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uvcw I Août/Septembre 2014 I n°890 I Focus
| FINANCES
Les services financiers
d’emprunt: nouvelles
contraintes
et recommandations
En suite de la profonde crise économique et nancière née en 2008, qui n’a
pas épargné le secteur bancaire et à laquelle le secteur bancaire n’a pas été
étranger, la Commission européenne a approuvé en avril 2013 un paquet
de mesures préalablement préparées par la BIS (Bank for International
Settlement), mesures connues sous le nom de « Bâle III ».
Sous le vocable Bâle III se cache une série de mesures d’encadrement de
l’activité bancaire renforcées par rapport à celles du passé (Bâle I et II), dans
un souci de protection de nos systèmes économiques. Ces mesures peuvent
avoir un impact sur les services nanciers ou sur le coût de ceux-ci pour
les pouvoirs publics, dont il est utile de tenir compte dans la passation de
marchés nanciers ou le choix de modes de nancement.
Alexandre Maitre
Directeur
Amaury Bertholomé
Conseiller
Mathieu Lambert
Conseiller Expert

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uvcw I Août/Septembre 2014 I n°890 I Focus
LES RÉGLEMENTATIONS
DITES DE BÂLE III:
EXIGENCES RENFORCÉES
La « consommation en capital » de la
banque découlant d’un prêt était aupa-
ravant relativement faible. En d’autres
termes, la part du capital de la banque,
utilisable aux ns de crédits, ne devait être
que très faiblement consommée lorsqu’une
banque prêtait de l’argent à un emprun-
teur, et ce d’autant plus que le «rating»,
la cote de l’emprunteur sur le marché de la
solvabilité, était favorable. Il s’ensuivait un
nancement des prêts fortement fondé sur
la conclusion... d’emprunts.
A titre d’exemple, le capital consommé
suite à un prêt de 100 euros était de 1,6
euro si l’emprunteur était une commune,
8 euros s’il s’agissait d’une entreprise.
Pour s’assurer de la disponibilité des
100 euros au moment de prêter l’argent,
la banque se reposait massivement sur
d’autres sources de nancement, dont
les dépôts des épargnants, mais égale-
ment l’emprunt à d’autres banques.
Dès 2014 et jusqu’en 2019, toute
autre chose restant égale par ailleurs, la
consommation en capital sera de plus
en plus importante pour un prêt. Cela
signie que, pour un capital égal, les
banques auront moins de fonds à prêter.
En outre, la qualité du stock de capi-
tal disponible était jugée insusante,
compte tenu de la très large dénition
des éléments nanciers pouvant être
considérés comme du capital disponible
au consentement de prêts. Certains élé-
ments du bilan ont donc été exclus de
la dénition du capital disponible an
d’augmenter la qualité de celui-ci.
En plus de durcir les critères en matière
de stock de capital disponible et de
consommation en capital, les négocia-
tions ayant abouti à Bâle III ont eu pour
conséquence la création de nouveaux
ratios que les banques devront respecter.
Premièrement, un « leverage ratio »
(rapport entre le capital et l’actif de la
banque devant être supérieur ou égal
à 3 %), qui complète les exigences en
matière de capital et qui n’est pas lié au
risque de la contrepartie.
La solidité des clients de la banque ne
sera donc pas un élément inuençant les
contraintes imposées à la banque par ce
ratio.
Deuxièmement, de nouveaux ratios en
matière de liquidité viseront à garantir
que les banques puissent supporter des
scénarios de stress aigus, entre autres le
ratio à court terme qui doit permettre
de survivre à une période de stress d’un
mois, en disposant d’actifs dont la liqui-
dité est susante. Rappelons-nous en ef-
fet que la crise de 2008 était notamment
due à un déséquilibre entre les moyens et
les ambitions des banques, les poussant
à conclure des emprunts à court terme
en cascades pour soutenir leur activité de
crédit à long terme.
L’entrée en vigueur de ces nouvelles
règles est en cours depuis le début de
cette année, et sera étalée jusqu’en 2019.
UN CADRE PLUS STRICT,
IMPACTANT LES EMPRUNTEURS
Bâle III aura pour eet de pousser les
banques à consacrer une part plus grande
de leurs bénéces à l’augmentation de
leurs fonds propres, an de satisfaire aux
ratios. En outre, les banques devront dis-
poser d’un capital plus volumineux, ce
pour remplir les mêmes activités. Enn,
le coût de la liquidité augmentera.
Cette évolution réglementaire contraint
les banques à revoir leurs stratégies.
Les exigences sont plus fortes pour les
banques, et cela se ressent du côté de
leurs clients, y compris les clients insti-
tutionnels, que ce soit par une politique
de prix diérente ou par une raréfaction
des ores de crédit au-delà d’un certain
terme. Comme le souligne le baromètre
bancaire réalisé en 2012 en Belgique par
Ernst & Young: «La grande majorité des
banques belges (68 %) s’attend à ce que les
accords de Bâle III entraînent des coûts de
crédit plus élevés pour les clients».
Il convient ici de souligner que si, tous
secteurs confondus, Bâle III a eu la répu-
tation d’aboutir à une réduction de la
durée des crédits à long terme oerts,
notamment aux pouvoirs publics locaux,
l’accord n’a en réalité certainement pas
interdit les emprunts sur 20 ans (voire 30
ans dans certains domaines d’activité),
dont les durées étendues correspondent
à l’essentiel des besoins en nancement
des investissements des pouvoirs locaux.
Ce type d’emprunt, destiné à des em-
prunteurs aussi solvables et ayant un tel
besoin d’investissement que les pouvoirs
locaux, nous semble toujours viable à
l’analyse du fonctionnement du marché.
Nous ne pensons pas qu’il soit actuel-
lement justié de revoir cette politique
de durée d’emprunt dans les cahiers des
charges. Jusqu’à présent, il apparaît d’ail-
leurs que les pouvoirs locaux reçoivent
toujours des ores lorsqu’ils souhaitent
emprunter sur des durées de 20 ans et
au-delà.
Pour autant, on l’a vu, les montants dis-
ponibles au prêt dans le secteur bancaire
sont réduits ou plus diciles à mobili-
ser. Certes le principe même du marché
public implique que le pouvoir adju-
dicateur dénisse ses besoins et que les
fournisseurs et prestataires du secteur
y répondent par des ores faisant  de
leurs conditions générales ou particu-
lières et de leurs produits-types pour se
couler dans le moule du marché. Tou-
tefois, les fournisseurs et prestataires ne
sont pas obligés de remettre ore et, plus
pragmatiquement, adaptent leurs prix
aux contraintes qui leur sont imposées.
Or, dans le contexte de Bâle III, les
contraintes structurelles imposées au
secteur bancaire à l’échelon européen
impactent, selon les conditions des mar-
Sous le vocable Bâle III
se cache une série
de mesures
d’encadrement de
l’activité bancaire

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chés publics qui leur sont adressés, plus
ou moins fortement la rentabilité, si ce
n’est la soutenabilité, des services oerts.
STRATÉGIES D’ADAPTATION
DES MARCHÉS DES POUVOIRS
LOCAUX
An de garantir une meilleure disponi-
bilité de fonds pour le nancement des
investissements des pouvoirs locaux, et
des conditions plus favorables en termes
de coûts des crédits, nous proposons
ci-après une série de recommandations
tenant compte, à l’avantage des pou-
voirs adjudicateurs, des contraintes du
secteur. Ces aménagements seront par
ailleurs également favorables à la soute-
nabilité à long terme et à la disponibilité
d’ores de crédit à 20 ans et au-delà sur
le marché.
Les éléments de recommandations repris
dans la présente publication ont été éla-
borés sur la base d’échanges intervenus
au sein d’un groupe de travail ayant
réuni le secteur bancaire, via Febeln,et
l’UVCW.
Le «taux de réalisme» des mon-
tants des emprunts
Le premier et principal problème soule-
vé par le secteur concernant les marchés
nanciers des pouvoirs locaux concerne
le taux de réalisation des emprunts
contractés.
Nous constatons en eet que de nom-
breuses communes attribuent des mar-
chés d’emprunt en exécution stricte du
budget, celui-ci devant être en équilibre.
En d’autres termes, elles lèvent des em-
prunts «aveuglément» pour la totalité
des montants d’emprunts à l’investisse-
ment prévus au budget, budget qu’elles
ont, en amont, conçu de manière à y
intégrer la totalité des projets d’inves-
tissements envisagés sur la mandature,
ou presque, les reconduisant d’année
en année jusqu’à leur éventuelle mise en
œuvre. Dans les faits, il n’est pas rare de
voir qu’une commune ne consomme pas
plus de 30 ou 40 % des montants ins-
crits dans les marchés d’emprunt qu’elle
passe. Considérant les seules communes
wallonnes, si une telle technique était
et restait de mise (tirage de 40 % des
lignes d’emprunt bloquées), elle impli-
querait l’emprunt et la réservation par
les banques de plus de 900 millions
d’euros inutilisés par an. Heureusement,
nous verrons plus loin que la tendance
actuellement est à l’établissement de
documents budgétaires de plus en plus
proches de la réalité.
Comme elles ne font que réserver le
crédit, mais ne tirent pas la totalité de
la somme réservée, les communes ne
paient que pour ce qu’elles consomment
réellement et s’assurent ainsi de disposer
à tout moment des crédits disponibles
pour lancer leurs projets lorsqu’ils sont
mûrs pour être mis en œuvre (cf. durée
de conception, disponibilité de subsides,
autorisations et décisions dépendant
d’autres niveaux de pouvoirs, tutelle,
conjoncture...). Tout semble donc se
dérouler au mieux du point de vue du
pouvoir local investisseur.
Malheureusement cette technique pré-
sente deux inconvénients majeurs.
Le premier est situé dans le chef de la
banque, qui doit réserver pour le pou-
voir adjudicateur la totalité de la somme
empruntée indépendamment du taux
d’activation du crédit. Cette somme est
donc indisponible pour d’autres clients,
institutionnels ou privés, alors qu’elle
n’est en grande partie jamais utilisée.
Il en découle un manque à gagner cer-
tain que les institutions bancaires ne
manquent ou ne manqueront pas d’im-
pacter, d’une manière ou d’une autre,
dans leurs stratégies tarifaires relatives à
ce type de marché. En outre la disponi-
bilité globale de crédits en est aectée, la
consommation en capital et le coût de
la liquidité de l’emprunt d’un pouvoir
public réduisant la capacité de prêt de la
banque à d’autres institutions.
Le deuxième inconvénient impacte la
capacité d’investissement du pouvoir
adjudicateur local lui-même ainsi que le
rôle moteur de ses investissements pour
l’économie, tant au travers du dévelop-
pement insusant des infrastructures
publiques utiles à l’activité qu’à travers la
réduction des missions conées aux en-
treprises, notamment dans le secteur de
la construction et des travaux de voirie.
En eet, en «surbudgétant» leurs inves-
tissements et les emprunts destinés à les
couvrir, les pouvoirs locaux impactent
négativement, et inutilement, le résultat
SEC de leurs budgets.
Par conséquent, les pouvoirs locaux
doivent préparer leurs budgets en veil-
lant à calibrer au plus près les crédits
budgétaires liés à des investissements. Il
en va de leur intérêt aussi vis-à-vis de la
tutelle régionale qui, en application des
circulaires budgétaires du Ministre des
Pouvoirs locaux, veille à ce que chaque
commune ou CPAS ne dépasse un pla-
fond d’investissements nancés par
l’emprunt. Ce plafond s’applique dans
une logique pluriannuelle, soit la durée
de la législature communale.
Notons qu’à partir des budgets de
l’exercice 2015, les communes et CPAS
devront certainement (circulaire bud-
gétaire 2015 non encore approuvée à
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uvcw I Août/Septembre 2014 I n°890 I Focus
l’heure d’écrire ces lignes) avoir recours à
un crédit spécial de recettes prégurant les
dépenses d’investissement non engagées
de l’exercice, lequel reprendra un mon-
tant égal à 25 % du montant des dépenses
d’investissement de l’exercice proprement
dit nancées par le recours à l’emprunt.
Ce faisant, la Région considère comme
acquis qu’au moins un quart des dépenses
d’investissements prévues au budget ne se-
ront pas engagées. Sans juger ici du bien-
fondé de cette mesure et de sa conformité
par rapport aux principes du droit bud-
gétaire, nous soulignons qu’elle devrait
avoir pour conséquence une réduction
des lignes de crédit sollicitées par certains
pouvoirs locaux auprès de leurs banques.
En ce sens, ce nouveau crédit spécial est
une nouveauté positive, en ce qu’il forcera
la main aux pouvoirs locaux qui avaient
encore la mauvaise habitude de dimen-
sionner leurs besoins de crédits en se réfé-
rant aux montants inscrits au budget.
Outre une gestion prévisionnelle accrue
des investissements, dans le cadre d’une
programmation stratégique, et l’usage
des techniques comptables recomman-
dées par la Région, nous pouvons re-
commander une solution à deux niveaux
pour les emprunts relatifs à des investis-
sements relativement courants et ceux
relatifs aux projets immobiliers et struc-
turels de grande envergure (ex. : projet
majeur de nouveaux centres sportifs, de
parcs de logements) qui ne sont pas des-
tinés à se répéter.
S'agissant ainsi des marchés de ser-
vices nanciers « globalisés », portant
sur des investissements plus cou-
rants, la technique de la répétition
des services similaires, attribués par
procédure négociée sans publicité et
sans mise en concurrence, peut s'en-
visager. Il conviendra cependant que,
dans son marché initial, qui lui ne
peut faire l’économie de la mise en
concurrence, le pouvoir adjudicateur
ait expressément indiqué se réserver
cette possibilité, et que la décision
d'attribution des marchés répétitifs
intervienne dans les trois ans de la
conclusion du marché initial.
Même si, du point de vue du
pouvoir adjudicateur, il sera tenu
compte des répétitions éventuelles
pour estimer le montant du marché
(en réalité, des marchés cumulés), an
notamment de déterminer si le seuil
de publicité européenne est atteint, le
pouvoir adjudicateur comme le sou-
missionnaire (devenu adjudicataire)
ne s'engagent, initialement, qu'à exé-
cuter le premier marché.
An de calibrer les besoins en
emprunt pour les investissements
courants de façon réaliste, nous ne
pouvons que recommander aux ges-
tionnaires locaux d’observer le taux
de réalisation des années précédentes.
Sur cette base, et en tenant compte
d’une marge de sécurité, l’entité locale
devrait éviter de bloquer des lignes de
crédit trop importantes.
A côté de ces investissements plus
courants, gurent des projets de
grande envergure, dont la mise en
œuvre est beaucoup plus longue et
souvent plus incertaine, et qu'il est
peu opportun de globaliser avec les
investissements répétitifs. Ces pro-
jets particulièrement importants
feront plutôt l'objet d'emprunts - et
donc de marchés - spéciques.
Le pouvoir local doit toutefois inté-
grer ses projets dans un contexte de
gestion nancière prévisionnelle, mal-
heureusement encore mal soutenu
par les autres niveaux de pouvoirs.
Ainsi, en matière d’investissement, si le
renforcement du droit de tirage au sein
d’un fonds d’investissement pour les
communes permettra une meilleure pré-
visibilité de la mise en œuvre des projets,
il ne concerne toujours qu’une portion
relativement réduite des subsides à l’in-
vestissement en termes de montants et
de types d’investissements éligibles, lais-
sant une part importante des subsides
à l’investissement à l’opacité, à l’incer-
titude et à la rigidité des procédures de
subventionnement classiques, pourtant
tant décriées par la Cour des comptes.
De même, on sait les délais inadaptés
et la précision insusante dans lesquels
sont transmises aux communes les prévi-
sions de leurs recettes au Fonds des com-
munes ou à certaines recettes scales.
Il importe donc également de poursuivre
la conscientisation des autres niveaux de
pouvoirs quant à la nécessité de faire glis-
ser les mécanismes de subventionnement
des investissements vers de véritables
fonds d’investissement locaux, prévisibles
et gérés en autonomie, et quant à la né-
cessité de fournir des données prévision-
nelles précises aux pouvoirs locaux, an
qu’eux-mêmes puissent développer une
approche prévisionnelle et stratégique en
phase avec les besoins d’une gouvernance
publique locale moderne et performante.
En lien avec le surdimensionnement des
demandes d’emprunts, les travaux étalés
sur plusieurs exercices éloignaient sou-
vent les budgets communaux de la réalité.
Une circulaire du Ministre des Pouvoirs
locaux de juillet 2013 (circulaire complé-
mentaire à la circulaire budgétaire) a enn
éclairci la position de la Région: «dans le
cas d’un marché pluriannuel, il sera claire-
ment admis que seul le montant couvrant la
dépense de l’exercice gure au budget (qui
peut être l’ordinaire ou l’extraordinaire)».
Parallèlement aux crédits de dépenses, les
crédits de recettes ne doivent être calculés
que sur base de l’exercice proprement dit,
ce qui devrait permettre d’éviter un sur-
dimensionnement des emprunts tel que
celui décrié par les banques et découlant
de l’inscription au budget, par les com-
munes, de la totalité des projets d’inves-
tissement prévus, même lorsqu’ils seront
concrétisés lors d’exercices ultérieurs (cf.
supra) ou étalés sur plusieurs exercices.
Les durées de validité des offres
et de mise à disposition
Deuxième diculté pointée par le sec-
teur bancaire: les durées de validité des
ores et de mise à disposition sur les
lignes de crédit sont jugées trop longues.
En ce qui concerne la durée de validité
des ores, jusqu’alors souvent xée à 4
mois par certains cahiers de charges, elle
impose aux soumissionnaires de main-
tenir leurs marges durant un certain
temps. Selon le type d’emprunt, le prix
remis par la banque portera en réalité
sur sa marge, exprimée en points de base
par rapport à un taux déni en fonction
des conditions de révision après consoli-
dation: l’IRS pour les emprunts à long
terme et Euribor pour les emprunts à
court terme (révision avant un an).
Dès que la banque fait une ore, le
montant concerné est engagé dans le
bilan, c’est-à-dire que, pendant la durée
de l’ore, la banque se voit contrainte

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uvcw I Août/Septembre 2014 I n°890 I Focus
de bloquer la totalité du montant, les
fonds propres sont réservés. Plus la du-
rée de validité des ores demandée sera
longue, plus les banques auront ten-
dance à répercuter dans leurs marges le
coût que représente pour elles le blocage
des fonds sans assurance de remporter le
marché. En eet, si elle n’est pas retenue,
la banque subira un manque à gagner
représenté par la perte de fonds propres
durant un certain laps de temps.
Et si certes la nouvelle réglementation des
marchés publics a révisé le délai de vali-
dité des ores, portant celui-ci à 90 jours
en principe, il demeure permis aux pou-
voirs adjudicateurs, comme auparavant,
d'indiquer un autre délai d'engagement.
Les pouvoirs locaux sont donc encouragés
à ne pas excéder ce délai « par défaut »,
voire - pourquoi pas - à le réduire.
Plus le délai entre l’ore et la consolida-
| FINANCES
tion - tenant compte de la période
de validité - est court, moins le coût
sera élevé tant pour le soumission-
naire que pour la commune.
A cet égard, c’est encore une fois un
renforcement de l’approche prévi-
sionnelle des budgets disponibles,
et la prévisibilité comme la simpli-
cation des subventionnements,
via une généralisation de la tech-
nique du Fonds d’investissements
et un meilleur respect de l’autono-
mie locale dans la détermination
des investissements à réaliser, qui
permettront aux pouvoirs locaux
d’envisager la réduction des délais
d’attribution et, partant, de validité
des ores.
Dans les faits, une grande majorité
des marchés se passe bien sans que
les durées d’émission de bons de
commande et d’ouverture de crédit
ne dépassent chacune 6 mois.
Pour les investissements nécessitant
une ouverture de crédit plus longue
(p. ex. 1 an), il est tout à fait pos-
sible de prévoir au sein d’un même
marché des durées avant consolida-
tion diérentes.
En eet, s’il semble inutile de dis-
poser d’une période d’ouverture
de crédit pendant 12 mois dans le
cadre d’achat de matériel (crédit 5
ans) ou de rénovation (crédit 10
ans), ce délai sera par contre bienve-
nu lors de projets d’investissements
de plus grande envergure.
Les banques estiment qu’une durée
de 4 jours est beaucoup trop courte,
la préparation d’une ore et l’ache-
minement de celle-ci jusqu’à la com-
mune nécessitant un délai plus large,
en particulier lorsqu’un week-end ou
des jours fériés sont repris dans celui-
ci. Un relèvement à 10 jours semble
recueillir une large approbation.
Il en va de même pour les durées de mise
à disposition et de tirage qui, cumulées,
peuvent aller jusqu’à 3 ans. Les banques
souhaitent ramener la durée globale à un
délai plus raisonnable d’environ un an.
Une longueur de trois ans relève d’un
scénario pessimiste, c’est-à-dire lorsque
toutes les périodes (validité des ores,
bons de commande, tirage) sont tirées au
maximum. Tout d’abord, les ores des
banques ont souvent une durée de vali-
dité de quatre mois. Ensuite, la commune
désigne la banque avec laquelle elle sou-
haite travailler. Sur cette base, elle pourra
disposer d’un an pour émettre des bons
de commande, à partir desquels une nou-
velle année s’ouvrira lors de laquelle le cré-
dit sera ouvert et l’argent pourra être tiré.
Dès que la commune tirera de l’argent,
une commission de réservation sera due,
ainsi qu’un intérêt sur les montants tirés.
Dans notre schéma, la consolidation et
l’émission d’un tableau d’amortissement
(et donc le remboursement du capital)
pourraient avoir lieu un an après le tirage,
soit plus de trois ans après la remise de
l’ore, soit plus de trois ans après le mo-
ment lors duquel les fonds sont bloqués
au sein de la banque.
Troisième élément identié par les banquesen
lien avec les délais : le délai de calcul des taux
indicatifs avant la date ultime de remise des
ores. Le taux indicatif est donné pour per-
mettre les comparaisons, mais le taux réel est
calculé à la consolidation.
Le délai varie actuellement entre 4 et 10 jours
avant la date ultime de remise des ores.
Les remboursements anticipés
Les remboursements anticipés, tout
comme le surdimensionnement d’em-
prunts, constituent eux aussi une source
de manque à gagner pour les banques
qui ont calculé leur marge, et donc leur
prix, en tenant compte d’une durée
d’amortissement donnée.
Même si les cas de remboursement anti-
cipé des emprunts sont rares, les banques
souhaitent prévoir l’établissement d’une
compensation à charge des collectivités
locales en cas de remboursement anti-
cipé, particulièrement dans le cas des
marchés à taux variable.
Pour justier cette nouvelle charge, les
contraintes induites par les ratios de
liquidité sont mises en avant. Les nou-
veaux ratios de liquidité impliquent dé-
sormais que, pour chaque engagement
pris par la banque vis-à-vis d’un client
demandeur de crédit, la banque devra
s’assurer de disposer d’assez d’actifs de
bonne qualité et susamment liquides.
En outre, les banques sont forcées d’aug-
menter leur propre nancement à moyen
et long termes plutôt que court terme.
Les banques mettent également en avant
la prime de liquidité exprimant le surcoût
lié au nancement dicile sur le marché
interbancaire. Le coût de la liquidité dé-
signe le prix que les banques doivent payer
pour se renancer et obtenir les liquidités
dont elles ont besoin pour faire face à leurs
échéances ou à leurs obligations réglemen-
taires. La prime de liquidité est payée par
la banque « up front », c’est-à-dire au
moment de l’octroi de l’emprunt, et est
très élevée depuis la crise de 2008. Les
banques envisagent donc une marge sur
toute la durée de l’emprunt, assortie d’une
indemnité de remploi sous forme de com-
pensation forfaitaire (par exemple : 20
points de base sur le reste de la durée de
l’emprunt, sur le solde restant dû).
L’UVCW a attiré l’attention des banques
sur le cas des communes étant sous plan
de gestion du CRAC et qui font l’objet
d’un plan de diminution de leur endet-
tement. Par ailleurs la gestion active de la
dette, reposant sur les possibilités de ra-
chats de dettes tenant compte des impor-
tantes variations entre les taux long terme
et les taux court terme, perd une partie de
son intérêt selon la compensation éven-
tuellement appliquée par la banque en cas
de remboursement anticipé