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Droit de la sécurité sociale (2018-2019)

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Droit de la sécurité sociale
Notes de cours (2018-2019)
Cours premier – 19 septembre 2018
Introduction
Cours introductif. L’intitulé n’a pas bonne presse… L’image dominante est : branche de
l’ordre juridique qui est poussiéreuse, fastidieuse, avec des réglementations complexes et
pas harmonisées, peu lisibles. L’étude semble dès lors ennuyeuse. Ce n’est pas totalement
faux. Le droit de la sécurité sociale est peu lisible. Un peu comme le droit fiscal. Cela dit,
il n’empêche que ça mérite de l’intérêt. Pourquoi ? D’abord parce que c’est une branche
qui est traversée par des enjeux fondamentaux.
Et ça nous concerne de très près, plus que les autres branches sans doute. Pour deux
raisons au moins : (1) en tant qu’individu d’abord, parce que la sécurité sociale est
omniprésente dans nos vies quotidiennes. La pension, le chômage, les cotisations de
sécurité sociale… C’est toujours de la sécurité sociale. Nous sommes tous des assurés
sociaux. Nous sommes donc tous des ayants droit à un certain nombre de prestations
sociales. Mais en tant que (2) citoyen aussi, dans le sens où c’est très présent dans le débat
public, dans les médias, dans les échanges d’idées. On parle toujours et tout le temps de
la sécurité sociale : les soins de santé, les pensions, le chômage, etc. Récemment, on parle
de plus en plus de l’allocation universelle. L’idée est que notre système est trop complexe, et
donc il faudrait remplacer le tout ou une partie par une garantie d’un même revenu de
base pour tout le monde.
Il y a aussi une grande ampleur financière. Le budget de la sécurité sociale : 100 milliards.
C’est 25% du PIB ! Chaque année dans ce pays (et c’est un peu pareil partout), un quart
de la richesse du pays est redistribuée par la sécurité sociale : allocation familiale, pension,
CPAS, etc.
Dans ce cours, on ne prendra évidemment pas position. Mais on verra une série d’outils
pour mieux décoder ces débats en maîtrisant les bases de notre système de sécurité
sociale.
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Objectif du cours
Transmettre et expliquer un certain nombre de données factuelles et de concepts
juridiques, qui forment l’ossature de notre système de sécurité sociale. Le cours est assez
interdisciplinaire. On aura surtout une approche technique-juridique, mais aussi
sociopolitique. C’est un cours de droit avant tout, mais systématiquement, il y aura avant
l’exposé un peu sec des normes en vigueur, par des explications empruntées aux autres
sciences humaines, surtout l’histoire. Donc on réinscrira le droit positif dans son
contexte historique. On n’aura donc pas une approche positiviste qui isole le droit de son
histoire.
Prérequis
Il faut avoir suivi le cours de droit du travail. Et pour rappel, le droit de la sécurité sociale
et le droit du travail forment ensemble le droit social. Le droit de la sécurité sociale est
moins privé que le droit du travail. Le droit de la sécurité sociale indemnise les risques
sociaux, protège la population contre les risques de l’existence. Et ce sont les autorités
publiques qui sont en charge. Mais il y a quand même des notions qui viennent du droit
du travail.
Dispositions pratiques
Il n’y a pas de support de cours (ça va venir l’année prochaine). Mais il y a des morceaux
de ce petit syllabus, qui seront postés sur l’UV (pour la seconde moitié du cours surtout).
Et la matière change parfois. Il y a aussi un plan de cours sur l’UV, avec des indications
bibliographiques, avec les deux manuels qui existent en Belgique. Le francophone est très
bien fait, est très didactique surtout. Mais le meilleur c’est le néerlandais, c’est la Bible de
la sécurité sociale (par un professeur de la KUL). C’est le livre de référence. D’ailleurs, en
général, c’est du côté néerlandophone que ça se passe pour cette branche du droit !
À l’examen, ça sera le même type de questionnaires que les années précédentes. La
matière n’est constituée que de la matière enseignée au cours oral et des notes écrites pour
les parties du cours pour lesquelles elles existent. Dans les notes il y a parfois un peu plus
que ce que le prof dit au cours.
Pour les étudiants en droit seulement, il faut travailler avec les textes. Aucun sens
d’apprendre par cœur… Kluwer édite un Code du droit de la sécurité sociale, fait par le prof et
son homologue à l’UCL. Il faut l’acheter. C’est le moins cher, hors commerce, et la
sélection recoupe la matière du cours. Il faut prendre l’édition 2018-2019, surtout pas une
autre. Le code peut être fluoré, souligné, etc., on peut renvoyer entre dispositions, mais
pas recopier le cours !
Le prof a lu dans les Novelles ce qu’on dit sur lui. Il aime la précision, etc. Il faut bien
préparer le code et utiliser les termes exacts. C’est vrai.
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Structure du cours
Il y aura quatre parties :
1) Introduction générale au droit de la sécurité sociale. Pour le prof, c’est la partie la plus
importante. Toute la suite va s’appuyer là-dessus ! C’est l’infrastructure… Il divise cette
partie en quatre temps :
a) Construction historique. Notre droit de la sécurité sociale est vraiment marqué
par son histoire. Pourquoi est-ce comme ça et d’où ça vient ? La réponse c’est
toujours l’histoire.
b) Concepts fondamentaux. On va essayer de définir la sécurité sociale par
contraste avec les assurances privées.
c) Aperçu comparé des différentes façons de penser et organiser la sécurité
sociale. Après, on viendra sur le système belge, mais ailleurs, ça peut se faire
autrement. On va donc se situer dans le paysage international.
d) Interactions entre la sécurité sociale et le droit constitutionnel.
2) Triptyque lié : assujettissement, financement et organisation administrative des régimes. Trois
questions qui correspondent : qui paye ? Comment on calcule les cotisations ? Qui fait
quoi dans l’organigramme de la sécurité sociale ? Et sur ces trois plans, il faudra à chaque
fois distinguer la situation des salariés de celle des indépendants (même si exclus du droit
du travail).
3) Le cœur du système : on va voir les principales branches du régime de sécurité sociale
des salariés (accidents du travail, chômage, pension et soins de santé).
4) L’aide sociale, qui est différente de l’assurance sociale. L’aide sociale c’est les
différentes prestations pour les personnes en situation de pauvreté. Mais aussi le droit à
l’intégration sociale (alloué par les CPAS).
Partie I. Introduction générale au droit de la sécurité sociale
Section I
Pour retracer la genèse de notre système, on va structurer notre parcours en cinq grandes
périodes. On va voir les deux premières aujourd’hui. La toute première chose à souligner
c’est que quand on réinscrit la sécurité sociale dans l’histoire, on réalise d’abord qu’elle n’a
rien de naturel. Rien d’évident ou de spontané non plus… La sécurité sociale est le fruit
d’un très long combat social et politique. Il s’agit d’une construction arrachée par le mouvement
ouvrier aux classes possédantes.
L’événement déclencheur de la sécurité sociale c’est la grande révolution économique de
la fin du XVIIIe siècle : la révolution industrielle. On est dans un contexte où les
campagnes sont désertées pour les milieux urbains. Toute une population nouvelle dans
les villes… Et qui sont très largement dénuée de moyens de subsistance. Cette
concentration dans les villes fournit aux capitaines d’industrie la main-d’œuvre nécessaire
pour faire tourner les usines. Le capitalisme prend son envol…
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Avec le développement du capitalisme, il y a un phénomène, un mal nouveau qui fait son
apparition : le paupérisme. La sécurité sociale est une réponse à ce phénomène. C’est quoi
le paupérisme ? Faut revenir au rapport déséquilibré entre le prolétaire et le capitaliste. Le
prolétaire doit accepter le travail pour survivre. Les salaires permettent à l’époque à peine
de vivre. Tout au long de cette période, les prolétaires vivent dans un état de pauvreté qui
est totale et permanente. On a dit qu’il était épidémique : ça se reproduit de génération en
génération. L’ouvrier est pauvre toute sa vie, peu importe son travail, et a priori, sa
descendance le sera aussi. C’est cela que désigne le paupérisme : état de privation extrême
dans lequel une part considérable de la société a vécu pendant très longtemps.
L’abbé Sieyès a, dès la fin du XVIIIe siècle, que les prolétaires étaient « une foule
immense d’instruments bipèdes sans liberté. »
Bref, immense insécurité d’existence pour une grande partie de la population. C’est dans
ce contexte qu’il y a des aléas nouveaux. On sait qu’avoir un travail permet au mieux de
survivre. Mais ne pas avoir de travail, c’est pire encore, car on n’a aucun revenu. Si un
événement empêche quelqu’un de travailler, de mettre sa force de travail en location, les
conséquences sont considérables. Et ça peut arriver facilement alors. Il y a en effet deux
risques nouveaux qui n’existaient pas avant. D’abord (1) les accidents du travail, car
machinisme et usine. Le nombre des accidents explose ! Et face à ça, les ouvriers sont
démunis. Car la seule réponse de l’ordre juridique, c’est 1382. Il y a trois conditions
(faute, dommage, lien causal). Mais dans le cadre des accidents de travail, le dommage est
bien là : membre en moins, décès… Mais la faute ? À qui la faute ? Souvent on ne sait
pas. Et la réalité, c’est le système socio-économique qui fait que… 1382 n’a pas du tout
évolué et donc n’offre aucune réponse à ce phénomène. Et en plus, apparaît aussi le (2)
chômage. Avant ça n’existait pas (le terme). Pourquoi ça devient un risque ? Car dès qu’il y
a une conjoncture économique, on peut licencier les ouvriers. On est mis à la porte et
c’est tout. L’industrialisation génère ces deux nouveaux risques de l’existence.
Parallèlement, il y a d’autres risques qui prennent une dimension nouvelle. Ainsi, la
maladie, la vieillesse et la charge d’enfants. Ce n’est pas nouveau, évidemment, mais le
contexte d’alors fait que ça a des conséquences différentes. En cas de maladie ou de
vieillesse, on ne pourra plus faire appel aux solidarités communautaires ! (En ville, c’est
difficile.) Car ça empêche de mettre sa force de travail en location…
Fin du XIXe siècle, la classe prolétaire est confrontée à ces cinq grands risques :
accidents du travail, chômage, maladie, vieillesse et charge d’enfants. Et bien, encore
aujourd’hui, la sécurité sociale offre en Belgique une protection pour ces mêmes risques.
À l’époque, il y avait deux possibilités et deux impasses. On pouvait d’abord faire appel à
la bienfaisance. Or, la bienfaisance, ça ne donne aucun droit. Vous recevrez ou pas, un peu
ou beaucoup, selon la volonté du donateur. Et c’est même parfois humiliant de devoir
tendre la main. Deuxième possibilité : c’est la prévoyance individuelle, qui était perçue à
l’époque comme logique dans l’imaginaire du Code civil (et du bon père de famille) : tout
un chacun doit se prémunir contre les risques d’insécurité d’existence. Bref, pas de réelles
solutions.
Et que font alors les pouvoirs politiques ? Rien. Pendant un siècle, ils n’ont rien fait. Ils
ne l’ont sans doute pas toute de suite mesurée… Mais à partir du milieu du XIXe siècle,
on savait. Pourquoi ? Car il y a eu les premières grandes enquêtes sur les conditions
ouvrières. Des médecins, des journalistes, des avocats sont descendus dans les usines et
ont répertorié et rendu compte de la misère de la classe laborieuse.
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Pourquoi n’ont-ils rien fait, même quand ils ont pris connaissance de la chose ? Le
premier facteur est évident : (1) facteur politique, car le droit de vote était réservé aux
hommes riches. On ne voulait pas remettre en cause les avantages de la classe
bourgeoise. Ce facteur est important, dit le prof, et on insiste énormément dessus : les
classes dominantes avaient intérêt à… Un calcul cynique donc. Mais ce n’est pas la seule
raison, car à côté de cela, il y avait aussi un (2) blocage philosophique ou conceptuel. Celui qui a
mis ça en évidence c’est François Ewald, dans L’État providence (1986). Il essaye de se
replonger dans l’esprit des bourgeois de l’époque, des libéraux éclairés, etc. Ce qu’il
montre que c’est quand on fait ça, on voit qu’il y avait une conscience certaine d’un gros
problème social. Pour les libéraux, faire la charité, venir en aide aux pauvres, c’est un
devoir moral de première importance. Ce qui par contre était totalement inenvisageable,
c’était de juridiciser la bienfaisance ! On ne pouvait pas mettre de la contrainte, on ne pouvait
pas donner un droit aux démunis d’exiger de… Pourquoi ? On sort de la Révolution
française qui a mis fin au système féodal et on a consacré les droits individuels (comme la
propriété). La hantise des libéraux c’était alors de perdre les acquis de la révolution. Si
l’État descend dans l’arène et réglemente les relations économiques et sociales, le droit va
tout envahir, on va mettre à mal les libertés individuelles récemment acquises. D’où le
fait de s’être tenu à 1382 seulement. Et donc un imprévoyant ne peut s’en prendre qu’à
lui-même… Sociologiquement, les bourgeois savent bien qu’on ne peut pas reprocher aux
pauvres leurs situations ; mais juridiquement, ils ne voyaient pas de situation (car on ne
peut porter atteinte aux acquis de la révolution).
Section II
Les choses ont fini par bouger. Le verrou du dogme de la non-intervention a sauté.
Pourquoi ? Le déblocage a été politique et philosophique, comme le verrou. Le grand
déclencheur politique, ce sont les événements dramatiques de 1886 : les grèves
insurrectionnelles ! La conjoncture économique est mauvaise et les grands capitaines des
usines vont baisser drastiquement les salaires. Ajoutez à cela le chômage… C’est la goutte
d’eau qui fait déborder le vase. C’est surtout dans le Hainaut et à Liège que ça éclate. Et
ces grèves sont réprimées dans le sang par la gendarmerie et l’armée. Il y a des morts. Et
c’est là le point de basculement. À partir de là, la machine va s’enclencher, les choses sont
allées trop loin.
Léopold II prononce son discours du trône (à chaque début de l’année parlementaire) et,
en 1886, il prend le « parti » de la classe ouvrière, ou donne du moins le ton : « Peut-être
a-t-on trop compté sur le seul effet des principes, par ailleurs si féconds, de liberté. Il est
juste que la loi entoure d’une protection plus spéciale les faibles et les malheureux. » Dès
l’année suivante, le gouvernement s’exécute et les premières législations sociales sont
lancées.
Aussi, le mode de suffrage change : suffrage universel plural, où tout le monde vote, mais
la classe possédante a plus de voix. Mais les premiers élus du POB (Parti Ouvrier Belge)
font leur entrée au Parlement et vont relayer à la Chambre les revendications des
mouvements ouvriers. Ces derniers mouvements se structurent, les syndicats se
renforcent. Après la Première Guerre mondiale, c’est le suffrage universel simple : un
homme, une voix. Les choses changent complètement.
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Parallèlement, le déblocage a été aussi philosophique. Dans quel sens ? Les conditions
intellectuelles se mettent elles aussi en place pour que l’État sorte de sa réserve et ne soit
plus juste spectateur. Qu’est-ce qu’il s’est passé sur le plan des idées ? On peut dire que la
réalité sociologique a fini par s’imposer. Le paupérisme n’a pas cessé de s’aggraver au
XIXe. Et donc il est devenu de plus en plus évident que les grandes libertés individuelles
(de la Révolution française) n’avaient pas d’effectivité pour la classe prolétaire. À partir
du moment où la pauvreté nous tombe dessus et qu’on ne l’a pas mérité, on ne peut plus
continuer à dire « il faut être prévoyant », etc. Ce discours ne tient tout simplement plus.
Le discours libéral et l’imaginaire du Code civil a perdu sa crédibilité. L’histoire ne tient
plus…
Quelle alternative se substitue au Code civil ? L’idée que face aux risques sociaux, aux
grands aléas générés par la révolution industrielle, la responsabilité n’est pas individuelle,
mais collective. Ce qui tombe sur la victime d’un accident de travail n’est pas de sa faute.
Les grands aléas sont générés pas la vie en société, par la vie économique collective. Il
faut donc mettre en place des systèmes collectifs aussi.
Plus concrètement, une fois que les verrous ont été levés, qu’ont fait les pouvoirs
publics ? De la fin du XIXe à la Deuxième Guerre mondiale, il y a deux grandes étapes.
Les libéraux et catholiques ont concédé énormément de choses… Malgré la résistance et
les conflits. La première phase c’est la liberté subsidiée. Depuis le milieu du XIXe, la classe
ouvrière avait pris des initiatives (vu que les pouvoirs publics et les patrons ne faisaient
rien) : il y avait les premières caisses de secours mutuel. On verse chacun une cotisation… Et
si vous avez un accident ou perdez votre emploi, on vous verse une indemnisation. C’est
une mesure d’autoprotection, dans trois grands domaines : vieillesse, chômage et
maladie-invalidité.
Le succès n’a pas été grand, car les salaires sont très bas, on ne peut se permettre de
verser une cotisation à qui que ça soit… Mais elles sont passées à la postérité parce que
c’est le mouvement ouvrier lui-même qui a mis ça sur pied.
La politique de liberté subsidiée désigne le fait qu’à partir des années 1890 le
gouvernement (catholique à l’époque) a commencé à subventionner ces caisses de secours
mutuel. Pourquoi ? Ce n’est pas vraiment par conviction profonde… L’idée c’était de
« protéger » le paupérisme sans devoir balayer le Code civil, renoncer à 1382. Mais pour
la première fois, de l’argent public s’ajoute à l’argent épargné par les travailleurs euxmêmes.
Le parti ouvrier belge va revenir à la charge, à partir du XXe siècle, avec une nouvelle
demande : l’affiliation aux caisses de secours mutuel doit devenir obligatoire. L’idée c’est
qu’on ne pourra pas maintenir le système antérieur basé sur la seule liberté. Pour protéger
tout le monde, ça doit devenir obligatoire pour tous. C’était imbuvable pour les
catholiques et libéraux, car ça voulait dire renoncer aux idées du Code civil et de la
Révolution française. Et donc ça a mis énormément de temps à se mettre en place.
Le premier domaine dans lequel où la protection est devenue obligatoire ce sont les
accidents du travail. C’est la branche fondatrice en sécurité sociale. Avec un tournant : loi
du 24 décembre 1903 sur la réparation des dommages résultant des accidents de travail.
Pourquoi cette loi est célèbre ? Car à partir d’elle, on change le principe de base. Fini de
devoir prouver une faute, un dommage et un lien de causalité… Désormais il faut établir
l’existence d’un accident de travail pour être indemnisé. (On verra la définition.) Dès que
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l’accident de travail a lieu, on a droit à une indemnisation. Peu importe s’il y a faute ou
pas, coupable ou pas. C’est tout nouveau, un siècle après le Code de Napoléon… On
met 1382 de côté !
Dans les autres branches la future « sécurité sociale » (c’est anachronique évidemment),
on a vu progresser le système des assurances obligatoires dans l’entre-deux-guerres, sous
l’influence des idées du chancelier allemand Otto von Bismarck. L’Allemagne a avancé
dans ces problématiques de manière assez précoces. En Belgique, c’est 1886 pour se dire
« il y a un problème qui appelle une action positive… » Mise à l’agenda politique. Et puis
ça stagne jusque 1903 et bouge entre les deux guerres. En Allemagne, c’est dès 1880 que
les premières assurances sociales obligatoires sont mises en place ! Avec un financement
tripartite : travailleur et employeur cotisent, Etat ajoute des subsides. En Belgique, on
rend en 1924 (ouvrier) et 1925 (employé) l’assurance obligatoire pour les pensions. Et en
1930, on rend obligatoire l’affiliation de tous les employeurs à une caisse d’allocations
familiales. Ces caisses versent aux salariés un supplément de salaire quand un enfant naît.
En 1937, on l’étend aux indépendants. (Pendant longtemps, il n’y aura plus rien pour les
indépendants… Faudra attendre les années 60 pour s’intéresser aux indépendants. Avant
ça, ce n’était que l’allocation familiale qu’ils avaient.)
Donc les salariés ont une protection obligatoire contre les accidents de travail (1903),
contre la vieillesse (1924-1925), des allocations familiales (en 1930). Mais dans le
chômage et dans la maladie-invalidité, il y a un blocage ! Le POB et la gauche du parti
catholique (démocratie chrétienne) n’obtiennent pas le basculement dans de l’affiliation
obligatoire. Donc on n’a que des systèmes comme avant. Ne sont assurés que ceux qui
sont affiliés d’eux-mêmes et payent une cotisation. L’État aide aussi, mais la couverture
n’est pas obligatoire. Et on n’a rien si on tombe malade. Pourquoi ? Ce n’est pas de la
résistance des partis conservateurs, pour une fois… Les conservateurs savaient que ça
allait bien finir par arriver. En fait, dans les années 30, ce qui a retardé le passage aux
assurances sociales obligatoires, ce sont des divergences entre socialistes et démocrates
chrétiens ! Surtout sur l’organisation de la couverture obligatoire chômage et maladieinvalidité. La question c’est : que faire des organisations privées (mutuelles et
organisations syndicales) ? Une partie du mouvement socialiste voulait tout mettre à la
poubelle et créer un système unique et public pour tout prendre en charge. Alors que du
côté démocrate-chrétien, on considérait important que ces organismes intermédiaires
issus du mouvement ouvrier jouent encore un rôle. On voulait un tampon entre les
pouvoirs publics et les ouvriers…
Bref, quand la Deuxième Guerre éclate, qu’est-ce qu’on a ? On a un paysage mixte. Au
début de la première moitié du XXe siècle, on avait la politique de liberté subsidiée avec
l’autre système, la technique des assurances sociales obligatoires. On a trois choses donc :
un système de protection automatique contre les accidents de travail ; des assurances
sociales obligatoires pour les pensions et allocations familiales ; système d’assurance libre
subventionnée en chômage et en maladie-invalidité. En 1939, le très long processus de la
construction de la sécurité sociale est loin d’être fini. Mais toutes les bases du système
sont déjà là, les différentes branches aussi, les organisations syndicalistes et mutualistes,
etc. Et à un niveau plus fondamental, il faut voir ce qui se passe : changement de regard
de la société sur les problèmes des risques de l’existence. On a enfin basculé d’un système
de responsabilité individuelle à un système de responsabilité collective.
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Cours deuxième – 26 septembre 2018
Rappel : la sécurité sociale c’est la réponse de notre système au paupérisme. Les
premières traces de protection sociales viennent des ouvriers eux-mêmes (système
d’autoprotection). Ensuite, la sécurité sociale se mettra en place de manière très
chaotique, c’est une histoire lente et compliquée.
Actualité : le gouvernement fédéral veut accélérer la dégressivité des allocations. Article
dans Le Soir où des économistes s’y opposent, car c’est dangereux, l’accélération va juste
augmenter le taux de pauvreté et non diminuer le chômage.
Section III – L’arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs
Premier moment clé : 1886 : les grèves dans le sang. L’étape capitale suivante c’est 1944 :
c’est le moment de la fondation de la sécurité sociale. C’est vrai et faux en fait… En
partie faux, parce qu’en 1944 on n’a pas tout inventé à partir de rien. Existait déjà tout ce
dont on a parlé au dernier cours.
Pourquoi ? En 1943, des représentants du mouvement ouvrier et des représentants du
mouvement patronal sont dans la clandestinité et réfléchissent sur la réorganisation des
structures sociales économiques qui devaient voir le jour après la guerre. C’est là que les
classes ont pu se rapprocher (c’est l’idée). Naît alors du comité ouvrier-patronal le Pacte
social (ou projet d’accord pour la solidarité sociale). C’est un compromis d’ensemble. Le patron
accepte que ce soit le travail qui crée la richesse et donc la classe laborieuse doit pouvoir
en bénéficier. En contrepartie, le mouvement ouvrier accepte pour la première fois le
principe de l’autorité patronale. C’était encore très contesté dans les rangs syndicaux, où
on avait encore l’idée d’une appropriation collective des moyens de production. Le
mouvement ouvrier y renonce donc lors du pacte social. Bref, d’un côté on maintient le
marché et la propriété privée, mais d’un autre côté, on va redistribuer les fruits de la
croissance, donc les richesses.
Dans ce projet d’accord, il y a un morceau important sur la sécurité sociale. Le comité
ouvrier-patronal s’est mis d’accord sur pas mal de choses en cette matière. L’accord des
représentants a en fait directement inspiré le gouvernement. En décembre 1944, avant
même la libération, le gouvernement a adopté un texte fondamental qui existe toujours :
arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale. C’est le texte fondateur ! (Même s’il
n’y a plus grand-chose dedans.)
Quelles étaient les intentions du gouvernement ? Le rapport au Régent qui précède
l’arrêté-loi l’explique bien. C’est quelques lignes sont célèbres, on les ressort souvent.
Idée de la répartition plus juste des fruits du travail, de développer la sécurité sociale et de lutter contre
la misère de la classe laborieuse.
Quel était le contenu proprement dit de cet arrêté-loi ? Il n’a pas créé les choses à partir
de rien. Il a pour l’essentiel rationaliser ce qui existait déjà : caisses de chômage
syndicales, mutuelles, etc. Il a rassemblé ces différentes initiatives dans une seule loicadre. Et on a mis un label : sécurité sociale (expression inconnue jusque-là, qui vient en
fait de Londres (par William Beveridge) où était le gouvernement). Bref, consolidation de
ce qui existe déjà.
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Le gouvernement fait deux choses dans cet arrêté-loi : (1) le principe de l’affiliation
obligatoire (très controversée) est définitivement généralisé. Jusqu’alors, pour le chômage et
maladie-invalidité la couverture n’était pas obligatoire. Première révolution donc, qui a
une signification politique forte : définitivement l’État providence va supplanter l’État
libéral. On renonce à l’idée de la figure du bon père de famille du Code civil. Le but n’est
plus d’inculquer un esprit de prévoyance à tous, mais de sécuriser les conditions
d’existence de toutes et tous, ici et aujourd’hui. Et puis (2) on créé tout en haut du
système de la sécurité sociale une institution publique qui existe toujours : l’ONSS (Office
national de sécurité sociale). C’est l’institution publique qui surplombe et supervise l’ensemble
du système de sécurité sociale de travailleurs salariés. L’ONSS collecte les cotisations et
reverse à ceux qui en ont le droit et le besoin. On y reviendra.
Dans l’esprit du gouvernement de l’époque et des interlocuteurs sociaux, tout ceci est
très largement provisoire. Il faut aller vite, la Belgique n’est pas encore libérée, etc. On allait
y revenir au Parlement, c’était l’idée. Et on allait viser toute la population : indépendants
et fonctionnaires aussi. Ce caractère provisoire a une conséquence très importante qui est
toujours d’actualité : encore aujourd’hui, le cœur de la sécurité sociale ne concerne que
les travailleurs salariés ! Les autres sont en dehors… Indépendants : à l’époque ils n’ont
presque rien, sauf allocations familiales (entre deux guerres). Et les fonctionnaires ? C’est
une législation distincte et plus ancienne, en 1944 on n’y touche pas. On a donc à
l’époque trois régimes de sécurité sociale parallèles (c’est encore le cas) : (1) régime des
fonctionnaires (le plus ancien) ; (2) le régime des travailleurs salariés ; (3) le « régime » des
indépendants, qui ne concernent qu’une seule branche (pas vraiment un régime donc) :
les allocations familiales, d’un montant bien moindre que les travailleurs salariés…
Section IV – de 1944 à 1974 : les Trente Glorieuses, âge d’or de la sécurité sociale
La sécurité sociale va grandir et connaîtra beaucoup d’évolution. Ce qui est frappant : ces
évolutions depuis 1944 ont été dans deux sens très largement opposés, il y a deux
moments. Pendant trois décennies on a un contexte très favorable à l’expansion de la
sécurité sociale et des richesses en général (trente glorieuses), et puis très défavorable.
Aujourd’hui on a l’impression que soit on a la redistribution des richesses, soit la
compétitivité, alors que pendant les Trente Glorieuses on avait les deux.
La législation de 1944 devait être provisoire. Mais aujourd’hui encore on attend cette
opération… Elle n’aura sans doute jamais lieu. Le provisoire est donc devenu définitif.
Depuis 1944 on n’arrête pas de bricoler cette base provisoire.
Mais on a quand même essayé plein de projets de réforme ponctuels. Il y a eu deux
grandes tentatives pour revoir le système de la sécurité sociale entièrement. Les deux ont
échoué…
La première tentative a eu lieu tout de suite après la guerre. Le gouvernement a voulu
honorer sa promesse, rouvrir le débat, etc. En 1949, le gouvernement nomme deux
commissaires d’État à la sécurité sociale (un flamand, un francophone). Ils se mettent au
travail, on veut un rapport pour dans un an pour avoir un système clé sur porte. Et
évidemment, l’un socialiste, l’autre démocrate-chrétien, ils ne s’entendent pas ! En 1950,
il y a un Rapport sur la réforme de la sécurité sociale, mais en fait ça contient des chapitres
tantôt signés par l’un, tantôt par l’autre. Bref, c’est raté.
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La deuxième tentative vient bien plus tard, dans un contexte tout autre en 1980. On a cru
que ça allait aboutir, mais non. Le gouvernement veut codifier, harmoniser et simplifier la
législation. Une commission royale est mise sur pied, avec des parlementaires de tous les
partis, des représentants des interlocuteurs sociaux, avec deux professeurs d’université
qui chapeautent les travaux du groupe. Cette commission a travaillé pendant 5 ans et, in
extremis, on a raté, le but n’a pas été atteint. Pourquoi ? Le parti libéral flamand (actuel
Open-VLD) s’est opposé à la conclusion des travaux, car pas intéressé par l’idée de
rationaliser et remettre en ordre ce système de sécurité sociale. Pour eux, il fallait mettre
fin à l’État providence, il fallait réduire la sécurité sociale. C’est tout autre chose qu’on
voulait. Mais tout de même, au final, le président et vice-président (Roger Dillemans (KU
Leuven) et Pierre Van der Vorst (ULB), professeurs d’Université donc) ont créé un avantprojet de code de la sécurité sociale en 1985. Seul le président et vice-président ont signé. C’est
à ce jour la dernière tentative… Si l’avant-projet du Code n’a pas eu de suites, le
législateur a quand même repris des morceaux. Ainsi, l’informatisation de la sécurité
sociale provient de cet avant-projet de ce Code. De même pour le droit pénal social ou
les allocations pour les personnes handicapées. Bref, ça a eu une influence.
Qu’est-ce qu’on peut retirer de ces deux échecs ? Notre système est lesté d’une force de
pesanteur très importante. C’est 100 milliards d’euros, ça bouge très difficilement ! Plus la
recherche se passe à froid, plus on prend de la distance par rapport aux compromis du
passé, plus le résultat semble devoir tomber dans l’oubli… Tout le paradoxe c’est que le
droit de la sécurité sociale évolue tout le temps, toutes les semaines mêmes. Mais toutes
ces réformes sont marginales ou graduelles. C’est l’accumulation de ces petites réformes
qui fait de grands changements. Ainsi, pour le chômage, on a depuis les années 2000
plein de réformes, donc très différent par rapport aux années 90, bien que pas une
grande réforme.
Trois clivages idéologiques
Chaque branche (il y en a trois) évolue de son côté. Mais il y a des traits communs quand
même. Trois grands clivages dominent la vie politique belge. Chacun de ces clivages a
laissé une marque juridique claire aujourd’hui.
(1) Clivage socio-économique : conflit entre capital et travail, ouvriers contre patrons. Au 19e
siècle ça a été très fort. Mais il existe toujours… Le monde syndical et patronal n’est
toujours pas d’accord. Mais depuis la Deuxième Guerre mondiale ce clivage n’est plus
aussi fort qu’avant (comme au 19e siècle). En sécurité sociale, ce qui a permis d’apaiser le
conflit capital-travail c’est la gestion paritaire (ou le paritarisme) : dans chaque institution
publique de sécurité sociale, à sa tête, il y a un comité de gestion (comme un CA) et sa
particularité est qu’il est composé de manière paritaire : représentants syndicaux et
représentants patronaux sont de nombre égal. Ils cogèrent la sécurité sociale. Pourquoi ?
Parce qu’ils sont les principaux financeurs de la sécurité sociale (avec les cotisations) : les
principaux financeurs sont donc les principaux gestionnaires.
(2) Clivage philosophique ou confessionnel : monde catholique contre le monde laïc. On a déjà
vu des traces de cette opposition avant la Deuxième Guerre mondiale, car au sein du
mouvement ouvrier il y avait un conflit entre les socialistes et les démocrates-chrétiens
(pour le chômage et la maladie-invalidité). Ce conflit a été en Belgique aussi important
que le premier clivage. Pourquoi ? À l’intérieur de la gauche donc, socialistes et
démocrates-chrétiens ne partageaient pas la même vision à propos de la forme de la
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sécurité sociale. Du côté socialiste, on a (1) défendu des prestations universelles : ça doit
couvrir toute la population. Idée donc de (2) la couverture par l’impôt, tout le monde doit
y contribuer (pas que les travailleurs). Et aussi, pour les socialistes (3) la sécurité doit être
géré par un service public unique et centralisé de la sécurité sociale. Il faut faire sortir les
syndicats et mutuelles, qui doivent être des forces de contestation, mais pas intervenir
dans le quotidien du système. Chez les démocrates-chrétiens, on défend tout autre chose.
Majoritairement, on veut (1) modèle des assurances sociales adossé au travail. Et (2) c’est
donc par les cotisations des travailleurs et employeurs que la protection sociale doit être financé.
On rapprocherait les classes. Et enfin, (3) on a toujours été très attaché au maintien dans la
sécurité sociale des organismes privés créés par les ouvriers eux-mêmes : mutuelles, caisses
d’allocations familiales… Bref, deux visions différentes : l’une, étatiste, à l’instar de
Beveridge, et de l’autre, à la manière de Bismarck.
Quelle va être la solution ? C’est un compromis, mais c’est plutôt les démocrateschrétiens qui l’ont remporté. Ainsi, dans toutes les branches, sauf les pensions, on a les
organismes privés créés par les employeurs et travailleurs. En contrepartie, les socialistes
ont eu la création, dans chaque branche, une caisse publique neutre et résiduaire. Par exemple,
si on doit s’affilier à une mutuelle et qu’on ne veut pas une mutuelle qui a une couleur
publique, on va à la CAAMI. On y reviendra. C’est ce qu’on appelle le pluralisme
institutionnel : on a des organismes intermédiaires privés, mais aussi des caisses publiques
auxiliaires.
(3) Clivage linguistique : c’est le conflit communautaire. Ce troisième clivage n’a pas impacté
la sécurité sociale pendant très longtemps, même si dominant dans la vie politique. Pas
d’effet juridique donc. Le monde flamand veut majoritairement qu’il faille défédéraliser,
au moins partiellement, la sécurité sociale. À la sixième réforme de l’État, en 2014, la
demande flamande a reçu une première réponse. Pour la première fois, en 2014, une
branche de la sécurité sociale a été complètement scindée : ce sont les allocations
familiales ! L’année prochaine, on aura quatre systèmes d’allocations familiales : système
flamand, wallon, bruxellois et germanophone… Et s’il y a une septième réforme de
l’État, on voudra scinder les autres branches de la sécurité sociale. Peut-être les soins de
santé ?
Aperçu de l’évolution générale dans chacun des régimes
On n’a pas en Belgique un système unique de sécurité sociale qui couvre toute la
population, mais bien différents régimes qui existent côte à côte. Même si la tendance est
à la convergence, c’est différent.
(1) Régime de sécurité sociale des travailleurs salariés. On parle parfois de régime général, c’est le
plus important. Depuis 1944, on a eu une marche en avant vers le progrès social, pendant
trente ans, et ce dans deux directions : (1) couverture personnelle, c’est-à-dire qui est couvert par
ce régime ? Tous ceux qui ont un contrat de travail, mais pas seulement ! On y inclut aussi
dans ce régime plein de catégories de travailleurs qui n’ont pas un contrat de travail, mais
qui sont dans une dépendance sur le plan socio-économique. Exemple : les chauffeurs de
taxi. Ils n’ont pas toujours des contrats, mais si on roule dans un véhicule qui n’est pas le
vôtre, que la société vous envoie des clients, etc., même s’il n’y a pas de contrat de travail,
il y a une situation de dépendance ! Ils sont inclus dans ce régime, comme si ils étaient des
salariés. Ou bien encore : les artistes. Souvent sans contrat de travail. Formellement, ce
sont des indépendants. Mais parfois on dépend fort d’autrui. On va alors aussi les
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considérer comme si ils étaient des salariés. C’est la première grande évolution. Et puis,
deuxième grande évolution : (2) amélioration de la couverture matérielle. Non pas qui, mais le
contenu de la protection sociale. Les prestations ont été revues à la hausse : montant des
allocations, périmètre des risques couverts, etc. Ainsi, des jeunes qui sortent des études
peuvent avoir le chômage, même s’ils n’ont pas encore travaillé ! Élargissement de la
couverture… Ou encore, les accidents de travail : on a inclus dans le périmètre des
risques couverts les accidents sur le chemin du travail. Ainsi de suite.
Mais tout ça n’allait pas de source. Tout a été compliqué et conflictuel, il ne faut pas
l’oublier.
(2) Régime de sécurité sociale des agents des services publics. On n’en parlera pas vraiment. Les
fonctionnaires statutaires disposent d’un régime propre, spécifique. Renvoi au cours de
Droit social de la fonction publique. Retenons juste que ce régime est hybride, car dans
certaines branches, comme les pensions, les fonctionnaires statutaires ont leur propre
législation, mais dans d’autres, comme les soins de santé, ils bénéficient des législations
du régime général (régime des salariés).
(3) Régime de sécurité sociale des travailleurs indépendants. C’est bien après la Seconde Guerre
mondiale que ça va changer. Pour rappel, au début, il n’y a que des allocations familiales.
Pendant longtemps, les organisations représentants des indépendants ne voulaient pas de
sécurité sociale, l’indépendant assumait seul. Donc ça a été lent… D’abord, assurance
vieillesse obligatoire dans les années 50. Et puis assurance maladie obligatoire dans les années 60.
Et dans les années 70 : invalidité. Et globalement, on s’est arrêté là… Encore aujourd’hui,
les indépendants ne bénéficient pas de certaines branches. Ainsi, les accidents de travail,
pas de couverture pour les indépendants. Assurance chômage ? Non plus, rien. Et dans
les trois branches qui se sont développées, il y a eu des différences considérables pendant
très longtemps. Ce n’est pas du tout la même assurance que les salariés ! Mais la grande
tendance depuis les années 2000 et surtout 2010 (c’est tout récent) est au rapprochement lent
(pas de grande réforme) : convergence du régime (1) et (3). De telle sorte qu’aujourd’hui
il n’y a plus de différence en matière de soins de santé et en matière d’allocations
familiales. Mais pour la pension et l’invalidité, il y a des différences considérables.
Aide sociale
On a donc les trois régimes contributifs et on a un quatrième et dernier régime : c’est
l’aide sociale (avant on disait assistance sociale). À la fin des années 60, début 70. Pourquoi ?
C’est l’histoire qui explique. À partir de la fin des années 60, on s’aperçoit que les
assurances sociales ont été beaucoup étendues, qu’elles ont relevé le niveau de vie de la
majorité, mais certaines personnes passent dans les mailles du filet ! Elles ne bénéficient
pas de tout ça, il y a des oubliés de la croissance… On voit alors sur la scène publique
une nouvelle question : la problématique des exclus. Pourquoi ? Parce qu’elles ne rentrent
pas dans le cadre des assurances sociales : il faut travailler et cotiser pour bénéficier des
assurances sociales. Mais certaines personnes n’ont pas pu : en dehors du marché,
travaillent par intermittence, etc. Donc la sécurité sociale n’a pas été jusqu’au bout !
(Rappel du rapport au Régent : libération de la misère…) Pour combler les trous, on a
mis en place des minima sociaux qui sont non contributifs ! Dans cet esprit-là, il y a cinq
prestations qui sont mises en place :
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1) 1969 : revenu garanti aux personnes âgées ;
2) 1969 : allocations pour handicapés ;
3) 1971 : prestations familiales garanties (allocations familiales pour enfants qui
ne touchent pas les allocations familiales normales, ouvertes sur la base du
travail) ;
4) 1974 : droit à un minimum de moyens d’existence (c’est un moment clé !) : on
boucle la boucle, on met en place le minimex. Ce n’est pas pour enfants,
personnes âgées ou handicapées, mais pour tous les autres. C’est alloué par le
CPAS.
5) 1976 : aide sociale au sens strict, c’est le minimex pour certains étrangers qui
n’ont pas accès au (4).
Bilan de la période : qu’est-ce qu’on voit ? La sécurité sociale de 44 à 74 n’a pas cessé de
s’étendre ! C’est l’âge d’or… Mais ce mouvement d’expansion très marqué n’a pas eu lieu
par le biais d’un système unique englobant toute la population ou l’essentiel de la
population. L’expansion a été réalisée par le développement parallèle de quatre régimes.
Bref, quand on parle de la sécurité sociale, ça ne veut pas dire grand-chose.
Section V – 1975 à aujourd’hui : crise de l’État-providence
1974 c’est une autre date clé : c’est l’apogée, mais aussi le début des problèmes. C’est le
choc de la désindustrialisation. On y est toujours. Il se passe quoi ? Il y a d’abord la fin du
plein-emploi. Mais toute la sécurité sociale après-guerre s’est développée dans le contexte
du plein-emploi ! Le chômage était conjoncturel, c’était pour la transition entre deux
jobs. Ce contexte va changer… La concurrence entre les États s’accélère et débute la
désindustrialisation. Processus très rapide et brutal ! Des dizaines de milliers d’emplois
disparaissent et le chômage explose. Début année 80, on est 500.000 chômeurs, alors
qu’en 70 il y en avait moins de 100.000. Changement radical des structures sociales
économiques.
La croissance c’était la condition de la sécurité sociale et de l’État-providence. Tout à coup,
les paramètres ne sont plus les mêmes… Depuis, on parle toujours de l’équilibre du
système de sécurité sociale, alors que pendant 30 ans le budget grandissait sans cesse.
Aussi, changement démographique : c’est le vieillissement de la population. On a moins
d’actifs qui peuvent financer la sécurité sociale, mais en même temps le vieillissement
accroît la part des inactifs qui ont besoin de la sécurité sociale.
Changement idéologique, de manière plus limitée en Belgique sans doute qu’en
Angleterre et États-Unis. Les années 80 ce sont les idées néo-libérales, c’est Thatcher et
Reagan. Ils ont diffusé le discours du moins d’Etat, moins d’intervention publique. Ces idées en
Belgique n’ont pas connu le même succès qu’ailleurs, mais quand même. Ainsi, en
particulier lors des travaux de la commission royale en 1980-1985 (qui avait raté) : au
final, le parti libéral flamand claque la porte, il veut privatiser les assurances sociales,
renvoyer la sécurité sociale au marché en grande partie, etc. Les idées néo-libérales ont
fait là une percée en Belgique. Première fois depuis la Deuxième Guerre mondiale un
parti important va rompre l’idée du compromis de l’après-guerre. On ne va pas dire que
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ces idées ont gagné l’ensemble des partis politiques. D’ailleurs les socialistes sont revenus
au pouvoir juste après. Mais tout de même, c’est symboliquement important.
Ce triple changement de contexte a laissé des traces sur notre système de protection
sociale. Essentiellement, c’est une politique d’austérité. Et c’est devenu un peu permanent…
Parfois fort, parfois moins, mais globalement depuis les années 80 (les débuts) on n’a
plus autant de financement qu’avant. Cette politique d’austérité se traduit en droit par un
déferlement de réformes depuis les années 80. Sans cesse, on défait et refait tout en
sécurité sociale, ça n’arrête pas ! Le but ? Contenir les dépenses, principalement. C’est à
partir de là que la qualité légistique des textes va se dégrader. Ainsi, une mesure typique
qui est encore importante qui a été prise à l’époque c’est la sélectivité familiale : consiste à
différencier les montants et le mode de calcul des allocations selon la composition de
votre ménage. Les allocations seront différentes selon qu’on vit seul ou non, avec des
enfants ou non, etc. Et on introduit le statut du cohabitant, qui est le moins intéressant…
La conséquence générale de toutes ces mesures d’austérité c’est un certain décrochage du
niveau moyen des allocations sociales par rapport au niveau moyen des salaires. Les
salaires augmentent depuis les années 2000, mais les allocations sociales ne suivent plus la
même évolution. Avant, les deux évoluaient en parallèle, mais ça a arrêté à partir des
années 80. Tous les sociologues et économistes quantifient ça et travaillent beaucoup làdessus et on voit qu’il y a un affaiblissement de la qualité de la protection sociale, de la capacité de
la sécurité sociale à protéger contre les aléas de l’existence (c’était son but).
Cela dit, la sécurité sociale des salariés surtout est sous pression, mais malgré tout des
améliorations existent dans d’autres aspects de la sécurité sociale (depuis les années 90). Il
faut ne pas aller trop vite, ça dépend des secteurs et branches. Par exemple, c’est le cas du
statut social des travailleurs indépendants. Ce régime a été considérablement amélioré au
cours des dix dernières années. Autre exemple : l’informatisation de la sécurité sociale.
C’est la gestion et les relations entre la sécurité sociale et les assurés sociaux. Dans les
années 90, ça a été vraiment amélioré… La charte de l’assuré sociale (loi du 11 avril 1995) est
un texte de nature transversale qui régit les relations entre les institutions de sécurité
sociale (qui ont plein d’obligations procédurales) et les assurés sociaux. Les institutions
doivent informer les bénéficiaires, réorienter les mauvaises demandes, etc. Donc ça
contrebalance la mauvaise redistribution, le fonctionnement ou la gestion fonctionne
tout de même mieux.
Et la question qui se pose aujourd’hui : rentrons-nous dans une nouvelle phase de la
sécurité sociale ? Trente glorieuses, puis l’austérité… Et aujourd’hui, depuis 2000, on
parle d’un nouveau modèle, un nouveau cadre, un nouveau paradigme : d’un Étatprovidence on devrait passer à un État social « actif ». L’idée de certains est que l’Étatprovidence est trop passif : il intervient après les risques sociaux et de manière assez
résiliée… Le risque vient, l’Etat donne du cash et puis dit « bonne chance ». C’est ce que
disent certains donc. Et donc ça enferme les gens dans la dépendance à la sécurité
sociale. Par rapport à ce modèle (indemnisation des risques sociaux), il faut rentrer dans
un autre paradigme, l’État social actif qui doit responsabiliser et activer les assurés sociaux. Il
faut faire des efforts, toujours plus, pour sortir de la dépendance. Juridiquement, c’est un
renforcement des contreparties : vous avez les allocations, mais vous devez faire ça en
contrepartie, sinon on coupe. Exemple : la recherche active d’emploi. On a modifié le Code
du chômage (par AR) : le chômeur ne doit plus être simplement disponible, mais est aussi
tenu de rechercher activement du travail. On renforce ces obligations de contrepartie… Et c’est
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très controversé. Pour les uns, c’est nécessaire, on remet les choses en ordre. Pour les
autres, c’est dangereux, ça met à mal l’État-providence.
Cours troisième – 3 octobre 2018
On va tenter de (1) définir la sécurité sociale, avant de (2) parler brièvement de la
diversité des systèmes de sécurité sociale (nous on ne verra que le système belge) et enfin
de (3) voir quelques interactions avec le droit constitutionnel.
Mais avant ça, actualité. Hier 30 à 40.000 personnes ont manifesté contre la réforme de
pension. Hier, dans Le Soir, le patron de la FEB disait « les jeunes sont favorables à la
réforme des pensions. » Mais le prof se demande ce qu’on a vraiment demandé aux
jeunes…
Définition
On part souvent d’une définition assez large qui met l’accent sur la finalité de la sécurité
sociale. On met alors l’objectif central en avant : lutter contre l’insécurité de l’existence. Et la
sécurité sociale c’est donc l’ensemble des mécanismes ou politiques institué par une collectivité
publique pour garantir la sécurité d’existence des individus qui vivent sur le territoire de cette collectivité.
C’est assez classique comme définition.
Mais c’est assez imprécis comme définition. Si on pousse la logique au bout, on pourrait
alors rassembler sous la sécurité sociale bien d’autres choses. La plupart des politiques
publiques ont ce but aussi : régulation du marché de travail, etc., ont aussi ce but.
On pourrait discuter longuement, mais le prof propose d’adopter une définition
pragmatique qui part du constat qu’il y a en Belgique un certain nombre de législations
sociales qui coexistent et qu’on rassemble dans la catégorie « sécurité sociale. » Qu’est-ce
qui est partagé par toutes ces législations ? Le prof propose comme définition : système qui
par le biais d’une certaine redistribution financière garantit à toute ou partie de la population différents
types de revenus.
Trois types de revenus :
(1) de remplacement : ont pour objet de pallier la perte des revenus qui sont
normalement tirés de l’activité professionnelle.
(2) de complément : permet de faire face au surcoût ou charges additionnelles qui
affectent la stabilité.
(3) minimums résiduaires : minimum vital aux personnes qui n’ont rien et pas la
possibilité d’accéder aux autres prestations de la sécurité sociale.
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Machine à faire circuler l’argent. C’est 25% du PIB, c’est énorme. Les trois types de revenus
qui sont octroyés par la sécurité sociale ont cela en commun : ils protègent la population
d’un certain nombre de situations qui sont des aléas ou risques sociaux. Reprenons dans
l’ordre pour voir quels sont les aléas :
(1) Revenus de remplacement : cherchent à répondre aux événements qui impactent
négativement la stabilité et continuité du revenu professionnel. Concrètement, c’est quoi ?
Deux grands risques : manque involontaire d’emploi et impossibilité physique de continuer à
travailler.
Quelles sont les prestations que l’ont a pour répondre à ces risques ? On en a beaucoup :
les allocations de chômage, les pensions de retraite, les indemnités d’incapacité de travail
et de maternité (versés tous les deux par la partie indemnité des assurances soin de santé),
les indemnités d’accident du travail et les indemnités de maladie professionnelle.
(2) Revenus de complément : pas pour objet de remplacer la rémunération (comme (1)), mais
bien de s’ajouter à ou de compléter la rémunération pour faire face à des charges additionnelles
qui affectent le maintien de vie. Quels sont les risques ? Ce sont les dépenses médicales et la
charge d’enfant. Le but est de pallier en partie ces surcoûts.
Prestations correspondantes : les soins de santé (secteur soin de santé de l’assurance) et
les allocations familiales.
(3) Revenus minimums résiduaires (minimas sociaux) : à partir des années 60-70, dont l’objet est
ici de procurer un socle de ressources minimales quand on n’a rien et pas la possibilité de
bénéficier aux autres prestations de la sécurité sociale (chômage, pension, etc.). Le risque
social qui est visé est unique : c’est la pauvreté.
Prestations correspondantes : garantie de revenu aux personnes âgées (pension
minimum), allocations aux personnes handicapées, les prestations familiales garanties, le
droit à l’intégration sociale (ex minimex) et aide sociale au sens strict.
Enfin, dans le paysage international, on a encore aujourd’hui un instrument de référence :
c’est une convention de l’OIT, la n° 102 du 28 juin 1952 concernant la sécurité sociale. C’est
assez dépassé, mais c’est la seule qui est, sa définition fait autorité et a été reprise ailleurs
(au niveau de l’Union européenne et du Conseil). Et donne une définition de la sécurité
sociale. La Belgique a ratifié cette convention et le système belge est conforme aux
standards de la convention (qui énumère les grandes catégories de la sécurité sociale
qu’un pays doit avoir). Mais attention, en Belgique qui a tout ça ? Les travailleurs salariés.
Les indépendants n’ont pas toutes ces branches… Pas d’assurance chômage ou accident
de travail pour les indépendants par exemple.
Il y a une évolution importante que cette convention n’a pas anticipée : ce sont les
minimas sociaux ! La convention n’y fait pas du tout référence, parce qu’en 52 ça
n’existait pas, les États providences ne connaissaient pas tout ça.
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Deux distinctions cardinales. Deux distinctions qui structurent toute la matière et qu’on va
tout le temps retrouver :
1. La sécurité sociale et les assurances privées
Il faut distinguer la sécurité sociale de ce qui est autre chose, essentiellement les
assurances privées. Il faut revenir à la définition de la sécurité sociale. Comment ça
fonctionne ? Au moyen d’une redistribution financière. C’est le point le plus important. Il y a
bien une racine commune entre les assurances privées et la sécurité sociale : on chercher
à diluer le poids de certains risques sur un groupe de personnes. Mais le point central
c’est que cette dilution des risques ne se fait pas du tout de la même manière dans les
deux cas.
Actualité : on entend souvent que la sécurité sociale ne serait pas tenable sur le long
terme et il est très souvent proposé de remplacer une partie de la sécurité sociale par des
couvertures privées, typiquement pour la pension. C’est un choix politique qui n’est pas
du tout neutre. Développer un système de sécurité sociale ou d’assurances privés, c’est
fondamentalement deux choses très différentes.
Les assurances privées ont pour (1) but le lucre. C’est clairement dit dans les statuts des
assurances. Mais du côté des assurances sociales, on n’a pas cette perspective ! Le but est
non marchand, on essaye de faire fonctionner un système de solidarité (entre malades et
biens portants par exemple). C’est le but de l’ONEM et des caisses de chômages : faire
fonctionner un système de solidarité horizontale, entre ceux qui travaillent et ceux qui en
sont involontairement exclus du marché du travail.
Et il y a (2) des différences de techniques qui se manifestent à deux niveaux. D’abord en terme
de financement : comment l’est-ce ? Mais ensuite au niveau des outputs.
Au niveau du financement, l’assurance privée fonctionne par de la sélection sur base du profil
de risque. On paie la prime en fonction de notre profil de risque. Si on souscrit à une
assurance hospitalisation, on paiera en fonction de notre état de santé. Si on va chercher
une assurance RC-auto, ça dépendra de nos éventuels antécédents. Plus la probabilité du
risque est élevée, plus la prime sera importante. C’est la segmentation tarifaire : il n’y a pas un
seul tarif pour tous. Tandis que du côté de la sécurité sociale, cette segmentation et
sélection sur base du profil sont tout simplement interdite. Le montant qu’on doit payer
pour financer la sécurité sociale ne dépend jamais de la probabilité qu’on a d’être exposée
aux risques couverts. Ici c’est en fonction de la capacité contributive qu’on va payer. Les
cotisations et les impôts dépendent de notre niveau de revenus.
Et puis au niveau des outcomes, on a une différence importante. Au niveau des assurances
privées, c’est en fonction de l’importance des primes qu’on a payées. Plus on va mettre,
plus les prestations vont être généreuses. C’est à ce niveau que se situent les couvertures
complémentaires offertes parfois par les barreaux d’avocats. Mais du côté de la sécurité
sociale, la logique est autre : il y a une déconnexion entre ce qu’on met sur la table et ce
qu’on reçoit. Les prestations qu’on reçoit sont calculées en fonction du besoin (tel que
défini par les différentes conventions). On accouche d’un enfant, ça donne droit à 150
euros. C’est plus élevé si la famille est monoparentale, car les besoins sont plus
importants. Mais qu’importe si elle a cotisé plus ou moins que les autres. Pensez aussi au
minimex : on a une coupure radicale entre les cotisations versées (ou pas) et ce qu’on reçoit,
car ici il n’y a même pas la condition d’avoir au préalable travaillé et payé les cotisations !
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Bref, on a une racine commune entre les assurances privées et la sécurité sociale, mais on
a deux logiques radicalement différentes : les premières sont dans la logique du marché, la
deuxième dans une logique de solidarité.
D’où cette formule célèbre : la sécurité sociale fonctionne « de chacun selon ses moyens,
à chacun selon ses besoins. »
Aussi, cette différence a été reconnue au début des années 90 en droit européen. On a eu
une affaire devant la Cour de Justice. C’est le premier cas, qui a été confirmé à plusieurs
reprises, et résume bien l’enjeu du problème. C’est loin d’être théorique. On est en France
et deux personnes, M. Pousset et M. Pistre, deux indépendants et soulèvent un argument
pas bête du tout : en fait, votre sécurité sociale ne nous intéresse pas. On ne paiera pas
nos cotisations… Nous nous réclamons le droit de choisir, de nous affilier chez
l’assureur privé qui nous paraît le plus intéressant. L’argumentaire juridique de ces deux
indépendants consistaient à dire : les organismes français de gestion de la sécurité sociale
abusent de leur position dominante, au sens du droit européen de la concurrente. Ils ont le
monopole et on n’a pas de choix ! Il faudrait leur appliquer le droit de la concurrence…
Dans son arrêt Poucet et Pistre de 1993, la Cour a dit : les organismes français de gestion de
la sécurité sociale ne sont pas des entreprises et on n’est donc pas dans le champ du droit de
la concurrence ! Pourquoi pas des entreprises ? Parce que leurs activités ne sont pas de
type économique, contrairement à l’entreprise. Ici on a affaire à des activités exclusivement
sociales. C’est-à-dire que ces organismes de gestion de la sécurité sociale fonctionnent
conformément au principe de la solidarité (tout nouveau dans la jurisprudence). Ce qui est
essentiel pour la Cour c’est le deuxième critère qu’on a mentionné : mode de calcul des
prestations. Dans la sécurité sociale, on a une déconnexion entre la prestation qu’on
recevra et l’importance des cotisations payées ou non. Cette déconnexion explique la
redistribution. Certains vont recevoir parfois sans même ne jamais contribuer (minimex)
et d’autres vont contribuer énormément et ne vont rien recevoir… La Cour a dit : le
principe de solidarité c’est mettre de côté cette logique de dépendance entre l’importance
des cotisations et celle des prestations. Et la Cour conclut : c’est indispensable, il faut que
ce système ait le monopole, sinon il n’y aurait pas de solidarité.
Parenthèse suite à question : la Cour s’en fiche pas mal de savoir si un organisme est
privé ou public du point de vue interne. Les mutuelles sont très fortement réglementées
pour l’Union européenne. Les mutuelles peuvent être privées, mais n’ont pas de but de
lucre. Donc ça limite les concurrences… Là où les mutuelles font concurrence, c’est au
niveau des assurances complémentaires. (Et elles agissent d’ailleurs avec deux qualités
juridiques différentes.)
Autre parenthèse suite à question : dans cet arrêt, ce qui n’a pas été déterminant du tout,
c’est le caractère public ou privé des organismes française. Ce qui importe, c’est que ces
organismes n’exercent pas une activité de type économique mais bien de type social (car
fonctionnent conformément au principe de solidarité).
2. Les assurances sociales et l’aide sociale
A l’intérieur de la sécurité sociale, on distingue l’assurance et l’aide. C’est la summa divisio du
droit de la sécurité sociale. On va préciser tout ça.
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D’abord on a les assurances sociales : tous les revenus de remplacement et de complément. C’est
ce qu’on appelle aussi la sécurité sociale au sens strict. Ces assurances sociales ont trois
grandes caractéristiques :
1) Ce sont des prestations contributives (en règle générale) : ouvertes parce qu’on a
travaillé et cotisé.
2) Financement (principalement) par cotisations : la cotisation est le déclencheur qui
donne accès à la cotisation.
3) Pas de référence à l’état de besoin (en règle générale). Dans les prestations de type
assurantiel, on ne fait pas de sélectivité. La première fortune de Belgique aura
aussi une pension de retraite… Même s’il n’en a pas besoin. En fait ça tient à la
logique des assurances sociales : on veut maintenir le niveau de vie et protéger les
acquis. On vous considère donc comme un travailleur. Si le risque se réalise, vous
avez le droit à la prestation, peu importe si vous êtes ou pas dans le besoin.
Dans l’aide sociale (avant on parlait d’assistance) c’est différent. Ici ça englobe les revenus
minimums résiduaires, mis en place dans les années 60. Pourquoi ? Pour les oubliés, ceux
qui passaient entre les mailles du filet.
1) Prestations non contributives. Si on va au CPAS et qu’on n’a rien, on ne va pas
vous dire : montrez-nous que vous avez travaillé… Il y a des conditions quand
même, mais pas de condition contributive.
2) Financement par l’impôt. C’est financé par la fiscalité générale. C’est la solidarité
nationale qui finance tout ça.
3) Il faut être dans une situation de pauvreté (donc état de besoin) : les ressources
doivent être inférieurs à un certain seuil. Il y a une enquête sur les ressources (c’est la
contrepartie du fait que la prestation soit non contributive). On vient voir et on
regarde quels sont vos revenus, si vous êtes propriétaires ou pas, etc.
Il y a des prestations qui sont à cheval entre ces deux catégories. Exemple frappant : les
assurances sociales sont à la base contributives, mais ce n’est pas toujours vrai dans
toutes les branches. Par exemple, avec les revenus de compléments (allocations familiales
et soins de santé) le principe de la contributivité a été fortement affaibli. Aujourd’hui les
soins de santé sont quasiment universels (pour 99% de la population). Mais il y a un cas
plus flagrant encore de ce système hybride : ce sont les allocations d’insertion. Ce sont
des allocations de chômage qui sont accessibles aux jeunes, qui ont moins de 25 ans, qui
ont terminé ou réussi (en fonction de l’âge) des études d’un certain niveau. Ces jeunes
n’ont pas accès aux allocations de chômage normal car ils n’ont pas travaillé, mais ont
droit à ces allocations d’insertion. On est dans le Code du chômage et dans la
réglementation du chômage. Et pourtant, c’est non contributif ! Et on est donc bien du
côté des assurances sociales et non de l’aide sociale. C’est financé par les cotisations et il
ne faut pas être dans le besoin.
Bref, cas de brouillage de la frontière, mais globalement, cette distinction reste
importante.
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Chapitre III. La diversité des systèmes de sécurité sociale
Section 1. Systèmes bismarckiens vs systèmes beveridgiens
On va être bref. Jusqu’ici on a parlé du système belge (et on fera ça dans la suite). Mais il
est important de savoir qu’en matière de protection sociale il y a une diversité
considérable dans le monde. Le prof a peut-être donné l’impression que la sécurité
sociale était une réponse nécessaire ou inéluctable pour les pays industriels. On a toutefois
une grande déclinaison de ces réponses. Les choses sont comme elles sont en raison des
rapports de force des grands courants politiques en Belgique. C’est donc très historique, il y
a plein de facteurs explicatifs. Les choses ne vont pas de soi, c’est différent un peu
partout. Par exemple, les soins de santé, en France, c’est différent, alors que c’est juste à
côté (en France, on ne choisit pas une mutuelle).
On a une grande typologie duale qui est classique, on y revient tout le temps dans les
bouquins de sécurité sociale. On a plus de nuances aujourd’hui, mais ça reste la grande
distinction. Cette typologie renvoie à deux grands noms.
D’abord les systèmes bismarckiens, comme le nôtre, qui a suivi Otto von Bismarck
(chancelier allemand conservateur, fin du 19e siècle), c’est le modèle des assurances sociales
adossées au travail et cofinancé par travailleurs et employeurs. Dans cette approche, le but central
des assurances sociales c’est de garantir le maintien du niveau de vie des travailleurs
confrontés à un risque. Et ça rejaillit sur le système de sécurité sociale :
1) L’étendue du champ d’application : ça vise qui ici ? Les travailleurs. On a une
solidarité qui est, du moins historiquement, d’abord professionnel.
2) Le financement par cotisations. C’est versé par les travailleurs et les employeurs.
C’est un élément d’apaisement du conflit de classe dans l’esprit de Bismarck.
3) Les prestations sont proportionnelles au salaire perdu, sous réserve de plein
d’aménagements. Les allocations de chômage sont ainsi X% du salaire perdu.
Pourquoi ? Car maintien des acquis.
Dans les pays scandinaves et anglo-saxons, on a une autre approche dominante : ce sont
les systèmes beveridgiens. Vient de William Beveridge, économiste keynésien du milieu du
XXe siècle. Favorable à l’intervention des pouvoirs publics. Il a publié en plein milieu de
la Deuxième Guerre mondial : Social security, rapport où il a conceptualisé une autre
manière de faire et de penser la sécurité sociale. Dans cette autre tradition, la figure
juridique dominante et de référence ce ne sont pas les assurances adossées au travail,
mais bien d’un service public national de la sécurité sociale. C’est unique et doit couvrir toute la
population. Beveridge est beaucoup plus ambitieux et son système est plus redistributive.
L’idée n’est pas de maintenir les acquis seulement, c’est plus large et ambitieux : le but est
de libérer toute la population du besoin. Comment ? En incluant toute la population dans un seul
système de redistribution qui donne les mêmes conditions de vie à toute la population.
Et donc (sans rentrer dans le détail de chaque pays) :
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1) Couverture universelle pour l’ensemble de la population. Tout le monde doit être
protégé. Le déclencheur de la solidarité ce n’est pas le travail, mais c’est la
citoyenneté.
2) Financement par l’impôt. C’est la solidarité nationale. Tout le monde doit
contribuer en fonction de ses ressources.
3) Prestations forfaitaires. Ce n’est pas X% du salaire perdu, c’est un standard
prédéterminé : c’est autant. Pourquoi ? Car le but ici est de donner à tout un
chacun accès aux mêmes standards de vie. Et donc ça doit être forfaitaire.
Cette tradition est dominante dans les pays anglo-saxons, mais Beverdige se retournerait
dans sa tombe s’il voyait ce qu’on a fait au Royaume-Uni et aux Etats-Unis. Ce qui
ressemble le plus ce sont les pays scandinaves : c’est eux qui vont le plus loin dans la
redistribution et la démarchandisation.
Aujourd’hui il y a des typologies qui rendent mieux compte de la diversité nationale, mais
voir à ce propos le cours de « Droit social comparé. »
Chapitre IV. La sécurité sociale et le droit constitutionnel
Il y a deux questions très différentes : (1) est-ce que la sécurité sociale est un droit
fondamental ? Est-ce qu’il existe quelque chose comme un droit de l’homme à la sécurité
sociale ? Et (2) on a plein de niveaux de pouvoirs ici… Qui est compétent pour légiférer
en matière de sécurité sociale ? Répartition des compétences ?
Première question : est-ce un droit fondamental ? Dans la Constitution, l’art. 23 proclame
un droit à la sécurité sociale (introduite en 1994). L’article dit : chacun a le droit de mener
une vie conforme à la dignité humaine. Et à cette fin on garantit des droits économiques
et sociaux. Et parmi ceux-ci, il y a le droit à la sécurité sociale. Depuis 1994 on a donc les
droits économiques et sociaux dans la Constitution, par contraste avec les droits civils et
politiques. Pour respecter les libertés civils et politiques, les pouvoirs doivent s’abstenir
d’intervenir (ex : liberté d’association, il faut ne pas empêcher de…). Par contraste, pour les
droits économiques et sociaux, il faut intervenir. Les pouvoirs publics doivent faire quelque
chose. Ainsi, pour garantir le droit au logement, il faut construire des logements.
Art. 23, al. 3, 2° : quelle est sa portée juridique ? Peut-on en tirer des effets ou est-ce une
simple déclaration ? La réponse doit être nuancée. Sur sa portée juridique, le premier
élément à mentionner c’est que cette disposition n’a pas d’effet direct. Donc pas d’aptitude à
être invoqué en justice pour qu’en soit tiré des droits. (C’est ça l’effet direct.) Quels sont
critères de l’effet direct ? On a deux grands critères cumulatifs : (1) disposition
suffisamment claire et précise et (2) la norme soit suffisamment complète et se suffise à
elle-même (pas besoin de norme d’exécution). Or cette disposition n’est pas assez claire
et précise, ni complète… Pour savoir ce qu’est la sécurité sociale, il faut plonger dans le
Code de la sécurité sociale. La disposition ne se suffit pas à elle-même.
Mais c’est bien conforme à la volonté du constituant qui ne voulait pas que cette
disposition ait un effet direct (1994) ! Il faut s’informer dans le droit de la sécurité sociale.
C’est le législateur qui va définir tout ça, qui va faire les arbitrages budgétaires. Il faut voir
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là. Mais est-ce que ça veut dire qu’il n’y a aucune effectivité ? On y répondra au prochain
cours.
Cours quatrième – 10 octobre 2018
Question : la sécurité sociale est un droit de l’homme ? On a commencé à répondre en
analysant le célèbre article 23 la Constitution qui proclame un droit à la sécurité sociale.
Mais cette disposition n’a pas d’effet direct (pour la doctrine et jurisprudence). Ce n’est
pas assez clair ni précis pour qu’on puisse en tirer des droits. On ne peut pas aller devant le
juge avec. Est-ce à dire qu’elle n’a pas grand intérêt ? Symbolique ?
La réponse est nuancée. Pas d’effet direct, pas de droit subjectif. Mais l’article a un intérêt
quand même. Nous avons aujourd’hui un certain nombre de constructions juridiques qui
donnent un peu de consistance à ce droit. Ces constructions compensent en partie
l’absence d’effet direct.
La première construction c’est l’effet de standstill ou effet cliquet ou principe de non régression.
L’idée est simple : le constituant (art. 23) a confié au législateur le soin de réaliser la
sécurité sociale. C’est à lui de le faire. Et il a beaucoup de marge d’appréciation. Il doit
adopter une réglementation, les institutions, allouer les budgets, etc. Mais si le législateur
a cette mission, au minimum ils ne peuvent pas défaire ce droit ! Ils ne peuvent pas revenir
sur des acquis sociaux… Ce qui est acquis est acquis. On ne légifère pas à rebours. C’est ça le
standstill.
Cette obligation de standstill est une interdiction relative et pas absolue ! Si l’interdiction
était totale, on le saurait… Mais on évolue dans un contexte d’austérité (comme partout
en Europe) et on a amoindrit le niveau de la protection sociale. Pourquoi ? On considère
que c’est indispensable pour conserver la séparation des pouvoirs. Le législateur est
souverain. Sa marge d’appréciation est large, mais encadrée. C’est par exception au principe
qu’on peut, malgré le standstill, revenir en arrière. Le principe c’est l’interdiction donc.
Quelles sont les conditions pour revenir sur des acquis sociaux, par dérogation à
l’interdiction ? Par exemple pour ne plus rembourser un médicament ou reculer l’âge de
la retraite ? Il y en a plusieurs. Il y a les conditions de fond ou substantielles et des conditions
procédurales, plus formelles. Dans le fond, il y en a 3 (ça vient de la doctrine, reçu par la
jurisprudence (Cass, CE, CConstit.). D’abord, (1) il faut un motif d’intérêt général. Si malgré
la promesse du constituant de 1994, il faut un motif d’intérêt général ! Et ça peut être
beaucoup de choses… Changer la philosophie du système, augmenter le taux de l’emploi,
faire des économies, etc. Juridiquement, ce sont tous des motifs d’intérêt général.
Condition facile à identifier. Mais il en faut d’office un. Ensuite (2) le recul opéré doit
être apte à atteindre le but d’intérêt général à poursuivre et même nécessaire. Dit autrement, ça doit
être pertinent ou approprié. Si on veut faire des économies, faut montrer lesquels. Le fait
que ça soit nécessaire rend la chose plus compliquée. Cela veut dire que parmi les
différents scénarios possibles, il faut retenir celui qui fait le moins de dégâts ! Donc
mesure qui porte le moins atteinte à l’acquis social. Le législateur doit mettre plusieurs
pistes sur la table et en retenir une (même s’il a le dernier mot). Et enfin (3) il faut que la
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réforme n’ait pas un impact disproportionné sur les bénéficiaires du droit social. Il faut mettre en
balance les avantages pour le législateur et les inconvénients pour les bénéficiaires des
prestations sociales.
Vu comme ça, on a l’impression que c’est très encadré. En fait, pas tant que ça. Si on
rentre dans le détail de la jurisprudence, on voit que les juges ne sont pas très pointilleux
sur le contrôle du respect de chacune de ces obligations. Ici c’est un mode d’emploi
théorique.
Et puis il y a des obligations procédurales. C’est simple : le législateur doit motiver s’il revient
sur un acquis social. Le respect de cette condition permet de contrôler les obligations
substantielles ! Motiver ça veut dire que le législateur doit s’expliquer, dire quels sont les
buts poursuivis (d’intérêt général), qu’il a étudié plusieurs scénarios et a pris le meilleur,
qu’il a essayé d’anticiper l’impact de la réforme (sur la pauvreté, sur les personnes
concernées, sur l’emploi), etc. C’est à partir de cette motivation que le juge va pouvoir
vérifier si oui ou non les exigences du fond sont respectées. Il faut une réelle transparence.
Moins le législateur s’explique, plus le juge va risquer de recaler la mesure. Inversement,
plus il y a des débats parlementaires, moins le juge va opérer un contrôle pointu (car
séparation des pouvoirs !).
Cette obligation de standstill est intéressante pour donner de la consistance au droit social,
mais attention, ce n’est pas une baguette magique ! Mais on a quand même des cas où les
juges ont recalé des réformes, car non conforme à l’obligation de standstill. On prend un
exemple : arrêt de la Cour de Cassation de mars 2018. C’était la limitation dans le temps
des allocations d’insertion (donc les allocations de chômage un peu particulière qui sont
octroyées aux jeunes qui sortent des études (avant on disait allocations d’attente)). On a
voulu limiter à 3 ans, alors que c’était illimité avant. La bataille judiciaire est en cours…
Mais la Cour de Cassation dans cet arrêt de mars 2018 a considéré qu’il y avait une
violation de l’obligation de standstill dans un cas bien précis (ce n’est pas à portée générale).
(Dans le cas de figure qui lui était soumis, qui concerne des chômeurs qui travaillent à
temps partiel dans le cadre des ALE (agence locale pour l’emploi)). La Cour de cassation
a validé l’arrêt de la Cour du Travail qui donnait raison au chômeur. Avait-on un motif
d’intérêt général ? Le législateur a dit : faire des économies. Donc oui. Est-ce que la
mesure est apte à atteindre l’objectif ? Oui, car il y a une limite, donc ça coûte moins
chère. Est-ce que la mesure est la moins dommageable ? La Cour du Travail contourne
un peu le problème. Le législateur avait donné très peu d’explications. La Cour du Travail
ne s’y attarde pas trop. Mais quant à savoir si le recul n’a pas des conséquences de nature
disproportionnée ? La Cour du Travail a considéré que dans le cas du chômeur, oui !
Compte tenu du fait qu’il travaillait depuis très longtemps, il a paru excessif de l’exclure
de toute allocations de chômage du jour au lendemain… En plus il faut un statut de
chômeur pour travailler dans les ALE. Mais qu’importe le détail, on retiendra que la Cour
de cassation a appliqué rigoureusement la grille de lecture présentée (à la suite de la Cour
du Travail).
Mais bon, ça reste marginal… L’obligation de standstill ne va pas permettre d’annuler
toutes les réformes. C’est une première construction tout de même qui donne un peu de
vie à ce droit à la sécurité sociale (art. 23, Constit.).
Deuxième construction : lecture combinée des articles 23 et 10 et 11 de la Constitution. Les
articles 10 et 11 consacrent les principes d’égalité et de non discrimination. Le raisonnement est
simple : le législateur est souverain, il n’est pas obligé de mettre en place telle ou telle
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prestation sociale, mais s’il le fait (!) alors il doit le faire de manière égalitaire. Il ne peut
pas, s’il avance, se rendre responsable de discrimination. On a des précédents aussi. Dans
deux domaines : (1) égalité entre hommes et femmes. Si le législateur met en place certaines
prestations en place (même si pas obligé à la base), il ne peut pas créer de discrimination
ce faisant ! On a un précédent en matière de pension. Jusqu’à 2009, la durée normale de
la carrière n’était pas la même ! 40 ans pour les femmes et 45 ans pour les hommes ! Le
législateur consacre le droit à la pension, c’est très bien, mais ses modalités ne peuvent
pas traiter moins favorablement un genre (ici les hommes). Autre exemple : (2) égalité de
traitement en nationaux et étrangers en séjour régulier. (Les étrangers irréguliers n’ont droit à rien
en Belgique, sauf l’aide médicale d’urgence, c’est tout.) Le législateur ne peut pas traiter
différemment, a priori du moins, les nationaux et étrangers en séjour régulier. Ici c’est en
aide sociale. L’idée de base est que si le législateur met en place une prestation d’aide
sociale, il doit le faire de manière égalitaire, il ne peut pas exclure un étranger en séjour
régulier. Sauf s’il poursuit un but légitime et si la mesure est proportionnée au regard de
cet objectif (c’est l’idée classique de l’égalité et non discrimination). Mais cette possibilité
de porter atteinte au principe d’égalité et non discrimination est bien protégée. Seule des
considérations très fortes peuvent permettre d’y déroger, donc de considérer qu’on a affaire à
un but légitime et mesure proportionnée (c’est les mots de la Cour Constitutionnelle).
Autrement dit, a priori, une différence de traitement frappante entre nationaux et non
nationaux est très suspecte. Le législateur peut quand même argumenter et dire que la
mesure n’est pas disproportionnée par rapport au but poursuivi. Mais de plus en plus les
juridictions (CEDH et Cour Constitutionnelle) y sont réticentes !
Sécurité sociale un droit de l’homme ? Très clairement non. Si on se dit qu’un droit de
l’homme doit avoir un effet direct, que ça doit être un droit subjectif, alors non. Mais on
a tout de même des constructions juridiques qui nuancent cette réponse. Essentiellement
ces deux constructions. D’abord, négativement, le législateur ne peut pas défaire ce qui
existait déjà. Ensuite, positivement, s’il décide d’avancer, il ne peut pas créer des
discriminations.
Qui est compétent pour légiférer en matière sociale ?
Il y a des notes complètes sur l’UV pour cette partie de la matière !
Qui est compétent ? C’est une problématique au cœur de l’actualité. Dans notre petit
pays, il y a des tensions communautaires. La sécurité sociale est un de ces objets de
dispute… Chez les Flamands, on veut défédéraliser la sécurité sociale, du moins une
partie. C’est récurrent ! Et évidemment, si on parle de défédéraliser, c’est que c’est fédéral
à la base, du moins l’essentiel. Pourquoi ? C’est fédéral parce que pendant longtemps ça a
été une compétence résiduaire, donc pas octroyée aux entités fédérées. La loi spéciale du
8/8/80 énumère toutes les compétences des Communautés et Régions. Et la sécurité
sociale n’y est pas ! Vu que pas octroyé à l’une ou à l’autre, ça revient aux compétences
fédérales, car les compétences résiduaires en Belgique sont fédérales. Et depuis la
troisième réforme de l’Etat, la loi spéciale du 8/8/80 est considérée comme une exception
à la compétence des Régions pour la politique économique ! La politique sociale ce n’est
pas de la politique économique dit la loi.
Mais il faut tout de suite ajouter deux tempéraments à cela et des exceptions (depuis la sixième
réforme de l’Etat). Premier tempérament : le cœur de la sécurité sociale est fédérale, mais
il y a toute une série de matières ou politiques, liées à la sécurité sociale, qui ont été
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défédéralisées. On va dire des matières connexes, proches de la sécurité sociale, confiées
tantôt à la Région, tantôt à la Communauté. C’est énuméré dans la loi spéciale du
8/8/80. Qui fait quoi ?
D’abord les Régions, elles ont une compétence importante : la politique de l’emploi. A ce
titre-là, on a confié aux Régions, l’accompagnement des chômeurs. Tout ce qui est aide au
retour à l’emploi, c’est de la compétence des Régions. Et ça touche de près les assurances
de chômage. Ces dernières sont fédérales : montant, sanctions, etc. C’est l’ONEM. Mais
l’aide au retour à l’emploi des chômeurs, c’est les Régions. Et du côté des Communautés,
on est compétent pour les matières culturelles et personnalisables. Il y a toute une série
de morceaux de la politique sociale qui ont été sorties du giron de l’état fédérale : la
formation professionnelle, la politique de santé, la politique du troisième âge, la politique
des personnes handicapées, la politique d’aide sociale et la politique familiale. Toutes ces
matières là sont confiées aux Communautés ! Et à chaque fois on voit qu’il y a un
rapport privilégié avec au moins une branche de la sécurité sociale. Ainsi, la politique de
la santé c’est proche de l’assurance maladie. La formation professionnelle c’est proche de
l’assurance de chômage. La politique du troisième âge ça jouxte les pensions. Ainsi de
suite. Le cœur de la sécurité sociale, c’est fédéral (montant, sanctions, etc.), mais les
matières connexes sont passées aux Communautés.
Attention au cas de la Communauté Française : celle-ci n’exerce pas ces différentes
compétences ! Quand ces matières ont été communautarisés, la CF a dit : moi je n’ai pas
d’argent. Ce qui est vrai… Et en vertu de l’article 138 de la Constitution, la Communauté
française a retransféré ces compétences à la Région Wallonne et à la COCOF (pour
Bruxelles).
L’articulation est toujours la même. Par exemple, l’assurance soin de santé, c’est une
branche de la sécurité sociale fédérale. Quand on va chez le médecin, le remboursement
sera fait par la mutuelle qui relève de la sécurité sociale fédérale. Par contre, la politique
de santé (toutes les mesures de prévention par exemple, les campagnes pour vous inviter
à ne pas consommer trop d’alcool, etc.) ça relève des Communautés au titre des
politiques de santé.
Bref, premier tempérament important à la règle : une série de matières liées à la sécurité
sociale qui sont régionalisées ou communautarisées.
Deuxième tempérament : la Cour Constitutionnelle a compliqué les choses dans une
série d’arrêts. Elle a brouillé la frontière entre la sécurité sociale fédérale et les politiques
communautaires et régionales d’emploi, d’aide aux personnes, etc. Il faut repartir d’un
classique pour comprendre tout ça : c’est l’exclusivité des compétences. Qu’est-ce c’est ?
Désigne le fait qu’en Belgique les compétences sont en principe exclusives : ça relève d’un
niveau de pouvoir (en règle générale) et seul ce niveau de pouvoir est maître à bord. Si une
matière est fédérale, c’est l’Etat fédéral qui est compétent, pas les entités fédérées. C’est le
principe. Si on applique ceci au cas de la sécurité sociale, en principe il faudrait s’arrêter
là. Pourquoi ? Si on applique ce principe de manière stricte, le cœur de la sécurité sociale
c’est le fédéral, et quelques matières connexes relèvent des entités fédérées. En principe,
ça doit être tout. Sauf que ça c’est la théorie… On a depuis les arrêts de la Cour
Constitutionnelle une frontière entre la sécurité sociale fédérale et les politiques connexes
des entités fédérées une zone grise. On ne sait pas qui est compétent. Ou plutôt, plusieurs
niveaux semblent être compétents ! C’est contraire au principe d’exclusivité…
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Quelle est l’affaire à l’origine ? C’est la saga de la zorgverzekering. Qu’est-ce ? Ce sont les
assurances soins en néerlandais. C’est un dispositif mis en place par la Communauté
flamande en 1999. Et ça vise à couvrir les frais non médicaux liés à la dépendance et
perte d’autonomie. L’essentiel dans une perte d’autonomie, c’est médical évidemment, et
ce sont les assurances de soin de santé qui s’en occupent. Mais ici, en 1999, on vise à
compléter l’assurance soin de santé fédérale, en prévoyant au bénéfice des personnes en
perte d’autonomie un soutien forfaitaire : pour s’habiller, pour se déplacer, pour se faire à
manger, etc. La zorgverzekering est un dispositif qui vise à faire ça en Flandre. (En Wallonie
et à Bruxelles on n’a pas ça donc, sauf pour le bruxellois qui s’affilie au système flamand.)
Et la question qui s’est posée est : est-ce que la Communauté flamande est compétente
pour mettre ce dispositif en place, créer sa propre assurance soin ? Est-ce que cette
assurance soin ne doit pas être créé au niveau fédéral ? A l’époque, le gouvernement
fédéral était en train de travailler à pareille idée : ajouter une nouvelle branche à la
sécurité sociale, celle de la prise en charge de la dépendance. (Les branches évoluent
beaucoup en sécurité sociale.) C’est un nouveau risque social, lié à la vieillesse. Et voilà
que le législateur flamand adopte un décret.
Qu’a décidé la Cour Constitutionnelle ? En fait, c’est la Communauté française qui
attaque ce décret flamand devant la Cour, car c’est une compétence exclusive du fédéral
estime-t-elle. La Cour (à l’époque, d’arbitrage) a rendu son arrêt en 2001 qui a beaucoup
surpris… La Cour a validé l’initiative de la Communauté flamande, ça respecte les règles
répartitrices des compétences ! Pourquoi ? Parce que la Communauté flamande est
compétente pour l’aide aux personnes (art. 5, L8/8/80). Et la Cour ajoute (c’est ça qui a
surpris les francophones) : ce qui n’aurait pas été acceptable et conforme aux règles
répartitrices de compétences, c’est que par son initiative, à travers son décret, la
Communauté flamande vienne abroger, modifier, etc., des règles fédérales. Si son
assurance dépendance avait remplacé (même en partie) l’assurance fédérale, ça n’aurait
pas été acceptable. Mais vu que ça n’a pas été le cas, pas de problème pour la Cour.
Pourquoi ce raisonnement a surpris ? C’est que le problème était ici qu’on était sur un
terrain vierge. La Communauté flamande a agi la première… Mais ça ne devrait pas
importer, ce n’est pas en fonction de qui agit le premier ! C’est contraire à l’exclusivité
des compétences. Soit on est dans la sécurité sociale, soit on n’est pas. Or, pour
beaucoup on était dans la sécurité sociale, car l’assurance dépendance permet à qui a plus
de 26 ans et réside dans la Région de langue néerlandais doit obligatoirement s’affilier à
une caisse d’assurance soin (et faut payer une cotisation). Et si on est confronté au risque
de la dépendance ou de perte d’autonomie, on bénéficie d’une intervention de la caisse
d’assurance dépendance. Affiliation obligatoire, paiement d’une cotisation, et si
réalisation d’un risque, intervention d’une caisse ou d’un organisme. Tout ça ressemble
beaucoup à la sécurité sociale. D’où l’étonnement de certains.
Si on regarde ça sous l’angle des attributions des Communautés, on voit dans la LSRI que
les Communautés sont compétentes pour beaucoup de choses : aide sociale, personne
handicapées, aide à l’intégration des personnes issues de l’immigration, etc. Mais on n’y
trouve pas comme tel le soutien aux personnes en situation de dépendance ou de perte
d’autonomie. En principe, si ce n’est pas attribué à la Communauté, c’est résiduaire, c’est
donc fédéral.
S’est posé ensuite la question de savoir quelles sont les conséquences de cet arrêt
33/2001. Les auteurs ont déduit que désormais le niveau de pouvoir compétent pour agir
en matière de prise en charge des personnes en perte d’autonomie ce sont les
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Communautés, vu que la Cour a dit que la Communauté flamande peut le faire. Or, vu
qu’on est dans un système d’exclusivité, ça ne peut plus être que la Communauté. C’est
l’un et pas l’autre. C’est ce qu’on avait cru comprendre. Pareil pour le Conseil d’Etat (sa
section de législation) : peu de temps après, il y a une proposition de loi déposée pour
créé au fédéral une nouvelle branche dans la sécurité sociale, celle de la prise en charge de
la dépendance. Avis unanime du Conseil d’Etat : ce n’est pas possible depuis 33/2001. Et
puis coup de théâtre en 2009 (c’est en fait le 4e arrêt dans la saga zorgverzekering), la Cour
Constitutionnelle va dire : on ne peut pas déduire de 33/2001 que l’Etat fédéral ne serait
plus compétent pour légiférer en matière de dépendance ! La Cour dit donc vous m’avez
mal compris… Et la Cour continue : chaque niveau de pouvoir peut agir sur la base de
ses compétences propres. Les Communautés peuvent très bien agir sur la base de leur
compétence d’aide aux personnes (d’où le décret flamand), mais l’Etat fédéral peut aussi
très bien agir sur la base de sa compétence de sécurité sociale. Sur le plan théorique,
pourquoi pas… Mais concrètement ? On fait quoi si deux niveaux de pouvoirs mettent le
même dispositif en place ? Si l’Etat fédéral demande à tout le monde de s’affilier à une
caisse d’assurance dépendance et de payer une cotisation ? On paie deux fois en
Flandre ? Et si le risque se réalise, on touche deux prestations ? On ne sait pas. On est
dans le brouillard depuis 2009.
A la suite de cet arrêt, le Conseil d’Etat, section de législation, avait été saisi pour un
nouveau projet de la Communauté flamande. Se posait la question de la compétence…
L’avis est assez long du Conseil d’Etat et ça dit : on ne sait pas. Depuis 2009, on ne sait
pas qui est compétent pour quoi.
Bref, avec les arrêts de la Cour constitutionnelle, la limite est brouillée entre la sécurité
sociale fédérale et l’aide aux personnes des Communautés. C’est le second tempérament.
En pratique, au niveau fédéral, on ne fait plus grand-chose. Ce sont surtout les
Communautés et Régions qui mettent en place de nouveaux dispositifs, et il n’y a plus de
conflits et la Cour constitutionnelle n’a pas dû se prononcer à nouveau sur la
problématique.
Enfin, après ces deux tempéraments, il faut parler des exceptions. Il faut revenir à la
sixième réforme de l’Etat (2014). Circonstances un peu compliquées… Plus de 540 jours
sans gouvernement, difficulté entre francophones et flamands, etc. On a défédéralisé une
branche de la sécurité sociale, pour la première fois dans notre histoire ! Ce sont les
allocations familiales. Lors de la sixième réforme, ça a été confié aux Communautés.
Nouvelle disposition dans la LSRI. Chaque Communauté met son système en place…
Bientôt donc, on aura 4 systèmes d’allocations familiales ! Le système flamand,
germanophone, wallon et bruxellois. Le système bruxellois, pourquoi ? Car lors de la
sixième réforme de l’Etat, on a communautarisé la matière, mais pour Bruxelles, c’est à la
COCOM qu’on a confié la matière. Pourquoi ? Pour éviter que la Communauté flamand
et française partagent Bruxelles et qu’on demande, demain, aux bruxellois de choisir
entre deux systèmes concurrents…
Lors de cette même sixième de réforme de l’Etat, d’autres morceaux moins importants
de la sécurité sociale ont été scindés. Ce sont à chaque fois des petits morceaux de la
sécurité sociale. Ainsi, certains aspects des soins de santé (maison de repos), des
allocations de personnes handicapées, etc. Donc les temps changent. Pendant longtemps,
la sécurité sociale était un ciment du fédéralisme belge. C’était quelque chose qui faisait
l’unité disons. Eh bien, en 2019 il y aura une septième réforme de l’Etat et sans doute
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que d’autres branches de la sécurité sociale vont être scindées. L’aide au soin de santé
sans doute ?
Tout ceci clôture la première partie du cours.
Partie II. Assujettissement, financement et organisation administrative des régimes
Trois problématiques qu’on étudie toujours l’une à la suite de l’autre parce qu’elles sont
étroitement liées. L’assujettissement c’est la question de savoir qui paye les cotisations.
Car on est dans un système bismarckien, fondé sur le travail, et cotiser c’est la principale
porte d’accès. Et puis le financement, on avait dit 25% du PIB, soit 100 milliards. D’où
on va chercher tout ça ? Et enfin, l’organisation administrative : qui fait
quoi exactement ? On a parlé de quelques organismes, mais il faut préciser.
Rappel : la sécurité sociale au sens strict c’est contributif. La sécurité sociale au sens large ça
inclue aussi l’aide sociale, c’est non contributif. Tout ce qu’on va dire ici concerne le régime
contributif. D’où la différence fondamentale entre les salariés et indépendants, que ça
soit pour l’assujettissement, le financement et l’organisation !
Assujettissement – les grands principes
Qui doit payer les cotisations sociales ? On distingue les salariés et indépendants. Mais
avant ça, notons qu’il y a quatre grands principes. Même s’il y a des textes spécifiques
pour salariés et indépendants, il y a des principes généraux qui traversent la matière.
Premier grand principe très simple : (1) toute personne qui exerce une activité
professionnelle en Belgique doit être assujettie à un régime de sécurité social. Qu’est-ce que
ça implique ? On parle de toute personne qui exerce une activité professionnelle, car
système bismarckien ! Pour être assujetti, il faut nécessairement exercer une activité
professionnelle. Il n’y a pas d’autres possibilités d’accéder à l’assujettissement. C’est la
seule condition, mais elle est suffisante. Il ne faut faire rien d’autre que travailler. Et à
quoi est-on assujetti ? A un régime de sécurité sociale. Souvent, par facilité de langage, on
parle de l’assujettissement à la sécurité sociale, mais dans l’absolu ça ne veut rien dire ! La
sécurité sociale n’existe pas… Il faut parler d’un régime. Il y en a deux grands : régime des
travailleurs salariés et régime des indépendants. Ou bien le troisième : régime des agents
des services publics (mais on n’en parlera pas au cours). Et il faut toujours savoir à quel
régime on est assujetti : les prestations sont très différentes ! Il y a beaucoup plus de trous
dans la couverture des indépendants, même si on essaye d’équilibrer. Et aussi : le mode
de calcul des cotisations ! C’est moins favorable, enfin pour le petit indépendant surtout.
Deuxième grand principe : (2) les dispositions légales et réglementaires relatives à
l’assujettissement sont d’ordre public. Du moins la plupart. Qu’est-ce que ça veut dire ?
C’est une norme qui contribue à protéger ou à consolider les choix de société les plus
fondamentaux. Notre système de sécurité sociale fait donc partie des fondamentaux du
système belge. Avec comme conséquence : échec à l’autonomie de la volonté.
L’assujettissement ne se discute pas, ça ne se discute pas ! Peu importe nos envies… On
est assujetti si les règles l’imposent.
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Troisième grand principe : (3) pour une même activité professionnelle, on ne peut pas
avoir deux assujettissements à deux régimes. On n’est pas un peu salarié, un peu indépendant,
pour une même activité.
Quatrième grand principe : (4) en revanche, si on exerce des activités professionnelles
distinctes, alors on peut être assujettit à deux régimes. On peut salarié pour une activité
professionnelle, indépendant pour une autre. Exemple : indépendant à titre
complémentaire. Hypothèse du double assujettissement.
Les principes sont simples et élémentaires.
Assujettissement – les textes
Le premier grand régime est celui des salariés. On parle de plus en plus du régime de
sécurité sociale général. Car ce régime a vocation, à long terme, à rassembler l’essentiel de
la population ! C’est le régime de base auquel est affilié à la plus grande partie de la
population. L’assujettissement à ce régime est organisé par un texte important (dans le
Code) : loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des
travailleurs. Dans le contexte des Trente glorieuses, l’arrêté-loi de 1944 a été revue et
étendue. Et comme on n’a pas codifié les choses, on en est resté là.
La loi du 27 juin 1969 contient plein de règles, plein de cas de figures très particuliers. On
ne va pas tout détailler, on va plutôt essayer d’avoir un aperçu général. On va essayer de
comprendre le mode d’emploi de cette loi.
Le principe de base posé par l’article 1 est simple : sont assujettis à la sécurité sociale des
salariés (le régime général) tous les travailleurs et employeurs liés par un contrat de travail !
Et donc ce sont les deux parties qui sont assujettis : travailleurs salariés, mais aussi
employeurs. Lorqu’un contrat de travail est établi, la première chose que l’employeur
doit faire c’est déclarer à l’ONSS l’établissement du contrat de travail de manière à ce que
l’assujettissement puisse avoir lieu. On rentre une déclaration informatique : DIMONA
(Déclaration Immédiate – Onmiddellijke Aangifte). Et l’assujettissement aura alors lieu.
Cet article 1 n’opère aucune distinction selon que l’employeur relève du secteur privé ou
public ! Aucune distinction. Conséquence : tous les fonctionnaires contractuels (par opposition
aux statutaires) relèvent de la sécurité sociale des salariés. Cela fait environ 50% des
salariés ! Ils ne relèvent pas du régime des agents du service public.
Deuxième commentaire sur cet article 1, paragraphe 1er et alinéa 1er : il ne faut pas oublier
quand on lit la disposition les textes de droit du travail qui instaurent des présomptions
de contrat de travail. Pour certaines professions, le droit du travail présume l’existence d’un
contrat de travail, qu’importe ce que disent les parties. Les présomptions sont soit simples
soit irréfragables. Du côté des présomptions simples, on le (1) contrat de travail d’étudiant,
(2) le représentant de commerce et (3) les pharmaciens qui ne sont pas propriétaires de
leur officine. Trois présomptions simples. Et du côté des présomptions irréfragables : (1)
les sportifs rémunérés, (2) intérimaire et (3) si on est lié par un contrat de travail avec son
employeur, on ne peut pas avoir avec lui un contrat d’entreprise par ailleurs, toute la
relation étant une relation de travail. (Et il y a des présomptions sectorielles aussi, en
transport et nettoyage notamment.)
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L’ONSS peut se prévaloir des présomptions du droit de travail pour l’assujettissement.
Ainsi, on a un étudiant : présomption du contrat de travail. Et donc il y aura
assujettissement au régime général.
Que fait la loi après, à l’article 2 ? Dit que le Roi peut étendre, limiter ou soustraire à. Etendre
ça veut dire que le Roi a reçu la compétence d’élargir l’assujettissement à la sécurité
générale, par AR, au-delà de ce qui était prévu. Ainsi, peut y assujettir des personnes qui
n’ont pas de contrat de travail ! Ou bien, limitation, en ce sens inverse : le Roi peut faire
sortir d’une partie du régime général des personnes qui ont un contrat de travail.
L’assujettissement sera alors limité. Enfin, dernière hypothèse : malgré le fait qu’on a un
contrat de travail, on n’est pas assujetti au régime général. A manier avec beaucoup de
précautions, car ça veut dire qu’on est travailleur salarié et qu’on n’a pas de sécurité
sociale. Les cas sont très limités. Et on verra comment le Roi a utilisé cette habilitation
prévue à l’article 2.
Cours cinquième – 17 octobre 2018
Trois problématiques donc : assujettissement, financement et organisation administrative.
Mais avant ça, bref retour aux compétences. Il y a un décret qui vise à dérembourser les
soins de santé si une personne est responsable des problèmes de sa santé par sa propre
faute. Par exemple, si vous fumez. Qui est compétent pour organiser l’assurance soin de
santé ? C’est l’Etat fédéral.
On a parlé la dernière fois de l’assujettissement. Il y a des principes généraux. Le plus
important : c’est obligatoire dès lors qu’on exerce une activité professionnelle. Puis on a vu
les règles dans le régime principal, celui des salariés. Le principe de départ est facile,
employeur et employé doivent être assujettis. Et l’article 2 de la loi ONSS habilite le Roi a
faire trois choses : étendre le périmètre de la sécurité de sociale, à faire l’inverse, soit
soustraire, et enfin soustraire complètement de la sécurité sociale certaines catégories de
travailleurs. Notre bon Roi, dès le 28 novembre 1969, a adopté l’arrêté d’exécution de
l’ONSS, soit l’AR du 28 novembre 1969. C’est ce texte qui précise les différents cas de
figures où on a extension, limitation ou exclusion.
Les extensions
Les extensions d’abord. C’est intéressant parce que on a ici affaire à des situations sans
contrat de travail, mais les personnes bénéficient de la sécurité sociale des salariés ! Elles
sont considérées comme si elles travaillaient sur le plan de la sécurité sociale. Dans
l’historique, on a dit que la sécurité sociale a connu, au cours des Trente glorieuses, une
grande extension, au niveau du champ d’application personnelle : on a inclus plein de
personnes qui ne travaillent pas.
L’AR du 28 novembre 1969 distingue deux sous-hypothèses : (1) on a des extensions aux
personnes qui ne sont pas liées par un contrat de travail, mais qui fournissent des
prestations contre rémunérations sous l’autorité d’un tiers. Qu’est-ce ? Les fonctionnaires
statutaires. Ils n’ont pas de contrats de travail. Ils sont en partie intégrés dans le régime de
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sécurité sociale des salariés. Pour rappel, on a trois régimes de sécurité sociale
contributifs : salariés, indépendants et les agents de service public. Si ces derniers ont leur
propre régime, pourquoi l’arrêté d’exécution de la loi ONSS étend l’assujettissement à ces
derniers ? Parce que ce dernier régime est hybride : parfois les fonctionnaires statutaires
ont de leur propre législation (pour certaines branches), mais parfois ils sont grevés sur le
régime des salariés (pour d’autres branches). Ce dernier essentiellement dans l’assurance
soin de santé (branche presque universalisée). C’est ce que fait l’AR dans les articles 9 à
15. Pour certains fonctionnaires, l’arrêté d’exécution de la loi ONSS opère une extension
pour les soins de santé.
Et puis autre hypothèse : (2) situation de dépendance socio-économique limitativement énumérées.
Les différents cas de figure visent ceux qui n’ont pas de contrat de travail (souvent parce
que, formellement, il n’y a pas de lien de subordination), mais qui, en pratique, dépendent
étroitement d’un ou quelques pourvoyeurs de travail ou main d’œuvre. Par exemple, dans
le transport. Formellement, on est indépendant, mais on travaille toujours pour quelques
mêmes personnes. Et dans cet arrêté d’exécution de la loi ONSS il y a trois dispositions
très longues qui énumèrent des situations de ce type.
Voyons les exemples. Les mandataires d’association : quelqu’un qui gère une association sans
but lucratif au quotidien (directeur ou gérant donc) contre rémunération (on ne parle pas
des bénévoles). Ces personnes n’ont pas de contrat de travail, ils sont mandataires. Le
mandat exclut le lien de subordination. Pas de lien de subordination. Mais ces personnes
consacrent leur quotidien à cette gestion, ils travaillent pour l’association. Pour les
besoins de la sécurité sociale, ils vont être assimilés à des travailleurs salariés, alors qu’ils
ne le sont pas. Dans le cadre de l’assujettissement, l’association va jouer le rôle de
l’employeur : va payer les cotisations, etc.
Autre exemple : les artistes. Il y a eu plein de réformes… Comment ça se passe ? Ils n’ont
pas de contrat de travail la majorité du temps. (S’il a un contrat de travail, pas de
problème, c’est simple, c’est le régime des salariés.) Pas de contrat de travail souvent car
prestations très ponctuelles, aléatoires et de courtes durées. Mais il y a quand même
souvent des dépendances sur le plan économique ! En pratique, ils sont toujours sollicités
par les mêmes personnes. La réglementation ici, travaillée très mal par le législateur pour
le coup car c’est dans la loi elle-même de 69 (et non dans l’AR), qui met un article
premier bis qui traite du cas des artistes. Et dans la loi, le législateur dit que la sécurité
sociale des salariés est étendue à toutes les personnes sans contrat de travail, mais qui
fournissent des œuvres de nature artistique. Celles-ci sont assujetties au régime général. Et
comment on sait si c’est artistique ? Il y a une commission administrative qui a été
instituée au sein de la SPF Sécurité sociale : c’est la Commission Artiste. Et ça examine
au cas par cas… Si la Commission Artiste dit oui, alors vous recevez un visa artiste. Dès
qu’on a ce visa, on lui dit que ce qu’il fait est de l’artistique, et donc la loi s’applique :
cette personne bénéficie de la même couverture sociale qu’un travailleur salarié.
Autre exemple encore : chauffeur de taxi. Sont souvent indépendants. Mais quand ils
travaillent que pour une entreprise, il y a une grande dépendance. Dès lors, la sécurité
sociale dit que tous les chauffeurs de taxi sans contrat de travail bénéficient d’une
extension de l’assujettissement à la sécurité sociale des salariés, sauf si on renverse la
présomption : s’il montre qu’il est propriétaire de son véhicule et qu’il dispose de la licence
d’exploitation (qui coûte très cher). Alors on est considéré comme vraiment indépendant,
tant sur le plan des relations du travail que sur le plan de la sécurité sociale. C’est pareil
pour les artistes, qui peuvent aussi renverser la présomption en montrant qu’il n’y a pas
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de modalités similaires au travail avec un contrat de travail, donc qu’on ne dépend pas de
quelqu’un. Dans ce cas, pas d’assujettissement à la sécurité sociale générale des salariés.
Les personnes qui ont une bourse pour la recherche n’ont pas de contrat de travail. Il
n’empêche que s’ils travaillent toujours pour un même promoteur… La sécurité sociale
fera d’elles, pour les besoins de la sécurité sociale, une salariée. Les gardiens d’enfants aussi,
les accueillants qui s’occupent d’enfants chez eux. Pas de contrat de travail, mais vous
devez être agréés par l’ONE. Toutes ces personnes agréées sont assujetties à la sécurité
sociale des salariés et bénéficient donc d’une couverture sociale de salariés. Les médecins en
formation… Les exemples sont nombreux. Tout ça ce sont des extensions.
Les limitations
On va dans l’autre sens : on a un contrat de travail, mais on assujetti partiellement
(limitation) ou pas du tout (exclusion). Quand c’est partiel, c’est que pour certaines branches
de la sécurité sociale.
Il y a différents articles qui règlent cette hypothèse. Le texte procède à chaque fois de la
même manière : ça vise un cas précis, puis ça dit que ce travailleur est assujetti à telle,
telle et telle branche. Et par la négative, on en déduit les branches dont il ne bénéficie
pas, malgré le contrat de travail.
Conséquences pratiques ? Ce sont des travailleurs qui coûtent moins cher ! Vu qu’il ne
faut pas payer toutes les cotisations, mais que pour les branches pour lesquelles ils sont
couverts !
Il y a de nouveau des tas d’exemples. Ainsi, les travailleurs ALE. On l’avait vu avec un
arrêt de la Cour de cassation. Devrait être assujetti à la sécurité sociale, mais ne le sont
que très partiellement. Autre exemple : les apprentis. Ils sont assujettis à la sécurité
sociale, mais faut voir l’arrêté d’exécution : il y a des limitations. Et il y en a d’autres…
Mais raisonnement en deux temps si on a un contrat de travail : d’abord article 1er,
paragraphe 1er et alinéa 1er. Mais ensuite, deuxième temps, il faut vérifier dans l’arrêté
d’exécution si on n’est pas dans une hypothèse de limitation de l’assujettissement.
Les exclusions
Ici ce sont des situations où on a un contrat de travail, mais malgré cela pas de bénéfice
de la sécurité sociale ! Comme c’est sensible, le Roi, dans les articles 16sq ne peut pas
faire n’importe quoi. L’article 2 de la loi ONSS prévoit qu’une exclusion pure et simple
ne peut avoir lieu qu’à l’égard des travailleurs engagés dans un emploi accessoire ou de
très courte durée ! C’est seulement alors qu’il peut prévoir une mesure d’exclusion.
On a plusieurs cas de figure prévus : les pompiers volontaires dont les défraiements ne
dépassent pas quelques centaines d’euros ; les moniteurs sportifs qui ne dépassent pas 25
journées de travail sur l’année ; etc. Un cas important : ce sont les étudiants jobistes ! Ils ont
un contrat de travail, d’office ! Donc en vertu de l’art. 1, par. 1, al. 1, l’étudiant devrait
être assujetti à la sécurité sociale. Mais, 17bis ( ?) de l’arrêté d’exécution : il y a une mesure
d’exclusion, tant que ne dépasse pas 475 heures par année civile (avant c’était 50 jours). Il y
a quand même une cotisation : on ne paie pas les cotisations ordinaires, mais on paie la
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cotisation de solidarité, pour contribuer un peu à la sécurité sociale (on y reviendra). Dès
qu’on dépasse 475 heures par année civile, l’étudiant et l’employeur sont assujettis à la
sécurité sociale pour toutes les heures de travail.
Pour information, parfois il y a des débats… Certains aiment bien ce système de 475
heures, d’autres pas. Mais d’autres, la FEF notamment, n’aiment pas : plus on facilite,
plus on considère que c’est normal pour un étudiant de devoir travailler pour payer ses
études. Ce n’est pas anodin.
Assujettissement au régime de sécurité sociale des travailleurs indépendants
Régime général : 4 millions de personnes environ en Belgique. Indépendants : un million
en 2014. Quel texte régit cela ? C’est l’AR n° 38 du 27 juillet 1967 organisant le statut social
des travailleurs indépendants. (À nouveau, c’est des années 60.)
Il faut bien distinguer le régime des salariés du régime des indépendants. L’AR n°38 ne
s’est substitué à rien du tout : il n’y avait rien avant… L’histoire explique beaucoup de
choses : les indépendants et la sécurité sociale, il n’y a pas grand-chose avant les années
60. La couverture obligatoire en matière de soins de santé vient dans les années 60. Ils
sont alors protégés par trois branches : allocations sociales, pensions et couverture
maladie. C’est alors qu’on a voulu mettre en place, en 1967, ce texte qui contient des
règles d’assujettissement communes pour les indépendants.
AR n°38
Qui est assujetti ? L’AR n°38 dit : les indépendants et les aidants. Il y a deux sortes
d’indépendants : il y a les indépendants au sens strict, et puis il y a les aidants. Dans le
million, les indépendants proprement dits sont plus de 90%, les aidants c’est 5 à 10%. Et
point central à ne jamais perdre de vue : dans le régime général, ce sont les parties liées
par le contrat de travail qui sont assujettis ; dans le régime des indépendants, c’est
l’indépendant, et c’est tout. Dans le régime général, les cotisations sociales sont partagées !
Dans le régime des indépendants, l’indépendant assume seul toutes les cotisations à
payer.
Deux grandes catégories donc. Qu’est-ce qu’un travailleur indépendant ? C’est, nous dit
le texte, « toute personne physique qui exerce en Belgique une activité professionnelle en
raison de laquelle elle n’est pas engagée dans les liens d’un contrat de travail ou d’un
statut. » D’abord, c’est une personne physique et non morale ! La société n’est pas
assujettie. Et la personne physique doit faire deux choses : (1) exercer une activité
professionnelle ; (2) ne pas être déjà couvert par l’un des deux autres régimes existants.
Le point le plus important c’est d’exercer une activité à caractère professionnel. La limite
n’est pas toujours aisée avec le loisir ou le hobby… Et l’enjeu c’est : payer ou pas les
cotisations. L’autre élément (2) c’est simple : c’est le régime plancher, le régime résiduaire
ou subsidiaire. Il faut toujours être assujetti à un régime de sécurité sociale, toujours ! Dans
la plupart des cas, on a un contrat. Parfois on est fonctionnaire statutaire. Et dans tous les
autres cas où on preste une activité à caractère professionnelle, sans être dans l’un ou
l’autre régime, on est dans le régime des indépendants, le moins favorable et le moins
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protecteur. C’est qui? Les professions libérales : médecins, avocats, agriculteurs,
administrateurs de sociétés commerciales, etc.
Mais il faut surtout savoir c’est quoi l’activité à caractère professionnel, c’est un peu
moins simple. C’est la condition la plus importante. C’est quoi ? Le législateur en 1967
n’a rien dit… Ce sont les institutions sous contrôle des juges qui ont fini par définir cette
notion. C’est jurisprudentiel (juridiction du travail) surtout, mais la définition est stable.
Et ça dit : c’est une activité qui habituelle et qui poursuit un but de lucre.
Activité habituelle s’oppose à occasionnelle. Habituelle est interprétée de manière très
extensive. C’est beaucoup de choses donc. Dans l’idée de faire tomber un maximum
d’activités dans le statut social des indépendants (car sinon on n’est dans rien). Habituelle
signifie qu’il y a une répétition régulière d’un certain nombre de démarches ou opérations autour
d’un même objectif. En vertu de cette définition, l’activité est très vite considérée comme
habituelle… Par exemple : Uber. Vous faites partie du système, vous avez votre voiture
et l’application Uber, et on peut faire appel à vous avec cette application. Est-ce une
activité de nature habituelle ? Sauf si c’est tout à fait ponctuel, vu la jurisprudence
aujourd’hui, on va dire que oui ! Pourquoi ? Parce que vous vous mettez à disposition du
client potentiel. Même si vous n’en prenez pas beaucoup ou souvent, ça sera une activité
habituelle, car vous êtes à disposition, vous êtes dans une base de données et avez une
certaine publicité ! Idem pour plein d’autres activités de ce type. Donc paiement de
cotisations, si la deuxième exigence est remplie.
L’activité doit donc avoir un but de lucre. Attention, ici aussi, c’est compris de manière très
extensive. Ce qu’on requiert c’est que la finalité soit lucrative. Même si on ne gagne pas,
c’est la finalité qui compte ! Peu importe si c’est peu. Dès lors que le but est de se mettre
à la disposition du client et idéalement de gagner de l’argent, on a affaire à une activité à
but de lucre. Même si on fait des pertes !
Délibérément on interprète cette deuxième condition de manière très extensive, toujours
pour considérer le plus d’activités possibles comme professionnelles (et donc entraînant
l’assujettissement). Pourquoi on fait ça ? C’est pour la couverture sociale et payer des
cotisations pour éviter la concurrence déloyale avec des personnes qui font une activité
proche et qui fait l’objet d’un assujettissement ! Mais on voit bien l’inconvénient : dans
les activités déficitaires ou qui amènent peu d’argent. Pour tempérer la rigueur du
principe (de l’assujettissement extensif au statut social des indépendants), il existe des
collectifs ( ?) dans le calcul des cotisations. Les cotisations sont calculées de manière
simple pour simplifier la vie des nouveaux indépendants et qui ont des difficultés
financières. C’est au stade du calcul des cotisations qu’on chercher à répondre à ces
difficultés. Mais au stade de l’assujettissement, on essaye de faire tomber le maximum de
personnes pour éviter les situations où elles ne bénéficieraient d’aucune couverture.
Extensions, limitations et exclusions
Ensuite, le texte fait des extensions, limitations et exclusions. Mais elles ne sont pas
nombreuses ici. Il y a un cas où dès qu’on fait telle activité, il y a assujettissement. Il s’agit
des mandataires de sociétés commerciales. Tous les gérants, directeurs, administrateurs de
sociétés donc. Dans ce cas, on ne se pose pas la question de savoir si l’activité est
habituelle et à but de lucre. On présume que c’est une activité professionnelle, il doit y
avoir assujettissement à la sécurité sociale. Ici on veut éviter que des personnes cherchent
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à échapper à l’assujettissement. Sauf que pendant très longtemps, ce qui était prévu par le
texte, c’était une présomption irréfragable. À la suite d’une question préjudicielle, la Cour
constitutionnelle (alors Cour d’arbitrage) dans un arrêt de 2004 a dit que ça allait trop
loin et que la présomption irréfragable était disproportionnée. Si le mandat est gratuit, il
devrait pouvoir le prouver. Et tout récemment le législateur a suivi cet enseignement.
Aujourd’hui les mandataires de sociétés commerciales peuvent renverser la présomption !
Et donc pas d’assujettissement, pas de cotisations à payer.
Depuis 2017, le législateur a inséré dans l’AR n°38 un nouveau cas de figure d’exclusion.
Le gouvernement qui veut encourager l’économie collaborative (de type Uber, de
particulier à particulier par le biais d’une application en ligne, ce qui ne plaît pas à tout le
monde) : si on gagne un revenu par le biais de services fournis à un autre particulier par
l’intermédiaire d’une plateforme en ligne, on est exonéré d’assujettissement à la sécurité
sociale des indépendants tant que les revenus sont inférieurs à un certain seuil ! Plafond
de 3500-4000 euros brut par an environ. En dessous, il n’y a pas d’assujettissement,
même si l’activité est à caractère professionnel, que c’est habituel et à but de lucre. Et
donc pas de couvertures contre les risques sociaux.
Les aidants
Les aidants sont toutes les personnes qui assistent ou suppléent un travailleur indépendant
sans être lié à cet indépendant par un contrat de travail. Si on a un contrat de travail, on
est dans le régime général (art. 1, par. 1, al. 1, loi ONSS). La majorité du temps, les
personnes qui aident un indépendant ont un contrat de travail ! On vise quoi ici alors ?
On vise surtout les conjoints aidants. En pratique, une personne (souvent une femme) aide
son conjoint dans son boulot sans être engagé dans les liens d’un contrat de travail.
Exemple : personne qui fait le secrétaire pour son époux. Sur le plan de la sécurité
sociale, pendant très longtemps, Mme aide M. dans son boulot, etc. Et puis quand on se
sépare… Qu’arrive-t-il à Mme ? C’est le trou noir, il n’y a rien ! Vu qu’elle bénéficiait de
ses droits en tant qu’épouse seulement… Pour éviter ça, on a mis en place depuis 2000
un statut de conjoint aidant (art. 7bis de l’AR38). Il y a une présomption : on présume que la
personne doit être assujettie au statut social des indépendants dès lors qu’elle est mariée à
un indépendant (ou cohabitation légale avec) et n’exerce pas elle-même une activité
professionnelle ouvrant des droits propres, elle a le statut, et donc assujettissement à la
sécurité sociale des indépendants. Parce qu’on considère que le lien de mariage ou de
cohabitation légale et que la personne n’est pas salarié ou fonctionnaire suffisent qu’on
présume que vous veniez en aide à votre conjoint. La présomption est simple : par le biais
d’une déclaration sur l’honneur renverser la présomption. Et donc pas de cotisations, pas de
protection si la présomption est renversée.
Petite parenthèse : le contentieux social c’est surtout au niveau de l’assujettissement !
C’est là que ça se joue le plus…
Financement de la sécurité sociale
De manière totalement différente dans le régime général et dans le régime des
indépendants. Ces deux régimes sont très différents. On va devoir regarder d’un côté et
de l’autre. Mais avant de plonger dans chacun des régimes, il y a des choses communes.
Le budget de la sécurité sociale : à peu près 100 milliards d’euros par an. Entre 25 et 30%
du PIB. Un quart de la richesse nationale est donc redistribuée… Et la plus grande partie
va aux soins de santé et aux pensions, à eux deux ça fait 2/3 du total.
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Il y a deux grandes sources de financement : (1) les cotisations de sécurité sociale
(parafiscalité) et (2) l’impôt (fiscalité). Entre ces deux grandes sources, 2/3 à peu près du
budget vient des cotisations sociales. La parafiscalité ça renvoie au système bismarckien,
tandis que la fiscalité renvoie au système beveridgien. Ici c’est mixte donc, même si on a
surtout du financement à la Bismarck. Mais le point important c’est qu’entre ces deux
grandes sources, on a un rééquilibrage progressif du rapport, on va vers ça. La fiscalité occupe
de plus en plus de place ! Pensez au taxshift : but était de diminuer les cotisations sociales
et de compenser par des prélèvements fiscaux. On fait ça depuis les années 1980.
Pourquoi ? Pour deux grandes raisons. D’abord, c’est que depuis les années 1990 et 2000,
on assiste à l’universalisation des branches de la sécurité sociale (on a déconnecté l’octroi
de la prestation à l’exercice d’un travail qui fait l’objet d’un assujettissement), comme les
soins de santé. Dès lors, (1) puisque la couverture est universelle, il n’y a pas de raison que
seul les employeurs et travailleurs paient… Ensuite, (2) on considère souvent que le
financement par voie de cotisation à tendance à pénaliser l’emploi. On met tout sur les
travailleurs et non sur la consommation. D’où l’idée de diminuer le poids des cotisations
et de compenser en augmentant des prélèvements de nature fiscale. Bref, système mixte.
Régime général des travailleurs salariés
Deux canaux de financement donc. Les cotisations sociales, qu’est-ce que c’est ? Dans le
régime général (il faut distinguer les deux ( !)) c’est un pourcentage de la rémunération. La
question rebondit : c’est quoi l’assiette des cotisations ? Sur quel flux financier l’ONSS
vient prélever les cotisations ? La notion de rémunération n’est pas définie par la loi
ONSS elle-même. La loi ONSS renvoie à l’autre législation : la loi du 12 avril 1965
concernant la protection de la rémunération des travailleurs. Définition par renvoi. Et on arrive à
quoi ? La rémunération c’est beaucoup de choses pour la loi de 65 (délibérément) : toutes
les sommes d’argent et avantages que le travailleur reçoit de son employeur en raison de son engagement.
Tout ça, c’est de la rémunération au sens de la loi de 65, et donc de la loi ONSS. Làdedans, on a bien sûr le salaire. Mais la rémunération est plus large, ça englobe tout le
reste, tous les flux financiers qui vont de l’employeur vers le travailleur en raison du
contrat de travail. Donc salaire, mais aussi les primes, bonus, gratifications, remboursements qui
dépassent les dépenses réelles, les avantages en nature, etc.
L’article 14 de la loi ONSS dit d’abord que par rémunération il faut entendre ce que la loi
65 définit comme rémunération, et ensuite la loi habilite le Roi à étendre et limiter le
périmètre de la notion de rémunération, soit l’assiette des cotisations. Donc on peut avoir
de la rémunération au sens de la loi de 65, mais malgré tout ne vont pas donner lieu au
paiement de cotisations de sécurité sociale. Dans ce cadre, s’est développé tout un
business : l’optimisation salariale. On va voir un avocat ou une société qui va vous dire :
soyez intelligents, prévoyez de la rémunération, mais aussi des avantages
complémentaires, parce que ces derniers sont exonérés, en tout ou en partie, du paiement
de cotisations sociales. Par exemple : les titres repas. Ne font pas l’objet du paiement de
cotisations sociales ! (D’où plein de travailleurs qui ont dans leur package salarial de la paie,
le salaire, et des chèques repas !) La condition est que le chèque repas soit octroyé en plus
(et non à la place) du salaire. Autre exemple : les voitures de société. On est dans l’arrêté
d’exécution de la loi ONSS (art. 19), le Roi a exécuté l’attribution qui lui a été donnée.
On a là une disposition qui vient exonérer en partie la valeur des voitures de société. Il
est avantageux pour les employeurs de proposer de la rémunération, mais aussi des
voitures de société. (La cotisation sur les voitures varie en fonction du taux de CO2
émis.) L’avantage parafiscal est considérable. C’est controversé aujourd’hui… Cet
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avantage est coûteux pour la sécurité sociale ! Tout l’argent donné par les employeurs aux
travailleurs par le biais des voitures de société ça fait autant de rentrées en moins pour la
sécurité sociale. En Belgique on estime qu’il y a une voiture sur deux qui est une voiture
de société. Il y a un impact sur la pollution.
Cours sixième – 24 octobre 2018
Comment on calcule les cotisations lorsqu’on est salarié ou employeur qui engage un
salarié ? La base de calcul c’est la rémunération salariale. Mais le point clé c’est la manière
dont on définit cette rémunération salariale. Il y a toute une série d’avantages exonérés de
l’assiette des cotisations. L’ONSS ne vient pas prélever là-dessus. Par exemple, les
voitures de société.
Dans le régime de sécurité sociale des salariés, il y a (1) les cotisations ordinaires et (2) les
cotisations spéciales. Les cotisations ordinaires c’est le cœur, c’est prélevé sur toutes les
rémunérations salariales, chez tous les travailleurs et employeurs. Elles servent à financer
l’ensemble du régime. Et vu qu’on est dans le régime des salariés, il y a des cotisations
ordinaires à charge du travailleur (personnel) et à charge de l’employeur (patronal). Il y a
deux composantes pour les cotisations ordinaires donc. (En pratique, ça ne change pas
grand-chose.) Et à côté de ça, on a des cotisations spéciales. Moins significatives, mais ça
existe. De quoi s’agit-il ? Elles ne frappent que certaines catégories de travailleurs ou
employeurs, ou bien tous les travailleurs et employeurs mais sont affectées à des causes
bien précises. Par exemple, les voitures de société : elles sont sorties par la loi ONSS
(l’arrêté d’exécution) de l’assiette des cotisations (comme si ce n’était pas du salaire), mais
il y a une petite cotisation de solidarité. C’est une cotisation spéciale. Ou autre exemple :
les étudiants jobistes (moins de 475 heures par an), sont exemptés de l’assujettissement à
la cotisation sociale. Mais il y a quand même une cotisation, relativement symbolique, de
solidarité, qui est donc une cotisation spéciale. (C’est important à retenir quand même
quand on cherche à mesurer le poids réel de la parafiscalité.)
Ces cotisations ordinaires et spéciales, comment sont-elles prélevées ? Un point central
dans le régime général c’est que le travailleur, depuis 1944, ne doit plus rien faire ! On
retient et prélève les cotisations sociales à la source. C’est l’employeur qui retient les
cotisations personnelles sur la rémunération totale du travailleur. Il y ajoute ensuite sa
part, les cotisations patronales. Il additionne les deux et envoie le tout à l’ONSS. C’est
comme ça depuis 1944, système de retenue à la source. (C’est en 1944 qu’on avait rendu
obligatoire l’affiliation à toutes les branches de la sécurité sociale. Et on a rendu l’ONSS
responsable du tout.) Juridiquement, le seul débiteur, c’est l’employeur ! S’il y a un
problème, c’est toujours dans sa poche à lui qu’on va chercher l’argent…
Concrètement, l’ONSS est en principe (sauf en cas de fraude) au courant de l’existence
de toutes les relations de travail assujetties à la sécurité sociale des salariés (par le biais de
la DIMONA), mais aussi des cas visés malgré l’absence d’un contrat de travail (où il y
aura aussi des DIMONA). Tous les trimestres, l’employeur envoie une déclaration à
l’ONSS et mentionne toutes les données factuelles pour calculer le montant précis des
cotisations sociales (combien de travailleurs, nombre heures, montant rémunération,
avantages ou pas, etc.). C’est fait par le DMFA ( ?) (déclaration multifonctionnelle), c’est
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électronique. Un mois après la déclaration au plus tard, l’employeur doit verser
concrètement l’argent qui est dû, en vertu de toutes les données du DMFA. (La sécurité
sociale c’est d’ordre public. On doit payer les cotisations de sécurité sociales. Sinon c’est
une infraction pénale.)
Dans la pratique, au quotidien, beaucoup d’employeurs ne se chargent pas eux-mêmes de
ces formalités (d’envoyer le DMFA et de payer). En pratique, il y a des secrétariats sociaux,
qui sont des ASBL (constitués par des organisations patronales). Ce sont des
intermédiaires importants entre l’ONSS et les employeurs.
Les cotisations de sécurité sociale dans le régime général toujours sont calculées sur la
rémunération salariale totale. Pour le calcul des cotisations, les salaires ne sont plus
plafonnés, alors qu’avant ils étaient plafonnés. On faisait comme si le salaire s’arrêtait au
plafond fixé. C’est encore comme ça dans le régime des indépendants ! Et ça suscite des
interrogations… Avant, il y avait des critiques pour les salariés, car avec des salaires
plafonnés, on rendait l’imposition (la parafiscalité) dégressive.
À la base, la parafiscalité est linéaire, là où la fiscalité (l’IPP) est progressive : plus le revenu
est important, plus le taux auquel on est imposé est élevé. On a des tranches, des barèmes
d’imposition. Celle qui va de 0 à 13000 euros, sur l’année, on est imposée à du 25%. Sur la
tranche qui va de 13000 à 22000 euros, on est imposé à du 40%. Sur la tranche suivante,
on est imposé à 45%. La plus élevée, c’est 50%. Mais c’est bien par tranche ! Personne
n’est imposé à 50% pour l’ensemble de ses revenus.
Du côté de la parafiscalité, on est imposé à du X%. La courbe est droite, linéaire, le taux
d’imposition est le même. Quand les salaires étaient plafonnés pour le calcul des
cotisations sociales, tout ce qui dépassait le montant, il n’y avait pas de cotisations à
payer. On avait donc une imposition dégressive : en proportion de nos revenus, on était
moins imposé. Si le taux était à 20%, on était imposé à 20% sur le montant jusqu’au
plafond, et au-delà, c’était 0%. Donc au total, plus on dépassait le plafond, moins on était
imposé (proportionnellement). Au début des années 1980, on a fait sauter tout ça.
Pourquoi ? Car on était dans la crise de l’État providence, il n’y avait pas assez de
ressources. Le X% a été prélevé sur l’intégralité des rémunérations salariales.
Et c’est quoi ce X% ? Taux de cotisations ordinaire de la sécurité sociale en Belgique ? Le
taux des cotisations personnelles c’est 13,07% (depuis très longtemps) du salaire brut. Pour
l’employeur, c’est 24,92%. Au total, les cotisations ordinaires sont de 37,99% du salaire
brut. C’est le taux facial ou nominal des cotisations. Mais aucun employeur ne paie ça ! Car
il existe beaucoup de mesures de réductions des cotisations. Dans la loi, c’est ça, en
pratique, c’est différent. Bref, entre la somme nette et ce que l’employeur doit payer, il y a
un écart important. La fiscalité et la parafiscalité sont des couches superposées les unes
aux autres.
Prenons un exemple. Quelqu’un qui a un graduat en assistance sociale et gagne un peu
plus que le salaire minimum (RMMMG (revenu minimum mensuel moyen garanti), soit le
SMIC français), soit 1600 euros brut par mois. Admettons que ce gars à 1700 euros par
mois. Qu’est-ce qu’il va toucher ? Qu’est-ce que l’employeur va devoir payer ? De son
côté, l’employeur doit ajouter 24,92% de cotisation patronale. Il paye 124,92% de 1700,
soit environ 2120 euros. C’est pour les cotisations ordinaires… Il y a les cotisations
spéciales aussi, ça peut s’ajouter, ça dépend du secteur, etc. En général, on dit que le coût
salarial total c’est 130% du salaire brut, soit ici 2200 euros. Et du côté du travailleur ? On
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enlève les cotisations personnelles, les 13,07%, soit 86,03% de 1700 euros, soit 1500
euros. Et ici on a le revenu imposable : après l’ONSS (parafiscalité), il y a le fisc (fiscalité). Et
ici c’est 25% de 0 à 13000 euros par an, puis 40% jusqu’à 22000 euros, etc. (Et il y a une
quotité exemptée d’impôts). On peut dire qu’après passage du fisc, notre assistant social va
avoir quelque chose comme 1300-1400 euros.
Cet exemple n’est pas conforme à la réalité, car il y a beaucoup de mesures pour
diminuer les charges. Ici c’est très théorique. Si ces mesures n’existent pas, on est à 13001400 euros de salaire net, 2200 euros payés par l’employeur. Grande différence. C’est
tout le jeu de la parafiscalité et de la fiscalité.
Ce qu’il faut avoir par ailleurs en tête, c’est l’ensemble des mesures de réductions, soit les
réductions de charge. C’est ce qui fait qu’entre la théorie et la réalité, il y a des écarts. Aucun
employeur ne paie 37,99% de cotisations !
Il y a deux types de mesures de réduction de cotisation. Il y a la réduction structurelle et la
réduction groupe cible. La réduction structurelle bénéficie à tous les employeurs, mais (!) elle
opère en euros et pas en pourcentage ! Tous les employeurs bénéficient chaque trimestre
de 400 euros de réduction de cotisations par travailleur. Et en raison de cela, le taux réel
n’est pas de 37,99%, il est de moins. Et ce montant forfaitaire est majoré aux deux
extrémités de l’échelle salariale. Le montant est fortement majoré dans le bas de l’échelle
salariale. Pourquoi ? Car ces travailleurs sont les moins qualifiés et ont du mal avec le
marché de l’emploi (c’est l’idée). Pour aider l’embauche, la réduction structurelle est
majorée. Mais plus importante aussi à l’autre bout, pour les très hauts salaires. Pourquoi ?
Pour lutter contre la concurrence internationale et garder les travailleurs les plus
qualifiés !
C’est précisé dans le syllabus : ce raisonnement est contesté par beaucoup d’économistes,
que cette majoration est de l’argent gaspillé. Ils pensent qu’il faut concentrer la réduction
structurelle tout en bas de l’échelle, pour que, à la limite, le brut égale le net. Notre
gouvernement n’a pas du tout voulu faire ça dans le taxshift : depuis 2016, on allège
l’imposition du facteur travail et on compense (paraît-il) par d’autres impositions, comme
de la consommation. Dans le cadre du taxshift, on veut faire baisser le taux réel des
cotisations sociales. Comment ? Le taux nominal n’a pas bougé. En taux effectif, on a
diminué les cotisations patronales (on devrait se rapprocher des 24%). Comment ? En
augmentant la réduction structurelle, fortement, pour tout le monde. Et ça baisse le coût
du travail. Mais ça va coûter cher, disent des économistes, sans avoir des effets notables
sur l’embauche. (Le prof relaie ce que des économistes disent.)
À côté de la réduction structurelle, on a la réduction groupe cible. C’est quoi ? Réductions de
cotisations, exonération de charge, qui sont ciblées sur certaines catégories de travailleurs ou
d’employeurs. Il y en a beaucoup et c’est très complexe. On vise les catégories les plus
vulnérables : demandeurs d’emploi de longue durée, des travailleurs âgés, des artistes, des
articles 60, des ACS, etc. On veut diminuer le taux effectif des cotisations.
Au niveau de la répartition des compétences, dans le cadre de la sixième réforme de l’État,
toutes les réductions groupe cible établies en fonction des caractéristiques des travailleurs
(et pas des employeurs) ont été régionalisées. La réduction pour l’employeur qui procède à
sa première embauche, c’est fédéral par exemple. Pour l’embauche d’un artiste, c’est
régional. En Flandre, la priorité c’est l’engagement des travailleurs âgés. À Bruxelles, c’est
pour les jeunes sans-emploi. C’est différent entre Régions donc.
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Bref, taux nominal très élevé, mais taux effectif ou réel moindre, parfois très bas.
Fiscalité et intervention de l’État
On diminue la parafiscalité et on augmente la fiscalité. Cette fiscalité est d’autant plus
importante que les mesures de réductions ont augmenté. Qui compense ? C’est l’État.
On distingue deux choses, deux volets : (1) la dotation à la sécurité sociale et (2) le financement
alternatif. La subvention annuelle, c’est simple, c’est une ligne dans les dépenses de l’État,
c’est une somme forfaitaire. L’autre post, de plus en plus important, c’est le financement
alternatif. C’est quoi ? C’est tout un ensemble de recettes fiscales très hétérogènes qui ont pour
point commun d’être directement affecté au financement de la sécurité sociale. Et ça frappe
la consommation plutôt que le travail. Depuis les années 1990, ça a énormément grandi
(c’était inexistant (ou presque) avant). L’essentiel c’est la TVA et les accises ( ?) (impôts
sur le tabac, l’alcool et les jeux de hasard).
Financement du régime de sécurité sociale des indépendants
La logique de départ est la même : parafiscalité et fiscalité. Mais il faut jouer au jeu des
sept différences entre salariés et indépendants. Il y a beaucoup à dire, surtout pour les
petits indépendants. Les gros s’en sortent très bien, les petits non !
On a un pourcentage du revenu professionnel (il n’y a pas de salaire). C’est ça l’assiette des
cotisations de sécurité sociale dans le régime des indépendants. C’est quoi le revenu
professionnel ? Il faut voir le texte de base : l’AR n° 38. Il procède comme la loi ONSS :
il ne définit pas le revenu professionnel, il fait un renvoi. Et l’AR n°38 dit : voyez le Code
fiscal (Code d’impôts sur les revenus). C’est la loi qui définit donc. Tous les bénéfices et
profits réalisés en tant qu’indépendant dans le cadre d’une activité assujettie sont assiettes
pour les cotisations de sécurité sociale.
Ici on a une seule partie : l’indépendant est seul. Dans le régime général, c’est le travailleur
et l’employeur qui paient ! L’indépendant assume seul tout le poids de la parafiscalité…
Pour la perception des cotisations, c’est différent aussi par rapport aux salariés. Chez les
indépendants, il n’y a pas de retenues à la source. L’indépendant perçoit son revenu
professionnel brut et ensuite c’est lui qui doit en enlever toutes les cotisations qui doivent
être versées à la sécurité sociale des indépendants. En pratique, c’est très différent ! Le
salarié, il s’en fout un peu de son brut… Il veut connaître le net surtout. L’indépendant il
touche d’abord tout son brut, il a tout sur son compte en banque, puis il doit enlever de
lui-même ce qui doit être versé à la sécurité sociale. Si on est avocat, c’est ça qu’on devra
faire.
Et à qui il envoie ? À sa caisse d’assurance sociale (une CASTI ( ?)). Il doit verser à cette
caisse et c’est elle qui va faire tout remonter vers l’INASTI (institut national d’assurance
sociale pour travailleurs indépendants). C’est un peu l’équivalent du ONSS, mais pour
indépendants.
Comment on calcule ? Là les différences sont très importantes avec les salariés. On
prend pour base le revenu professionnel. En règle générale, la rémunération salariale est
stable, ici on a des fluctuations (parfois très importantes). Le chauffagiste gagne mieux sa
vie en hiver qu’en été. Du coup, que fait la réglementation ? Elle prévoit que les
cotisations sont calculées sur l’année. C’est sur cette base de référence qu’on va calculer
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le montant des cotisations, lissage sur l’année. Mais quelle année ? Chez les salariés, le
problème ne se pose pas, ça se fait tous les trimestres : on envoie une DMFA par le biais
de laquelle on calcule en temps réel les cotisations à payer. Chez les indépendants, il n’y a
pas pareille déclaration. C’est pour cette raison que chez les indépendants, jusqu’à tout
récemment, l’année de référence pour le calcul des cotisations c’était l’année N-3. On
remontait trois ans en arrière. Pourquoi ? Parce que les indépendants, au tout début, on a
dit : on ne veut pas de votre sécurité. Si vous nous imposez votre sécurité sociale, on
veut le moins de contraintes. Les seules données fiables au tout début c’était les données
fiscales. Et il faut trois ans pour avoir les données fiscales définitives. Donc on était en
2014. Pour calculer les cotisations dues pour l’année 2014, on se basait sur les revenus de
2011. (On opérait après coup une régularisation si on connaissait exactement les
montants.) C’était ennuyant pour les indépendants… Quid si les choses se passaient
moins bien qu’il y a trois ans ? D’où la réforme (gouvernement Di Rupo) depuis 2015 :
l’année de référence pour le calcul des cotisations c’est, théoriquement, l’année en cours. Mais
ce n’est pas si simple que ça… En tout cas c’est ce qui est dans la réglementation. L’AR
n° 38 parle bizarrement cependant. Si on traduit, ça veut dire que les cotisations sont
calculées sur base de l’année en cours.
Bref, la réglementation a changé : l’année de référence, c’est l’année en cours. Mais le
problème persiste : on ne sait pas certainement les revenus. Et l’indépendant ne doit rien
déclarer. Donc il y a un système provisoire : par défaut, la caisse d’assurance sociale vous
proposera de payer des cotisations sociales sur base des revenus réels d’il y a trois ans. Et
après coup, on va régulariser. Comment on fait pour combler l’écart entre 2018 et 2015 ?
Il y a trois possibilités : on peut dire oui, je paie ce montant-là ; on peut payer plus, si on
sait qu’on gagne plus depuis 2015 ; et on peut, mais il faut être prudent, payer moins (si on
est agriculteur et qu’on sait que l’année n’a pas été bonne par exemple). C’est vraiment
délicat de payer moins, car si on se trompe, il faudra compenser la différence. Et cette
possibilité nécessite une demande auprès de la caisse d’assurance et il faut apporter des
éléments objectifs. (Ex : j’ai perdu un grand client, j’ai subi un accident, la saison a été
mauvaise, etc.)
Donc cotisations provisoires et on peut payer moins ou plus. Trois ans plus tard, quand
le revenu est connu avec certitude, on fait une régularisation : le montant provisoire payé
correspond-il au montant à payer ? Si on a payé trop, on est remboursé ; si on a payé
moins, on paie la différence. Et qu’on ait payé plus ou moins, dans les deux cas il n’y a
pas de bonification ou de pénalité, même si on a payé beaucoup moins, sauf si c’est vous qui
demandez à payer moins ! Alors il y a une pénalité. Le but est de dissuader l’indépendant de
recourir à cette faculté…
Et que se passe-t-il pour le nouveau indépendant ? Quand il démarre ses activités ? On
paie des cotisations forfaitaires qui sont égales aux cotisations minimums dans le régime des
indépendants. Mais si vous pensez que vous gagnez déjà très bien dès le début, on peut
payer plus pour éviter une régularisation à la hausse. Il n’y aura jamais une régularisation
à la baisse vu qu’on paie le minimum déjà.
Concernant le taux, de combien est-il ? Chez les salariés, c’est linéaire : on est imposé à
X% sur la rémunération salariale, sans plafond. Chez les indépendants, on a une
imposition qui n’est pas progressive, mais qui n’est pas non plus linéaire, mais elle est
dégressive. On a trois taux qui se succèdent chez les indépendants. Le premier était de
22%, aujourd’hui à 20,5% (car taxshift), à payer sur une première partie du revenu : sur
tout entre 0 et le plafond intermédiaire (environ 58500 euros). Ensuite, entre le plafond
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intermédiaire et le plafond supérieur (86000 euros), le taux est de 14,16%. Et au-delà, le taux
est de 0%. L’imposition est donc dégressive. Si le revenu continue, après le plafond
supérieur, on ne paie rien !
Dans le statut social des indépendants, on n’a pas seulement deux plafonds, on a aussi un
plancher. Le premier taux, de 20,5%, il est toujours infligé sur un revenu annuel brut de
13500 euros. On va considérer que peu importe votre revenu professionnel réel, vous
devez bien avoir gagné au moins 13500 euros. Nouvel avocat ou artiste, même si on
gagne 3000 ou 9000 euros l’année, on va faire comme si on avait gagné 13500 euros.
D’où les cotisations forfaitaires minimums, égales à 20,5% de 13500 euros, soit 720 euros
par trimestre. Et c’est ça les cotisations qu’il faudra payer si on démarre son activité.
(Rappel : tout ceci ne vaut que pour les personnes physiques, pas les sociétés !)
(Parenthèse : le gouvernement vient de (ou va bientôt ( ?)) permettre de réduire les
cotisations forfaitaires minimums pendant la première année activité. Car payer 720 de
cotisations, alors qu’on ne gagne pas 13500 euros, ça peut être compliqué… Et ça va
porter le nom de primo-starter.)
Prenons deux exemples concrets. Soit une femme d’affaires qui gagne 10000 euros brut
par mois. Comment va-t-elle être imposée ? La base de calcul est annuelle. En moyenne
c’est 10000 euros brut. Sur un an, elle travaille pendant 11 mois par an, donc 110000
euros brut par année. Donc 20,5% entre 0 à 55000 euros. Et puis 14,16% entre 55000 et
le plafond supérieur (86000). Et puis 0% au-delà. Au total, ça donne environ 16000 euros
de cotisations sur une année.
Autre exemple. Plombier chauffagiste qui gagne 3000 euros brut par mois. Et il travaille
11 mois par an. Il gagne donc 33000 euros brut par an. Il paie 20,5% sur l’intégralité de
son revenu. C’est ça l’imposition dégressive. Son taux effectif sera bien plus élevé que le
taux de la femme d’affaires ! Plus son revenu dépasse ce plafond supérieur, plus son taux
effectif ou réel d’imposition diminue…
Il y a toutefois un petit correctif qui existe par rapport à ceci. C’est le mécanisme de dispenses
des cotisations. On mesure bien que l’existence d’un plancher et de manière générale le
statut des indépendants apportent des difficultés. On peut, si on est dans une situation de
besoin ou voisine de l’état de besoin, on peut demander une dispense temporaire de cotisations. En
tout ou en partie, on va être dispensés des cotisations. Il faut s’adresser à la Commission
de dispenses des cotisations (pour l’instant au SPF sécurité sociale, mais à partir du 1er
janvier ça va être installé au sein de l’INASTI). Il faut prouver que nos revenus sont très
faibles. Et la commission peut octroyer cette dispense. C’est un correctif important,
surtout que les périodes où on est dispensés des cotisations, on bénéficie encore des
prestations sociales, sauf de la pension ! On ne perd pas ça couverture sociale (on est
protégé contre la maladie, l’incapacité de travail, etc.), mais on va créer un trou au niveau
du calcul de la pension. C’est une vraie-fausse solution.
Et à côté de tout ça, on a l’intervention de l’État. C’est comme dans le régime général,
l’intervention de l’État est la même (une subvention annuelle (dotation fédérale) et le
financement alternatif). Toutes les recettes vont à la sécurité sociale, une partie à celles
des salariés, l’autre aux indépendants.
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Organisation administrative de la sécurité sociale
Qui est qui ? Qui fait quoi ? Comme d’habitude, l’organisation administrative comme
telle ne veut rien dire, car la sécurité sociale n’existe pas. Il faut distinguer entre le régime
des travailleurs salariés et indépendants.
Quels sont les grands traits de l’organisation administrative dans le régime général ? On
est dans un système bismarckien. On n’a donc pas un service unique de la sécurité sociale.
On a un ensemble d’organismes publics et privés qui interagissent. Ils ne sont pas
agencés de la même manière, ils n’ont pas les mêmes rapports dans les différentes
branches du régime. Pourquoi ? Pour des raisons historiques ! Pendant longtemps, on ne
pensait pas que les différentes branches constituaient les branches d’un même ensemble,
c’était des choses très différentes. Ce n’est qu’en 1944, quand on a dit que tout ça, c’était
la sécurité sociale, on a commencé à penser les choses comme faisant partie d’un même
ensemble. Tout ça pour dire qu’il n’y a pas une logique très claire dans l’organisation
administrative.
Si on essaye de voir qui fait quoi, on peut dire que le régime de sécurité sociale est
constitué de trois grands niveaux (cf. schéma sur UV). Le premier étage, c’est le niveau
du prélèvement des cotisations de sécurité sociale et la redistribution entre les différentes branches. Qui
s’occupe de ça ? L’ONSS (établissement public). En dessous de l’ONSS, on à la tête de
chacune des branches (accidents du travail, assurance maladie, incapacité travail et pension)
un autre établissement public : service fédéral des pensions, etc., qui chapeaute chaque
secteur et supervise le bon fonctionnement de la branche. Et enfin, dernier étage, le plus
bas, c’est l’étage du paiement des allocations. Qui fait ça ? Dans la majorité des branches, un
mixte d’organismes publics et privés. Par exemple, dans la branche santé, il y a des
mutualités et une mutualité publique. C’est le pluralisme institutionnel, fruit du clivage entre
socialistes et démocrates-chrétiens.
Cours septième – 31 octobre 2018
Question terminologie : régime de sécurité sociale générale connaît des organismes de
droit privé et de droit public. On a d’un côté les IPSS, les institutions publiques de sécurité
sociale (ONSS, ONEM, FAMIFED, INAMI) et des institutions privées (mutuelles par
exemple), qui sont les institutions coopérantes de sécurité sociale.
Pour les IPSS, il faut avoir un élément en tête : toutes ces institutions publiques sont
gérées paritairement. A leur tête, il y a un organe décisionnel, le comité de gestion (comme le
CA dans le privé). Dans ce comité de gestion il y a des représentants des organisations
syndicales et patronales, en générale à parité. La sécurité sociale est donc gérée ensemble
par les représentants des travailleurs et par les représentants des employeurs. C’est un loi
de 1963 qui régit ces comités de gestion (c’est dans le Code).
Ils servent à quoi ces comités de gestion ? Deux choses. C’est (1) l’organe décisionnel, ils
supervisent le fonctionnement de la branche. Mais aussi (2) ils doivent toujours être saisis
pour avis pour tous les avant-projets de modification de réglementation qui les
concernent. Si le ministre des pensions veut modifier la réglementation des pensions, il
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doit soumettre son projet en premier lieu au comité de gestion du service fédéral des
pensions pour avoir son avis sur la réforme envisagée. Le rôle concret des comités de
gestion fluctue selon les périodes – parfois les ministres suivent les avis, parfois pas,
parfois ils oublient et se font rappeler à l’ordre par le Conseil d’Etat –, mais ils ont un
rôle important, même si ignoré.
On a là une trace d’un grand clivage qui a marqué toute la politique belge en fait. On
avait parlé du pluralisme institutionnel (dans la plupart des branches du moins). Pour
rappel, les catholiques voulaient maintenir les organismes privés alors que le monde laïc
et socialiste voulait un service public unique – et le compromis c’est le pluralisme
institutionnel.
Il y a une réflexion qui est en cours au sujet de l’avenir de la gestion paritaire, notamment
dans le contexte de la défédéralisation de la sécurité sociale. Les prestations
défédéralisées sont financées par des dotations fédérales. Dans ce contexte, la
justification historique de la gestion paritaire perd de sa force… Car les travailleurs et
employeurs ne financent plus ici. L’adage dit qui paye contrôle. Le débat est en cours. Les
Flamands vont sans doute abandonner la gestion paritaire, les autres la conserver.
Pourquoi ? Car à Bruxelles et en Wallonie on considère que les partenaires sociaux ont
montré par le passé leur utilité. Même s’il y a beaucoup de différends, il y a une capacité à
gérer en bon père de famille la sécurité sociale.
Rôle des différents organismes dans chacune des branches du régime général – vue d’ensemble
On donne d’abord un aperçu très général. D’abord l’ONSS, l’office nationale de sécurité
sociale. Qu’est-ce qu’il fait ? C’est l’institution publique de sécurité sociale qui chapeaute
l’ensemble de la sécurité sociale. Il collecte toutes les ressources parafiscales et fiscales qui
financent la sécurité générale et les redistribue ensuite entre les différentes branches
(pension, chômage, etc.). On a connu une évolution importante. A l’origine, en 1944, la
gestion des moyens financiers dans la sécurité sociale s’effectuait au niveau des branches.
Il n’y avait pas gestion globale des moyens. L’ONSS prélevait les cotisations et les
redistribuait en fonction d’une clé prédéterminée. A l’époque, il y avait X% de cotisation
pour chaque branche. Avec le temps, on a fini par constater que c’était compliqué et par
efficace, surtout à partir la crise de la désindustrialisation (à partir de 1980). Les dépenses de
la sécurité sociale ont commencé à augmenter dans certaines branches, surtout dans le
chômage. Et ça fluctuait beaucoup. Chaque année il fallait adopter des lois pour opérer
des transferts d’argent entre branches. En 1994, c’est le 50e anniversaire de l’ONSS, on
est passé d’une gestion sectorielle à une gestion globale. L’ONSS reçoit toutes les
ressources et répartit l’argent.
Qui fait ça plus précisément ? Un organe de l’ONSS : comité de gestion de la sécurité sociale.
C’est lui qui procède aux arbitrages. Et il y a un point important : ce comité n’est pas
simplement composé de manière paritaire, mais tripartite : il y a aussi des représentants
des pouvoirs publics (du gouvernement). Pourquoi ? Car qui paye contrôle… Et il y a une
part de plus en plus importante du budget du régime général qui vient de la fiscalité (pour
un tiers environ du budget).
On a six plus une branche dans la sécurité sociale. La première : le chômage. A la tête de
l’assurance chômage on a l’ONEM. En dessous de l’ONEM, on a des organismes
chargés de payer les allocations (et non statuer sur les droits), ce sont les organismes de
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payements (OP dans le jargon). On a trois caisses syndicales : FGTB, CSC, CGSLB. Si
on ne souhaite pas être affilié, on va à la CAPAC (caisse auxiliaire de paiement des allocations
de chômage), qui est la caisse publique résiduaire.
Deuxième branche : soins de santé et indemnité. C’est donc la maladie et l’incapacité de
travail. On a à la tête l’INAMI (institut national de l’assurance maladie invalidité), qui est une
IPSS, et en dessous de l’INAMI on a des caisses qui versent les allocations aux affiliées :
ce sont les OA dans le jargon, les organismes assureurs. Concrètement, ce sont les mutuelles,
on en a cinq : mutualité chrétienne, socialiste, libérale, libre et neutre. Cinq unions
nationales de mutualité privées. Et il existe la CAAMI (caisse auxiliaire d’assurance maladie
invalidité) qui est une caisse publique résiduaire. (Il y a 1% de la population à la CAAMI.)
Troisième branche : allocations familiales. Plus pour très longtemps… La défédéralisation
des allocations familiales a été décidée dans le cadre de la sixième réforme de l’Etat. 1er
janvier 2019, la Flandre et la Wallonie vont exercer la compétence, tandis qu’au 1er janvier
2020 ça sera à Bruxelles. Pour l’instant, c’est provisoire donc, on a une IPSS, FAMIFED
(agence fédérale pour les allocations familiales) et en dessous on a des organismes qui portent le
nom de caisses d’allocations familiales. Concrètement, ce sont eux qui versent les prestations.
Pour l’instant, c’est l’employeur qui s’affilie à une caisse d’allocations familiales. Dans
certains cas de figure, c’est FAMIFED lui-même qui joue le rôle de caisse de paiement.
Ensuite, on a deux branches dans lequel on a un organigramme beaucoup plus simple :
pension et maladie professionnelle. On n’a pas maintenu le pluralisme institutionnel ! On a une
IPSS qui exerce toutes les compétences (supervision et paiement des allocations). C’est le
Service fédéral des pensions pour les pensions (c’est à la Tour de Midi qui ça se passe, avec
3000 fonctionnaires qui gèrent les 45 milliards d’euros). Et dans la branche des maladies
professionnelles, on a une IPSS qui est FEDRIS, l’Agence fédérale des risques professionnelles.
Ensuite, les accidents du travail. On a une situation un peu à part… En quoi ? On a une
IPSS, qui est FEDRIS également, mais, on le verra, FEDRIS fait très peu de choses en
matière d’accident du travail. L’essentiel du job est effectué par des entreprises
d’assurance ! Qui verse les indemnités si on est victime d’un accident du travail ? Des
entreprises commerciales à but de lucre ! C’est une situation particulière, on y reviendra.
Et enfin, la « septième » branche (le prof dit six plus une), pourquoi ? Vacances annuelles des
ouvriers. Aux dernières nouvelles, nous sommes le seul pays dans lequel les vacances
annuelles des ouvriers font partie de la sécurité sociale. Conceptuellement, ça n’a pas
beaucoup de sens, car on n’indemnise pas un risque social. Les raisons sont historiques à
nouveau. Quand on prend congé, on a droit à un pécule de vacances (on paie même un
double pécule en fait). S’agissant des ouvriers (et des ouvriers seulement), on a une IPSS
qui leur verse cela, l’ONVA (office nationale des vacances annuelles). Ceci va sans doute
disparaître, car la différence ouvrier-employé est en voie de disparition. La situation des
ouvriers sera sans doute alignée sur celles des employés : paiement des pécules par
l’employeur et non une IPSS.
Régime des indépendants
Sur le plan institutionnel, on a aussi un mixte d’organismes publics et privés. La
différence entre le régime général et le statut social des indépendants est que dans le
statut social des indépendants les organismes privés, qui émanent des indépendants,
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jouent un rôle plus important que dans le régime général, où les institutions publiques
ont un rôle assez marqué.
Au niveau du statut social des indépendants, on a aussi, comme dans le régime général,
une IPSS qui supervise l’ensemble : c’est l’INASTI, institut national d’assurance sociale pour
travailleurs indépendants. Que fait l’INASTI ? Pas autant de choses que l’ONSS, car la place
des organismes publics est ici moins marquée. L’INASTI ne collecte pas les cotisations.
Ce que fait c’est l’INASTI, c’est redistribuer seulement les moyens. Ici aussi, on a assisté
à la même évolution : on est passé d’une gestion sectorielle à une gestion globale.
L’INASTI reçoit tous les moyens et décide ensuite quelle branche va recevoir quoi.
Qui fait ça exactement ? Au sein de l’INASTI, on a le CGG, Comité général de gestion pour le
statut social des travailleurs indépendants. Qui siège là-dedans ? Les organisations
représentatives des travailleurs indépendants. En face d’eux des représentants du
gouvernement, car l’Etat finance une partie croissante des assurances sociales des
travailleurs indépendants.
En dessous de l’INASTI, on trouve des caisses d’assurance sociale pour travailleurs
indépendants. Le rôle est grand. Et ici on a un pluralisme institutionnel. La plupart des
caisses sont privées (il y en a une dizaine). Et si on ne veut pas s’affilier à une de ces
caisses, il y a une caisse publique résiduaire, la Caisse nationale auxiliaire pour travailleurs
indépendants. Tout travailleur indépendant qui démarre une activité a l’obligation de s’affilier
à une caisse d’assurance sociale. (Il doit le faire juste avant que l’activité commence.) Soit
une caisse privée, soit la caisse publique. Si on ne fait pas le choix, on va être
automatiquement affiliée à la caisse publique résiduaire. Alors que les salariés ne doivent
rien faire (c’est par le biais des déclarations de l’employeur que ça se fait, par la
DIMONA et puis le DMFA tous les trimestres), les indépendants doivent eux-mêmes
contacter une caisse d’assurance sociale et s’assujettir.
Que font les caisses ? Il faut bien voir qu’elles jouent le rôle peut-être le plus important
dans le statut social des indépendants. Concrètement, pour un indépendant, la CASI, la
caisse d’assurance sociale, c’est l’interlocuteur privilégié ! Il y a beaucoup d’échanges. Car
c’est d’abord cette caisse qui prélève les cotisations sociales. Mais aussi, cette caisse
d’assurance sociale est le guichet de base pour toutes les demandes d’informations. Et
enfin, troisièmement, la caisse d’assurance verse elle-même certaines des prestations dans
le statut social des indépendants. C’est un organe pivot donc. L’immense majorité des
indépendants ont affaire à des caisses privées. Les organismes de droit privé jouent un
rôle plus marqué.
Et les branches dans le statut social des indépendants, comment ça fonctionne ? La
protection sociale est plus limitée que chez les salariés. On a les allocations familiales, les
pensions, les soins de santé et indemnités. Trois grandes branches, et c’est tout. Il
manque quoi ? Chômage surtout ! Mais aussi accidents de travail… Et les maladies
professionnelles. Qui s’occupe alors de ça chez les indépendants ? Des assureurs privés
commerciaux. Il y a une grande place laissée ici au marché. (On ne s’attarde pas sur les
organismes qui gèrent les branches, c’est matière du cours de droit approfondi.)
Depuis 1997, on a une quatrième branche quand même : le droit passerelle qu’on appelait
autrefois l’assurance sociale en cas de faillite. C’est une forme de mini assurance chômage. Si
on a des problèmes et qu’on doit arrêter l’activité économique, on a droit à un petit
soutien, le droit passerelle.
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Question d’étudiant (…). Une activité est exercée à titre principal, l’autre à titre
complémentaire. Comment ça se passe ? Il faut voir en fonction de chaque branche. Si
on est indépendant à titre complémentaire, on ne s’ouvre pas de droits dans le statut
social des travailleurs indépendants. On tire sa protection sociale de son activité de
salariés ou de fonctionnaires. On ne s’ouvre des droits du côté du statut social des
indépendants que si les cotisations dépassent un certain montant (comme un
indépendant à titre principal).
Question d’étudiant (…). Les assurances sociales dont on parle ici sont contributives. On
parle de cela ici. L’aide sociale c’est en dehors de tout ceci.
Branches de la sécurité sociale du régime des salariés
Dans les 100 milliards d’euros, 97% ce sont des allocations ! Des remboursements de
soin de santé, des allocations de chômage… Les 3% c’est pour le fonctionnement de la
sécurité sociale (bâtiments, etc.). C’est infiniment moins que dans une assurance privée.
Car on fait de grosses économies : on a un système qui gère tout le pays. On ne fait pas
de publicité, etc.
Assurance contre les accidents du travail – traits généraux
C’est une branche intéressante. C’est la première par laquelle on entame une présentation
de la sécurité sociale. C’est une branche pionnière. C’est la première branche pour laquelle
on a écarté l’application du droit de la responsabilité civile. Avant, s’il y avait un accident
du travail, c’était 1382 : il y a un dommage, à qui la faute ? Et souvent, on ne savait pas.
Les accidents du travail, c’est la toute première branche de la future sécurité sociale dans
laquelle on a écarté 1382. Mais c’est aussi la branche qui ressemble le moins à de la
sécurité sociale. Pour plusieurs raisons, ça fonctionne moins comme les autres branches,
comme les autres assurances sociales.
L’origine de la branche c’est la loi de 1903 sur la réparation des dommages résultants des
accidents du travail. On a opéré le grand saut avec cette loi ! On a substitué à 1382 un
régime de responsabilité sans faute. Dès qu’il y a un accident du travail, il y a toujours
réparation. On ne se pose pas la question de la faute… C’est une grande révolution. C’est
une loi de compromis : indemnisation automatique en cas d’accident mais en contre
partie le mouvement syndical a concédé au mouvement patronal (et aux libéraux sur le
plan politique) que cette réparation n’est pas intégrale mais forfaitaire. Contrairement à
1382, on ne répare jamais l’intégralité du dommage, on ne cherche pas à faire ça. C’est ça
le compromis. Les travailleurs ont la certitude d’une intervention, mais les employeurs
ont gagné une certaine sécurité juridique.
La loi actuelle est de 1971. Grande évolution à cette époque : depuis 1971, tous les
employeurs sont obligés de s’assurer contre les accidents du travail. Avant, en vertu de la loi de 1903,
les employeurs devaient réparer les dommages. Mais ils n’étaient pas obligés de souscrire
à une assurance, même si la plupart le faisaient. Aujourd’hui c’est une obligation. Si un
accident du travail survient, c’est entre le travailleur victime d’accident et l’entreprise
d’assurance que ça se joue ! L’employeur est hors-jeu…
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Dernier point introductif. C’est le secteur pionnier donc. Réconciliation entre travailleurs
et employeurs… Branche à part aussi. Pourquoi ? Car gérée encore aujourd’hui
entièrement par des entreprises d’assurances commerciales privées, à but de lucre. C’est
tout à fait particulier. Aucune autre branche de la sécurité sociale ne fonctionne comme
ça. Pourquoi c’est ici comme ça ? L’histoire encore une fois. En 1903, nouveau marché
des assurances qui s’est développé : on disait aux employeurs « attention, vous êtes
toujours responsables… », contractez chez nous et on intervient si un accident survient.
Un marché important s’est développé. En 1944, on avait prévu de mettre toutes ces
entreprises hors du jeu et de leur substituer une institution publique de sécurité sociale,
mais le lobby des assurances s’est fort opposé. Le patronat a relayé la demande du
secteur des assurances… Comme on était en 1944, on a laissé « provisoirement » le
secteur entre les mains des assureurs. Et la situation est toujours la même. En perspective
comparée c’est très particulier. Dans la plupart des pays, les accidents du travail sont
gérés par une IPSS. C’est le cas en France par exemple. Les Etats-Unis font comme nous
par contre.
Conséquence concrète de ceci : on n’est pas dans une logique d’assurance sociale pure…
Les employeurs souscrivent une assurance auprès d’un assureur privé. Ils ne s’affilient
pas à une caisse comme dans les autres branches de la sécurité sociale. On fait son
marché et on va où on veut, on signe un contrat. Vous qu’on a affaire à des assureurs
commerciaux, le montant des primes varie en fonction du caractère plus ou moins
dangereux de nos activités, du nombre de travailleurs à couvrir, etc. On fait de la
segmentation tarifaire. Que fait FEDRIS ? Pas grand-chose… Le rôle de l’IPSS dans
cette branche, c’est de jouer le rôle de fond de garantie. L’employeur doit souscrire auprès
d’une assurance privée, c’est une obligation – sinon c’est une infraction pénale –, mais ça
arrive que des employeurs ne le fassent pas. Si ça arrive, FEDRIS va intervenir comme
assurance de substitution, pour que le travailleur soit protégé contre les accidents.
FEDRIS se retournera ensuite contre l’employeur.
La question à se poser à chaque fois est : quel est le champ d’application ? Qui est couvert
contre le risque de l’accident de travail ? Parfois c’est très compliqué dans certaines
branches… En matière de soins de santé par exemple, on est tous couverts, sauf si on est
en séjour illégal. En accident de travail, le champ d’application est défini comme ceci
dans la loi du 10 avril 1971 : sont couverts contre le risque d’accident du travail tous les
travailleurs assujettis au régime de sécurité sociale général. On a un recoupement presque
parfait entre le champ d’application personnel de la branche et le périmètre de
l’assujettissement à la sécurité sociale. Qu’est-ce que ça implique ? Toutes les personnes
qui ont un contrat de travail ou assimilé sont couvertes. Donc on inclut aussi ceux qui
n’ont pas de contrat de travail mais qui bénéficient d’une extension : les artistes, les
chauffeurs de taxis, les apprentis, etc. On fait comme si ils étaient salariés.
Pourquoi recoupement quasi-total et pas total ? Si on applique le principe jusqu’au bout,
ça peut mener à des situations compliquées. Parfois on a un contrat de travail de courte
durée. Malgré son existence, la personne ne sera pas assujettie. Exemple : les étudiants
jobistes. Ils ne sont pas assujettis à la sécurité sociale. Et donc pas de couverture contre
les accidents ? On considère qu’il doit y avoir une protection. Le Roi pouvait étendre le
champ d’application de l’assurance contre les accidents de travail et c’est ce qu’il a fait
pour les jobistes.
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Une fois qu’on délimite le champ d’application d’une branche, on regarde ensuite les
conditions d’octroi. Quel est le risque exact ? Ici, c’est quoi un accident de travail ? La
branche des accidents du travail intervient en fait pour deux risques sociaux : (1) accident
du travail au sens strict et (2) accidents sur le chemin de travail (depuis 1945). Un point frappant
qui différencie les accidents du travail des autres branches de la sécurité sociale est que ce
concept d’accident de travail n’est pas clairement défini… Alors qu’ailleurs, les
conditions d’octroi sont toujours le centre de la matière et très bien définies. Accident de
travail est un concept très ouvert et très plastique : le juge a un pouvoir d’appréciation
important !
D’abord il faut un accident. C’est quoi ? La loi de 1971 ne le définit pas précisément, on le
déduit de l’économie générale de la loi. On combine différentes dispositions et on arrive
à : événement soudain qui cause une lésion. Il faut un événement donc un quelque chose. Il faut
pouvoir épingler un fait ou un moment dit la Cour de cassation. Et il faut que ça soit
soudain. C’est la jurisprudence qui va dire ce qu’est ce soudain (et on est proche du civil).
Evidemment, tous les événements instantanés sont compris. Exemple : un coup, une
chute, un effort intense, une agression, etc. Mais le point clé est que ça ne s’arrête pas à
ça ! C’est beaucoup plus que ça. La jurisprudence dit que soudain ne se limite pas à
instantané, il faut juste une certaine brièveté. Il faut pouvoir identifier dans un laps de temps
un quelque chose qui a une certaine brièveté. Bref, soudain est compris largement.
L’événement qu’on pointe peut s’être prolongé pendant un certain temps, pendant
plusieurs minutes, voir plusieurs heures ! La loi ne s’y oppose pas, la jurisprudence non
plus. Les juridictions du travail qualifient de soudain des événements qui ont eu lieu
jusqu’à une journée au maximum. Exemple : une journée de travail dans un contexte
émotionnel très chargé et tendu avec des collègues peut être constitutif d’un événement
soudain. Un enseignant dans une classe peut être victime d’un accident s’il enseigne
pendant une heure dans des conditions très compliquées. Soudain ne signifie donc pas
instantané.
Précision importante : on n’exige pas que l’événement soudain présente une dimension
d’anormalité ! C’est capital ! On est dans une logique sécurité sociale… Pendant
longtemps, on exigeait que l’événement soit anormal. Donc ça devait se distinguer du
cours normal de l’exercice du travail. Cette condition d’anormalité a été très critiquée par
la doctrine dans les années 1960 et la Cour de cassation a suivi. Le législateur a ensuite
suivi aussi. Pourquoi ? Car si on exige que l’événement soit anormal on pénalise les
travailleurs qui ont un travail dangereux ! Ainsi, le démineur est tout le temps exposé à un
risque, ça fait partie de son travail. A l’inverse, on favorise les travailleurs qui ont un
travail pas dangereux du tout. Donc on ne fait plus référence à cela. Dans la pratique on
voit toutefois des assurances invoquer le fait que le risque est inhérent à l’activité.
Autre point : le cas du geste de trop. On travaille dans des conditions difficiles par exemple,
dans une atmosphère stressante. Un moment on craque, on n’y arrive plus. Est-ce qu’on
peut dire qu’il y a un accident du travail ? Ce n’est pas évident mais ce n’est pas exclu non
plus ! Car la Cour de cassation et la doctrine s’accordent pour considérer que le geste de
trop, la goutte d’eau qui fait déborder le vase, ça peut être l’événement soudain ! Il faut
voir les circonstances de l’espèce… On peut indemniser des risques sociaux sur cette
base. C’est un point d’actualité et la jurisprudence se développe.
Cet événement soudain produise une lésion. Une lésion c’est une atteinte à l’intégrité physique
ou une atteinte à l’intégrité mentale. C’est important vu les nouvelles conditions de travail
d’aujourd’hui. Attention, à ne pas confondre l’événement soudain et la lésion !
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L’événement doit être soudain, mais la lésion pas… Ainsi, les stress émotionnels peuvent
produire les conséquences plusieurs jours après l’événement. Ce n’est pas un problème.
C’est l’événement qui doit causer la lésion. Mais du point de vue du travailleur, ça
n’importe pas beaucoup, car la loi le place dans une situation probatoire particulière : le
but du législateur a été de faciliter les indemnisations du travail ! Il y a un système de
présomption : si comme travailleur on met sur la table un événement soudain et une lésion,
on présume qu’il y a accident. Présomption simple. L’assureur peut chercher à renverser
la présomption. Mais c’est à lui de le faire, de montrer que ce n’est pas X qui a causé Y.
Cet événement qui cause une lésion doit être du travail ou être causé sur le chemin. Un
accident du travail est un accident, dit la loi, qui survient à un travailleur dans le cours et par
le fait de l’exécution du contrat de travail. Il faut distinguer les deux éléments. L’accident
doit être survenu dans le cours de l’exécution du contrat de travail. L’accident doit pouvoir
être corrélé à l’exécution du contrat de travail. La manière dont c’est interprété par la
jurisprudence est extensive. Car on ne se limite pas à ce qui relève à strictement parler de
l’exécution du noyau dur des tâches. L’accident a lieu dans le cour de l’exécution du
contrat de travail dès lors que le travailleur se trouve sous l’autorité de l’employeur ! Or, le
lien de subordination c’est compris très largement, comme en droit du travail. Le lien de
subordination n’implique pas un contrôle constant. C’est un double pouvoir de direction
et de surveillance qui est susceptible d’être exercé !
Exemple : typiquement l’accident qui survient pendant une période de repos. Est-ce que
c’est survenu dans le cours de l’exécution du contrat de travail ? Habituellement, oui ! Car
pendant une période de repos, on ne dispose pas pleinement de sa liberté. Si on est là
plutôt que chez soi, c’est parce qu’on a un travail… On va généralement considérer que
c’est dans le cours de l’exécution du contrat de travail. Ou bien : on participe à une
journée sportive organisée par la boîte. On se fait mal. Est-ce un accident du travail ? On
va dire que oui, car la victime est là parce qu’il a un emploi et un employeur et que c’est
organisé par l’employeur… Mais si on fait une sortie avec des collègues et qu’on se
blesse, il n’y a plus de lien, car l’employeur n’est plus derrière, il n’y a pas – même pas un
peu – de lien de subordination.
Deuxième élément : l’accident doit être survenu par le fait de l’exécution du contrat de
travail. L’accident doit avoir été causé par l’accomplissement du contrat de travail. Il faut
plus qu’une simple concordance temporelle entre l’accident et le fait d’être sur le lieu de
travail. De nouveau, c’est interprété très largement. Cas régulier : ça se bouscule un peu
dans le vestiaire et quelqu’un se fait frapper. C’est bien dans le cours de l’exécution du
contrat de travail. Mais est-ce survenu par le fait de ? Il n’est pas dit sur le contrat de
travail qu’il faut se frapper… Malgré tout, c’est l’environnement de travail qui a sécrété la
situation ! On va donc dire oui, qu’il y a un accident survenu par le fait de.
Ce second élément est en pratique moins important que le premier. Car ici aussi il y a un
système probatoire particulier. Dès lors qu’un accident (événement soudain causant une
lésion) est survenu dans le cours de l’exécution du contrat, il est présumé être survenu par
le fait du milieu professionnel. La causalité est présumée. Mais la présomption est simple à
nouveau. L’entreprise d’assurance peut essayer de renverser cette présomption :
l’événement est soudain, il y a lésion, tout ça a pris place dans le cadre du contrat de
travail, mais l’événement n’a pas été causé par le milieu professionnel. Comment
l’entreprise pourrait établir ça ? On pense à une situation très fréquente : problème de
santé préexistant. Ainsi, l’accident serait dû à une cause purement interne à la victime !
L’accident aurait pu avoir lieu avant ou après, c’est par hasard qu’il a eu lieu durant le
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travail. Mais c’est à l’assureur (qu’on appelle l’assureur-loi) qu’il appartiendra de le
prouver. Et le standard de preuve est compliqué à atteindre ! Il faut que l’assureur-loi
parvienne à montrer que l’accident survenu dans le cours de l’exécution du travail n’a
strictement rien à voir avec l’exécution de ce contrat ! Exemple : un travailleur a une santé fragile,
problème cardiaque, on le sait. Il est sur le lieu de travail, quelqu’un l’appelle en criant,
une porte qui claque et il fait un infarctus. C’est un événement soudain, c’est facile, il y a
une lésion aussi. Et ça a eu lieu sur le lieu de travail. Mais est-ce par le fait de l’exercice du
contrat de travail ? Si le milieu de travail est stressant, même un peu, l’assureur ne
parviendra pas à renverser la présomption. Mais s’il parvient à montrer que ça aurait pu
arriver n’importe quand, alors il pourra. C’est compliqué donc.
Et puis il y a les accidents sur le chemin du travail. C’est assimilé à un accident du travail par
la loi. C’est quoi le chemin du travail ? La loi dit : le trajet normal que le travailleur doit
parcourir depuis sa résidence jusqu’à son lieu de travail et inversement. Dès qu’on sort de
chez soi jusqu’à revenir chez soi. L’unique véritable question c’est : c’est quoi un trajet
normal ? Dans la vie de tous les jours, on fait des détours, on s’arrête, etc. Jusqu’où
s’étend le trajet normal ?
Le législateur a réglé lui-même deux cas de figure. Il dit explicitement que si on fait du
covoiturage, on reste dans les limites du trajet normal. Et si on va déposer ses enfants à l’école,
on reste aussi dans les limites. Tous les autres aléas sont plus problématiques. La
jurisprudence procède de manière casuistique, au cas par cas. Sur base d’une ligne de
conduite, la jurisprudence tend à accepter tous les détours et interruptions qui sont peu
importants. C’est mesuré par rapport à l’ampleur du trajet. On s’arrête pour faire un plein
d’essence, c’est un détour anodin. Si le trajet le plus court fait 8,5km et qu’on fait 9,2km
en passant par la boulangerie, on reste dans les limites d’un trajet normal. On fait un
crochet pour prendre un café ? Pareil. Peut-on aller au-delà de ça ? Non, sauf si ce détour
important est motivé par un cas de force majeur ! On rentre chez nous et notre grandmère nous appelle car il y a urgence. On fait un détour de 30km et on se prend un
poteau.
Notez qu’il est plus facile d’établir un accident sur le chemin du travail qu’un accident du
travail ! Puisqu’on cherche une concordance temporelle entre l’accident et le trajet. Il ne
faut pas que ça soit causé par, c’est donc plus facile.
Cours huitième – 7 novembre 2018
On était rentré dans l’analyse des branches du régime de sécurité sociale des travailleurs
salariés. Et on a commencé avec les accidents du travail : un pied dans la sécurité sociale
(tous les travailleurs en bénéficie), un pied en dehors de la sécurité sociale par une
caractéristique, à savoir qu’à la tête de ces branches on a aussi des entreprises privées ( ?).
Et on a vu que les notions ici sont très larges, ça contraste beaucoup avec les autres
branches de la sécurité sociale.
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Indemnisation en cas d’accident
Ce sont les assureurs-loi et non l’employeur qui s’occupent de cela, même si c’est
l’employeur qui s’affilie. Il y a toujours réparation, c’est automatique depuis 1903 (loi qui
exclut 1382). Mais la réparation est forfaitaire ! C’est la contrepartie du caractère
automatique…
Il y a trois interventions prévues : (1) revenu de remplacement : on pallie la perte du revenu
professionnel ; (2) les soins de santé ; et enfin (3) rente en cas de décès pour la famille.
Le principal objet ça reste le revenu de remplacement. Il faut distinguer totalement deux
grandes périodes : il y a l’incapacité temporaire et l’incapacité permanente. Et l’assurance ne
remplit pas la même fonction dans les deux périodes !
La période de l’incapacité temporaire est celle durant laquelle les lésions évoluent ou sont
raisonnablement susceptibles d’évoluer. Temporaire ne veut pas dire que ça va durer un
certain temps, mais bien instable : ça bouge ou ça peut bouger. Dans cette première
période d’incapacité temporaire, il faut distinguer deux cas encore : soit l’incapacité est
totale (on ne sait pas travailler), soit elle est partielle (on peut travailler en partie). On parle
d’ITT ou d’ITP.
Incapacité temporaire total (ITT) d’abord. On est cloué au lit, on ne peut pas reprendre
le travail. L’assureur-loi va vous verser un revenu forfaitaire de remplacement : 90% de
l’ancienne rémunération plafonnée. La réparation n’est donc pas intégrale…
Incapacité temporaire partielle (ITP) ensuite. On peut reprendre le travail, soit le même
poste, soit un autre plus adapté. On peut faire quelque chose, même si partiellement. S’il
y a remise au travail, on touche de son employeur une rémunération. L’assureur-loi
ajoute à cette rémunération liée au boulot une indemnité complémentaire qui va venir
combler la différence entre la nouvelle et l’ancienne rémunération. Donc ici on ne perd
rien ! L’objectif est d’encourager la reprise du travail, vu qu’on ne perd pas d’argent. Et si
jamais la reprise est envisageable mais pas possible concrètement – pas d’emploi adapté
dans l’entreprise –, on est indemnisé quand même, mais comme si on était en incapacité
temporaire totale (90%).
En tout cas 90% c’est assez proche de l’intégralité. Mais en incapacité permanente c’est
totalement différent ! Parce que ici c’est à vie… Les lésions cessent ici d’évoluer. Il y a
une consolidation des lésions. (Si jamais ça évolue quand même, il y a des procédures.)
Dans ce cas, on va percevoir une indemnité qui est fonction du taux d’incapacité
permanente reconnue. On va toucher son ancienne rémunération multipliée par le taux
d’incapacité. Le point-clé c’est ceci : c’est quoi l’incapacité permanente ? Comment on
définit ça ? L’incapacité permanente et son taux cherchent à saisir ou capturer votre perte
de capacité concurrentielle sur le marché de l’emploi ! L’indemnisation cherche ici à couvrir
l’amoindrissement de votre valeur économique comme travailleur sur le marché de
l’emploi. Il y a diminution de votre capacité à exercer quelconque travail sur le marché de
l’emploi. Donc ici on se détache un peu du travail antérieur : on se demande si, par
rapport à l’ensemble des jobs disponibles, quelle est votre capacité à trouver du travail.
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Concrètement ce taux d’incapacité est fixé en fonction de plusieurs critères
jurisprudentiels (la loi ne dit rien). Le principal critère c’est l’importance des séquelles. Autre
élément : votre âge. Mais aussi : votre formation et votre capacité à vous adapter. En fonction de
tout ceci, on va chercher le taux d’incapacité permanente auquel on peut prétendre. La
victime va percevoir le reste de sa vie X% de son ancienne rémunération.
Pourquoi c’est forfaitaire comme réparation ? Il se peut qu’au lendemain de la
consolidation des séquelles on gagne au total mieux sa vie. Par exemple, on a une
incapacité de travail de 5% mais on reprend son ancien travail. On va donc toucher son
salaire et 5% en plus ! Car on ne cherche pas à savoir si in concreto vous perdez ou pas de
l’argent, mais on chercher à neutraliser la perte de capacité concurrentielle. Mais en
général, le scénario est perdant : on ne sait plus travailler, on a un travail à mi-temps et on
a une petite incapacité, disons à 30%. Au total, on gagne donc moins bien sa vie… Mais
on ne se pose pas cette question dans le calcul, peu importe si on gagne plus ou moins
(c’est d’ailleurs impossible à calculer sur 20, 30 ou 40 ans…).
Concrètement, qui détermine le taux ? C’est l’assureur-loi : l’organisme d’assurance
auprès duquel l’employeur est assuré. On fait appel à un médecin, il y a des consultations
régulières. Si on voit que les séquelles sont stabilisées après un certain temps, l’assureurloi va vous adresser une proposition : je vous proposer de considérer vos séquelles comme
stabilisées et comme valant X% d’incapacité. On reçoit un projet d’accord donc. Ce
projet d’accord est systématiquement transmis à FEDRIS (qui est une IPSS). Toujours !
Pour rappel, FEDRIS a deux grands rôles : (1) fond de garantie si jamais l’employeur n’a
pas souscrit à une assurance ; (2) d’examiner systématiquement aux propositions
d’indemnisation faite par l’assureur-loi. Dès que l’accord est fait et que la victime accepte,
celui-ci est envoyé à FEDRIS pour entérinement. Il y a des contrôles aléatoires aussi…
C’est une branche particulière donc : pour l’indemnisation des accidents on n’a pas
affaire à une institution publique unique ou des organisations non marchandes comme
les mutuelles, mais bien à des entreprises commerciales. C’est au niveau de
l’indemnisation que parfois ça fait débat. Pourquoi ? Parce qu’on voit dans la pratique
que globalement les assureurs, face à des séquelles très graves, se lancent dans des
batailles judiciaires très longues pour essayer de minimiser leurs interventions ! Le but est
le lucre ! Donc on se demande si ce système est vraiment opportun… Dans d’autres pays
il y a bien souvent une institution publique de sécurité sociale qui gère la chose.
Indemnisation des dépenses médicales
Médicaments, hospitalisations, etc. Avec la particularité suivante : en accident de travail,
les frais médicaux sont remboursés de manière intégrale ! Alors qu’en règle générale, on
verra plus tard, en assurance soin de santé, on est toujours remboursé que d’une partie
des frais (ex : quand on va chez le médecin généraliste, on paye 25 euros, on est
remboursé ensuite de 20 euros environ).
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Rente après décès
Autre risque : la famille a perdu un risque significatif si on est décédé… En particulier,
c’est donné au conjoint marié ou cohabitant légal, ou aux enfants. C’est une rente viagère
de 30% pour le conjoint, 15% pour les enfants (aussi longtemps que ces derniers
perçoivent des allocations familiales).
NOT : quand on parle de rémunération en sécurité sociale, c’est toujours brut.
Assurance chômage
Branche toujours controversée. On l’appelle souvent « la branche malaimée ». C’est celle
qui a le moins de succès parmi la population. Pour le reste, on aime bien, mais pour le
chômage, on aime moins : il y a des gens qui trichent, il y a des gens qui abusent dit-on.
C’est toujours le cas, depuis très longtemps. Pourquoi ? Une hypothèse très avancée en
sciences sociales est qu’une différence entre l’assurance chômage et les autres branches
de la sécurité sociale c’est que le risque de chômage est distribué de manière beaucoup
plus inégale que les autres risques. Globalement, les risques de santé par exemple
semblent être distribués de manière aléatoire (même si un riche aura sans doute moins de
problème de santé qu’un immigré). Tout le monde peut attraper un cancer ou le
diabète… Pareil pour la pension : tout le monde y passera à 67 ans. Mais le risque de
chômage ? Ce n’est pas la même chose pense-t-on. C’est statistiquement établi : le risque
de chômage est surconcentré le bas de l’échelle salariale, sur les travailleurs à bas revenus
ou très bas revenus. D’où cette hypothèse souvent avancée : le chômage est moins
populaire car on s’identifie moins facilement aux chômeurs. Donc on ne s’y projette pas,
on ne se dit pas qu’on pourrait aussi y être confronté.
Particularité de l’assurance chômage
D’où ça sort ? Il y a quelques moments clés. Qui est à l’origine ? Ce sont les syndicats,
pas les pouvoirs publics ou les organisations patronales. Ce sont les syndicats seuls qui
les premiers, à la fin du XIXe siècle, ont mise en place les caisses de chômage auxquelles on
pouvait librement s’affilier et, en cas de chômage involontaire (et involontaire seulement) la
caisse pouvait intervenir. D’où, en 2018 encore, les principaux organismes de paiement
de l’allocation de chômage sont les organisations syndicales ! Pour 85 à 95% des
chômeurs indemnisés, la caisse de paiement c’est l’une des trois caisses syndicales. C’est
lié à l’histoire donc. Mais certains pensent qu’il faut mettre les syndicats hors de
l’assurance chômage.
Pourquoi les syndicats ont mis en place cela ? Pour protéger les chômeurs involontaires. Ce qu’il
faut bien comprendre c’est que l’assurance chômage n’a pas été mise en place
uniquement pour ça. Un but historique dès le départ c’est de protéger les travailleurs qui
sont sur le marché de l’emploi ! C’est encore le cas aujourd’hui. Pourquoi ? Car s’il n’y a
pas d’assurance chômage, les employeurs pouvaient faire fluctuer les salaires très
librement, il n’y avait pas de régulation ! Et rien n’empêchait de faire dévaluer le coût de
la main d’œuvre… Ceci n’a plus été possible à la fin du XIXe siècle où l’assurance
chômage est devenue significative. Pourquoi ? Car les assurances chômages, de facto, ont
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joué une forme de plancher ! C’est plus compliqué de baisser les salaires en dessous des
allocations de chômage… C’est donc un frein à la diminution des salaires.
C’est une branche donc très conflictuelle, depuis toujours ! On a eu des luttes très dures
autour de l’assurance chômage, car les enjeux sont énormes : il y a des conséquences tant
sur les chômeurs que les travailleurs. En Belgique, le taux de syndicalisation est élevé car
ce sont les syndicats qui gèrent l’assurance chômage. Ce taux est, en moyenne, de 2/3 de
chômeurs syndiqués. C’est 10% en France. Chez les scandinaves on est à 70 à 80%.
Les pouvoirs publics commencent à légiférer au début du XXe siècle. Mais il y a une
étape clé : c’est 1945. A ce moment-là on été opéré deux modifications de la
réglementation qui ont eu un grand impact sur l’architecture de notre système. Le
premier élément : on a illimité dans le temps les allocations de chômage. Des possibilités de
perdre ou de sanctionner, il y en a plein ! Mais, ne figure pas, parmi les causes de
déchéance des causes de chômage, l’écoulement du temps… Sauf pour les jeunes, on y
reviendra.) Et ensuite, deuxième élément, admissibilité à l’assurance chômage aux jeunes qui ont
terminé les études mais n’ont pas travaillé ou cotisé.
Quel impact ces deux réformes ont-elles eu sur notre système jusqu’aux années 2000 ?
Par rapport à nos pays voisins, l’assurance chômage a présenté « l’équilibre » suivant : on
était dans un système dans lequel on entrait plus facilement qu’ailleurs en raison de la
possibilité ouverte pour les jeunes qui n’avaient pas travaillé ou pas assez. C’est toujours
en partie le cas. Seconde particularité : une fois entré dans le système, on pouvait y rester
plus longtemps qu’ailleurs, car pas de limite dans le temps. En contrepartie, le grand prix
à payer, c’était les conditions d’indemnisation très faibles ! Par rapport aux autres pays, le calcul
était peu favorable (on est à la deuxième moitié du XXe siècle). Mais depuis les années
2000 et surtout 2010, aussi bien le gouvernement Di Rupo que le gouvernement Michel,
se succèdent les réformes qui limitent l’accès à l’assurance chômage. Au sein de la
sécurité sociale, c’est la branche qui subit le plus les mesures d’austérité ! On a beaucoup
de mesures prises pour restreindre les possibilités contre les jeunes. Et il est plus difficile
de rester au chômage aujourd’hui. Le premier élément du compromis historique est donc
moins vrai qu’auparavant.
Mais attention, ce double durcissement n’a pas été compensé par une révision à la hausse
des allocations de chômage ! Depuis les années 2010, le mode de calcul des allocations de
chômage est plus sévère ! C’est la dégressivité renforcée. Celle-ci va être accentué par le
gouvernement dans les prochaines semaines encore. Donc on est en train de durcir tous
les paramètres : on rentre moins facilement, on reste moins facilement et on est
indemnisé à des conditions moins favorables qu’avant.
Dernier élément de contextualisation. Le siège de la matière, c’est quoi ? C’est un AR du
25 novembre 1991 portant réglementation du chômage, qu’on appelle informellement le
« Code du chômage ». Et c’est bien un arrêté royal… et non une loi ! Et du coup, l’arrêté
d’exécution est un simple arrêté ministériel. On a une hiérarchie des normes qui est
décalée d’un cran ! On n’a pas une loi de base avec son arrêté d’exécution, l’arrêté royal,
mais on a juste un arrêté royal et un arrêté ministériel ! Ce n’est pas que théorique.
L’enjeu est que c’est le gouvernement qui est aux commandes ! Alors que pour les autres
branches, presque toujours, il y a des lois. Ici, toutes les grandes réformes qui touchent le
chômage ne sont pas et ne sont jamais discutées par les élus de la Nation. La branche est
entièrement aux mains du pouvoir exécutif. Le gouvernement décide seul… Et puisque
l’arrêté d’exécution du Code de chômage est un arrêté ministériel (du 26 novembre
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1991), parfois ce n’est pas le gouvernement mais le Ministre de l’Emploi tout seul qui
décide. On n’a pas de débats au Parlement, on n’a pas d’exposés des motifs, pas d’avis du
Conseil d’Etat, pas de rapport de Commission, etc.
Une disposition perdue du fameux arrêté-loi du 28 décembre 1944 sert de base légale.
C’est ce fameux texte adopté un peu à la fin de la guerre qui pose les bases de la sécurité
sociale de l’après-guerre. Cet arrêté-loi comprenait essentiellement des habilitations pour
le Roi. Au fil du temps, l’arrêté-loi a été vidé de sa substance, et on a commencé à avoir
une loi sur l’accident de travail, une loi sur les soins de santé, etc. Sauf pour le chômage !
Encore aujourd’hui, l’arrêté-loi prévoit : « l’ONEM paie les allocations… dans les
conditions prévues par le Roi. » Sur cette base-là, on a le Code du chômage pris par le
gouvernement. Se pose donc la question de la légitimité démocratique.
Structure organisationnelle de l’assurance chômage
L’assurance chômage c’est la branche qui indemnise les chômeurs. Elle statue sur vos
droits et paie les allocations. Mais il faut bien percevoir que dans la logique de la branche,
l’indemnisation des chômeurs est liée à l’accompagnement des chômeurs ! On n’indemnise
pas pour indemniser… On indemnise que si on pense que vous êtes un chômeur
involontaire alors que vous n’arrivez pas à intégrer le marché de l’emploi. Deux volets qui
vont de pair.
Mais nous sommes en Belgique, et ceci a été coupé en petits morceaux. Et donc
l’assurance chômage est une branche de la sécurité sociale qui relève de la compétence
fédérale. Qui fait ça ? On a une IPSS qui chapeaute la branche : l’ONEM. Et puis on a
des OP, organismes de paiement, qui sont les trois caisses de chômage syndicales et la caisse
publique résiduaire (CAPAC). Ce que fait l’ONEM c’est statuer sur les droits. Ce sont les
bureaux régionaux (il y en a 30) de l’ONEM qui statuent sur vos droits. Les OP vous
versent l’argent. Mais les OP ont aussi un rôle important d’intermédiation entre vous et
l’ONEM. C’est avec l’OP qu’on constitue son dossier.
Depuis 1980, l’accompagnement des chômeurs relève de la compétence des entités
fédérées. Le placement (aide au retour à l’emploi, le coaching, etc.) est une matière
régionalisée au titre de la politique de l’emploi. Tandis que la formation (cours, stage) relève de la
formation des Communautés. L’indemnisation est par contre fédérale.
Il aurait été absurde de démultiplier les interlocuteurs du chômeur… Ce qu’on a fait dès
le départ, c’est rassembler le placement et la formation, le régional et le communautaire. On a
fait des transferts de compétences très rapidement ! Partout dans le pays, sauf à
Bruxelles, on a reconstitué le lien historique entre placement et formation. Si on va dans
un service public de l’emploi, on ne fait pas de différence selon qu’on vous transmet une
offre d’emploi ou une formation.
Et ça donne ceci : en région de langue néerlandaise, la Région et la Communauté ont
fusionné. Dès lors, le service public créé peut s’occuper et du placement des chômeurs et
de la formation. C’est le VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding)
qui fait les deux.
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En région de langue française, la Région Wallonne a créé le FOREM. Ce dernier
s’occupe du placement des chômeurs. Et la Communauté Française s’est défaite des
compétences en matière sociale et n’exerce pas elle-même la compétence de la
formation : elle l’a transféré à la Région Wallonne et à la COCOF (pour Bruxelles). Et
donc, la Région Wallonne avec son FOREM est compétence pour le placement et la
formation.
En région de langue allemande, la Communauté Germanophone a créé l’ADG
(Arbeitsamt der Deutschsprachigen Gemeinschaft) qui s’occupe de la formation professionnelle,
mais aussi du placement qu’il a reçu de la Région Wallonne.
Et enfin à Bruxelles, où tout est plus foireux qu’ailleurs. On a la Région qui a institué
ACTIRIS pour l’emploi. Mais ACTIRIS ne transmet que des offres d’emploi ! La
formation relève de la Communauté Flamande pour les néerlandophones et de la
COCOF pour les francophones (car la Communauté Française s’est défaite de ces
compétences pour la Région Wallonne et la COCOF). Pour la formation, le Bruxellois a
le choix entre le VDAB ou Bruxelles Formation.
Bref, le processus est complexe, mais le résultat est simple (sauf à Bruxelles peut-être).
Et petite parenthèse : les soins de santé coûtent bien plus cher que l’assurance chômage.
Presque 45 milliards pour les pensions, 25 à 30 pour les soins de santé, le chômage vient
loin derrière.
La réglementation
On a d’abord les conditions d’admissibilité. On pourrait parler du champ d’application personnel
ou des bénéficiaires ici. Qui est couvert par l’assurance chômage si le risque est réalisé ? On
ne parle pas encore de l’octroi, mais en amont.
Les conditions d’admissibilité, dit le Code de chômage, ce sont des conditions de stages,
de passé de travail ou d’attente. Le chômeur doit les remplir. Dans notre système, on n’a pas
une mais deux grandes portes d’entrée : (1) travail salarié comme partout ; (2) mais aussi
réussir des études d’un certain niveau.
D’abord le travail. Il faut avoir travaillé et cotisé comme travailleur salarié pendant un
certain temps. C’est quoi ici le stage ? Avoir réalisé un certain nombre de journées de
travail au cours d’une période qu’on appelle période de référence : X mois qui précède la
demande d’allocation. C’est cela le stage, le nombre de jours de travail donc. Et ce n’est
pas n’importe quel travail : c’est le travail qui donne lieu à l’assujettissement au régime de
la sécurité sociale des salariés. Le travail indépendant n’ouvre pas droit à l’assurance
chômage.
La durée du stage ? On distingue trois catégories en fonction de son âge. Et parenthèse :
tout le Code du chômage parle de travailleur et non de chômeur. Pourquoi ? Un
chômeur c’est un travailleur sans emploi. Mais donc trois catégories : en dessous de 36
ans, entre 36 et 50 ans et au-delà de 50 ans. On a des durées différentes : plus vous êtes
âgés, plus vous avez eu la possibilité de travailler pense-t-on. Ainsi, en dessous de 36 ans,
il faut avoir travaillé 312 jours au cours des 21 mois avant la demande. Si on a cela, on a
droit à l’assurance chômage. Mais ça ne veut pas dire qu’au 313e jour j’arrête et je me
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mets au chômage ! On est admissible seulement, mais il faut que le risque nous tombe
dessus : c’est le risque involontaire et lui seul. Deuxième catégorie, de 36 à 50 ans : 468 jours
de travail au cours d’une période de référence un peu plus longue. Et au-delà de 50 ans,
c’est deux ans de travail au cours de 42 mois.
Et puis autre base d’entrée depuis 45 : les études. Avant c’était les jeunes de moins de 30
ans. Depuis le gouvernement Michel, ce sont les jeunes de moins de 25 ans. L’impact a
été important… Et qui ont terminé ou réussi des études d’un certain niveau. On peut
être admis à l’assurance chômage et être indemnisable parce qu’on a réussi ou terminé
des études d’un certain niveau, sans même ne jamais avoir travaillé ou pas assez (9 mois
par exemple). Quelles sont les études prises en compte ? Le cycle supérieur de
l’enseignement secondaire général ou le cycle inférieur de l’enseignement secondaire
technique. Il faut avoir terminé ce niveau d’étude là lorsqu’on a moins de 25 ans, mais
aussi plus de 21 ans. Terminer veut dire : avoir été jusqu’au bout, pas réussi ! Par contre,
pour les réformes récentes du gouvernement Michel, pour les moins de 18 ans, il faut
avoir réussi un certain niveau d’études : l’enseignement secondaire supérieur. Il faut
distinguer selon qu’on a moins de 21 ans ou selon qu’on a entre 21 et 25 ans. Les moins
de 21 ans doivent avoir réussi l’enseignement secondaire supérieur, mais entre 21 et 25
ans on est aussi admissible si on a terminé l’enseignement secondaire inférieur en
technique ou professionnel. Le gouvernement Michel a pris cette mesure pour limiter les
indemnisations. La logique c’est : il ne faut pas de prime à la paresse… Contreargument : une partie importante des jeunes qui allaient au chômage n’avaient justement
pas réussi leurs études !
Pour les jeunes admis sur la base de l’étude, le stage est de un an. Si on a moins de 21 ans
et qu’on a réussi les secondaires, pendant un an il ne se passera rien, on ne touche pas
d’allocations. C’est la période de carence.
Bref, deux bases d’admissibilité. Le Code de chômage organise un système de maintien
d’admissibilité ou de dispense de stage. C’est quoi l’idée ? C’est qu’on maintient les droits à
l’assurance chômage si on a été admis au chômage par le passé et qu’on est retourné sur
le marché de l’emploi ensuite. Vous avez travaillé pendant un an au moins par exemple,
puis on perd son boulot, puis on va au chômage, puis on retrouve un travail qu’on reperd
ensuite ! Durant les 3 ans qui suivent la fin de l’indemnisation, on maintien votre
admissibilité, on ne va pas vous demander de prouver à nouveau le travail effectué. Le
but est de protéger ceux qui font des allers et retours réguliers entre travail et chômage.
Conditions d’octroi
A distinguer de l’admissibilité. Ici on va délimiter ou circonscrire le périmètre du risque
pris en charge. Une fois qu’on a travaillé et cotisé, les allocations du chômage ne tombent
pas du ciel ! Là, on est seulement assuré. (Pareil si on a fait les études.) Mais pour avoir
effectivement les allocations, il faut que le risque pris en charge se réalise. Ce risque c’est
le chômage involontaire et uniquement celui-là. Toutes les conditions d’octroi permettent
de voir ce qui est involontaire et ce qui ne l’est pas.
C’est quoi un chômeur involontaire ? C’est compliqué à déterminer… On a une ligne de
démarcation entre le chômeur volontaire (responsable de sa situation) et involontaire
(pas responsable de sa situation). Il y a les « méritants » et les « non méritants. »
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Plus précisément, comment on définit le chômage involontaire ? Pour avoir accès aux
allocations de chômage, il faut être privé de travail et rémunération, par suite de circonstances
indépendantes de votre volonté. Mais aussi : être disponible pour le marché de l’emploi, physiquement
apte au travail et en âge de travailler. Ce sont les conditions principales. Toute la logique de la
réglementation c’est qu’on prend en charge ceux qui n’ont pas travail et rémunération,
mais qui veulent et peuvent travailler.
Privé de travail et rémunération. C’est la condition la plus intuitive. Ce qui est important
c’est que cette condition est assez exigeante, on est parfois surpris. Un chômeur n’a pas
de travail, on s’en doute bien. Le Code du chômage définit ce qu’est le travail au sens du
texte. C’est assez contraignant en fait, car on est très vite dans du travail. Et si on
travaille, pas d’allocations ! La réglementation distingue : on a l’activité effectuée pour votre
propre compte et l’activité effectuée pour un tiers.
Celle qui est effectuée pour votre propre compte, pour vous-même, c’est du travail et ça
fait obstacle à la perception dès allocations dès lors que l’activité ne se limite pas à la
gestion normale de vos biens. Le critère dégagé par la jurisprudence et appliqué par
l’ONEM c’est le but de lucre. Est-ce qu’il y a un objectif ou l’intention de dégager une
plus-value ? Dans la pratique, on a un cas de figure qui revient tout le temps : le chômeur
qui fait des petits travaux. Bien souvent, pour lui-même, qui rénove sa maison par
exemple, il fait cela de bonne foi : il « profite » de cette période de latence pour faire
quelque chose d’utile. Le chômeur a évidemment le droit d’entretenir son bien… En
revanche, dès qu’on fait des travaux un peu plus substantiels pour en dégager un profit,
là ça devient suspect. On a une grande maison et on est au chômage, on cherche du
travail, mais on ne fait pas ça toute la journée. On décide, au grenier, d’aménager un
appartement. A priori, on n’est plus dans la gestion normale de ses biens propres, le but ça
va être de percevoir un revenu locatif ! C’est du travail pour le Code de chômage !
S’agissant de l’activité effectuée pour un tiers, la réglementation est très suspicieuse.
Pourquoi ? Parce qu’elle prévoit que est du travail incompatible avec la perception des allocations
toute activité effectuée pour un tiers qui procure un avantage matériel. Mais la réglementation dit :
toute activité effectuée pour un tiers est présumée générée un avantage matériel ! A priori donc,
on ne peut pas, c’est dangereux. Il faut comprendre la difficulté… L’obsession de la
réglementation c’est le travail au noir. On peut comprendre la logique. Mais il faut bien
voir que pour les chômeurs les conséquences sont sévères, car ils ne mesurent pas
toujours les conséquences juridiques de leurs actes.
Il faut aussi être privé de rémunération. C’est du bon sens. Mais c’est ici aussi exigeant. Les
concepts ne sont pas définis en sécurité sociale, chaque branche de la sécurité sociale a sa
propre définition. Ici on a une disposition dans le Code du chômage qui dit, ici la
rémunération c’est : contrepartie du travail, mais aussi indemnités compensatoires de préavis. Et
donc pas de chômage… Si on a six mois de salaire comme indemnités, on n’aura pas
d’allocations tout ce temps.
On doit être privé par suite de circonstances indépendantes de sa volonté. L’assurance chômage
n’a pas vocation à indemniser le chômage volontaire, c’est ça la logique. Donc il y a un
certain nombre de comportements sanctionnés. Il y a toute une série de comportements
qualifiés d’entrée volontaire dans le chômage. Quels sont les comportements
sanctionnés ? Le premier c’est l’abandon d’emploi sans motifs convenables. On part, on
démissionne… Sauf si on a un motif légitime. Sinon c’est sanctionné. Le motif légitime
n’est pas défini par la réglementation cependant. La pratique de l’ONEM est plutôt très
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restrictive. Cas de figure récurent et pas vraiment tranché : c’est le déménagement.
Imaginez, 100km plus loin. Et on quitte l’emploi. Que va faire l’assurance chômage ?
Souvent l’ONEM est très réticent, on risque une sanction. Et puis deuxième
comportement incriminé c’est le licenciement pour faute ou motif équitable. On n’aura pas le
chômage le lendemain, car on va dire que vous êtes responsables. Vous avez fait une
faute et vous pouviez raisonnablement vous attendre au licenciement. C’est très sévère,
contrairement à ce qu’on pense habituellement. Et troisième comportement incriminé : le
refus de l’emploi. ACTIRIS vous transmet, si vous êtes à Bruxelles, une offre d’emploi
convenable et vous refusez. Vous êtes alors sanctionnés. Et dernière principale
hypothèse (il y en a d’autres) : vous êtes convoqués par le service de l’emploi et de la
formation (ACTIRIS, FOREM, etc.) et vous ne venez pas. Ce sera sanctionné comme un
refus d’emploi convenable ! La logique est la même.
Ce qui est sanctionné c’est l’abandon d’un emploi convenable. C’est quoi un emploi
convenable au sens de la réglementation ? Par rapport au sens commun, les critères sont
assez restrictifs. Un emploi est facilement considéré comme convenable. Ce n’est pas
dans le Code du chômage mais dans l’arrêt d’exécution ministériel. On a quelques
critères… Les principaux critères tiennent compte de la formation ou profession du chômeur.
Mais attention, on fait ça pendant 5 mois et pendant 3 mois si on a moins de 30 ans. Si
on est soudeur et qu’on dit : je veux un travail de soudeur. On ne peut pas avoir le
chômage plus de 5 ou 3 mois (si on a moins de 30 ans). Depuis 2018 cela dit, nouveauté
s’agissant de la formation ou profession du chômeur, il n’y a plus de protection du tout
de la formation ou profession du chômeur si le service public de l’emploi considère que
les débouchés sont très faibles dans votre profession ! Si vous êtes au chômage et vous
dite que vous êtes gardienne d’enfants, si on est au Luxembourg et qu’on en cherche peu
là-bas (exemple fictif), le FOREM peut dire que non, il y a peu de débouchés, il n’y a
donc pas de protection de la formation ou de la profession antérieures. Mais sinon, 5
mois au-delà de 30 ans, 3 mois en dessous de 30 ans.
Si on a passé la période protégée, il se passe quoi ? Le Code du chômage dit qu’il faut
tout accepter, sous réserve qu’on doit tenir compte de vos compétences techniques.
Deuxième critère : la rémunération. Ici il n’y a plus de protection… La seule limite fixée par
l’arrêté d’exécution c’est qu’on ne peut pas perdre de l’argent. Si en allant travailler on va
perdre de l’argent par rapport au chômage, l’emploi n’est pas convenable. Est-ce
fréquent ? Pas tant que ça. Car on verra que les allocations ne sont pas très hautes. La
principale situation où on va perdre de l’argent c’est si on reprend un emploi à tempspartiel.
Troisième critère : distance avec le domicile. Les critères sont assez sévères : un emploi sera
réputé non convenable seulement s’il implique une absence de chez soi pendant plus de
12 heures par jour ou si la durée des déplacements dépassent quatre heures. Un emploi
qui implique 3h15 de trajet est juridiquement convenable du point de vue de la
réglementation du chômage. Et attention, autre exemple de mesures récentes : on ne
tient pas compte de la distance si c’est supérieur à 60km ( ?).
Dernier critère : c’est un non-critère : les considérations d’ordre familiale. Beaucoup de
chômeurs ou chômeuses sont concernées… Peut-on dire que cet emploi ne convient pas
parce qu’on a des contraintes familiales, surtout si on vit seul ? Non. La réglementation
prévoit que les considérations d’ordre familial sont sans influences. Sauf si ces considérations
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représentent un empêchement grave. Mais qu’est-ce ? C’est uniquement un empêchement
temporaire et exceptionnel. Exemple : enfant soudainement et gravement malade.
Ultime point : pourquoi ceci ? D’où ça vient ? Le caractère restrictif a historiquement été
présenté comme une contrepartie du caractère illimité des allocations de chômage dans le
temps. C’est le « prix à payer » donc. C’est discutable évidemment.
Cours neuvième – 14 novembre 2018
Question d’un étudiant au dernier cours, réponse du prof : en cas d’accident mortel, il y a
une rente pour le conjoint ou cohabitant légal survivant, même si ce dernier se marie à
nouveau ( ?).
On avait continué avec le chômage. Ici on a une distinction capitale à ne jamais perdre de
vue : les conditions d’admissibilité et les conditions d’octroi d’allocations sont deux choses
différentes. Les premières, une fois remplies, nous protègent, au sens où on devient
susceptible de recevoir les allocations. Mais pour les recevoir effectivement il faut remplir
les conditions d’octroi.
La sanction est relativement lourde (ou peut l’être du moins). L’ONEM a une fourchette de
semaines d’exclusion des allocations de chômage, qui va de 4 à 52 semaines. Le
licenciement pour faute c’est 4 à 26 semaines. C’est relativement conséquent quand
même. Abandonner son emploi sans motif légitime, refuser une offre d’emploi
convenable, ça peut susciter des exclusions d’une semaine.
Les conditions d’octroi sont nombreuses. Il faut aussi être disponible pour le marché de
l’emploi. Cela veut dire plus de choses que ce qu’on pourrait croire. Il faut non seulement
s’abstenir d’un certain nombre de comportements, mais il faut aussi manifester à l’égard
de l’ensemble du marché de l’emploi une certaine attitude qui est qualifiée de disponibilité. Il
faut se montrer disponible. Dans le contexte des récents changements, se pose la
question de savoir si on ne quitte pas le modèle de l’Etat providence au profit d’un
nouveau référentiel, l’Etat social actif. Dans cette perspective, on « responsabilise » les
acteurs. La notion de disponibilité a été élargie. Avant c’était très passif, aujourd’hui on a
rajouté une dimension active.
La disponibilité passive ça veut dire concrètement deux choses : (1) être inscrit comme
demandeur d’emploi. C’est très important, malgré ce qu’on dit parfois. On n’indemnise
que ceux qui ont la volonté de réintégrer le marché de l’emploi. Où fait-on ça ? Dans le
service régional de l’emploi et de la formation (cf. dernier cours). Mais aussi, plus
compliqué à saisir, il y a une autre exigence : (2) il faut prouver que vous êtes prêts à
accepter tout offre d’emploi qui pourrait vous être faite ! Il ne faut pas s’abstenir de
refuser telle offre, il faut aussi s’abstenir de soumettre sa mise à l’emploi à des réserves ou
réticences (pas acceptables juridiquement), qui laisse à penser qui si on vous faisait cette
offre, vous la refuseriez… C’est une restriction hypothétique. C’est ça qui rend la notion
compliquée. Si vous dites, de manière générale, je ne suis pas intéressé par tel type de
travail, d’horaire, etc., et que ce n’est pas compatible avec les critères de l’emploi
convenable, vous pouvez être considéré comme indisponible pour le marché de
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l’emploi ! (Si on invoque des raisons d’ordre familial par exemple.) Bref, ne pas se fermer
l’accès à des emplois potentiels.
Et puis on ajouté à cela la disponibilité active. On est venu inscrire dans le Code du
chômage une nouvelle obligation additionnelle : rechercher activement du travail par soi-même.
Il faut être un CE, un chercheur d’emploi. Le respect de cette obligation nouvelle (qui a
10 ans environ) est vérifiée par des suivis et contrôles, assez complexes. Le cadre
juridique général de ces contrôles est dans le Code du chômage (compétence fédérale)
mais l’exécution de ce cadre relève, depuis la sixième réforme de l’Etat, de la compétence
des Régions. Donc aujourd’hui, c’est ACTIRIS ou le FOREM qui vérifient la chose. Le
Code fixe juste un cadre général. La démarche globale est la suivante : tous les chômeurs
doivent être informés d’abord de leur droits et devoirs. Ensuite chaque chômeur doit
élaborer avec le service public un plan d’action : compte tenu de vos profils, vous devez
chercher plutôt dans tel ou tel secteur. C’est individualisé. Et ensuite, les agents des
services publics convoquent à échéance régulière les chômeurs un à un pour vérifier
qu’ils exécutent bien l’obligation de chercher un travail. S’il y a une évaluation négative,
des sanctions sont possibles : avertissement d’abord, puis suspension, et puis, si
répétition, on va jusqu’à l’exclusion.
Cette procédure est très discutée. Parfois on parle de la chasse au chômeur. Le nombre de
sanctions a en tout cas augmenté très fortement. Depuis 2010, on prononce beaucoup
plus de sanctions (des dizaines de milliers) qu’avant.
On arrive à la fin de la liste des conditions d’octroi des allocations de chômage. Le
chômeur doit faire partie de la population active. Il y a deux exigences juridiques : (1) être apte à
travailler et (2) être en âge de travailler. Le critère est fixé négativement : vous n’êtes pas apte
au travail si vous répondez aux conditions pour être reconnu comme invalide. Alors on
est indemnisé par l’assurance indemnité qui couvre l’incapacité de travail. Si votre
capacité de gain est réduit de deux tiers (66%), vous sortez du chômage et vous relevez
de l’INAMI et des mutuelles (partie invalidité de l’assurance maladie et invalidité). Mais
aussi, être en âge de travailler : ne pas être dans un âge d’obligation scolaire et ne pas être
dans l’âge où on est admis à la pension (65 ans pour l’instant, bientôt 67 ans).
Par rapport à l’image qu’on se fait de l’assurance chômage, on a quand même des
conditions assez nombreuses et strictes. Mais il est vrai que pour l’instant, dans ces
conditions, il n’y a pas la durée du chômage, il n’y a pas de limite.
Beaucoup de sanctions chaque année, mais quand on voit les rapports de l’ONEM, on
voit qu’il y a beaucoup de sanctions pour rentrer dans le chômage, moins pour rester. Sans
doute parce qu’on réalise moins les conséquences lorsqu’on quitte un travail ou qu’on se
fait licencier pour faute.
Indemnisation
A quoi a-t-on droit concrètement ? Le mode de calcul a énormément changé tout au long
du siècle passé. On verra un rapide aperçu de l’évolution générale. Ce qui est frappant
c’est ceci : dans les années 80, on a assisté à une détérioration des montants. Depuis des
années 80, c’est juste après le début de la crise de la désindustrialisation. A partir des
années 80, il y a beaucoup de mesures d’austérité qui sont prises. Grosso modo, on a été
dans ce sens là pendant 20 ans, jusqu’à la fin des années 90. Au final, on avait des
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allocations de chômage qui avaient rejoint le niveau de l’aide sociale, qui est en fait le
minimum ! Parfois on a des allocations inférieures au minimex ! Ce qui n’est pas logique…
Dans les années 2000, on a revu et remonté les montants, au nom de l’idée que
l’assurance chômage est bien une assurance et non un minimum vital (comme le CPAS).
Le but c’est de remplacer le salaire perdu. Et puis, en 2012, avec le gouvernement Di
Rupo, on est reparti dans l’autre sens, on a été dans l’austérité : depuis 2012, il y a eu la
réforme qui a fait beaucoup de bruits, c’est la dégressivité renforcée des allocations de chômage.
Les allocations diminuent beaucoup plus vite qu’avant ! Et parallèlement, pour la
première fois depuis 1945, limitation dans le temps des allocations versées aux jeunes de
moins de 25 ans qui ont réussi des études d’un certain niveau (qu’on nomme allocations
d’insertion).
On a deux portes d’accès au système : le travail salarié ou les études. Mais attention tout
ceci rejaillit au niveau de l’indemnisation ! On ne touche pas la même chose dans les deux
cas.
On commence avec les allocations de chômage ordinaires, ouvertes aux travailleurs. C’est
combien ? Il faut calculer. Il y a deux grands critères : (1) situation familiale et (2) le passé
du chômage. Plus le chômage est long, plus ça diminue. Premier élément, les catégories
familiales. On fait de la sélectivité familiale. Ces catégories varient en fonction des branches
de la sécurité sociale. En chômage, il y en a trois : (1) les travailleurs chef de ménage (ou
en charge de famille) ; (2) les isolés ; (3) les cohabitants.
La dénomination chef de ménage prête à confusion. C’est assez restrictif ici en fait. C’est
un travailleur qui premièrement cohabite avec un partenaire de vie (marié, concubin, etc.)
avec des enfants à charge et qui, en plus, est l’unique source de revenu de la famille. Le
partenaire ou les enfants ne perçoivent ni revenus professionnels, ni revenus de
remplacement ! Si votre conjoint travaille encore, vous n’êtes pas chef de ménage, vous
êtes cohabitant. Pareil si le conjoint touche aussi des allocations de chômage.
Ensuite, les isolés. Ceux qui vivent seuls. Enfin, les travailleurs cohabitants. C’est la
catégorie résiduaire. Toutes celles et ceux qui ne sont pas dans les deux autres, sont dans
cette catégorie.
Ces différentes personnes, qu’est-ce qu’elles touchent ? Il faut prendre en compte la durée
du chômage. Depuis 2012, depuis la réforme, on distingue trois périodes
d’indemnisation : première période est fixe, d’un an, l’allocation est un pourcentage du
salaire ; deuxième période, l’allocation est aussi un pourcentage du salaire antérieur, mais
la durée de cette deuxième période dépend de votre passé professionnel (plus il est
important, plus c’est long) ; et la troisième période, les allocations de chômage n’ont plus
aucun rapport avec le salaire antérieur, c’est forfaitaire !
Le gouvernement Di Rupo a rehaussé un peu les allocations en début d’indemnisation
mais on a accru la pente ! (Le gouvernement actuel va faire la même chose.) On a fait
cela en donnant un rôle important au passé professionnel, vu que la deuxième période s’y
réfère.
Première période d’indemnisation dure un an. Et pendant cette période, au début, on
touche 65% du salaire perdu, peu importe dans laquelle des trois catégories on est,
pendant les trois premiers mois. Pendant les trois mois suivants, on passe à 60% du
salaire perdu. Pendant les 6 mois qui suivent, on est à 60%, mais le plafond salarial pris
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en compte est plus faible ! Si votre revenu réel est inférieur au plafond, on applique le
pourcentage sur le total ; mais si votre revenu réel dépasse le plafond, on va appliquer le
pourcentage sur tout ce qui est en dessous du plafond. Au début, on applique le plafond
salarial dit supérieur. Environ 2700 euros brut. Ensuite, les mois 7 à 12, 60% toujours du
salaire plafonné à environ 2500 euros brut par mois (c’est le plafond salarial
intermédiaire).
Après un an de chômage, on entre dans la deuxième période d’indemnisation : la durée
de cette deuxième période est plus ou moins longue en fonction du passé professionnel.
Il y a une partie fixe de 2 mois, auquel on ajoute 2 mois pour chaque année
professionnelle ! Si on a travaillé pendant 8 ans, la deuxième période va durer 2 mois et 8
fois 2 mois, donc 18 mois au total. Durant cette deuxième période plus ou moins longue,
on touche quoi ? A partir d’ici le mode d’indemnisation varie en fonction des catégories
familiales. On touche un pourcentage qui dépend de la catégorie. Si on est chef de
ménage, on touche 60% ; si on est isolé, c’est 55% ; si on est cohabitant, c’est 40%. Mais
ici on applique le plafond salarial le plus bas ou dit inférieur, environ 2300 euros brut par
mois.
Cette deuxième période dure au moins 4 mois. Pourquoi ? Il faut avoir travaillé un an au
moins, ce qui donne 2 mois de plus que les 2 mois fixes.
En fait, de 6 mois en 6 mois les allocations diminuent de 1/5 de la différence entre le
montant que vous touchiez en début de 2e période et le niveau du forfait. Et à la
cinquième reprise, on finit au forfait.
Et à la fin, quelle que soit votre situation, on arrive au niveau du forfait qui est un
montant prédéterminé et qui n’a plus aucun rapport avec le salaire antérieur. Environ à
1250 euros pour les chefs de ménage ; 1050 euros pour un isolé (juste en dessous du seuil
de pauvreté) ; 550 euros pour les cohabitants. Les niveaux sont assez faibles. 1250 et
1050 euros c’est juste un peu au-dessus du revenu d’intégration (CPAS). Qu’est-ce que
signifie cette réforme alors ? C’est une forme de limitation dans le temps des allocations.
Car après un certain temps, on finit quand même dans une logique forfaitaire et ça
correspond à ce que font les pays voisins, où les allocations de chômage sont limitées
dans le temps. Dans les autres pays, après un certain temps, on quitte d’office le chômage
et on bascule dans un système d’assistance chômage, où l’on touche un peu plus que le
minimex mais un peu moins que les allocations de chômage. C’est grosso modo ce qu’on
a fait chez nous ! C’est juste que chez nous on dit qu’on est encore dans l’assurance
chômage, alors qu’ailleurs on dit qu’on en est sorti.
Le gouvernement a annoncé cet été qu’à partir d’ici la fin de l’année, il allait accentuer la
dégressivité. Pour l’instant, il n’y a pas d’explications. S’il y a un avant-projet, ça doit l’être
au sein du comité de gestion paritaire de l’ONEM (on en discute peut-être déjà). L’idée
c’est qu’on veut accroître la dégressivité : on va encore un peu relever en début
d’indemnisation, et puis on va décroître plus rapidement. L’argumentaire c’est l’incitation à
la rechercher de l’emploi, pour qu’il en trouve plus rapidement. (Une carte blanche avait
été publiée dans le journal il y a quelques temps, où des économistes avaient dit être
réticents à l’idée, car on connaît déjà peu les effets de la réforme Di Rupo, vu qu’elle est
récente ! Ces économistes disent que c’est dangereux d’avancer dans ce sens sans
connaître les effets de cette réforme Di Rupo. On n’en sait rien…) Si ça se fait, ça sera
probablement entre Noël et nouvel an (c’est souvent le cas). Et rien au Parlement, le
siège de la matière c’est un arrêté royal.
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Et puis il y a les allocations d’insertion, pour les jeunes de moins de 25 ans qui ont
terminé ou réussi des études d’un certain niveau. On a une logique qui est tout autre. Les
jeunes ne touchent pas allocations ordinaires ! Il n’y a pas de salaire perdu ici ! Ici on
touche le montant forfaitaire, qui relève d’une logique d’aide sociale. On va juste prendre
en compte la situation familiale : chef de ménage, isolé ou cohabitant. Ils touchent des
montants qui, pour le chef de ménage et l’isolé, sont alignés sur l’aide sociale : c’est la
même chose, c’est le revenu d’intégration (1200 ou 900). Pour les cohabitants, c’est
largement inférieur, soit 450 euros, moins que le CPAS. Par ailleurs, depuis 2012, cette
allocation d’insertion est limitée dans le temps à 3 ans ! C’est une rupture majeure par
rapport à 1945. Avec un tempérament important pour les chefs de ménage et isolés : la
période de trois ans ne courent ici qu’à partir de l’âge de 30 ans ! Donc ils touchent cela
jusqu’à 33 ans.
Il y a aujourd’hui bien moins de chômeurs qu’avant, mais est-ce qu’il y a plus de
travailleurs ? On ne le sait pas. On sait que beaucoup de personnes ont atterrit au CPAS.
Sans doute une augmentation de la pauvreté chez les 18 à 25 ans.
Les pensions
La branche la plus en chantier pour l’instant ! Et ça va sans doute le plus évoluer sous la
prochaine législature. On est ici dans des ordres de grandeur beaucoup plus important
que l’assurance chômage. On est à 45 milliards d’euros par an environ, c’est 10% du PIB,
1 euro sur 10 !
Au niveau des grands traits, on a l’habitude de dire que notre système connaît trois piliers.
C’est quoi ? Le premier pilier ce sont les pensions organisées par la sécurité sociale. C’est la
pension légale, c’est les 45 milliards d’euros. Mais on a aussi des pensions
complémentaires ou extralégales qui sont de deux types : les pensions complémentaires
ou extralégales organisées par les employeurs qui contractent une assurance au profit de
leur personnel (deuxième pilier), auquel cas le travailleur aura sa pension légale mais aussi
une couverture complémentaire. Et puis, autre type de pensions complémentaires : celles
qui sont individuelles (troisième pilier). Ici c’est l’individu lui-même qui alimente son
assurance.
C’est quoi la différence entre ces piliers ? Les pensions extralégales sont financées par
capitalisation, c’est-à-dire qu’on est dans un système d’assurance privé, où vous adhérez à
une formule (épargne pension, assurance groupe, etc.) et on verse à échéance régulière
des primes à un assureur, banquier, etc. Ces primes vont s’accumuler et former un capital.
(On a des formules offensives et défensives.) On est dans une logique de prévoyance
individuelle, c’est l’individu ou l’employeur qui va payer les primes. A l’inverse, dans les
pensions légales, on n’est pas dans cette logique individuelle, on est dans une logique de
solidarité entre les générations ! Ici c’est financé par répartition. On n’épargne pas pour
soi-même, les cotisations de sécurité sociale servent à financer les pensions des plus âgés,
pas des travailleurs ! C’est immédiatement redistribué. Avec la difficulté que pour ce
système soit tenable, il faut un équilibre satisfaisant entre les actifs et les pensionnés.
C’est la grande difficulté… Mais son avantage c’est de fonctionner de manière solidaire.
Il y a un grand débat depuis pas mal de temps et des points de vue très différents sur le
type de pension qu’il faut. Certains défendent les pensions du type du premier pilier,
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d’autres les deux autres. Ce qu’on entend très souvent c’est ceci : du côté libéral et
patronal, on dit que les pensions par répartition ne sont pas soutenables
(démographiquement) et qu’il faut ramener les pensions légales à des pensions de base
avec l’idée qu’il faut encourager la population à souscrire à des pensions extralégales (en
encourageant fiscalement et parafiscalement les pensions complémentaires, ce qu’on fait
pas mal depuis les années 2000 !). Face à cela, du côté syndical, à gauche, c’est une
critique de cette évolution car les pensions extralégales, dit-on, sont beaucoup plus
inégalitaires ! La part générale de la population couverte par une pension extralégale
augmente, c’est vrai, mais cette évolution obéit à un gradiant social et de genre : la part
des travailleurs qui bénéficiera de cette pension est beaucoup plus élevé chez les cadres
que dans le secteur du métal par exemple. Mais aussi, il y a plus d’hommes que de
femmes qui ont ces assurances complémentaires. On veut ici revaloriser les pensions
légales et consolider la répartition, non pas les avantages fiscaux et parafiscaux pour les
pensions complémentaires. Et puis il y a des positions plus nuancées évidemment, ici on
schématise.
On va voir ici la pension des travailleurs salariés (c’est une partie seulement des 45
milliards euros donc). Le texte légal c’est un arrêté royal de pouvoirs spéciaux, le n°50 de
1967. On a aussi un arrêté d’exécution, illisible. Et un troisième et dernier texte, un arrêté
royal de 1996. Et puis des dispositions qui se chevauchent, se contredisent, etc.
Le plus important c’est l’arrêté royal n°50 relatif à la pension de retraite et de survie des
travailleurs salariés La branche pension ouvre en fait deux risques différents : on a bien
sûr la vieillesse, qui est couverte par la pension de retraite. Mais il y aussi la pension de
survie pour les risques de veuvage. Si on est marié – ici on ne tient compte que du lien de
mariage – à un travailleur salarié qui décède, on touche une pension de survie. Mais c’est
très peu et on est en train de les démanteler… Bientôt plus personne ne les touchera. On
se concentre sur les pensions de retraite.
Champ d’application
Qui est couvert contre le risque de vieillesse ? Le principe est très simple : ceux qui sont
couverts ce sont tous les travailleurs assujettis à la loi ONSS du 27 juin 1969. Donc tous
les travailleurs qui ont un contrat de travail ou qui n’ont pas mais qui sont traités comme
si. C’est exactement comme dans le cas de l’accident de travail. Il y a un recoupement
entre le champ d’application et le périmètre de l’assujettissement au régime général. (En
chômage, c’est très différent, vu le cas des jeunes.)
Mais il y a quelques autres catégories en plus quand même. Il y a quelques situations qui
ne donnent pas lieu à un assujettissement à la sécurité sociale des salariés mais qui vont
être considérés comme si elles l’avaient été pour les besoins de la pension. L’AR n°50
permet au Roi d’étendre le bénéfice de la couverture au-delà du périmètre de
l’assujettissement. Et il y a quelques cas dans l’arrêté d’exécution. Il y a une situation
intéressante : ce sont les années d’études. Pendant les études, le compteur ne tourne
pas… On n’ouvre pas des droits à la pension. L’âge de la retraite c’est 65 ans et une
carrière complète c’est 45 ans. Dès qu’on étudie au-delà de 20 ans, on a un trou dans la
pension. Ici on a un correctif prévu : possibilité de régulariser ou de bonifier les années
d’études. On peut faire une démarche auprès de l’institution publique de sécurité sociale
compétente, soit en matière de compétence le SFP (service fédéral des pensions) : je veux faire
régulariser mes années d’études. Il faut le demander. C’est une extension facultative. Et il
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faut surtout payer une cotisation de régularisation, car pendant qu’on est aux cours, on
ne travaille pas, donc pas d’argent qui alimente la sécurité sociale. L’idée est la suivante :
autant que possible il faut introduire sa demande dans les 10 années qui suivent la fin des
études. Il y a alors une cotisation forfaitaire d’environ de 1500 euros pour chaque année
d’étude à faire valoir. Les années d’études qu’on peut régulariser ce sont celles qui ont
conduit à l’obtention d’un diplôme ! Si on étudie et qu’on rate, on ne pourra pas le faire
comptabiliser. Et on ne peut faire comptabiliser chaque année qu’une fois à l’intérieur
d’un programme qui conduit à l’obtention d’un diplôme. (Il faut faire le calcul toutefois,
il peut être plus intéressant de ne pas faire bonifier ces années, de choisir peut-être une
pension complémentaire.)
Conditions d’octroi
Il y a d’abord une condition d’âge. L’âge normal du départ à la retraite c’est 65 ans. Mais
ça pourra changer… C’est 65 ans pour tout le monde depuis 2009 pour les hommes et
pour les femmes ! Pendant longtemps, c’était différent : 65 ans pour les hommes, 60 ans
pour les femmes. Par année de carrière, une femme se constituait 1/40e d’une pension
complète, l’homme 1/45e d’une pension complète. La Belgique a été condamné par la
CJUE. De plus, le gouvernement actuel veut reculer cet âge à 66 ans à partir de 2025 et à
67 ans à partir de 2030.
Il y a aussi la possibilité des retraites anticipées. Mais ces dernières années c’est devenu de
plus en plus restreint, car on a l’idée qu’il est important d’allonger la durée des carrières et
de reculer l’âge de la pension. C’était significatif avant, mais ça a été rendu bien plus
sévère. On arrive, à partir du 1er janvier 2019, l’âge de la retraite anticipée sera de 63 ans à
condition d’avoir un passé de carrière qualifié de suffisante, c’est-à-dire de 42 ans ! Avant
on pouvait partir à 60 ans avec 35 ans de carrière. Attention, on se situe ici au niveau des
conditions d’octroi. On n’est pas au niveau du mode des calculs ! Si on a 63 ans, on peut
quitter le marché de l’emploi, mais au niveau du montant, c’est bien moindre qu’une
carrière complète !
Le FSP calcule mécaniquement la pension et envoie un courrier quand on arrive à l’âge
de la pension. On peut alors accepter ou pas. Mais beaucoup quittent le marché de
l’emploi à 65 ans car il y a une possibilité largement ouverte de continuer à travailler tout
en touchant la pension. Et travailler plus ne va pas augmenter la pension, car c’est 45 ans
maximum (les plus favorables).
Dernière petite chose : ce qu’on appelait les prépensions, qu’est-ce ? Aucun rapport avec les
pensions. Dans les représentations courantes, dans l’imaginaire, les prépensions jouent
un rôle important dans l’aménagement des fins de carrière. On peut quitter le marché du
travail parfois bien à l’avance. On parle aujourd’hui de chômage avec complément d’entreprise.
Cette nouvelle dénomination est plus conforme à la logique du dispositif. Qu’est-ce ?
C’est un mécanisme qui relève de l’assurance chômage ! C’est essentiellement un
dispositif d’accompagnement social du licenciement. On amortit le choc pour le
travailleur âgé qui est licencié. Le système prévu est le suivant : un chômeur avec
complément d’entreprise est un travailleur âgé et licencié, qui touche une allocation de
chômage (par l’ONEM), avec complément d’entreprise, soit une indemnité
complémentaire à charge de l’ancien employeur qui a opéré le licenciement, qui est égal à
la moitié de la différence entre l’allocation de chômage et l’ancienne rémunération. En
pratique, pendant longtemps, si l’âge effectif de sortie du marché de l’emploi était
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largement inférieur à 65 ans, c’est très largement en raison des prépensions et non des
retraites anticipées ! On y a beaucoup recouru depuis les années 80. Aujourd’hui on
resserre ces conditions… Tout ça est organisé par une CCT et ça varie donc d’un secteur
à l’autre.
Cours dixième – 21 novembre 2018
Actualité : le gouvernement actuel va peut-être, en augmentant la dégressivité dans le
temps des allocations de chômage, augmenter le plafond pour le calcul. Donc ça sera
favorable aux travailleurs sans emploi à haut revenu. Mais on n’en sait pas plus pour
l’instant.
On parlait des pensions de retraite. C’est 10% du PIB. Champ d’application étroitement
lié à l’assujettissement : sont protégés les travailleurs assujettis au régime général. Si on
travaille au noir, au niveau des pensions on ne touchera rien du tout.
Quelle est la situation concrète qui donne lieu à l’octroi de la pension de retraite ? Il y a
deux grandes conditions : (1) l’âge et (2) l’activité professionnelle. Il faudra avoir 67 ans pour
être à la retraite (actuellement 65 ans). Il y a des possibilités de retraite anticipée, mais
c’est de plus en plus dur d’y avoir droit. Cela étant, il y a un grand chantier en cours, c’est
de cela dont on parle beaucoup, c’est la prise en compte de la pénibilité du travail.
Syndicats, patrons et ministre s’opposent sur la question. On n’a rien pour l’instant, mais
l’enjeu est le suivant : le gouvernement Michel a opéré très vite le report de l’âge légal de
la retraite et le durcissement des conditions de retraite anticipée. Mais il avait annoncé à
ce moment-là, pour que ça soit plus équitable, qu’il allait prendre en compte la pénibilité
dans la réglementation des pensions : permettre aux personnes qui ont eu un travail
pénible (qui reste à définir) de partir plus tôt à la retraite. Ce chantier est ouvert et
n’aboutira sans doute pas durant les 6 mois de législature qui restent. Le mouvement
patronal considère que la pénibilité devrait être interprétée de manière restrictive, alors
que les syndicats veulent une conception plus large. L’enjeu est budgétaire.
On en vient à la deuxième condition d’octroi : réduire l’activité professionnelle. Mais cette
condition commence à disparaître… A moyen terme, on n’aura sans doute plus que l’âge
comme condition ! Pour l’instant, cette condition subsiste quand même. Il faut réduire ses
activités professionnelles. Précision technique : cette seconde condition est en réalité
dans la réglementation une condition de paiement de la pension et non une condition
d’octroi. Si on ne respecte pas cette exigence de réduction, on ne perd pas le droit à la
pension, mais on perd le paiement : celui-ci est momentanément suspendu.
Dans les textes (AR n°50), le principe semble être que quand on atteint 65 ans, on arrête
ses activités professionnelles. Celles-ci sont toutes les activités susceptibles de produire
du revenu (peu importe sa nature : salarié, indépendant, etc.). L’exception à ce principe
c’est l’activité autorisée. Mais l’exception tend à devenir le principe. On peut parfois
travailler et cumuler. On a un certain nombre de plafonds fixés qui varient en fonction
de différents critères, surtout selon qu’on a ou pas une famille à charge et selon que
l’activité qu’on veut poursuivre est de salarié, indépendant ou fonctionnaire. On est entre
10000 et 3000 euros brut par an environ. Ce que le gouvernement a fait en 2015 c’est
qu’il a totalement supprimé ces plafonds pour tous ceux qui ont atteint l’âge de la retraite ou qui
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prouvent une carrière complète. Là il n’y a plus de plafond applicable ! On peut cumuler
de manière illimité la pension et le travail. Ces plafonds ne s’appliquent donc plus qu’à
ceux qui ont moins de 65 ans ou pas une carrière complète. Mais même pour ces
derniers, ces plafonds ont été beaucoup relevés et sans doute vont-ils disparaître aussi.
C’est quoi l’enjeu ? La position aujourd’hui dominante considère que si les pensionnés
veulent sur base volontaire continuer à travailler, qu’ils le fassent, ça fait des cotisations
en plus, etc. Du côté syndical, il y a eu et il y a de l’opposition : il y a une crainte que si
demain il n’y a aucun plafond, ça aura pour effet qu’on présupposera normal qu’un
pensionné continue à travailler à temps-partiel. Puisque le cumul est facilité, on va dire
que c’est normal… Et donc ça n’incitera pas à augmenter les pensions.
Mode de calcul de la pension de retraite
Le principe de base est conforme à la logique « assurantielle » de Bismarck. En Belgique,
la pension de retraite est un revenu de remplacement : on remplace dans une certaine
mesure le salaire que vous ne touchez plus. Peut-être que plus tard ça sera forfaitaire
comme ailleurs. La pension légale de retraite consiste en un pourcentage de la moyenne
des rémunérations gagnées au cours de l’ensemble de la carrière. Si on veut le montant,
on doit savoir trois choses : (1) qu’est-ce qui rentre en compte dans la carrière ? (2) Le
revenu ? (3) La situation familiale du pensionné ? C’est alors qu’on aura le X%.
On commence par la carrière professionnelle et sa durée. Qu’est-ce qui rentre en ligne de
compte ? Toute période durant laquelle vous avez exercé un travail salarié assujetti à la
sécurité sociale. Un point capital est que la durée de la carrière ne se limite pas à ça ! Car
s’ajoute à cela, et c’est là le propre de l’assurance légale, toutes les périodes d’inactivité mais
qui vont être assimilés à du travail pour les besoins de la pension ! Quelles sont ces
périodes assimilées ? On a une longue liste… Service militaire, période de détention
préventive si on est innocent, etc. Ce qu’on a surtout dans la liste ce sont les moments
durant lesquels on perçoit un revenu de remplacement à charge de la sécurité sociale.
Indemnités d’incapacité par exemple, si on est malade longtemps. Pour la pension, on va
considérer ça comme du travail pour le calcul de la pension ! Pareil si on est en congé de
maternité : on n’est pas au travail, mais pour les besoins de la pension, cette période
soutenue par la sécurité sociale va être considérée comme si c’était du travail. Car on
considère qu’il s’agit d’un risque social que la sécurité sociale doit indemniser. Les
conséquences sont mutualisées par la sécurité sociale. L’aléa va être neutralisé. Idem pour
les périodes de chômage indemnisées, les périodes de prépension, le congé parental, etc.
On peut aussi faire bonifier les années d’études après le secondaire (en payant une
cotisation).
Se pose ensuite la question de la durée de la carrière. Il faut voir l’importance de celle-ci.
La durée normale de celle-ci, selon la réglementation, une carrière complète qui donne
droit au maximum c’est 45 années. On compte en réalité en jour (14040 jours, environ
300 jours par année). Dans le calcul de la pension, ce qui se trouve en-dessous de la barre
de fraction, c’est toujours 45. On va diviser votre rémunération totale par 45. Toujours !
Cela veut dire qu’une année de travail comme salarié ou d’inactivité assimilée à, donne
droit à 1/45e d’une pension complète. Si on a une carrière complète, on touche 45/45e de
la pension complète. Si on a une carrière de moins de 45 ans, le dénominateur ne va pas
changer, ça restera 45. Si on a une carrière de 22 ans par exemple, on va la convertir en
une carrière de 45 ans : le revenu va être lissé sur 45. En clair, avec une carrière
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incomplète, c’est très pénalisant au niveau du calcul de la pension ! (On verra quelques
exemples un peu plus bas.)
On a souvent un problème en pratique. La réglementation date de 1967 (le modèle de
base du moins). A l’époque, on commençait à travailler assez vite, souvent 20 ans.
Aujourd’hui on étudie souvent bien au-delà de 20 ans. Dès qu’on dépasse 20 ans, on
arrive à 65 ans avec une carrière incomplète (par hypothèse). Les choses vont s’améliorer
un peu : l’âge légal de la retraite a été reculé à 67 ans, mais la durée de la carrière
complète n’a pas changé, c’est 45 ans. Le problème va être en partie résorbé.
Deuxième variable ensuite pour le calcul de la pension : la rémunération. Sur la base de
quoi on valorise chaque année ? Combien d’euros on met dans la pension pour chaque
année de carrière ? S’agissant des périodes d’activité professionnelle, ce n’est pas très
compliqué : on prend en compte la rémunération réelle sur base de laquelle les
cotisations ont été calculées. La question est plus compliquée pour les périodes assimilées
(chômage, congé parental, etc.). Un point clé : on a en sécurité sociale une assurance
sociale, on a donc une protection importante pour ceux qui ont été des assurés sociaux
un moment donné de leur vie. Cette protection c’est que la plupart des périodes
assimilées ne sont pas comptabilisées dans la pension sur la base du montant de
l’allocation sociale, mais bien sur la base du salaire qu’on percevait avant d’être confronté
au risque social indemnisé ! Si on a des périodes de maternité par exemple, on ne va pas
valoriser le montant des allocations sociales, mais bien le salaire complet et réel qu’on
touchait avant. Pareil pour l’incapacité, l’accident de travail, etc.
Mais il y a une exception importante depuis peu ! L’assurance chômage est la branche
malaimée disait-on… Illustration : en matière de pension, les années de chômage ne sont
pas toutes comptabilisées sur la base du salaire perçu avant de tomber au chômage. Depuis
2012 (gouvernement Di Rupo), les 3e périodes de chômage sont valorisée sur la base d’un
montant forfaitaire proche du salaire minimum. A partir de 2019, dans quelques
semaines, ce principe va être étendu ! Les textes ont déjà été adoptés… Même principe
pour les 2e périodes de chômage et pour toutes les années de chômage avec complément
d’entreprise (les « prépensions »). Tous les chômeurs qui dépassent un an de chômage
vont être moins bien protégés pour la pension. Le gouvernement va argumenter en
disant : il faut valoriser le travail, l’encourager, etc. Et donc on pénalise ceux qui ne
travaillent pas. En face, contre-argument : le risque social qui est indemnisé est bien le
chômage involontaire ! C’est typiquement une réforme qui va produire de l’effet sur le
long-terme (dans longtemps, par hypothèse). Mais on ne fait rien de tout ça pour les
accidents de travail ou la maternité, que pour le chômage.
Bref, on tient compte des rémunérations réelles pour les périodes de travail, les
rémunérations fictives pour les périodes assimilées (avec la spécificité du chômage). Dans
les deux cas, on applique un plafond. On ne tient pas compte de toute la partie de la
rémunération qui dépasse un certain niveau. Pour 2017, 55500 euros brut. Donc 21002200 euros net par mois environ, ce qui est le salaire moyen en Belgique. Qu’est-ce que
ça implique ? Notre système de pension va bien jouer son rôle de revenu de
remplacement, d’assurance sociale, pour les bas et moyens salaires. Ces personnes
pourraient voir l’intégralité de leur rémunération être remplacée. En revanche, si on a un
haut revenu ou très haut revenu, le système va bien moins jouer ce rôle de remplacement.
Le X% ne va pas être appliqué sur tout le salaire.
Ensuite, on a une mesure protectrice : on réévalue les rémunérations ! Tout ce qui est en
dessous du plafond est réévalué. Pourquoi ? Pour neutraliser l’inflation, l’érosion
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monétaire ! Plusieurs décennies après le début de la carrière, le revenu de base a moins de
valeur qu’aujourd’hui. On n’achète pas autant avec 5 euros aujourd’hui ou dans dix ans.
On applique donc l’évolution de l’indice des prix à la consommation sur les anciens revenus. On
regarde comment l’index a évolué entre 1983 et aujourd’hui par exemple. Sur la base de
cette évolution, on hausse la rémunération. C’est une mesure de protection capitale !
Troisième et dernière variable, c’est la situation familiale. Le X% du taux de remplacement
dépend de la situation familiale. On l’avait vu au chômage, mais ici on a d’autres
catégories ! Ici on a deux catégories seulement et en pratique la majorité des gens se
trouvent dans la seconde. On a une catégorie ménage et une catégorie isolée. (Ce n’est pas
dans les textes, ce sont des dénominations du jargon.) Et c’est mal choisi. Le taux
ménage, c’est quoi ? Le X% va correspondre au pourcentage le plus élevé lorsque vous
êtes et seulement lorsque vous êtes marié (pas de cohabitation !) à un conjoint qui a cessé
toute activité professionnelle et qui ne touche pas un revenu de remplacement. Donc
vous touchez une pension au taux ménage quand vous êtes la seule source de revenu du
ménage. Dans ce cas là, le taux est de 75%. Dans toutes les autres situations, on applique
le taux isolé. Dans ce cas là, le taux est de 60%.
On synthétise. Les étapes du calcul sont les suivantes : on prend la rémunération de
chaque année de la carrière professionnelle. Si on commence en 1972, on prend chaque
année à partir de 1972 jusqu’à aujourd’hui. Réelle ou fictive, mais toujours plafonné : tout
ce qui est au-delà, on n’en tient pas compte. Puis on réévalue le résultat. On additionne le
résultat de chaque année et on divise le total par 45. C’est toujours par 45. (D’où l’intérêt
d’avoir une carrière complète. En pratique, ça impacte surtout les femmes, dont la durée
moyenne des carrières est de 30 ans !) Et puis dernière étape : on multiplie la somme
obtenue par 0,75 ou 0,60.
Avec un correctif important : la pension minimum. C’est une pension plancher. On procède
au calcul (dont on vient de faire une synthèse) et ensuite, on vérifie que le montant n’est
pas trop bas pour tous les travailleurs et travailleuses dont la carrière est égal au moins à
deux tiers d’une carrière complète. Donc 30 ans minimum. C’est environ 1230-1250 euros
pour une carrière complète (taux isolé). On ne touche pas une pension de 900 euros si on
a une carrière complète par exemple. Si on a une carrière incomplète, on proratise : si on
a une carrière de 38 ans, on a 38/45e de la pension minimum complète. C’est une autre
protection très importante.
Considérations générales et actualité
On jette un regard plus transversal sur la pension. On a déjà tous entendu que les
pensions légales sont d’un montant pas très généreux en Belgique. Effectivement, ce
n’est pas très généreux. Mais il faut distinguer les situations quand même… De manière
générale, on ne peut pas dire cela. Le prof pense que ce qu’on voit dans les chiffres, c’est
que globalement, le système joue assez bien sa fonction de fournir un revenu de
remplacement pour ceux pour qui il a été pensé, en 1967. En revanche, pour d’autres
catégories, ceux et celles qui n’étaient pas vraiment visés en 1967, le montant est
effectivement problématique.
En fait, les pensions sont globalement d’un montant raisonnable pour tous les
travailleurs pour qui le système a été pensé en 1967 : les travailleurs qui ont une carrière
complète de 45 ans et une carrière qui a été globalement rémunéré d’un niveau proche du
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plafond (donc environ 2000 euros net par mois). Pour ces personnes-là, la pension va
atteindre le montant maximal. La pension maximale c’est environ 2400 euros brut par
mois (pour une personne isolée). Soit environ 1800 net. Pour ces personnes-là, le
montant final qu’on va toucher sera raisonnablement proportionnel par rapport au
salaire. Donc là le système fonctionne bien. Mais c’est moins le cas pour les autres ! On
pense à deux catégories : les cadres et les travailleurs avec des carrières incomplètes ou à
mi-temps ! Là le système joue moins bien son rôle. Le cadre a souvent une carrière
incomplète (à cause de ses études) et l’évolution salariale est très ascendante dans son
domaine. Il commence avec des niveaux inférieurs au salaire moyen. On va arriver à l’âge
légal avec une carrière incomplète et puis toute la partie qui va dépasser le plafond ne
sera pas prise en compte. Problème également pour un autre groupe, surtout les femmes,
qui ont des carrières incomplètes, avec du temps partiel, etc. On a alors des pensions de
quelques centaines d’euros seulement… Ne pas oublier donc : le système a été pensé en
1967 en visant certaines catégories de travailleurs.
Enfin, on entend parfois parler du système de pension à points. En 2014, le gouvernement
Michel a dit : notre système actuel est compliqué et ne fonctionne pas bien, on va le
remplacer par le système de pension à points. Les partenaires sociaux discutent
énormément, mais on ne sait que peu de choses. La logique générale du système serait
celle-ci : demain, la pension (son montant) correspondrait à un certain nombre de points.
On accumule les points donc. Par exemple, une année de travail salarié rémunéré au
niveau du salaire moyen, ça vaudrait 3 points. Au niveau minimum, ça serait 2 points.
(Les modalités doivent encore être précisées.) Et puis au moment où on arrive à la
pension, on multiplierait les points accumulés par un coefficient qui permettrait d’arriver
au montant de la pension. Ce coefficient de conversion du point en euros (point
déterminant !) serait fonction du niveau des salaires moyens quand on arrive à 67 ans. Un
point pourrait valoir 2000 ou 1500 euros en fonction du niveau moyen des salaires par
exemple… On détermine ce que la société peut offrir aux retraités. Il y a là un débat
aussi. L’avantage, dit le gouvernement, est que ce système permet un pilotage budgétaire
sans risque, automatique. Une fois à le retraite, on regarde ce qu’on peut vous donner…
C’est confortable pour le budget ! Le grand inconvénient, disent les trois syndicats du
pays, on change fort de logique. On sait aujourd’hui anticiper le montant. Demain, on
n’aurait pas cette sécurité, vu que le coefficient de valorisation des points n’est pas
connu. C’est la réforme sans doute la plus controversée de nos jours… Mais visiblement
ça ne va pas aboutir sous cette législature, car le gouvernement a annoncé son intention
de passer à ce système dès le début, mais au lieu de s’y adonner, le gouvernement a en
parallèle multiplié les réformes à la marge du système actuel (condition de bonification,
pension des fonctionnaires, etc.).
Les soins de santé
Dernière branche à voir ensemble. Ordre de grandeur un peu inférieur aux pensions. Ici
on est 30 à 35 milliards. Environ 8/10e des dépenses de soins de santé sont prise en
charges par l’assurance soins de santé. La couverture est universelle. Aux Etats-Unis, les
soins de santé c’est 17% du PIB. Et il y a 50 millions d’Américains qui n’ont aucune
couverture soins de santé !
Cette assurance soins de santé n’est qu’un des deux secteurs d’une branche plus
générale : assurance soins de santé et indemnités. Il y a le secteur des indemnités, des
incapacités de travail d’une part, et il y a le secteur maladie, soins de santé de l’autre. On a
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dans cette branche un revenu de remplacement (si on ne sait plus travailler) et un revenu
de complément. Nous on va s’intéresser au volet santé de l’assurance soins de santé et
indemnités, soit au remboursement des dépenses médicales. Ici on est du côté des revenus
de complément ! Les allocations ici s’ajoutent aux revenus, car on est confronté à des
nouvelles dépenses. (Qu’est-ce qu’on a d’autre comme revenu de complément ? Les
allocations familiales.)
Au niveau de l’architecture de la branche, c’est très important ! Dans les revenus de
remplacement, on avait à chaque fois un champ d’application, un cercle de bénéficiaires,
qui était très lié à l’assujettissement. Du côté des revenus de complément (c’est un peu
pareil avec les allocations familiales), on a un système unique qui couvre l’ensemble de la
population ! Pas que les salariés. La couverture couvre quasiment tout le monde. On dit
en général que c’est beaucoup moins couteux que les systèmes où il y a des assurances
privées, comme aux Etats-Unis. En Belgique, c’est 8% du PIB, aux Etats-Unis c’est 17%
du PIB, en plus de laisser plein de personnes sans couverture… On fait donc de grosses
économies. Pour rappel, les frais de fonctionnement de la sécurité sociale c’est 3% du
budget, infiniment moins que du côté des assureurs privés.
Système unique donc. On a un set d’institutions qui couvrent toute la population. Et pas
de distinction entre salarié, indépendant, fonctionnaire, chômeurs, etc. Une IPSS au
sommet : l’INAMI. Et en dessous de l’INAMI, on a des OA (organismes-assureurs) qui
remboursement concrètement les dépenses médicales. C’est l’une des 5 grandes
mutualités privées (mais non marchandes) en Belgique ou une caisse public résiduaire
(CAAMI).
Les comités de gestion de la sécurité sociale sont en générale paritaires. Du côté des soins
de santé, c’est un peu différent. Les organes de gestion les plus importants des assurances
soins de santé ne sont pas paritaires mais quadripartites. On a une délégation syndicale et
une délégation patronale, mais on a aussi d’autres acteurs, les représentants des
prestataires de soins et les représentants des patients (les mutualités).
Un aspect capital à avoir en tête : on est dans un système libéral (selon une classification
internationale). Pourquoi ? Il y a une double liberté en fait. D’abord, du côté du patient, il
y a le libre choix du prestataire du soin. On va chez le médecin qu’on veut… Ce n’est pas le
cas partout ! Parfois le choix est plus ou moins contraint sur base géographique. L’autre
grande liberté c’est la liberté thérapeutique. C’est du côté du prestataire : il soigne comme il
« veut. » Il y a une déontologie évidemment, mais ils ont une marge d’appréciation
importante. Et ce caractère libéral de l’organisation des soins de santé est souvent pointé
comme un élément qui rend difficile la maîtrise budgétaire du système. Dans d’autres
pays, on ne va pas où on veut et la liberté thérapeutique est plus encadrée. Dans ces
systèmes, les pouvoirs publics ont une plus grande maîtrise sur l’évolution de l’ensemble
du système. Les dépenses augmentent de plus en plus (comme partout), mais c’est plus
dur à gérer dans un système libéral. Et on verra plus tard des illustrations des difficultés
qu’il y a à garder simultanément la maîtrise budgétaire et la liberté de choisir son
prestataire et du prestataire.
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Champ d’application
Qui est couvert contre le risque d’un pépin de santé ? Dans les autres branches, la
sécurité sociale dit : personnes assujetties aux régime de sécurité sociale des travailleurs
salariés. Ici la réponse est très différente, parce qu’on a une couverture quasiment
universelle. C’est 99% de la population qui est couverte. Comment on atteint ce résultat ?
Malheureusement pour nous, ça serait plus simple par une disposition qui dirait : est
bénéficiaire tout qui réside en Belgique. En fait, la loi procède autrement. La loi, de 1994
relative à l’assurance obligatoire de soins de santé et d’indemnité, c’est une longue liste de
catégories de bénéficiaires, qui a été étendue. Et quand on additionne tout, au total, 99%
de la population est couverte.
On a évidemment d’abord la catégorie historique : les travailleurs salariés. C’est eux qui
bénéficiaient d’abord de cette assurance. Mais pas seulement ! On a les fonctionnaires
statutaires, soit les agents des services publics. Ils sont dans le même système que les
travailleurs salariés. Et les indépendants aussi. Jusqu’à il y a dix ans environ, les
indépendants avaient une couverture obligatoire contre la maladie (depuis les années 60),
mais cette couverture obligatoire ne couvrait que les gros risques. Les commerçant, artisans,
administrateurs de société, etc., étaient protégés par la sécurité sociale que contre les gros
risques. C’était quoi ? Peu de choses en fait : les accouchements, les hospitalisations et
traitement de certaines maladies graves. Tout le reste c’était des petits risques… Pour les
petits indépendants, c’était un grand facteur de précarité. Mais depuis 2008, tous les
indépendants ont été versés dans l’assurance soins de santé.
Il faut bien voir que cette liste est longue, et englobe par exemple tous les bénéficiaires
d’un revenu de remplacement à charge de la sécurité sociale. Recevoir un revenu de
remplacement nous ouvre des droits aussi dans l’assurance soins de santé ! Les personnes
handicapées sont titulaires aussi. Et les étudiants de l’enseignement supérieur également,
s’ils n’ont pas accès à l’assurance de soins de santé en tant qu’ils sont personnes à charge
d’un titulaire. (La plupart des étudiants sont bénéficiaires en tant qu’ils sont à charge
d’une personne qui ouvre des droits comme titulaires.)
Cours dixième – 21 novembre 2018
On est dans les soins de santé. La branche est assez intéressante car elle a un côté un peu
atypique : il n’y a pas la segmentation habituelle de la population en fonction des
catégories socio-professionnelles. On a une assurance unique pour toute la population.
On voyait les bénéficiaires au dernier cours. Le résultat final auquel on arrive est qu’il y a
environ 99% de la population en Belgique qui est assuré ! Mais ce résultat-là on ne
l’attend pas avec une seule disposition simple, mais bien de l’accumulation de beaucoup
de catégories. Dans les catégories, il y a deux sous-ensembles : (1) les titulaires et (2) les
personnes à charge des titulaires. Les titulaires ouvrent un droit pour eux, en leur nom propre,
mais aussi pour les personnes qui dépendent d’eux.
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Les titulaires : travailleurs salariés, indépendants, chômeurs, etc. On a une petite catégorie
depuis la fin des années 1990 : toutes les personnes inscrites au registre national des
personnes physiques et qui ne sont pas titulaires en tant qu’ils sont travailleurs, etc. D’où
sort cette catégorie ? L’idée est de boucler la boucle : catégorie de rattrapage pour toutes
les personnes qui ne sont pas salariés, chômeurs, indépendants, prépensionnés, etc. On
désigne qui ? Le registre national des personnes physiques c’est une plateforme virtuelle
qui rassemble les données des registres de la population des communes belges. Toutes les
personnes en séjour légal en Belgique, dont le séjour autorisé est égal ou supérieur à 3
mois, sont dans les registres de la population des communes ! Toutes ces personnes, si
elles ne sont pas titulaires (travailleurs, etc.), elles sont quand même titulaires en tant
qu’inscrites dans le registre national des personnes physiques.
En même temps qu’on a fait ça à la fin des années 90, on a décidé de supprimer toute
période de carences. Avant on avait un système de rattrapage pour les personnes non
titulaires, mais elles devaient payer une cotisation sociale pendant un certain temps. Ce
système n’était pas vraiment adapté vu que les personnes visées ne travaillaient pas,
n’étaient même pas au chômage…
On pourrait souhaiter de grandes simplifications au niveau législatif, mais on ne
fonctionne pas comme ça en sécurité sociale.
L’exigence de cotisation persiste néanmoins. Mais la cotisation pour les personnes qui
sont titulaires en tant qu’elles sont inscrites au registre national des personnes physiques
est dégressive en fonction du revenu : moins on gagne, plus la cotisation est faible. Et si
on a un revenu égal ou inférieur au revenu d’intégration (aide sociale du CPAS donc), la
cotisation est de 0 euro. En pratique, la majeure partie des personnes couvertes comme
ça ne doivent donc pas payer de cotisations.
On a les titulaires donc, et puis on a les personnes à charge d’un titulaire : ces dernières
ont accès à l’assurance soin de santé sur une base dérivée. C’est qui une personne à
charge ? Ce sont les conjoints ou partenaires de vie (concubins, compagnons, etc.), descendants
de moins de 25 ans et ascendants. Mais ces personnes doivent être à charge d’un titulaire, et il
y a deux conditions à satisfaire pour cela : (1) ne dispose pas elle-même de revenus ; (2)
partage la même résidence que le titulaire. Sauf pour les descendants ! Même si l’étudiant
ne vit plus chez ses parents, jusqu’à 25 ans, il est à charge de ses parents quand même !
Voilà comment on a universalisé l’assurance soin de santé… Qui n’est pas repris dans ces
99% ? Tous les étrangers en séjour irrégulier, ou en séjour illégal comme le dit la législation.
Ces personnes n’ont droit à rien sur le plan de la sécurité sociale, sauf une chose : l’aide
médicale urgente (AMU) ! C’est une forme de couverture de santé minimale donnée par
le CPAS. Mais c’est tout, rien d’autre ! Et l’autre catégorie : ce sont les personnes
étrangères en séjour légal en Belgique mais dont le titre de séjour est inférieur à 3 mois.
Elles ne sont pas inscrites dans le registre de la population d’une commune belge, et
donc pas inscrite dans le registre national des personnes physiques.
Conditions d’octroi
En tant que titulaire ou personne à charge, qu’est-ce qu’il faut faire ? Quelle situation est
remboursée ? Dans la branche santé, il y a très peu de conditions d’octroi ! Et c’est
délibéré bien évidemment : le but ici, contrairement à d’autres branches, ce n’est pas de
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faire la distinction entre ceux qui méritent et ceux qui ne méritent pas, entre les
responsables et ceux qui ne le sont pas, etc. Ici le but c’est de toucher le plus de monde
possible. Il n’y a que deux conditions d’octroi qui ne pèsent que sur les titulaires. Le sort
des personnes à charge dépend donc du sort de la personne titulaire. Une condition a été
supprimé à la fin des années 90 : c’était le temps d’attente avant de pouvoir bénéficier
d’une première intervention. Contraste avec le chômage donc…
Deux conditions : (1) être affiliée à un organisme assureur. Celui de votre choix. C’est qui ? Les
mutuelles et la CAAMI. Point important : il n’est pas prévu dans la législation que toutes
les personnes qui ne sont pas affiliées à l’une des mutuelles soient affiliées à la CAAMI !
C’est le cas pour le chômage. Ces personnes ne bénéficient donc pas d’une intervention
de l’assurance soins de santé. Et puis (2) il faut disposer d’un document de cotisations (ou un bon
de cotisations). Pratiquement ça ne signifie plus rien cependant pour les titulaires. L’idée
c’est de vérifier que les personnes sont bien en ordre de cotisations. Par le biais de
l’informatisation, il n’y a plus aucune démarche à faire par les titulaires, car si, par
exemple, un employeur est en ordre de cotisations, l’ONSS le communique directement à
l’organisme assureur. Si on a un revenu de remplacement, l’ONEM (et les institutions qui
en dépendent) envoie cette information. Par contre, il y a une démarche à effectuer ( ?)
pour les personnes qui sont titulaires en tant qu’elles sont sur le registre national des
personnes physiques.
Intervention de l’assurance maladie dans les dépenses médicales
C’est quoi l’étendue des interventions auquel on a droit en tant que bénéficiaire ? Il faut
voir ce qu’est l’objet de l’intervention (sur quoi ça porte ?), il faut voir l’hauteur de
l’intervention (proportion du remboursement ?) et il faut voir les modalités de
l’intervention (comment ça se passe ?).
D’abord l’objet de l’intervention : qu’est-ce qui est pris en charge ? On a d’abord dans la
loi une énumération des différents ensembles de prestations qui peuvent faire l’objet d’un
remboursement de l’assurance de soins de santé. Les soins courants sont un ensemble par
exemple : c’est la visite chez le médecin, le dentiste, le kiné, l’infirmier, etc. Mais aussi les
hospitalisations, les accouchements, les appareils auditifs, les prothèses, etc. Et c’est le Roi, le
gouvernement donc, qui doit préciser ce que contient chacun de ces sous-ensembles !
En toute hypothèse, l’assurance soins de santé n’intervient pas pour les interventions
médicales accomplies dans un but esthétique. Mais autre chose est une intervention à
caractère esthétique qui doit intervenir après un traitement par exemple.
On a dans la loi une liste des ensembles de prestations prises en charge. Le Roi fait
exécuter cela : il dit, pour chaque catégories, tous les actes médicaux et paramédicaux qui
font l’objet d’une intervention. Dans chaque catégorie donc ! C’est dans la nomenclature
qu’on trouve la liste exhaustive de tous les actes médicaux qui font l’objet d’une
intervention. Cette nomenclature est très importante. Elle trouve son siège dans un arrêté
royal de 1984. Et ça change tout le temps évidemment.
La nomenclature va aussi déterminer la valeur relative de chaque acte médical. Chaque acte
médical est associé à un numéro à six chiffres et à un code. Si on va chez le médecin, sur
l’attestation il y a un numéro à six chiffres : c’est la prestation médicale (ex : 101032, c’est
la visite chez le médecin généraliste). Et il y a aussi un code composée d’une lettre et un
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chiffre (ex : N8, « N » pour les médecins généralistes, et « 8 » c’est la valeur relative de la
visite, convertie en euros au moyen d’un coefficient).
Voilà pour l’objet : il y a quelque chose pour tous les actes énumérés dans la
nomenclature. C’est quoi la hauteur de l’intervention ? Qu’est-ce qui est remboursé ? Il
faut d’abord déterminer le tarif officiel des soins de santé. On a souvent droit à X% de tel
ou tel acte médical. Mais quelle est la base ? 75% de la visite chez le médecin, mais
combien coûte la visite ? Le système cherche à combiner deux préoccupations assez
contradictoires. La préoccupation première c’est assurer l’accessibilité des soins. Il faut des
tarifs plus ou moins uniformes et stables dans le pays. L’autre grande préoccupation c’est
qu’on n’est pas dans un système de médecin d’état, mais de système de médecine libérale.
Les prestataires de soins sont attachés à leur autonomie et certains souhaitent facturer ce
qu’ils veulent. Comment concilier ces deux préoccupations en sens contraire ? On a fait
un compromis en 1963 : on a mis en place, dans chaque profession médicale et
paramédicale, un système de concertations sociales propre au monde médicale. Il y a une
codétermination des tarifs ! (Comme dans le monde du travail avec les partenaires sociaux.)
Chez les médecins par exemple, on a tous les deux ans une grande palabre, une grande
négociation : l’accord médico-mutualiste. C’est conclu tous les deux ans (comme dans le
monde du travail avec les salaires). On fixe alors les tarifs de soins de santé. En vertu de
la nomenclature, la consultation chez le médecin généraliste est associée au code « N8 »,
dans l’accord médico-mutualiste on va déterminer le coefficient qui va convertir ce « 8 »
en euros (on est à environ 3 quelque chose). Cet accord est établi au sein d’une commission
paritaire qui se retrouve à l’INAMI, où siège les syndicats de médecins et les mutuelles,
qui représentent les patients.
Le tarif déterminé de la sorte ne s’impose pas à tous les médecins ! (Pareil pour les
dentistes, les kinés, etc.) Pourquoi ? Parce qu’il y a l’attachement à la médecine libérale !
Le système est le suivant : l’accord médico-mut conclu, tous les médecins qui ne
réagissent pas sont présumées adhérer à l’accord et donc s’engagent à appliquer les tarifs de
l’accord. Si le médecin ne veut pas être tenu, il peut par le biais d’une démarche faire part
de sa volonté. Le médecin non conventionné a fait une démarche pour ne pas être lié par les
tarifs de l’accord. Ce médecin peut facturer ce qu’il veut. Il peut demander 50 euros pour
la visite s’il veut.
On a une proportion en Belgique de médecins conventionnés relativement haute et
constante. C’est environ 90% des médecins généralistes. En revanche, on a un
événement de déconventionnement assez marquée chez certains spécialistes ! En
chirurgie esthétique c’est déjà le cas. Mais aussi : les dermatologues. Les pédiatres aussi…
Et le plus choquant peut-être pour le prof : les gynécologues. Trouver un gynécologue
conventionné à Bruxelles c’est très compliqué ! Et ça inquiète les mutuelles.
Normalement, on doit avoir une certaine prise sur ceci en tant que patient. On avait
prévu dans le texte fondateur que les prestataires de soins choisissent d’être
conventionnés ou pas (mais il y a une présomption d’adhésion). (Aussi, les prestataires de
soins conventionnés bénéficient de certains avantages sociaux, comme une pension
complémentaire par l’INAMI.) A tout le moins, le patient doit savoir si le prestataire est
conventionné ou pas. Ce qui est prévu dans la loi est fort peu respecté et ça fait peu de
débats. Normalement, dans un cabinet privé, le médecin doit clairement indiquer quelque
part s’il est conventionné ou pas. En milieu hospitalier aussi… On a souvent une feuille
A4 au mur avec une police 10 la liste des médecins non conventionnés ! Et on a des
patients surpris bien souvent !
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L’INAMI a d’ailleurs une base de données qui permet de consulter tous les prestataires
de soins conventionnés ou pas de tout le pays.
Quelle est la hauteur de l’intervention de la sécurité sociale donc ? Ce qu’on vient de dire
ça permet de déterminer le tarif officiel. La règle générale c’est que les soins de santé ne
sont, en Belgique, pas gratuits. C’est la règle. C’est le ticket modérateur : une part est
remboursé par la sécurité sociale, une part est payé par le patient. La visite chez le
médecin généraliste est remboursée à 75%, et 25% étant la quote-part personnel, le ticket
modérateur. Et ce 75% est toujours appliqué au tarif officiel ! Le remboursement de la
mutuelle est toujours calculé sur le tarif conventionnel. Imaginons qu’on aille chez un
gynécologue et que c’est remboursé à X%. Le tarif est de 35 euros. On est remboursé de
X% de ces 35 euros. Si un autre demande 100 euros ? On aura quand même 75% de 35
euros. Il y a toujours une intervention de la sécurité sociale, mais la base de calcul c’est le
tarif officiel.
On a deux correctifs dans le système. La sécurité sociale est complexe. Pour la limitation
des dépenses, depuis les années 90, on a régulièrement relevé les tickets modérateurs. Le
but : faire des économies. Mais si on est en mauvaise santé avec des revenus faibles, c’est
problématique. On a deux correctifs. L’un joue sur le pourcentage du remboursement :
c’est l’intervention majorée. Pour certaines catégories sociales, jugées vulnérables, le taux de
remboursement est plus important que le taux normal. Ainsi, visite chez le médecin
généraliste, pour les bénéficiaires de l’intervention majorée (BIM) le taux est de 90%.
C’est qui ces BIM ? On a une longue énumération. Avant on parlait de VIPO (veufs,
invalides, pensionnés, orphelins). Ces catégories ont été étendues. Aujourd’hui il y a deux types
de BIM : (1) BIM avantage et (2) BIM revenu. Le BIM avantage reprend toutes les
personnes qui perçoivent une allocation d’aide sociale. Si on a un revenu d’intégration du
CPAS, une allocation pour personne handicapée, etc., on a le statut BIM avantage. Ce
statut BIM avantage est octroyé automatiquement ! Sans rien faire, la visite chez le
médecin généraliste est remboursée à 90%. L’autre ensemble c’est tous les ménages dont
les revenus sont inférieurs à un certain seuil. Mais pour avoir le statut BIM revenu il faut
faire la demande ! Et c’est un sujet de débat dans le milieu médical, entre syndicats de
médecins et mutuelles. Les mutuelles demandent régulièrement que le statut BIM revenu
soit octroyé automatiquement, c’est faisable en croisant les données entre le fisc et la
sécurité sociale. Et on sait bien que beaucoup de personnes qui auraient droit à ce statut
n’en bénéficient pas ! Parce qu’ils ne font pas la démarche, parce qu’ils l’ignorent… C’est
une situation de « non-recours » (non take-up des droits).
Deuxième correctif. L’intervention majorée joue sur le pourcentage. Le deuxième
correctif c’est le maximum à facture, le MAF : il procède en euros. En l’espace d’une année
civile, on ne peut pas payer plus de X euros de tickets modérateurs ! Les plafonds à ne
pas dépasser varient en fonction de votre niveau de revenus. Au-delà, automatiquement,
la mutuelle prend tout en charge, plus aucun ticket modérateur pour le patient.
Modalités de l’intervention
En règle générale, le remboursement se fait a posteriori et à l’acte. On va d’abord chez le
médecin, on paye tout, le médecin donne une attestation de soins (papier vert) puis on
envoie ça à la mutuelle. Et la mutuelle paie sur votre compte le 75% du tarif officiel. Ce
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système fonctionne à l’acte : chaque acte médical prévu dans la nomenclature est
comptabilisé. Chaque acte donne lieu à une facturation.
(Il existe des maisons médicales, qui dérogent à la règle. Mais on met ça de côté.)
Il y a des exceptions quand même. On a le tiers payant. C’est la situation dans laquelle le
prestataire de soins ne vous demandent pas l’argent, mais il envoie la facture directement
à votre organisme assureur (mutuelle). Cet organisme assureur va payer la somme. Ceci
pour éviter que des patients qui ont des ressources limités n’aillent pas chez les médecins
car c’est compliqué pour eux d’avancer la somme ! Les mutuelles et les syndicats se
battent là-dessus. Les mutuelles pensent que le tiers payant devrait être généralisé. On fait
des compromis… Le tiers payant n’est pas généralisé, mais c’est prévu pour certains cas,
notamment pour l’hospitalisation. On paye alors que le ticket modérateur. On l’a aussi
fait, depuis 2015, pour les BIM ! On compte alors que le ticket modérateur.
L’aide sociale
L’aide sociale, c’est quoi ? C’est à opposer aux assurances sociales. Les assurances
sociales sont en règles générales contributives. L’aide sociale est non contributive ! Mais la
contrepartie c’est que ce sont des prestations résiduaires, conditionnées par un état de besoin.
Dans l’assurance sociale, on ne fait jamais référence à l’état de besoin… Ici oui ! On fait
une enquête sur vos ressources, etc.
On va voir l’aide sociale en deux temps. D’abord on va survoler chacun des prestations
constitutives du régime de l’aide sociale. Le système de sécurité sociale a plusieurs régimes.
On a des secteurs et branches au sein de chaque régime. On verra ici les différentes branches
du régime de l’aide sociale. Ensuite on verra la prestation la plus importante : le droit à
l’intégration sociale (ancien minimex).
De quoi il s’agit ? La première prestation d’assistance c’est la garantie de revenus aux
personnes âgées, la GRAPA. De quoi il s’agit ? Forme de minimex, de revenu minimum,
pour les seniors de notre société (65 ans pour l’instant). Si vous avez 65 ans et que, pour
quelques raisons qui soient, vous êtes sans revenus, sans ressources, vous aurez accès à la
GRAPA. Il y a une loi de 2001 qui règle la matière. Le guichet compétent c’est la Tour
des pensions à la Gare du Midi.
Deuxième prestation assistancielle sous conditions de ressources : les allocations aux
personnes handicapées. Mis en place en 1969 également. Là aussi, à la fin de cette période
d’expansion de la sécurité sociale, on a voulu garantir un plancher minimum, un socle de
base, aux personnes sans revenus, sans ressources, qui sont handicapées. Important
d’avoir en tête : il faut être sans ressources ! Il y a deux prestations qui se complètent en
fait : il y a l’allocation de remplacement de revenus (ARR dans le jargon), là on est dans l’idée
similaire à la GRAPA : fournir un revenu minimum à ces personnes pas en mesure de
gagner leur vie par leur travail. L’autre allocation c’est l’allocation d’intégration (AI) dont
l’objet n’est pas fournir un minimum vital mais un revenu complémentaire pour vous
permettre de faire face aux dépenses additionnelles qui découlent du fait que vous avez
votre vie limitée. Il y a un système de points qui calcule l’autonomie perdue : plus on
perd de l’autonomie, plus on a droit au revenu complémentaire. (Le montant de l’ARR
dépend d’une catégorie (A, B ou C) selon la situation du ménage.)
[email protected]
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NOT : le seuil de pauvreté c’est 1100 euros net.
Les allocations aux personnes handicapées sont la seule branche de la sécurité sociale qui
est alloué par le ministère lui-même ! C’est le seul dans la sécurité sociale.
Troisième ensemble : les prestations familiales garanties. Date de 1971. C’est une allocation
familiale en faveur des enfants de personnes qui n’ont pas droit (en tant que salariés,
indépendants ou fonctionnaires) aux allocations familiales. Et ça a été communautarisé.
Quatrième prestation : le droit à l’intégration sociale (ancien minimex). C’est le plus
important ! C’est de 1974 : moment clé, l’apogée de la sécurité sociale, et en même temps
le début de la grande crise de la désindustrialisation. On y reviendra.
Cinquième prestation : l’aide sociale au sens strict. C’est alloué par le CPAS. C’est la
prestation la plus indéterminée. Quand on n’a vraiment plus rien, l’article 1 de la loi
organique du CPAS (1976) : toute personne a droit a la dignité humaine et la mission des
CPAS est de fournir des aides pour permettre à chacun de mener une vie conforme à la
dignité humaine. D’où certaines interventions du CPAS aux plus démunis.
Droit à l’intégration sociale
Successeur du minimex. (Pour le reste, voir cours approfondi.) On avait d’abord un revenu
minimum catégoriel pour les personnes âgées. Puis pour les personnes handicapées, pour les
personnes qui ont des enfants à charge et, en 1974, on consacre le minimex. C’est plus
généraliste : revenu minimum pour personnes qui ne sont pas âgées, handicapées ou avec
enfants à charge.
Pourquoi le changement de nom ? C’est en 2002 que ça a eu lieu, car l’idée que l’aide
sociale a une connotation trop « passive ». Il faut un autre modèle : le droit à l’intégration
sociale mettrait en avant l’idée que le but n’est pas juste de donner de l’argent aux plus
pauvres, mais de les réinsérer dans la vie sociale. C’est l’objectif du législateur du moins,
c’est ce qu’il a dit. Mais en pratique ça n’a pas changé énormément, à quelques nuances
près. Toujours au niveau symbolique, c’est à ce moment que les CPAS ont été
rebaptisés : c’était centre public d’aide sociale, c’est devenu centre public d’action sociale.
Pour la même idée encore, car les bénéficiaires ne doivent plus êtres seulement passifs.
Cette loi de 2002, il faut voir ce qui est fondamental avant d’aller plus loin : on a affaire à
une prestation dont la mise en œuvre est très fortement décentralisée que dans les autres
branches. On a bien une loi fédérale unique, mais la mise en œuvre concrète de cette loi
n’est pas confiée à une IPSS ou à plusieurs, mais bien aux CPAS. Et il y en a un par
commune, donc 589 au total. Chaque CPAS a une personnalité juridique distincte de la
commune. On a donc 589 politiques d’aide sociale. Même si chaque CPAS doit respecter
la loi, il y a quand même une marge de manœuvre laissée !
Les 589 CPAS ne mettent pas en œuvre cette marge de la même manière (on le voit avec
la jurisprudence). Pourquoi ? Au sein de chaque centre, l’instance décisionnelle, c’est très
singulier, c’est un organe qui est constitué de mandataires politiques ! Ceux qui décident en
dernier ressort ce sont des mandataires politiques qui constituent le conseil. Dans les
autres branches, les décisions sont prises sur base de règles très précises. Le conseil est
un organe élu au second degré. Quand on vote aux communales, on vote aussi pour la
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composition du conseil de l’action sociale de la commune. C’est le conseil communal qui
désigne le conseil de l’action sociale ! Selon la commune, sa richesse, la couleur politique,
etc., on a des politiques de l’aide sociale qui n’ont pas les mêmes accents… Ainsi, on peut
poursuivre des études en bénéficiant un revenu d’intégration, mais la proportion varie
énormément de commune à commune ! Parfois il n’y en a aucun !
Champ d’application
Loi de 2002 donc. Qui est susceptible de frapper à la porte du CPAS et de toucher peutêtre un revenu d’intégration ? On n’est plus dans la sécurité sociale au sens strict. La
logique est très différente dans l’aide sociale. Le point de départ des assurances sociales
c’est l’assujettissement. Rien de tout ça ici : l’aide sociale concerne ceux qui n’ont pas
accès aux assurances.
Comment on délimite les personnes susceptibles d’en bénéficier ? On a, pour chaque
prestation, un trio de conditions qui s’applique : (1) l’âge ; (2) localisation et résidence et (3)
nationalité.
Résidence d’abord. C’est par l’impôt que ces aides sont financées. Il faut un certain lien de
rattachement avec la communauté du coup. Il faut résider effectivement en Belgique.
Précision : c’est une notion purement factuelle. Cela veut dire séjourner habituellement en
Belgique, se trouver dans le pays, peu importe l’inscription ou non dans le registre de la
population. La résidence est définie très largement et cela délibérément. Toutes les
personnes qui sont sur le territoire d’une commune doivent pouvoir frapper à la porte du
CPAS (si les deux autres conditions sont remplies). Une personne sans-abri sous le pont
d’une commune est bien dans résident de la commune. Et pourtant, dans la
jurisprudence, il y a des CPAS qui se font condamner car X ou Y n’a pas de logements
ou ne sont pas inscrits dans le registre de la population et donc ils lui refusent l’aide
sociale, etc.
L’âge ensuite. Il faut avoir atteint la majorité civile, soit 18 ans (depuis le début des années
90). Quelques correctifs existent : par exception, peuvent bénéficier de l’intégration
sociale, des personnes mineurs qu’on va assimiler à des majeurs pour le besoin du droit à
l’intégration sociale. Et ça vise trois situations : les personnes mineurs émancipées par mariage ;
les mineurs qui ont un ou plusieurs enfants à charge ; les mineurs qui sont enceintes. La loi du 26 mai
2002 va considérer ces jeunes comme des majeurs.
Et enfin la nationalité. Le droit a l’intégration sociale n’est pas accessible à tous majeurs
qui vient en Belgique, même en séjour légal. En 1974 il fallait être belge. Mais cette
catégorie a été élargie grâce à un certain nombre d’instruments internationaux. Ainsi, on y
a ajouté la nationalité d’un Etat membre de l’Union européenne ! De la personne, mais
aussi des membres de sa famille. Mais à condition, pour les citoyens de l’Union
européenne, qu’ils disposent d’un titre de séjour régulier d’au moins 3 mois ! Aussi,
l’étranger qui a été autorisé à demeurer en Belgique de manière indéterminée est inscrite
dans le registre de la population (et non le registre des étrangers) et peut bénéficier du
droit à l’intégration sociale. Et enfin les réfugiés ou bénéficiaires de la protection
subsidiaire : ceux qui ont fuit leur pays en raison de certaines circonstances, qui ont
demandé l’asile et se sont vu reconnaître le statut des réfugiés ou ceux qui ne remplissent
pas ces conditions strictes pour être reconnus comme réfugiés, mais dont on reconnaît
que, s’ils étaient renvoyés dans leur pays, ils subiraient des atteintes graves à leur intégrité
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physique, qui ont droit à la protection subsidiaire (c’est comme ça qu’on appelle en droit
des étrangers). Ces personnes-là peuvent aussi bénéficier de l’intégration sociale.
Cours onzième – 5 décembre 2018
Dernier cours. L’aide sociale est le 4e régime de notre système de sécurité sociale, qui
englobe toutes les prestations résiduaires. On peut y accéder même si on n’a jamais
travaillé et cotisé. Mais en contrepartie on évalue vos revenus.
Le droit à l’intégration sociale est la branche la plus importante sans doute. Par rapport aux
autres branches de la sécurité sociale, il y a une différence : la mise en œuvre est
décentralisée, ce sont les CPAS qui s’en occupent. On avait également vu le champ
d’application : triades de condition : âge, résidence et nationalité – cette dernière
condition a été élargie.
Conditions d’octroi
Lorsqu’on rentre dans le champ d’application, quelles sont les conditions d’octroi ? Le
droit à l’intégration sociale est strictement résiduaire : ça explique les différentes exigences
imposées par la réglementation. Cela veut dire qu’on n’a pas accès au CPAS parce qu’on
est belge seulement… En fait, on doit d’abord solliciter tous les autres moyens pour avoir un
revenu minimum. D’abord son propre portefeuille. Mais aussi vers le marché de l’emploi,
les autres branches de la sécurité sociale et la solidarité familiale. Quand on épuise tout
ça, le CPAS peut entrer alors seulement en jeu.
Si on ne respecte pas les conditions, la sanction est un refus d’octroi ou suppression de la
prestation. Ce n’est pas anodin par rapport au chômage. En chômage, la sanction
prononcée lorsqu’on se rend responsable de chômage par suite de circonstances
dépendantes de votre volonté propre, c’est la suspension des allocations de chômages
pendant un certain temps.
La première condition, la plus évidente, c’est qu’il faut ne pas disposer de ressources suffisantes,
donc être dans un état de besoin. Donc des revenus inférieurs au revenu d’intégration !
C’est le prix de la dignité humaine en Belgique disons… Le principe est très extensif : on
tient compte de toutes les ressources à disposition de la personne. On regarde vos
capitaux personnels, vos revenus locatifs, etc. Comment fait-on ça ? Lors de l’enquête
sociale ! C’est le CPAS qui fait l’enquête, chez vous. L’assistant va analyser votre situation
juridique mais aussi pécuniaire. C’est le prix à payer disons, car c’est non contributif ici.
Dans le cadre de cette enquête, on calcule vos ressources. L’arrêté d’exécution de la loi
du 26 mai 2002 contient des dispositions très détaillées pour le calcul des ressources. Il y
a des dispositions très techniques…
Par exception au principe, certaines ressources, importantes dans la vie quotidienne, ne
sont pas comptabilisées. En clair, on peut cumuler ces ressources avec le revenu
d’intégration au CPAS. En particulier, (1) les allocations familiales ! Mais aussi,
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deuxièmement, (2) les pensions alimentaires. Mais aussi (3) les bourses d’étude. On peut
toucher le CPAS et une bourse d’étude, mais on ne déduire pas la bourse du revenu
d’intégration donc.
C’est la première condition donc, tout le monde le sait. Mais la réglementation va plus
loin, comme au chômage ! En chômage, il ne faut pas être sans activité pour toucher les
allocations, il faut être chômeur involontaire. Ici aussi, il y a des exigences similaires.
Ainsi, il faut être disposer à travailler pour obtenir l’aide du CPAS ! Sauf si des raisons de
santé ou d’équité empêche la chose… C’est important, car les personnes visées sont
souvent en difficulté.
Être disposé à travailler ça veut dire quoi ? C’est une notion casuistique, il y a une grande
marge d’appréciation laissée au CPAS. La jurisprudence, de longue date, a posé deux
grandes balises. D’abord, la disposition au travail (1) n’est pas la disponibilité pour le marché de
l’emploi au sens de l’assurance chômage. Ce n’est pas la même chose ! Il y a deux logiques
différentes. L’assurance chômage est très liée avec le marché de l’emploi : les chômeurs
sont involontairement privés de travail et veulent travailler. Mais ici ce n’est pas pareil !
On ne peut pas dire : si l’ONEM sanctionne, alors le CPAS sanctionne aussi. On trouve
des pratiques interpellantes par les CPAS malgré tout… Mais aussi, positivement, la
notion est compris de manière assez large : il faut (2) être près à entrer dans un processus de
réinsertion socio-professionnelle. La jurisprudence (juridiction du travail) souligne beaucoup
que cette disposition doit s’apprécier de manière raisonnable, c’est-à-dire contextualisée.
Chaque absence de réaction à une convocation du CPAS ne signifie pas que la personne
ne veut pas travailler, ça dépend de la situation de la personne ! De son âge, de sa
formation, ses difficultés, sa situation familiale, etc. Il faut tenir compte de tout. On ne va
pas demander à un SDF qui arrive au CPAS : demain, recherche d’emploi.
Il y a des motifs exonératoires, car une part du public du CPAS n’est pas disposée à
travailler. Depuis 1974, la loi prévoit des exceptions : raisons de santé ou d’équité peuvent
empêcher la personne de travailler. Les raisons de santé ça peut être plein de choses : on
vise les pépins de santé physique mais aussi psychique. C’est important dans la pratique !
Tous les troubles plus ou moins marqués de la santé mentale peuvent justifier qu’une
personne ne soit pas disposée à travailler comme une autre. Mais aussi : raisons d’équité.
La législation ne les définit pas. C’est à double tranchant du coup… On a moins de
sécurité juridique que dans d’autres matières comme la pension ou le chômage. Mais en
contrepartie, il y a une certaine souplesse, des appréciations au cas par cas. Raisons
d’équité, c’est beaucoup de choses : le CPAS doit modaliser l’exigence de la disposition à
travailler pour ces raisons. Parfois on va enlever complètement cette exigence, parfois on
va la modifier. Exemple : la garde d’enfants. La situation revient souvent pour l’adulte
seul avec enfants. On ne peut pas attendre la même disposition à travailler de cette
personne qu’une personne sans travail. Mais dans l’assurance chômage, la charge
d’enfant, c’est traité comment ? En règle général, on ne tient pas compte des
considérations d’ordre familial ! Sauf si ça représente un empêchement temporaire et
exceptionnel (comme un enfant qui tombe soudainement et gravement malade). En aide
sociale, c’est plus simple. Mais aussi : la poursuite ou la reprise d’étude ! C’était établi
depuis longtemps par la jurisprudence, aujourd’hui c’est dans la loi. On peut bénéficier
du CPAS et poursuivre des études. (Au chômage, c’est possible, mais il faut obtenir une
dispense : en règle, c’est non.) On peut donc en tout ou en partie être empêché de
travailler pour des études et bénéficier de l’aide du CPAS.
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Cette attitude attendue par le CPAS peut être concrétisé dans un contrat. C’est typique de
l’Etat social actif. Un contrat avec un projet individualisé d’intégration sociale. C’est un
document qui contient des engagements réciproques à charge du CPAS et du
demandeur. Au lieu de dire « vous devez être disposé à travailler… », on dit, pour vous,
concrètement, être disposé à travailler va signifier concrètement ceci ou cela. Parfois c’est
de la recherche d’emploi, mais parfois c’est l’intégration sociale. Si on est dans une
situation administrative compliquée, sur le point d’être expulsé de chez soi, si on a des
problèmes d’alcool ou de drogue, un conjoint violent, etc., on va d’abord régler ça. En
assurance chômage, on n’en tient pas compte, au CPAS, oui. Et pour sa part le CPAS va
dire ce qu’il va faire aussi pour aider la personne à atteindre les objectifs du contrat.
Un changement important a eu lieu en 2016. Avant, le projet individualisé portait soit sur
l’insertion professionnelle, soit sur l’insertion sociale. C’était l’un ou l’autre. Légère
réécriture en 2016 de la loi, quelques mots qui changent : il est prévu que désormais le
projet individualisé porte de préférence sur l’insertion professionnelle. Ce n’est seulement
si c’est impossible que l’insertion doit être sociale. Le gouvernement actuel veut ramener
les personnes ver le travail, on le sait bien. Du côté du CPAS, on dit : attention, ça peut
paraître bien sur papier, mais beaucoup de bénéficiaires ne sont pas en mesure de rentrer
dans cette trajectoire là.
Il y a une sanction particulière. En général, il y a un non octroi ou retrait de l’aide. Mais il y a
aussi, si on ne respecte pas le contrat, une sanction dérogatoire : le revenu d’intégration va
être suspendu pendant un mois. C’est plus souple que le retrait pur et simple du revenu
d’intégration… C’est parce que le contrat individualisé était très controversé quand on l’a
mis en place. Mais bon, dans le contrat, les deux parties ne sont pas sur un pied d’égalité
évidemment. Le demandeur est souvent vulnérable.
Pour les juristes, dans la loi du 26 mai 2002, on avait un article 3/1, qui disait que la
disposition à travailler peut être rencontré par l’acceptation d’un service communautaire.
Réforme de 2016. C’était controversé… Il ne s’agissait pas pour la personne qui recevait
le revenu d’intégration de faire des démarches pour retrouver un emploi seulement, mais
rendre un service à la communauté, sans rémunération, de manière bénévole. La Cour
constitutionnelle a été saisi par la Ligue des droits de l’Homme. La Cour a annulé la
disposition ! La Cour s’est prononcé sous l’angle de la répartition des compétences : c’est
une attribution des Régions depuis la sixième réforme de l’Etat. C’était le choix le plus
prudent évidemment, la Cour n’a rien dit sur l’aspect social. L’article 3/1 n’existe plus
donc, même s’il est dans le Code.
Donc : pas avoir de ressources, être disposé à travailler (marché de l’emploi et/ou
insertion sociale). Et puis, troisième condition obligatoire : il faut faire valoir ses droits aux
autres prestations sociales. On doit d’abord solliciter les autres prestations de la sécurité
sociale avant d’aller au CPAS ! Et lors de l’enquête sociale, l’assistant se rend chez vous,
regarde votre situation, mais fait aussi le point sur le parcours. On peut alors s’apercevoir
que vous avez peut-être droit au chômage ou toucher des indemnités d’incapacité. Le
CPAS doit faire le point là-dessus et si on peut faire appel à une autre branche de la
sécurité sociale, il faut le faire, car l’aide sociale est strictement résiduaire. Et le CPAS ne
vous renvoie pas simplement en fait, il doit vous accompagner dans les démarches ! En
fonction des personnes, parfois il faut indiquer le lieu où se rendre, parfois le CPAS peut
agir en votre nom et en votre faveur. Le CPAS peut introduire un recours à votre place !
C’est dans la loi.
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Ce sont les trois conditions qu’il faut respecter donc : sans ressource, disposé à travailler
et avoir fait valoir ses droits dans les autres branches de la sécurité sociale. Mais il y a une
condition supplémentaire facultative. C’est 3 + 1 donc. C’est laissé à l’appréciation du
CPAS. Le CPAS peut vous demander de faire valoir vos droits à l’égard des personnes
qui doivent venir à votre secours. C’est dans le Code civil. Mais la loi de 2002 dit : ce sont
uniquement les conjoints, ex-conjoints, parents et enfants. Personne d’autre ! En pratique, cette
condition est souvent activée lorsqu’on a affaire à des jeunes (18 à 20 ans) qui quittent le
domicile familial… S’il y a des problèmes dans la famille et qu’on quitte à cause de ça, le
CPAS ne va pas vous renvoyer vers la famille. Mais s’il n’y a pas de conflit particulier, le
CPAS peut considérer qu’il n’y a pas de raisons, qu’on quitte la maison parce qu’on en a
marre seulement, etc. En règle générale, l’aide sociale passe après la solidarité familiale.
Mais c’est une question d’appréciation, on tient compte de la situation.
Droit à l’intégration sociale
On a droit à quoi ? Ce qu’on a observé avec le passage de l’Etat providence à l’Etat social
actif c’est une diversification des modes d’intervention du CPAS. Dans l’ancien régime du
minimex, c’était une somme d’argent, X euros par mois. En pratique, le droit à
l’intégration sociale c’est aussi cela, mais pas seulement. Depuis la loi de 2002, ce droit
peut prendre la forme d’un emploi ou d’un revenu d’intégration assorti ou non d’un
contrat contenant un projet individualisé d’intégration sociale. Donc : emploi ou revenu
d’intégration (minimex), avec ou pas un projet. Le projet a un statut un peu hybride :
c’est une condition d’octroi (il faut la respecter, sinon on peut être sanctionné), mais aussi
une partie de la prestation… Dans le contrat, le CPAS dit ce qu’il va faire pour vous
aider à atteindre tel ou tel objectif. Et d’un CPAS à l’autre, on a des choses très
différentes. Parfois le contrat est très coercitif ! Parfois c’est un outil
d’accompagnement…
Particularité en 2002 qui a presque disparu : dans le système initial, ces trois modalités
n’étaient pas du tout articulé de la même façon selon qu’on avait moins ou plus que 25
ans. Pour les moins de 25 ans, on insistait beaucoup sur l’emploi ; pour les plus de 25
ans, c’était l’emploi ou le revenu d’intégration. En 2016, le gouvernement a dit : le retour
à l’emploi c’est une priorité, pour les 25 ans et plus aussi donc. Dans le texte, c’est
toujours là, vous le verrez dans le Code. Mais depuis 2016, en pratique, il n’y a presque
plus de différences.
Pour les moins de 25 ans, le grand changement de 2002 (en apparence), c’est la priorité
très nette donnée à l’emploi sur le revenu d’intégration. Discours typique de l’Etat social
actif : il ne faut pas d’assistanat pour les jeunes, ça ne doit pas être une habitude. Le droit
à l’intégration sociale doit être un emploi. La loi dit : toute personne de moins de 25 ans a
droit à l’intégration sociale par un emploi adapté dans les 3 mois qui suivent
l’introduction de la demande. Mais ce droit à l’emploi n’a pas la nature d’un droit subjectif.
On ne peut pas exiger un emploi du CPAS. Ce droit à l’emploi fait peser une obligation de
moyen sur le CPAS. C’est ce que dit la jurisprudence. Le CPAS doit faire son possible,
déployer tous les moyens, etc. Le CPAS peut par exemple prendre en charge une partie
du salaire. Ou bien peut aussi engager lui-même le bénéficiaire. Ce sont les contrats article
60. Pourquoi ? C’est article 60 de la loi organique du CPAS. Le CPAS vous engage et
vous recevez un salaire. Et on se reconstitue des droits à la sécurité sociale.
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En pratique, pour les 150000 bénéficiaires du droit à l’intégration sociale, pour la plupart
c’est un revenu d’intégration. C’est l’ancien minimex donc. La loi dit : dans l’attente d’un
emploi (environ 90% des bénéficiaires), on a droit à un revenu d’intégration.
Revenu d’intégration
Ce revenu d’intégration, comment ça marche ? Ici les montants sont forfaitaires. Ce n’est
pas X% de quelconque rémunération. C’est un minimum qui est déconnecté de tout passé.
Et ce montant plancher varie en fonction de votre situation familiale. On fait de la
modulation familiale. On peut comprendre : objectivement, les besoins ne sont pas les
mêmes si on est seul ou avec des enfants, avec d’autres personnes ou pas, etc. La
difficulté qui est suscitée cependant c’est qu’en faisant cette modulation familiale, on
s’immisce de manière assez extensive dans la vie privée ! C’est très intrusif même… Et
on décourage la solidarité familiale de façon informelle. On touche moins si on vit seul.
(C’est un vieux débat.)
On distingue trois catégories en matière de revenu d’intégration : les cohabitants, les isolés
et ceux qui vivent avec une famille à charge.
La loi définit la cohabitation : ce sont toutes les situations dans lesquelles les personnes
vivent sous un même toit et/ou règle en commun leur question ménagère. La définition
avait été construite par la Cour de cassation dans les années 80, en 2002 on l’a inscrite
dans la loi. Donc cohabitation c’est deux choses : il y a un critère géographique et un
critère économique (on forme une unité, un ménage, sur le plan économique). La
conséquence de cette définition c’est que cette notion est déconnectée de toute
connotation affective ou sexuelle. On dit un même toit, pas un même lit ! On peut être
isolé même si on est avec quelqu’un en fait… Ou on peut être cohabitant si on vit avec
un ami et que chacun contribue plus ou moins en fonction de ses moyens. Mais en
pratique, la définition est à l’origine de beaucoup de contentieux : est-ce que oui ou non il
y a cohabitation ? D’où le fait que beaucoup d’observateurs du milieu social qui
défendent l’individualisation des montants, sans avoir égard à la vie privée.
Et puis la personne isolée. Ce n’est pas défini par la réglementation. Ce sont les personnes
qui vivent seules, mais pas que ! Un isolé c’est une personne qui vit seule, mais aussi
quelqu’un qui ne vit pas seule mais sans rentrer dans la définition de la cohabitation. On
habite avec 5 personnes par exemple, mais chacun se débrouille tout seul. Ce sont des
isolés qui vivent sous le même toit. Exemple : un squat. Et là aussi, il y a beaucoup de
litiges… Le CPAS présume un peu trop rapidement qu’il y a cohabitation dès qu’il y a vie
sous le même toit. Mais le critère économique fait défaut, il faut le dire au CPAS.
Enfin, la catégorie majorée, les personnes qui vivent avec une famille à charge. Le critère c’est
qu’il doit y avoir présence au moins d’un enfant mineur. (Le montant ne varie pas si on a
plus d’enfants.) Alors on a le taux famille à charge. Si on a deux personnes en couple sans
enfant, on a le taux cohabitant. Mais seul avec un enfant, c’est le taux famille à charge. Et
ce taux, qui est le plus élevé, c’est un montant unique octroyé pour l’ensemble du
ménage.
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(Rappel : les allocations familiales ne sont pas déduites de votre revenu d’intégration !
Mais en pratique ça ne résout pas toute la difficulté, un enfant coûte plus que 150 euros.
En tout cas, sur base de l’article 1, le CPAS peut octroyer des aides supplémentaires. Il le
fait souvent si une personne seule a plusieurs enfants.)
Les montants, c’est quoi ? Dernière indexation en date : 1er septembre 2018. Le montant
isolé c’est 1,5x le taux cohabitant. Et le taux famille à charge c’est 2x le taux cohabitant.
Le montant de référence c’est le taux isolé : 910 euros.
Deux précisions importantes sur la manière dont on calcule le montant. Pour bénéficier
du droit à l’intégration sociale, il faut ne pas avoir de ressources. Au niveau du calcul de
l’allocation, ce point a une incidence. On ne touche pas nécessairement le montant
complet ! C’est au total qu’il faut arriver à 910 euros… On va donc déduire un éventuel
revenu. Si on a 500 euros, on va toucher 910 moins 500. C’est un revenu différentiel : le
CPAS va combler la différence entre ce qu’on a et le niveau à atteindre.
Mais aussi, deuxième précision, la situation de cohabitation on veut l’éviter. Pourquoi ?
Parce que c’est le montant le plus bas. Mais aussi, parce que s’il y a cohabitation, on vient
regarder ce qu’il y a dans votre poche mais aussi ce qu’il y a dans la poche de la personne
avec laquelle vous habitez ! La réglementation balise les choses : les ressources des
personnes avec qui vous cohabitez doivent être prises en compte – et entrer dans le calcul
de ressources – si c’est votre conjoint, cohabitant légal ou votre partenaire de vie.
Imaginez que vous habitez avec quelqu’un et que vous êtes en couple, qui a un revenu et
ramène 900 euros par mois. Le CPAS va fictivement répartir ces 900 euros sur vos deux
têtes. Votre partenaire doit avoir au moins pour lui-même 600 euros (c’est le minimum
en tant que cohabitant). Et on va considérer que la différence peut vous être imputée ! Et
donc 300 pour vous. Mais la prise en considération des ressources de cette autre
personne est facultative lorsque celui avec qui vous cohabitez est un ascendant ou
descendant majeur de premier degré (parent et enfant). Le CPAS peut aussi regarder dans
les poches de ces personnes et faire cette opération de calcul. Dans tous les autres cas de
figure, le CPAS ne peut pas prendre en compte les revenus des personnes avec lesquelles vous
cohabitez : cousin, frère, ami, inconnu, etc.
Les montants ne sont pas très élevés. Au niveau européen, on a un point de
comparaison : l’indicateur du seuil de risque de pauvreté. C’est commun à tous les pays de l’UE
depuis les années 2000. Comment on mesure ça ? Il s’agit d’avoir au moins 60% du
revenu national médian disponible (en net donc). On regarde le revenu médian dans
chaque pays. Le revenu médian c’est le revenu qui partage la population belge en deux
moitiés équivalentes ! 50% a plus que le revenu médian, 50% a moins que le revenu
médian. Si vos revenus disponibles sont inférieurs à 60% de ce revenu médian, on
considère que vous êtes significativement en décrochage par rapport au niveau de vie de
la plupart des personnes qui vous entourent. (Le revenu moyen est plus élevé que le
revenu médian.) En Belgique on a un écart entre le filet de sécurité d’existence et ce que
l’UE considère comme étant le minimum requis. C’est un écart de 200 euros ( ?) qui ne
diminue pas dans le temps. Certains disent donc qu’il faudrait relever les minima sociaux
au niveau du risque de pauvreté. En Belgique, c’est 15% le taux de pauvreté (une
personne sur sept). C’est la moyenne de l’UE en fait. En Grèce ou au Royaume-Uni c’est
pire, dans les pays nordiques c’est mieux.
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Tout ceci c’était pour les moins de 25 ans. L’emploi d’abord, à défaut, le revenu
d’intégration. Et le régime pour les plus de 25 ans est censé être différent. Mais cette
différence a quasiment disparu, en 2016 : à partir de là on a dit que pour ceux qui ont
plus de 25 ans aussi, le droit à l’intégration sociale doit être en priorité un emploi.
Compte tenu des difficultés pratiques, ça ne change plus grand-chose. Il y a quelques
différences techniques qu’on ne verra pas (notamment pour la poursuite des études).
(NOT : le tribunal du travail est compétent pour toute la sécurité sociale. Voir le CJ.)
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Informations concernant l’examen
Tout ce qu’a dit le prof fait partie de la matière. Ici, cette année, dans cet auditoire. Mais
aussi les parties du cours pour lesquels il y a un syllabus : répartition des compétences ;
accidents du travail ; le financement. Ils sont sur l’UV déjà. Pour les soins de santé, sauf
pour la première section introductive, il y aura des notes complètes et mises à jour
(environ 30 pages).
Sur l’UV il y a aussi trois documents : rapport au régent et un schéma qui reprend la
structure de la sécurité sociale des salariés et des indépendants.
Le questionnaire cette année se présentera de la même manière que celui de l’année
dernière. Même format globalement. Des questions plus ou moins longues. Il faut
répondre à l’intérieur d’un cadre. Les questionnaires sont corrigés avec un assistant, mais
chacun corrige les mêmes questions dans les mêmes questionnaires et le prof (repasse en
dernier) met la note finale.
Il y a les consignes de l’examen sur l’UV. Il faut être rigoureux sur la terminologie. Le
prof ne va pas chercher à deviner ce qu’on a voulu dire. Il y a des exemples dans le
document.
Dernière consigne très importante : il faut répondre à la question, à toute la question,
mais rien qu’à la question. Les développements doivent être ajustés, calibrés, en fonction
de l’énoncé. Il ne faut pas sortir un morceau du cours nécessairement, il faut répondre à
la question, même si toute la question.
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