
profondément consensuelle. Seuls les partis ou groupes « hors systèmes » dénoncent la collusion de
Γ administratif et du politique.
— La politisation peut être de nature partisane, c est-à-dire quelle se marque essentiellement
par ΐadhésion explicite ou implicite des fonctionnaires à un parti politique.
— La politisation peut être enfin structurelle. Dans ce cas de figure la politisation résulte
moins des choix effectués par les hommes que de l'agencement même des organisations. Il est illu-
soire de penser que les organisations (et les hommes qui les gèrent) soient dépolitisées et « asepti-
sées» lorsque leur structure même et/ou leurs missions participent du politique. » (Mény, 1985,
p. 20-21).
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La politisation de l'information du secteur public
Cet analyste ajoute que c'est la politisation de type partisan qui donne lieu aux plus vives
critiques tandis que les autres formes sont souvent passées sous silence : « La neutralité de
l'administration face au pouvoir politique participe des mythes fondateurs de la démocratie libérale.
Ces mythes ont leur grandeur, car ils ont permis de limiter le pouvoir du prince et de garantir au
citoyen un traitement aussi impartial et égalitaire que possible grâce à la dissociation progressive et
à l'indépendance relative des deux sphères. » (Mény, 1985, p. 22).
De leur côté, Timsit et Letowski (1986) constatent à travers leur étude des fonctions
publiques locales dans le monde occidental que cette fonction publique est très vulnérable au
pouvoir politique6. Selon eux, une politisation élevée de la fonction publique locale résulte d'un
double phénomène d'osmose entre fonctionnaires et élus, et entre fonctionnaires et hommes de
partis : « L'osmose entre fonctionnaires et élus réside à un premier degré (...) dans l'étroite collabo-
ration entre le conseil municipal et l'administration à tous les stades de la prise de décision, collabo-
ration que l'ampleur et la complexité des tâches, incombant aux communes et notamment aux plus
grandes d'entre elles, rendent indispensables. » (1986, p. 239).
Quant à l'osmose entre fonctionnaires et hommes de partis, elle résulte de : « (...)« L'irrup-
tion de forces politiques organisées sur la scène locale » qui fait que « dès la préparation des déci-
sions, des contacts s'établissent entre les membres des partis représentés au Conseil et leurs homo-
logues employés dans l'administration ». De ces contacts naissent des « simulacres d'initiative » : les
agents municipaux suggèrent aux membres de leur formation politique à l'Hôtel de ville des innova-
tions qui sont alors officiellement proposées par le parti, lequel en recueille le fruit politique. »
(1986, p. 240).
Finalement, pour sa part, Dion (1986b) propose des éléments d'analyse stratégique de la
politisation des administrations publiques. Pour l'analyste, la politisation se traduit par de nom-
breux indicateurs : l'appartenance à un parti, les modalités de recrutement plus ou moins discré-
tionnaires, l'implication des cabinets politiques dans la surveillance de l'administration, la corré-
lation entre les changements politiques et les mouvements de personnel, etc. (1986b, p. 103).
Toutefois, les embûches pour le chercheur ne viennent pas tant du choix des indicateurs
que de l'interprétation difficile des données recueillies. Dans cette perspective, Dion suggère des
éléments concrets d'analyse qui tiennent moins aux modalités de la politisation qu'à deux objec-
tifs stratégiques : « Le premier est guidé par les besoins logistiques du parti et prend donc une
forme clairement partisane : par différents truchements et pratiques de patronage, les ressources
humaines et physiques des administrations sont placées à la disposition des organisations militantes
des partis ou de leurs alliés et officines. Le deuxième objectif correspond à l'utilisation de la solida-
rité politique comme un instrument de gestion en vue de rendre l'administration plus malléable et
efficace aux mains de la composante gouvernementale du parti au pouvoir. Dans un cas, l'adminis-
tration devient instrument de patronage, dans l'autre, instrument de gestion gouvernementale. »
(Dion, 1986b, p. 104).
Si la politisation de patronage et la politisation comme instrument de gestion gouverne-
mentale correspond à deux objectifs différents, il n'existe pas entre l'une et l'autre de frontières
absolues dans la pratique (Dion, 1986b, p.115).
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