Alain Lavigne Université Laval, Québec LA POLITISATION DE L'INFORMATION DU SECTEUR PUBLIC Une proposition d'analyse Malgré son importance sur la vie politique, la communication du secteur public demeure largement ignorée par les chercheurs (Graber, 1992, p. 8). De fait, l'information gouvernementale ressemble à un véritable casse-tête en raison de la variété des organisations impliquées et de la multitude des objectifs visés1. Ses moyens privilégiés sont les relations publiques2 et, de plus en plus, la publicité institutionnelle (Lendrevie, 1983; Bal, 1991) et la publicité de plaidoyer (McDowall, 1982). Bien sûr, la communication de secteur public implique le gouvernement dans son ensemble, mais aussi les ministères, les sociétés d'État, les collectivités locales, etc. Selon Gerstlé (1992, p. 91), la communication gouvernementale est marquée par la multiplicité des acteurs engagés. Ainsi, il s'agit d'une communication politique travaillée par des forces centripètes et centrifuges qui dépendent de l'organisation institutionnelle en vigueur, où une logique du contrôle s'impose dans toute stratégie de communication. Dans pareille perspective, une telle logique réfère non seulement au contrôle de la ressource « information gouvernementale », mais aussi aux rapports entre les élus et les fonctionnaires dans la gestion de cette ressource. Or, force nous est de reconnaître avec Loisier et Cossette (1993), que les services de communication du secteur public sont, à divers degrés, en profonde mutation dans la plupart des démocraties occidentales. « Conçus d'abord comme des services de production et de diffusion de l'information et, dans certains cas limites, comme des services de propagande et d'intégration sociale, ils tendent désormais à se doubler de fonctions d'analyse de l'environnement public et HERMÈS 17-18, 1995 233 Alain Lavigne d*aide à la planification des actions gouvernementales, voire à la décision politique. » (Loisier et Cossette, 1993, p. 263). Notre contribution vise ici à mieux cerner une problématique particulière de la communication du secteur public, soit celle de sa politisation potentielle. Souvent dénoncée et principale cause de son manque de crédibilité (Raffarin, 1983 ; Zémor, 1992), l'appropriation partisane de Finformation du secteur public par les élus fera ici l'objet d'une proposition d'analyse. Pour ce faire, nous présentons un aperçu des écrits portant sur l'information gouvernementale et sur le concept de politisation. La nature stratégique de l'information gouvernementale fait ensuite l'objet d'une discussion. Celle-ci nous amène à identifier une théorisation de la politisation de l'information du secteur public. Enfin, cette théorisation est illustrée par le cas d'une collectivité locale, soit la ville de Québec au Canada. L'information gouvernementale La plupart des travaux qui abordent l'objet de l'information gouvernementale adoptent le paradigme de la diffusion de l'information (Savage, 1981). Ces analyses portent essentiellement sur la circulation de l'information3 dans les systèmes politiques. A ce titre, selon Graber (1992, p. 16-23), les contributions de Karl Deutsch, The Nerves of Government : Models of Political Communication and Control, et de Richard Fagen, Politics and Communication : An Analytic Study, publiées toutes deux en 1966, demeurent les plus significatives pour mieux comprendre la communication des organisations publiques. Rappelons que l'étude de Deutsch assimile le système politique à la machine cybernétique alimentée par l'information. Quant à l'étude de Fagen, elle évalue les différences (quantité et qualité) qui existent entre certains Etats en ce qui a trait à la transmission de l'information gouvernementale. Dans le même ordre d'idées, les analyses politiques de Almond et Coleman (1960) et de Easton (1965), qui accordent une large place à l'information, ont adopté respectivement l'analyse fonctionnaliste et l'analyse systémique, mais la logique d'ensemble est identique. Système, échange et équilibre sont ici les concepts-clés (Gerstlé, 1992, p. 25). Plus récemment, des auteurs tels que Galnoor (1977, 1982), Hiebert (1981), Lemieux et Ledoux (1983) ont aussi appliqué semblable démarche dans leurs travaux. Par ailleurs, des auteurs tels que Mokwa et Permut (1981), Crompton et Lamb Jr (1986), Bernier (1988), Loisier et Cossette (1993) ont jumelé les concepts du paradigme de la diffusion de l'information à ceux du marketing commercial. Cette nouvelle approche du marketing gouvernemental s'articule à l'intérieur d'une communication systématique tributaire d'une rétroaction avec la population où la dépendance des gouvernements à l'égard des appareils de communication est constante, favorisant ainsi le développement et le contrôle de ces derniers par l'exécutif gouvernemental (Bernier, 1988, p. 23). De la sorte, la fonction communication n'est 234 La politisation de l'information du secteur public plus confinée à la diffusion de l'information mais s'étend à la collecte de données sur l'environnement (Loisier et Cossette, 1993, p.275). Un tel angle d'analyse rejoint également l'approche qualifiée de «communication sociale» (Antoine, 1972; Le Net, 1981, 1988, 1993), fondée sur les changements d'attitudes par un plus grand usage de la communication et de la publicité. Les approches du marketing gouvernemental et de la communication sociale, bien qu'intéressante en raison de leur vision systémique de l'information gouvernementale sous-entendent que toute information des organisations du secteur public est de nature persuasive en laissant pour compte le droit du public à l'information (Trudel et al, 1984; Giroux, 1983, 1985). Comme l'a démontré Giroux (1980, 1981) dans ses travaux en éthique, il existe deux types de communication gouvernementale : l'informative (dans le sens du droit du public à l'information) et la persuasive (l'État comme maître d'œuvre). En valorisant la communication « informative », on voit le citoyen comme responsable de sa destinée ; en valorisant la communication « persuasive », on voit l'Etat comme responsable des citoyens, au détriment de leur liberté (1980, p. 65). Dans cette optique, les travaux de Rivet (1983, 1984) ont associé l'information gouvernementale à une communication civique. Celle-ci découle de la naissance des lois d'accès à l'information dans plusieurs pays, lesquelles doivent être servies par un nouvel agent de communication médiateur et responsable de l'éducation populaire : le « civiste » (1984, p. 15). Précisons aussi que les notions de droit et de secret entourant l'information gouvermentale des démocraties occidentales ont donné lieu à plusieurs études de nature plutôt comparative (Rowat, 1982; Robertson, 1982; Riley, 1986; Flaherty, 1989). Au Québec, par exemple, Bayle (1989) et Bibeau (1989) ont analysé plus spécifiquement la loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, alors que Ledoux (1982) a étudié l'objet sur la base de la proposition de loi de la Commission d'étude sur l'accès du citoyen à l'information gouvernementale, et sur la protection des renseignements personnels (Commission Paré). Une autre approche, celle de la communication administration-administrés traite plus spécifiquement des mécanismes développés par les institutions administratives dans leurs rapports avec les administrés. Plusieurs travaux français et québécois (Gilbert, 1971; Cotteret, 1973, 1991 ; Lemieux, 1974, 1975a, 1975b ; Noël, 1982 ; Dalphond, 1975, 1977 ; Quinty, 1981 ; Chevallier, 1988; C.U.R.A.P.P., Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie, 1983, 1988, 1991; Sadrán, 1983 ; Fournier, 1986; Lasserre et al, 1987; Dion, 1987; Lemieux et Picard, 1989; Rangeon, 1991) peuvent être associés à cette approche. Cette dernière permet notamment de démystifier le discours sur la transparence administrative. Comme le rappelle Chevallier (1988, p. 273), la politique dite de transparence a eu en fin de compte une portée limitée : elle s'est attardée à remettre en cause la conception traditionnelle du secret, en donnant à l'administré des possiblités nouvelles d'accès à l'information administrative; en revanche, elle n'a pas touché aux principes d'organisation administrative, qui sont demeurés, pour l'essentiel, inchangés. Des auteurs qui adoptent l'approche de l'économie politique dans leur évaluation de l'information gouvernementale (de la Haye et Miège, 1983 ; Mattelart, 1989; 235 Alain Lavigne Miège, 1989) ont aussi posé un diagnostic similaire : « La communication publique ne favorise guère les interactions et les échanges : sa fonction est surtout de tenir à distance les sujets citoyens, en les associant par le discours et Vimage à la modernisation des administrations. » (de la Haye et Miège, 1983). En France, c'est d'ailleurs dans ce contexte de critiques que la communication des services publics fait l'objet de propositions de réformes (Cotteret, 1991; Zémor, 1992). De telles approches fondées sur la diffusion de l'information, le marketing gouvernemental, la communication sociale, la communication civique, le droit à l'information, la communication administration-administrés et l'économie politique sont très utiles pour cerner la complexité de l'information gouvernementale et ses principaux acteurs. Néanmoins, celles-ci laissent pour compte la problématique de sa politisation potentielle par les élus4. Pour mieux cerner ce concept, nous devons nous référer aux travaux traitant plus spécifiquement des rapports entre élus et fonctionnaires. Le concept de politisation Dans les écrits d'administration publique, le concept de politisation est associé de façon restrictive au contrôle du politique sur l'administratif5. Dans l'ensemble des démocraties libérales, la dénonciation de la politisation de la fonction publique est devenue rituelle, tant dans la haute fonction publique que dans les fonctions publiques locales. Le débat se déroule souvent de façon engagée et affective, sur la base d'arguments avancés respectivement par les partis politiques au pouvoir, par ceux qui se trouvent provisoirement dans l'opposition, par les fonctionnaires, par l'opinion publique, par la presse ou par de simples citoyens (Meyers, 1985). Selon Mény, le concept de politisation de l'administration recouvre diverses réalités qui ne se situent pas au même niveau : « — La politisation peut être de nature idéologique, c est-à-dire qu'elle renvoie au système de valeurs auxquelles adhèrent les fonctionnaires comme citoyens. Cette politisation est peu visible et rarement critiquée si les fonctionnaires adhèrent au système de valeurs dominant ou si la société est profondément consensuelle. Seuls les partis ou groupes « hors systèmes » dénoncent la collusion de Γadministratif et du politique. — La politisation peut être de nature partisane, c est-à-dire quelle se marque essentiellement par ΐadhésion explicite ou implicite des fonctionnaires à un parti politique. — La politisation peut être enfin structurelle. Dans ce cas de figure la politisation résulte moins des choix effectués par les hommes que de l'agencement même des organisations. Il est illusoire de penser que les organisations (et les hommes qui les gèrent) soient dépolitisées et « aseptisées» lorsque leur structure même et/ou leurs missions participent du politique. » (Mény, 1985, p. 20-21). 236 La politisation de l'information du secteur public Cet analyste ajoute que c'est la politisation de type partisan qui donne lieu aux plus vives critiques tandis que les autres formes sont souvent passées sous silence : « La neutralité de l'administration face au pouvoir politique participe des mythes fondateurs de la démocratie libérale. Ces mythes ont leur grandeur, car ils ont permis de limiter le pouvoir du prince et de garantir au citoyen un traitement aussi impartial et égalitaire que possible grâce à la dissociation progressive et à l'indépendance relative des deux sphères. » (Mény, 1985, p. 22). De leur côté, Timsit et Letowski (1986) constatent à travers leur étude des fonctions publiques locales dans le monde occidental que cette fonction publique est très vulnérable au pouvoir politique6. Selon eux, une politisation élevée de la fonction publique locale résulte d'un double phénomène d'osmose entre fonctionnaires et élus, et entre fonctionnaires et hommes de partis : « L'osmose entre fonctionnaires et élus réside à un premier degré (...) dans l'étroite collaboration entre le conseil municipal et l'administration à tous les stades de la prise de décision, collaboration que l'ampleur et la complexité des tâches, incombant aux communes et notamment aux plus grandes d'entre elles, rendent indispensables. » (1986, p. 239). Quant à l'osmose entre fonctionnaires et hommes de partis, elle résulte de : « (...)« L'irruption de forces politiques organisées sur la scène locale » qui fait que « dès la préparation des décisions, des contacts s'établissent entre les membres des partis représentés au Conseil et leurs homologues employés dans l'administration ». De ces contacts naissent des « simulacres d'initiative » : les agents municipaux suggèrent aux membres de leur formation politique à l'Hôtel de ville des innovations qui sont alors officiellement proposées par le parti, lequel en recueille le fruit politique. » (1986, p. 240). Finalement, pour sa part, Dion (1986b) propose des éléments d'analyse stratégique de la politisation des administrations publiques. Pour l'analyste, la politisation se traduit par de nombreux indicateurs : l'appartenance à un parti, les modalités de recrutement plus ou moins discrétionnaires, l'implication des cabinets politiques dans la surveillance de l'administration, la corrélation entre les changements politiques et les mouvements de personnel, etc. (1986b, p. 103). Toutefois, les embûches pour le chercheur ne viennent pas tant du choix des indicateurs que de l'interprétation difficile des données recueillies. Dans cette perspective, Dion suggère des éléments concrets d'analyse qui tiennent moins aux modalités de la politisation qu'à deux objectifs stratégiques : « Le premier est guidé par les besoins logistiques du parti et prend donc une forme clairement partisane : par différents truchements et pratiques de patronage, les ressources humaines et physiques des administrations sont placées à la disposition des organisations militantes des partis ou de leurs alliés et officines. Le deuxième objectif correspond à l'utilisation de la solidarité politique comme un instrument de gestion en vue de rendre l'administration plus malléable et efficace aux mains de la composante gouvernementale du parti au pouvoir. Dans un cas, l'administration devient instrument de patronage, dans l'autre, instrument de gestion gouvernementale. » (Dion, 1986b, p. 104). Si la politisation de patronage et la politisation comme instrument de gestion gouvernementale correspond à deux objectifs différents, il n'existe pas entre l'une et l'autre de frontières absolues dans la pratique (Dion, 1986b, p.115). 237 Alain Lavigne La nature stratégique de Pinformation Par ailleurs, parmi les écrits en science politique et en sociologie organisationnelle, plusieurs auteurs7 ont souligné qu'on ne peut traiter l'information comme une ressource semblable aux autres. L'information n'est pas, contrairement aux autres ressources de nature matérielle, soumise à la loi de la conservation de la matière. La valeur de l'information tient essentiellement au fait qu'elle permet de relier ce qui ne le serait pas autrement (Lemieux, 1989, p. 60). Autrement dit, l'information sur les ressources est elle-même une ressource, qui est souvent l'objet d'un filtrage à l'entrée du système (Lapierre, 1973, p. 122). À cet égard, Crozier et Friedberg (1977) précisent : « Informer l'autre, lui communiquer des éléments qu'il ne possède pas, c'est se dévoiler, c'est renoncer à des atouts qu'on aurait pu marchander, c'est aussi se rendre vulnérable face aux tentatives d'emprise de l'autre. » (1977, p. 107). La nature stratégique de l'information implique en effet des acteurs qui ont des préférences envers les résultats de leur action ainsi que des ressources inégales pour leur mise en avant. L'information gouvernementale apparaît ainsi comme une ressource de pouvoir qui fait l'objet d'un enjeu entre des acteurs intéressés. Dans une analyse de l'information gouvernementale québécoise, Lemieux (1982, p. 22) identifie plus particulièrement trois protagonistes intéressés à cette ressource : les politiciens, les fonctionnaires et les publics (organisés et non organisés). Pour l'analyste, ce sont les politiciens qui ont les finalités les plus faciles à identifier. Il s'agit pour eux de maintenir leur parti aux postes de commande, s'ils appartiennent au parti ministériel, ou de faire en sorte que le parti accède à ces postes, s'ils appartiennent à un parti d'opposition. Leur finalité est d'ordre électoral et l'information gouvernementale, dans la mesure où elle éclaire les choix des électeurs, ne leur est pas indifférente. Quant aux fonctionnaires, leurs finalités visent surtout à augmenter ou tout au moins à maintenir les programmes qu'ils administrent. Enfin, les publics cherchent à obtenir le plus d'avantages possible du gouvernement, que ce soit sous forme d'information ou d'autres ressources. Lemieux conclut ainsi que dans les jeux de pouvoir autour de l'information gouvernementale, les politiciens et les fonctionnaires sont des acteurs très dominants par rapport aux publics. Ils sont les maîtres du jeu pour ce qui est de l'information législative, et aussi pour ce qui est de l'information ministérielle et de l'information administrative (1982, p. 27). De son côté, Lacam (1988) évalue que pour l'acteur politique la ressource de pouvoir de l'information prend les formes suivantes : « — 1) personnelles-persuasives à travers, par exemple, l'art de la dialectique et l'éloquence; — 2) contextuelles-persuasives à travers, par exemple, le soutien logistique apporté par son parti et ses militants ; — 3) institutionnelles-persuasives à travers, par exemple, les journaux municipaux qui, sous 238 La politisation de l'information du secteur public le couvert de présenter les réalisations de la municipalité, font souvent office d'organes de propagande politique pour les élus. » (1988, p. 27-28). Parmi les ressources de pouvoir, ajoute Lacam (1988, p. 29), les ressources contextuelles et institutionnelles demeurent souvent partagées par plusieurs acteurs, qu'ils soient alliés ou concurrents. L'information du secteur public constitue ainsi un bel exemple d'une ressource institutionnelle-persuasive suscitant l'intérêt de divers acteurs. Comme le souligne Dagenais (1991), les représentants élus des institutions politiques dépendent, dans le contexte actuel, de la qualité de leur « image » pour survivre. Les partis politiques sont élus et réélus certes au vu de leurs réalisations, mais aussi beaucoup selon l'image de probité ou d'excellence qu'ils projettent (Dagenais, 1991, p. 338). C'est pour cela que les attachés de presse des femmes et des hommes politiques développent des stratégies de relations publiques continuelles. « Quand un gouvernement organise des conférences de presse pour faire connaître ses projets, pour faire part de ses prises de position ou pour annoncer un nouveau service, il ne vise pas uniquement à diffuser de l'information; il veut aussi retirer un bénéfice certain. » (Dagenais, 1991, p. 350-351). La politisation de l'information du secteur public Notre discussion nous amène au constat que la théorisation développée par Dion (1986b), pour évaluer la politisation de la ressource « administration publique » peut être transposée à une ressource politique plus restrictive telle que celle de l'information du secteur public. En effet, les acteurs politiques intéressés à cette ressource conservent les deux mêmes objectifs stratégiques de patronage et d'utilisation de la solidarité politique comme instrument de gestion. Ceux-ci se réfèrent, d'une part, à une appropriation partisane de l'information gouvernementale que nous appellerons «politisation partisane» et, d'autre part, à l'utilisation de la solidarité politique des fonctionnaires en vue d'obtenir un contrôle sur la gestion des activités d'information, que nous appellerons « politisation fonctionnelle »8. Dans le cas de l'objectif stratégique de patronage, nous suggérons les indicateurs suivants de politisation partisane de l'information du secteur public : — 1) l'utilisation d'une campagne d'information à des fins partisanes; — 2) l'utilisation d'une campagne publicitaire à des fins partisanes ; — 3) l'utilisation d'un support d'information à des fins partisanes; — 4) la personnalisation de l'information par les élus. Dans le cas de l'objectif stratégique de l'utilisation de la solidarité politique comme instrument de gestion des activités d'information, nous suggérons les indicateurs suivants de politisation fonctionnelle de l'information du secteur public : 239 Alain Lavigne — 1) l'intervention directe des élus dans les services d'information; — 2) le droit de regard du cabinet politique; — 3) l'intégration de gestionnaires fidèles à même la hiérarchie statutaire de l'administration; — 4) l'intégration du gestionnaire responsable des communications aux comités de gestion; — 5) l'exécution de mandats modifiant la structure d'information; — 6) l'exécution de mandats modifiant la politique de communication. Nous croyons que ces indicateurs, bien que non exhaustifs d'une réalité aussi complexe, nous permettent tout de même de mieux cerner la politisation de toute information du secteur public. Dans nos recherches9, nous avons évalué cette théorisation auprès des gouvernements municipaux québécois dans le contexte électoral. Afin d'illustrer à travers un cas pratique la politisation de l'information dans une organisation du secteur public, la ville de Québec nous servira désormais d'exemple. Le cas de la ville de Québec Capitale politique du Québec, la ville de Québec a une population de 168600 habitants. Première ville fondée par les Européens au nord de l'Amérique, en 1608, elle constitue un centre touristisque international inscrit sur la liste du patrimoine mondial de l'Unesco. Québec gère un budget annuel de l'ordre de 300 millions de dollars, dont plus de deux millions sont consacrés à la communication. Depuis 1970, les maires ont à leur disposition un attaché de presse assigné au cabinet politique. Son mandat est partisan. Parallèlement, depuis 1978, Québec a un Service des communications, dont le mandat non partisan est défini par le règlement du Conseil municipal n° 2569. Le principal objectif du Service est « d'assurer, en étroite liaison avec les autorités de la ville, la coordination de Γinformation émanant des différents services de la ville et l'établissement de relations suivies entre la ville et les divers paliers de gouvernement, les organismes publics, les médias d'information et les citoyens en général. » (Ville de Québec, règlement n°2569, p. 1). Les pouvoirs et attributions du Service sont précisés ainsi dans ce même règlement : « — Le service des Communications est placé sous la responsabilité du directeur qui occupe le rang d'un chef de service, lequel jouit de tous les droits et prérogatives et assume toutes les responsabilités inhérentes à sa fonction; — Le service des Communications comprend le directeur qui est nommé par le Conseil à la majorité de ses membres ainsi que tous les officiers ou employés permanents que le Comité exécutif juge nécessaire de nommer pour assurer la bonne marche du service; — Le service des Communications est à tous les égards un service de la ville et il relève du 240 La politisation de l'information du secteur public Comité exécutif par l'entremise du gérant (directeur général). » (Ville de Québec, règlement n°2569, p. 1) La note explicative du règlement précise que l'activité du Service devra s'exercer dans trois secteurs : l'information, les renseignements aux citoyens ainsi que l'accueil et les relations publiques. Comme activités générales, le Rapport annuel 1990 (p. 21) de la Ville précise que le Service des communications « cherche à faire connaître aux milieux intéressés les nombreuses facettes de l'administration, en particulier les activités des organismes décisionnels et des divers services municipaux dont l'action se répercute directement sur la vie des citoyens. Il favorise en outre, par différents moyens, l'accroissement du sentiment d'appartenance des employés de la Ville et leur pleine adhésion aux objectifs de leur service respectif. » Au chapitre des publications, le Service des communications publie L'Esquif, Nouvelles Avenues à Québec, Avantages, et le bulletin municipal : La Gazette de Québec. L'Esquif est le journal interne de la Ville. Il a pour principal public les employés. Six numéros imprimés à 3000 exemplaires chacun sont produits et distribués annuellement. Nouvelles Avenues à Québec, pour sa part, est un périodique d'information mis en circulation par le Service de l'urbanisme, en mars 1989, à l'intention principalement des agents économiques des secteurs résidentiel et immobilier. Quatre numéros tirés à 2000 exemplaires chacun ont été publiés en 1989. La revue Avantages est un moyen d'information mis sur pied, en 1987, par l'Office municipal de développement économique de Québec (OMDEQ) afin d'atteindre les gens d'affaires de Québec. Quatre numéros de ce périodique ont été conçus en 1989 et tirés à 10 000 exemplaires chacun. Enfin, le bulletin municipal La Gazette de Québec est la plus importante publication de la Ville. Le premier numéro a été lancé en décembre 1980 et, depuis, ce bulletin paraît en moyenne toutes les six semaines. En 1980, son tirage était de 70 000 exemplaires distribués par la poste dans chaque foyer de la Ville. Aujourd'hui, il a atteint les 94 000 exemplaires. L'équipe de rédaction est composée du directeur du Service des communications, de son régisseur ainsi que de deux agents d'information. Dans la présentation de la publication, à la une du premier numéro, le directeur du Service rappelle que la nouvelle publication communiquera l'information municipale répartie en quatre rubriques : 1. Information de service; 2. Reportages; 3. Documents; 4. Echanges. Dans un article soulignant le dixième anniversaire de la publication, en janvier 1991, le directeur du Service par intérim rappelle que le but du bulletin est toujours celui d'être « un outil privilégié pour informer la population sur l'administration municipale et ainsi l'aider à mieux profiter des services qui lui sont offerts. » {La Gazette de Québec, janvier 1991, p. 1). La production rédactionnelle du bulletin municipal relève entièrement de l'administration. Le cabinet politique et le maire n'ont aucun droit de regard sur son contenu. Le maire n'y a pas non plus d'espace réservé. La tradition veut plutôt que le maire ait un message signé au début de 241 Alain Lavigne son mandat et un autre en fin de mandat. De plus, le directeur du Service des communications agit comme éditeur et il se réserve le droit de modifier tout ou partie du texte. Le maire de la ville prend donc connaissance du contenu de la publication en même temps que la population de Québec. De fait, le contenu du bulletin est déterminé au cours d'une réunion de production regroupant le directeur et les membres du Service des communications. Tous les articles d'importance sont signés. Lors d'une période électorale, la frontière entre l'information partisane et l'information gouvernementale (administrative) résiste bien. Les membres du Service des communications essaient de rester le plus en retrait possible. L'élection de novembre 1989, à Québec, lorsqu'un nouveau maire et son parti politique prirent le pouvoir10, fut un moment privilégié pour évaluer la politisation de l'information gouvernementale. La période que nous avons analysée a été celle allant de six mois avant l'élection à six mois après l'élection. Parmi les manifestations de politisation observées, soulignons, d'une part, la politisation partisane de l'information par les indicateurs de l'utilisation du bulletin municipal à des fins politiques, et d'autre part, de la personnalisation de son information par les élus. En effet, une analyse de contenu de La Gazette de Québec a démontré, lors de la période précédant l'élection, la présence de certains textes de nature partisane dont la mise en valeur (par la mise en page) était très élevée. De plus, lors de cette même période, la personnalisation des photos du bulletin municipal fut nettement à la hausse, en la faveur des élus. Toutefois, le cas de Québec, en 1989-1990, n'a pas donné lieu à l'utilisation d'une campagne d'information ou d'une campagne publicitaire à des fins partisanes. D'autre part, l'observation de la gestion administrative au cours de la période qui a suivi cette élection, révéla une politisation fonctionnelle de l'information à partir d'indicateurs montrant l'intégration de gestionnaires à même la hiérarchie statutaire de l'administration, l'intégration du directeur des communications au Comité de gestion de la ville et l'exécution d'un mandat modifiant la structure d'information. Ces changements permirent alors au nouveau maire d'établir son style de gestion, en collaboration avec un nouveau directeur général et un nouveau directeur des communications plus susceptibles de partager la perspective politique du nouveau gouvernement. L'analyse de ce cas a cependant bien traduit l'absence d'interventions directes des élus dans le Service des communications, l'absence de droit de regard du cabinet politique et l'absence de mandats modifiant la politique de communication. Dans l'ensemble, les résultats émanant de la ville de Québec, en 1989-1990, démontrent que la politisation partisane de l'information gouvernementale s'est exercée uniquement dans les mois qui ont précédé l'élection et de façon relativement « contrôlée ». Au Québec, en effet, certains facteurs permettent d'expliquer une politisation partisane limitée de l'information d'un gouvernement municipal : — 1) la double structure de communication des grandes villes où l'information partisane est l'affaire du personnel politique du maire, alors que l'information gouvernementale (administrative) est l'affaire de communicateurs qui ont le statut de fonctionnaire ; 242 La politisation de l'information du secteur public — 2) la professionnalisation grandissante du travail des communicateurs municipaux, dont l'association professionnelle défend le principe d'intérêt public de l'information ; — 3) la volonté claire dans les villes de ne pas faire du bulletin municipal une publication au service de candidats ou d'opinions ; — 4) la crédibilité du gouvernement dont l'information est scrutée par la presse, l'opposition et les citoyens ; — 5) l'article 453, de la loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, empêche, en pratique, qu'une publication gouvernementale change la nature de son contenu lors d'une période électorale ; — 6) l'article 284, de la loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, empêche un fonctionnaire ou un employé de se livrer à un travail de nature partisane. En revanche, la politisation fonctionnelle de l'information gouvernementale s'exerce en tout temps. Elle résulte d'un contrôle du maire sur l'organisation du système d'information. La politisation fonctionnelle implique ainsi une collaboration particulière du directeur général et du directeur des communications qui partagent la perspective politique du gouvernement. Cette forme d'appropriation touchant l'ensemble du système d'information exige la solidarité de ces fonctionnaires. Cette solidarité est, généralement, acceptée par eux. Néanmoins, à Québec, bien que le pouvoir du maire sur l'information défini par le cadre législatif soit bien réel, l'autonomie du Service des communications est exceptionnellement grande. En fait, l'analyse tend à démontrer que les maires s'y succédant, par choix politique ou par tradition organisationnelle, optent pour une attitude plutôt non interventionniste. De plus, l'autonomie du Service des communications vis-à-vis d'un maire est renforcée en raison d'une définition relativement claire de son mandat par règlement qui tient lieu, en quelque sorte, de politique de communication écrite. Par contre, l'intégration du directeur des communications au Comité de gestion de la ville rend la communication gouvernementale encore plus proche des décisions politiques. Dans un système politique où la communication domine, il est normal que les gouvernants s'emparent de l'information ou tentent de s'en emparer (Cotteret, 1991, p. 93). Une telle volonté des élus doit néanmoins s'adapter à diverses organisations publiques complexes où les communicateurs sont tout à la fois, en situation de vulnérabilité et en position d'exercer un certain pouvoir en intervenant dans divers champs stratégiques de l'information11. Notre proposition d'analyse de la politisation de l'information du secteur public permet d'en cerner certaines manifestations à l'aide d'indicateurs de politisation partisane et de politisation fonctionnelle. En effet, peu importe l'organisation publique, la politisation relève des mêmes stratégies de patronage et d'utilisation de la solidarité politique des fonctionnaires comme instrument de gestion. Cependant, à la lumière des résultats du cas présenté, il se dégage que la politisation partisane de l'information s'exerce dans un contexte politiquement significatif, en l'occurrence lors de la période qui précède une élection. Cette forme de politisation peut être plus ou moins importante selon chaque réalité organisationnelle et selon les enjeux politiques à l'ordre du jour. 243 Alain Lavigne Quant à la politisation fonctionnelle de l'information, elle semble s'exercer en tout temps avec une certaine approbation des fonctionnaires. Là encore, cette forme de politisation dépend de chaque réalité organisationnelle ainsi que des prescriptions du cadre législatif sur les pouvoirs des élus et des fonctionnaires. Dans cette optique, il va sans dire que l'étude de cas et l'analyse comparative nous apparaissent comme les meilleures méthodes d'observation de la politisation de l'information du secteur public. De plus, le chercheur a tout avantage à cibler pour son analyse un contexte politiquement significatif, par exemple une élection où le parti au pouvoir est défait. L'arrivée d'un nouveau gouvernement est alors propice à une observation privilégiée de la politisation fonctionnelle de l'information. Alain LAVIGNE NOTES 1. A ce sujet, voir le portrait des attributions des organisations du secteur public par rapport à celles du secteur privé présenté par Graber (1992, p. 8-15). 2. Pour leur part, Loisier et Cossette (1993) incluent dans ce paradigme les nombreuses études sur la propagande. 3. Les relations publiques gouvernementales ont pour origine les États-Unis. C'est au cours des années trente, au moment où le gouvernement fédéral entreprit de mettre sur pied une série de programmes controversés, que s'est manifestée pour la première fois cette nouvelle activité gouvernementale (Banovetz, 1978, p. 502). Pour un historique détaillé des relations publiques gouvernementales, voir aussi Herold (1981). 4. En fait, seule l'approche du marketing gouvernemental s'intéresse en partie à notre problématique. Cependant, elle s'y intéresse exclusivement dans sa forme qui fait appel à la solidarité politique en tant qu'outil de gestion destiné à rapprocher l'administration de l'exécutif gouvernemental (Bernier, 1988, p. 29-30; Loisier et Cossette, 1993, p. 269-271). Mentionnons, également, l'étude exploratoire de Giroux (1987) sur la vulnérabilité des professionnels de la communication gouvernementale québécoise. 5. Selon une vision théorique plus large, Van Hassel (1985) soutient, à juste titre, que la politisation de l'administration est une notion à plusieurs sens. On peut avoir, d'une part, une bureaucratie se référant aux partis et aux groupes, tout en étant influencée par ceux-ci et d'autre part, une politisation bureaucratique par laquelle il y a détermination de la politique au détriment des partis et des groupes. 6. Dans le cas de la fonction publique territoriale française, Sadrán (1987) rappelle que la politisation trouve son expression traditionnelle dans un double rapport d'allégeance et de clientélisme. 7. Parmi ces auteurs, mentionnons Dahl (1973), Lapierre (1973), Crozier et Friedberg (1977), Lemieux (1979, 1989) et Lacam (1988). 8. Ces appellations de « politisation partisane » et de « politisation fonctionnelle » sont celles retenues par Dion (1986a), dans son analyse de la politisation de cinq municipalités de gauche de la banlieue parisienne. 9. L'auteur a présenté, en 1993, une thèse de Doctorat sur ce sujet sous le titre : L'information des gouvernements 244 La politisation de l'information du secteur public municipaux en contexte électoral: système d'information et bulletin municipal de trois villes de la communauté urbaine de Québec. 10. Le soir du 5 novembre, M. Jean Paul L'Allier est élu maire de Québec avec 59,2 % des votes. Le parti qu'il dirige, le Rassemblement populaire rafle 17 des 21 sièges au conseil municipal. Cette élection relègue alors dans l'opposition le Parti du Progrès civique, qui était au pouvoir depuis 1962. 11. Pour une illustration de ce pouvoir, voir notre analyse du discours que tiennent les communicateurs sur l'information municipale (Lavigne, 1995). RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES ALMOND, G. Α., COLEMAN, J. S., The Politics of the Developping Areas. Princeton, Princeton University Press, 1960. ANTOINE, J., Le pouvoir et l'opinion. Paris, Denoël, 1972, 318 p. 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