Histoire du Fonds d'Action Sociale : grandes étapes

Hommes et Migrations
Les grandes étapes de l'histoire du fonds d'action sociale
Nourredine Elkarati
Résumé
Notre numéro de février dernier était entièrement consacré aux trente ans du Fonds d'Action Sociale pour les travailleurs
immigrés et leurs familles.
A l'occasion de cet anniversaire, Noureddine Elkarati a élaboré une première synthèse de l'histoire du F AS. Ce texte préfigure
une recherche plus importante entreprise dans le cadre du laboratoire d'histoire sociale de l'Ecole Normale Supérieure sous la
direction de Gérard Noiriel.
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Elkarati Nourredine. Les grandes étapes de l'histoire du fonds d'action sociale. In: Hommes et Migrations, n°1121, avril 1989.
pp. 20-29;
doi : https://doi.org/10.3406/homig.1989.1292
https://www.persee.fr/doc/homig_1142-852x_1989_num_1121_1_1292
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LES GRANDES ÉTAPES DE L'HISTOIRE
DU FONDS D'ACTION SOCIALE
par Noureddine Elkarati
Notre numéro de février dernier était entièrement consacré aux trente ans du
Fonds d'Action Sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles.
A l'occasion de cet anniversaire, Noureddine Elkarati a élaboré une première
synthèse de l'histoire du F AS. Ce texte préfigure une recherche plus importante
entreprise dans le cadre du laboratoire d'histoire sociale de l'Ecole Normale
Supérieure sous la direction de Gérard Noiriel.
Le Fonds d'Action Sociale a trente ans. Cette occasion est propice à une
réflexion sur les grandes étapes de son histoire afin de mieux mesurer le FAS
d'aujourd'hui, l'évolution de ses orientations et les grandes lignes de son champ
d'intervention qui ont été tracées par les différents gouvernements de la Vème
République, en liaison depuis 1973 avec les partenaires sociaux (Syndicats,
Patronat...). Ce rôle de coordinateur des différents pôles qui oeuvrent à l'insertion
des immigrés dans la société française a été renforcé par la réforme de 1983 (décret
du 18 janvier 1983), qui a responsabilisé le Fonds d'Action Sociale et son Conseil
d'Administration, par rapport aux administrations qui assurent sa tutelle, et
déconcentré ou régionalisé son champ d'intervention par la mise en place des
CRIPI (Commissions Régionales pour l'Insertion des Populations Immigrées). Le
Fonds d'Action Sociale apparaît de plus en plus comme un Etablissement Public
d'un nouveau genre, aussi bien dans la composition de son Conseil
d'Administration qu'à travers l'élargissement de ses instances délibératives, si bien
que le Fonds d'Action Sociale dont le décret de 1983 a affirmé la compétence en
faveur des travailleurs Immigrés et leurs familles compte quatre fois plus
d'administrateurs que de salariés. Structure légère dont les frais de gestion
représentent un peu plus de 2 % du budget total, le FAS s'affirme de plus en plus
comme une institution sociale au service de l'insertion des immigrés, et plus
seulement un organisme financier. Il doit inscrire encore davantage son action
sociale dans le dispositif de droit commun et si, dans le passé, ce souhait orientait
l'action du FAS, il est aujourd'hui un devoir et une nécessité.
Ce changement d'optique a été avant tout commandé par les transformations
sociales et démographiques de la population immigrée. On indiquera pour mémoire
qu'au recensement de 1982 le pourcentage des actifs dans les populations
étrangères était inférieur à celui de la population française (42,30 contre 43,40) ; de
ce fait, disparaît ce qui constituait jusqu'à présent l'une des caractéristiques
spécifiques de la population immigrée : le travail qui "a fait naître11 l'immigré n'est
plus la raison d'être qui explique sa présence en France. Parler de l'immigration est
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aujourd'hui une abstraction et la plupart des discours sur les étrangers sont périmés
parce qu'ils s'appliquent aux classes d'âges qui arrivent au seuil de la vieillesse.
Le Fonds d'Action Sociale doit désormais prendre en compte une réalité complexe, des publics différents, et la nationalité n'est plus une donnée totalement satisfaisante pour justifier une intervention sociale. Ainsi une grande majorité des jeunes dits de "la deuxième génération" sont des citoyens français.
RUPTURE ET CONTINUITÉ
A cette réalité complexe et diversifiée, s'ajoute un élargissement du champ
d'intervention et une très large extension de la notion de social. Cette relative
dispersion apparaît principalement dans le secteur socio-culturel. Le
développement de ce volet de programme à partir de 1976, en particulier de l'action
culturelle a constitué une étape significative dans l'histoire du FAS.
Néanmoins, la croissance de ce secteur s'est surtout traduite pour celle des
organismes financés (environ 1 500 en 1987) beaucoup plus qu'en termes de
crédits (moins de 25 % du budget total) et si la multiplicité des interventions du FAS
en ce domaine est à la fois un facteur d'efficacité et de difficulté, il est le lieu où
s'exprime un secteur associatif particulièrement dynamique.
En matière de continuité, le FAS consacre une grande partie de son budget au
secteur du logement. En 1989, ce secteur à lui seul regroupera 42,3 % des
dépenses du FAS. Ce secteur du logement des travailleurs en foyers a un poids
considérable, et depuis plusieurs années, les pouvoirs publics et le Fonds d'Action
Sociale s'interrogent sur son fonctionnement et son avenir.
En mettant en parallèle le logement et le secteur socio-culturel, nous avons
voulu mettre en relief les pesanteurs du passé et la force de l'avenir, éléments qui
caractérisent toute institution. Historiquement, le FAS s'est constitué autour du
problème de logement dans le cadre d'une immigration de travail. Le FAS
aujourd'hui s'inscrit dans le cadre d'une politique d'insertion, nécessaire du fait de la
stabilisation en France des immigrés. Le financeur de l'urgence (l'aide à la gestion
des foyers) est de plus en plus amené à déterminer une certaine planification
sociale de son action (contractualisation, conventions pluriannuelles...). Le secteur
du logement est défini surtout par des règles comptables, au demeurant
rigoureuses ; par contre, les actions sociales et culturelles sont encore trop souvent
définies par défaut par rapport aux autres domaines couverts par le Fonds.
HISTOIRE D'UNE NAISSANCE
L'investigation historique note que l'ambivalence de la banque et/ou de
l'institution sociale a été un éléments déterminant dans le processus et les
mécanismes qui commandent la création du Fonds d'Action Sociale. Le Fonds
d'Action Sociale est plus le produit des institutions sociales de la IVème République
que d'un Etat définissant une politique sociale en faveur des immigrés : en ce sens,
sa création a été paradoxalement rendue nécessaire par le désengagement de
l'Etat. L'ordonnance de Décembre 1958 n'a fait qu'entériner une création de fait, du
reste sa dénomination même renvoie aux conséquences des lois sur la Sécurité
Sociale et à la mise en place après la deuxième guerre mondiale d'une action
sociale complémentaire de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale. Il est dès sa
naissance un organisme financier au service d'une politique d'intégration des
citoyens musulmans originaires d'Algérie dans la communauté française et c'est sur
l'ambiguïté même du statut des Algériens (main-d'oeuvre ou main-d'oeuvre
immigrée) qu'il sera étendu à partir de 1964 à tous les travailleurs étrangers. On
posera les grandes lignes de son histoire depuis 1959 en insistant sur les
mécanismes qui aboutirent à sa création.
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L'ordonnance du 29 Décembre 1958 et le décret d'application du 23 Avril 1959
qui créent un Fonds d'Action Sociale pour les travailleurs musulmans en métropole
et pour leurs familles sont la conséquence d'une longue réflexion des pouvoirs
publics concernant la gestion sociale de l'immigration algérienne, marquée d'une
part par la volonté de rompre avec la confusion entre "le social et le policier", qui a
caractérisé l'encadrement social de l'immigration algérienne entre les deux guerres,
dénoncé par P. Laroque dès 1938 et d'autre part de régler les problèmes
juridiques et sociaux qui se développèrent dans les années 50 à la suite de l'extension des allocations familiales aux salariés algériens (Loi du 18 Septembre 1942) et du statut organique de l'Algérie (Loi du 20 Septembre 1947) qui affirma le droit à la libre circulation entre la métropole et l'Algérie des travailleurs algériens.
DÉVELOPPEMENT DE L'IMMIGRATION ALGÉRIENNE
Au lendemain de la deuxième guerre mondiale, malgré la mise en application
du principe de la libre circulation, la fréquence du renouvellement des flux et reflux
baissa considérablement ; le mouvement des entrées l'emporta à partir de 1947 de
plus en plus sur celui des sorties, les périodes de séjour en France s'allongèrent.
L'effectif total des Algériens passa de 20 000 en 1946 à plus de 300 000 en 1958.
Cette forte poussée de l'immigration algérienne suscita une réflexion de la part des
pouvoirs publics, d'autant plus que l'attitude des Français à l'égard de la
communauté algérienne s'infléchit lentement durant cette période où l'on passe de
l'indifférence à l'inquiétude.
UN PROBLÈME GRAVE : LE LOGEMENT DES ALGÉRIENS
Dans une période où sévissait une grave crise du logement en France, on
assista entre 1950 et 1955 au développement de bidonvilles à la périphérie des
grandes villes (Lyon, Saint-Etienne, Marseille, Paris). La croissance de la population
algérienne a été extrêmement brutale ; ainsi à Nanterre, on comptait un peu plus de
300 Algériens en 1948, et plus de 5 000 en 1954, d'où la naissance dans cette ville
du bidonville du "Petit Nanterre" en 1951, suivi du grand bidonville qui regroupait
plus de 300 habitants en 1958. A cette date, plus de 57 % de la population
algérienne en France était selon le Ministère de l'Intérieur "mal logés". Les
médiocres conditions de logement amenèrent le développement de la tuberculose,
principale cause de décès des immigrés algériens, (par exemple, à Gennevilliers en
1954, 60 % des décès avaient pour cause cette maladie dont la fréquence
d'apparition se situait après deux à trois années de séjour en France). Cette main-d'oeuvre algérienne était en outre extrêmement mobile. Les enquêtes du Ministère du Travail par l'intermédiaire du service de Contrôle Social de la main-d'oeuvre algérienne révélèrent que cette instabilité était d'autant plus incontestée que les effectifs dans les entreprises étaient élevés et que la proportion de manoeuvres était forte ; en outre, ces enquêtes montrèrent le rôle important des réalisations sociales (cantines, logements...) dans une politique d'adaptation de la main-d'oeuvre algérienne au travail industriel. Or, le placement des travailleurs algériens dont le Ministère du Travail avait fait un objectif essentiel de sa politique d'immigration butait, d'une part, sur la faiblesse de la formation initiale des Algériens et d'autre part, sur la question du logement.
UNE NÉCESSITÉ : L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE
L'action sociale se justifiait économiquement (politique de placements du
Ministère du Travail), politiquement (contexte de la guerre d'Algérie) et
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humainement ; cette politique sociale qui était devenue une ardente nécessité
intéressait aussi bien le Ministère des Affaires Algériennes pour des raisons
politiques, que des oeuvres sociales comme l'AMANA) proche du Ministère de la
Santé publique et de la Population, préoccupée par le drame des conditions de vie
des Algériens.
UN MOYEN : LA COORDINATION ET L'INSTAURATION
D'UN FONDS D'ACTION SANITAIRE ET SOCIAL
A partir de 1957, l'Algérie est élevée au rang de priorité nationale. L'Etat
entendait intervenir plus efficacement dans sa politique algérienne. Le Décret du 31
Octobre 1958, relatif à la mise en oeuvre d'un plan de développement économique
et social en Algérie (Plan de Constantine), le transfert au Premier Ministre de la
Coordination de l'Action Sociale en faveur des Algériens qui incombait
précédemment au Secrétariat Général du Ministère de l'Intérieur s'est traduit par la
création le 1 er Décembre 1958 d'un comité interministériel d'action sociale pour
les Français Musulmans d'Algérie et d'un poste de délégué à l'action sociale
chargé auprès du Premier Ministre d'en exécuter les décisions. La création du FAS
par l'ordonnance du 28 Décembre 1958 devait être un moyen supplémentaire de
coordination des différents partenaires intéressés par une action sociale en
direction de la population algérienne. Le FAS devait, en outre, s'intégrer dans le
cadre du plan de Constantine qui avait fait de la formation professionnelle et de
l'habitat des axes importants du développement économique et social de l'Algérie.
Une lettre du Premier Ministre au Ministre des Finances (le 21 Mai 1957) précisait
que les deux tiers du budget du FAS devaient revenir au programme algérien. Cette
directive indiquait qu'il fallait interpréter largement l'ordonnance du 29 Décembre
1958 et ne pas exclure les familles algériennes qui résident en métropole des
bénéfices d'une action sociale, contrairement au désir exprimé par le Ministère du
Travail, ce dernier désirant contre l'avis du Ministère de la Santé Publique et de la
Population limiter l'action du FAS en direction des seuls travailleurs isolés.
UNE SOURCE DE FINANCEMENT :
LES PRESTATIONS D'ALLOCATIONS FAMILIALES
La création répondait au besoin d'une nécessaire coordination entre les
différents Ministères mais la naissance du FAS a été aussi produite par son propre
financement et on ne saurait dissocier l'origine de son financement du contexte
socio-historique qui a présidé à la gestion sociale de l'immigration algérienne. De ce
fait, la question "FAS, argent des immigrés", du strict point de vue historique, est
pour le moins fortement réductrice. L'histoire du FAS est autant une question de
sociologie administrative qu'une problématique relevant de l'histoire sociale de
l'immigration en France et pour sortir de la dichotomie qui a caractérisé ce débat
financier, on ajoutera que la construction de la politique sociale de l'après-guerre a
fait l'objet d'un large consensus politique, en particulier dans le domaine de la
Sécurité sociale qui a justement été à l'origine de la définition des ressources du
FAS, dont on peut rappeler brièvement les aspects :
- le versement des allocations familiales est rendu obligatoire pour tous les
salariés français par la loi du 1 1 Mars 1932. Les allocations familiales apparaissent
désormais comme un élément de la politique démographique et ne sont plus seulement un "sursalaire". La loi de 1932 exigeait la résidence en France des enfants de travailleurs algériens en métropole, de fait elle tendait à exclure les Algériens du droit aux prestations familiales. L'administration en Algérie n'était pas favorable à l'extension des allocations familiales pour les enfants restés en Algérie car elle voyait dans cet apport massif d'argent un moyen de détourner les familles du travail de la terre et un encouragement à "une certaine paresse". Du côté métropolitain, on
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