mesures d`incitation - Convention on Biological Diversity

CBD
CONVENTION SUR LA
DIVERSITE
BIOLOGIQUE
Distr.
GENERALE
UNEP/CBD/SBSTTA/7/11
20 septembre 2001
FRANÇAIS
ORIGINAL : ANGLAIS
ORGANE SUBSIDIAIRE CHARGE DE FOURNIR DES AVIS
SCIENTIFIQUES, TECHNIQUES ET TECHNOLOGIQUES
Septième réunion
Montréal, 12-16 novembre 2001
Article 5.3 de l’ordre du jour provisoire*
MESURES D’INCITATION
Propositions pour la conception et la mise en œuvre de mesures d’incitation
Note du secrétaire exécutif
Résumé analytique
La présente note a été établie en réponse à la décision V/15 de la Conférence des Parties, priant
notamment le Secrétaire Exécutif de collaborer avec d’autres organisations en vue de collecter des
informations relatives aux instruments destinés à soutenir les incitations positives et relatives aux
mesures d’incitation perverses, et d’élaborer des propositions visant à concevoir et mettre en œuvre des
mesures d’incitation en vue de la septième réunion de l’Organe subsidiaire chargé de fournir des avis
scientifiques, techniques et technologiques (SBSTTA). Cette note prend en compte les travaux soumis
au Secrétariat par un ensemble d’organisations compétentes, ainsi que les opinions émises par les
membres du groupe de liaison sur les mesures d’incitation, qui ont été recueillies par le Secrétariat, en
particulier celles préconisant le développement d’un plan d’action pour une coopération future en matière
de mesures d’incitation entre organisations internationales compétentes, dans le but d’élaborer une
approche pratique pour la conception et la mise en place de ces mesures. Le cadre de travail proposé dans
la présente note sera examiné en concertation par les experts et autres parties prenantes présents à
l’atelier de travail prévu en septembre 2001, préalablement à la présentation d’un document définitif à la
septième réunion de la SBSTTA.
Les mesures d’incitation sont généralement regroupées en quatre catégories : incitations
positives, mesures dissuasives, annulation des incitations perverses et incitations indirectes. Le but des
mesures d’incitation en faveur de la conservation et de l’utilisation durable de la diversité biologique est
d’améliorer le processus décisionnel dans ce domaine, afin de protéger à la fois les intérêts publics et
privés de la diversité biologique et de ses éléments constitutifs. Afin d’encourager le développement des
*
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/…
Par souci d’économie, le présent document est imprimé en nombre limité. Les délégués sont donc priés d’apporter leurs propres exemplaires
aux séances et de s’abstenir de demander des copies supplémentaires.
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incitations, la présente note a distingué quatre problèmes multisectoriels liés à la conception et à la mise
en œuvre de mesures d’incitation, qui pourraient faire l’objet d’une coopération internationale utile : la
collecte et la diffusion des informations ; l’implication des parties prenantes, y compris des populations
locales et autochtones ; le développement de techniques d’évaluation ; la création des capacités à de
multiples niveaux, y compris scientifique et technique, juridique et administratif, ainsi que financier.
S’inspirant du cadre proposé par l’Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE) et prenant en compte les enseignements tirés de diverses études de cas, ce
document propose qu’un certain nombre d’éléments soient pris en compte lors de la conception et de la
mise en œuvre de mesures d’incitation, dont :
(a)
Identification du problème (menaces sous-jacentes, buts, identification des parties
prenantes, processus participatif) ;
(b)
Conception (approche par écosystème, démarche fondée sur le principe de précaution,
principe d’efficacité, internalisation des coûts, création de valeurs pour les communautés locales,
panachage de mesures) ;
(c)
Facilitation de la mise en œuvre grâce à la création de soutien et la mise à disposition de
capacités (capacité humaine, accords institutionnels, implication des parties prenantes,
financement) ;
(d)
Gestion, contrôle et exécution (capacités administratives et juridiques, financement).
Ces informations seront présentées lors des discussions de l’atelier de travail dans le but
d’élaborer des propositions pour la conception et la mise en œuvre de mesures d’incitation ralliant le
soutien de nombreux pays. Il est essentiel de reconnaître qu’une seule mesure ne suffira pas à aborder la
complexité inhérente aux décisions concernant la conservation de la diversité biologique et l’utilisation
durable. C’est pourquoi tout processus décisionnel devrait examiner un panachage de mesures pour
atteindre le but désiré, en tenant compte du contexte propre au pays concerné. Aussi est-il crucial
d’examiner les interactions de certaines mesures d’incitation lorsqu’elles s’adressent aux différentes
facettes d’un écosystème complexe, tels que ses composants économiques, écologiques et sociaux.
Enfin, vous trouverez des recommandations pour une coopération future en matière de mesures
d’incitation. Ces recommandations sont déclinées selon les quatre thèmes multisectoriels présentés au
début de ce rapport. Elles sont destinées à servir de base de discussion lors de l’atelier de travail.
Considérées dans leur ensemble, elles pourraient dans le long terme constituer un plan d’action
permettant aux Parties et organisations de développer des projets et des politiques concrètes, ainsi qu’une
orientation pour les dispositifs financiers participant à un soutien efficace et à la définition des priorités
dans le domaine des mesures d’incitation en faveur de la conservation et à l’utilisation durable de la
diversité biologique.
Recommandations suggérées
Le SBSTTA est invité à étudier les recommandations formulées par l’atelier de travail sur les
mesures d’incitation à la conservation et à une utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité
biologique qui se réunira du 10 au 12 octobre 2001 à Montréal et dont la présente note constituera le
principal outil de travail.
/…
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TABLE DES MATIÈRES
Chapitre
Page
Résumé analytique ...................................................................................................................................... 1
Recommandations suggérées ..................................................................................................................... 2
I.
Introduction...................................................................................................................................... 4
II.
Coopération...................................................................................................................................... 5
III.
A.
B.
C.
D.
Conditions fondamentales nécessaires à l’application efficace des mesures d’incitation .............. 6
Les informations ........................................................................................................................... 9
L’implication des parties prenantes, y compris les communautés locales et autochtones ......... 10
L’évaluation ................................................................................................................................ 11
La création des capacités ............................................................................................................ 13
IV.
Elaboration de propositions en vue de la conception et de la mise en œuvre de mesures
d’incitation ..................................................................................................................................... 15
V.
Le processus décisionnel : le choix des mesures appropriées et des mesures complémentaires .. 19
VI.
A.
B.
C.
D.
Recommandations pour une coopération future en matière d’incitations ..................................... 22
L’information ............................................................................................................................. 22
L’implication des parties prenantes, y compris des communautés locales et autochtones ........ 23
L’évaluation ................................................................................................................................ 24
La création des capacités ............................................................................................................ 24
ANNEXE: Contributions spécifiques ........................................................................................................ 26
/…
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I.
INTRODUCTION
1.
Dans la décision V/5 relative aux mesures d’incitation, la Conférence des Parties a prié le
Secrétaire Exécutif de :
« 3. …coopérer avec les organisations compétentes telles que l’Organisation des Nations Unies
pour l’alimentation et l’agriculture, l’Organisation pour la coopération et le développement économique,
la CNUCED, le Programme des Nations Unies pour le développement, le Programme des Nations Unies
pour l’environnement et l’UICN/Union mondiale de la conservation, afin de coordonner les efforts et
d’envisager grâce à ces efforts, comme première phase;
(a)
de recueillir et diffuser un complément d’information sur les instruments d’appui aux
mesures d’incitation et sur leur performance, et mettre au point une matrice identifiant la panoplie
d’instruments disponibles, leur but, leur interaction avec d’autres mesures politiques et leur efficacité, en
vue d’identifier et de concevoir des instruments pertinents, selon qu’il convient, d’appui à des mesures
positives ;
(b)
de continuer à recueillir des informations sur les mesures d’incitation perverses, et sur
les moyens d’éliminer ou d’atténuer leurs effets nocifs pour la diversité biologique, en réalisant des
études de cas et en tirant les leçons de l’expérience, et évaluer la façon d’appliquer ces mesures ;
(c)
d’élaborer des propositions concernant la conception et la mise en œuvre des mesures
d’incitation, aux fins d’examen par l'organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques,
techniques et technologiques à ses sixième et septième réunions et par la Conférence des Parties à sa
sixième réunion… »
2.
La présente note a été établie en réponse à la demande ci-dessus. Elle s’appuie sur les travaux
précédemment entrepris par le Secrétariat de la Convention sur la Diversité Biologique, dans le
prolongement de l’Article 11 de la Convention, qui souligne combien les mesures d’incitation sont un
outil important de promotion de la conservation et de l’utilisation durable des éléments constitutifs de la
diversité biologique. Le Secrétariat a défini les mesures d’incitation comme « une forme
d’encouragement spécifique conçue et mise en place pour inciter les organes gouvernementaux, milieux
d’affaires, organisations non-gouvernementales ou populations locales à conserver la diversité biologique
ou à en utiliser les éléments constitutifs de manière durable. » 1/ Afin de poursuivre le programme de
travail entamé dans ce secteur, le Secrétaire Exécutif, en conjonction avec d’autres organisations, a
élaboré plusieurs rapports relatifs à l’application des mesures d’incitation. Le travail le plus récent
expose une taxonomie des mesures, des études de cas 2/ et des propositions en vue de la poursuite du
travail. 3/ Tenant compte du travail accompli par les autres organisations compétentes, la présente note
décrit plusieurs conditions fondamentales nécessaires à la conception et à la mise en œuvre des mesures
d’incitation ainsi qu’une matrice avançant les points clés à considérer dans le cadre d’une telle entreprise.
3.
La seconde partie de la présente note met en avant les efforts de coopération entrepris par le
Secrétariat en réponse à la demande formulée dans la décision V/15, selon laquelle ce travail doit être
entrepris en coopération avec d’autres organisations internationales compétentes. La troisième partie de
cette note décrit quatre conditions fondamentales nécessaires à l’application efficace des mesures
d’incitation : l’information, l’implication des parties prenantes, l’évaluation et la création des capacités.
Ces quatre domaines constituent les fondements d’un projet de plan d’action pour la coopération future
en matière de mesures d’incitation. La quatrième partie présente divers éléments relatifs à la conception
1/
UNEP/CBD/COP/3/24
2/
UNEP/CBD/COP/5/ INF/14.
3/
UNEP/CBD/COP/5/15.
/…
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et à la mise en œuvre des mesures d’incitation. La cinquième partie examine les interactions entre
mesures d’incitation et met en avant la nécessité d’associer des mesures complémentaires. La sixième
présente des projets de recommandations destinées à servir de base de discussion pour l’élaboration d’un
plan d’action pour une coopération future en matière de mesures d’incitation.
II.
COOPERATION
4.
En septembre 2000, le Secrétariat a adressé une lettre à diverses organisations, les invitant à
l’informer de leurs actions en matière d’incitations. La présente note a été élaborée à partir de ces
lettres 4/ et tire en particulier des enseignements à partir d’études de cas existants. Entre autres sources,
elle s’est appuyée sur le livret publié par l’OCDE, Handbook of Incentive Measures for Biodiversity:
Design and Implementation (1999), réalisé en partie comme contribution au travail continu fourni par la
Convention sur la Diversité Biologique, ainsi que sur des travaux émanant de l’UICN “Examples of
Various Kinds of Incentives and Disincentives” ayant pour objet des exemples d’incitations relevant du
cadre juridique et de mesures dissuasives employées dans le cadre de la protection de la nature, de la
conservation et de l’utilisation durable, ainsi que “Towards a Programme of Work on Incentive Measures
under the CBD: A working paper.”
5.
Hormis la collecte d’informations opérée auprès de ces diverses organisations, le Secrétariat a
constitué un groupe de liaison sur les incitations, auquel participent des représentants des organisations
internationales compétentes ou de gouvernements nationaux. 5. La première réunion du groupe de liaison
s’est tenue au siège du Secrétariat le 13 mars 2001, parallèlement à la sixième réunion de la SBSTTA.
Cette réunion avait pour thème la coordination du travail relatif aux mesures d’incitation, suite à la
décision V/15.
6.
Le groupe de liaison a remarqué qu’une importante quantité de travail avait été fournie par
diverses organisations en matière de mesures d’incitation, dont des travaux d’analyse, des études de cas
et l’élaboration de consignes. Il a également été admis que, conformément à l’esprit de la décision prise
par la Conférence des parties, il était nécessaire de passer à une phase active et de définir les besoins
nécessaires à la mise en pratique des enseignements tirés de ces travaux. Au vu de quoi il a été avancé
que le Secrétariat pourrait jouer le rôle de facilitateur coordonnant la phase active à venir, de manière à
renforcer la coopération et la collaboration des organisations compétentes concernées.
7.
Plusieurs propositions de mesures furent formulées pour permettre de progresser dans un cadre
global de soutien aux incitations sociales, économiques et juridiques pour la conservation et l’utilisation
durable de la diversité biologique, dont la coordination est assurée par le Secrétariat. La création des
capacités est apparu comme un élément clé de tout futur travail. Parmi les autres propositions émises, on
notera l’assemblage sous une présentation attrayante des consignes existant sur les mesures d’incitation,
l’harmonisation des approches en matière d’études de pays et la promotion d’approches impliquant de
4/
Voir les contributions spécifiques en annexe, pour un résumé des réponses reçues.
5/
Les membres du groupe de liaison sur les mesures d’encouragement appartiennent à l’Unité Economie et
Commerce du Programme des Nations Unies pour l’environnement (UNEP Economics and Trade Unit), l’Unité économique de
l’UICN/Union mondiale de la conservation (Economics Unit, IUCN-World Conservation Union), au Centre juridique pour
l’environnement de l’UICN (IUCN Environmental Law Centre), au Directorat de l’environnement de l’OCDE (Environment
Directorate, OECD), au Ministère de l’habitat, de l’aménagement du territoire et de l’environnement des Pays-Bas (Ministry of
Housing, Spatial Planning and the Environment, Netherlands), au Comité environnement et développement durable de
l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (Environment and Sustainable Development, Food and
Agriculture Organization of the United Nations - FAO) et à la Division Marchandises et commerce international de la
Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le développement (Division on International Trade and Commodities, United
Nations Conference on Trade and Development - UNCTAD).
/…
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multiples parties prenantes. Le cas échéant, l’implication d’experts nationaux et l’instauration de
formations à la promotion de la mise en œuvre des mesures d’incitation ont été jugés importantes en vue
des futures études de pays. Les participants à la réunion ont proposé que les éléments à l’étude du plan
d’action en matière de mesures d’incitation fassent l’objet de plus amples discussions lors du prochain
atelier de travail, préalablement à la septième réunion de la SBSTTA. Grâce au soutien des
gouvernements des Pays-Bas et de la Belgique, le Secrétaire Exécutif a pu organiser ledit atelier de
travail, qui se tiendra du 10 au 12 octobre 2001 au siège du Secrétariat, à Montréal.
III.
CONDITIONS FONDAMENTALES NECESSAIRES A
L’APPLICATION EFFICACE DES MESURES D’INCITATION
8.
La diversité biologique est la description en nombre et diversité des organismes vivant sur la
planète, définis en termes de gènes, espèces et écosystèmes. De nombreux produits dans le monde sont
également issus de la diversité biologique. Les ressources biologiques comprennent les ressources
génétiques, les organismes ou parties d’organisme, les populations ou tout autre composant biotique des
écosystèmes doté d’une utilisation ou d’une valeur réelle ou potentielle pour l’humanité. 6/. Au nombre
de ces ressources, on compte par exemple les produits tirés des arbres et des forêts, bois et hors-bois.
9.
La diversité biologique se caractérise par les biens, publics ou collectifs, qui lui sont rattachés.
Alors que la collectivité tire partie de la diversité biologique en termes de bénéfices culturels, sociaux et
économiques, certains des éléments constitutifs de la diversité biologiques jouissent de valeurs à
caractère privé. Les incitations ont pour but d’améliorer processus décisionnels concernant les aspects
publics et privés de la diversité biologique. Dans certains cas, il pourra s’agir de conservation simple,
alors que dans d’autres, des mesures d’incitation visant à promouvoir une utilisation durable de la
diversité biologique et de ses composants constituera une autre solution viable. 7/ Les incitations en
faveur d’une utilisation durable peuvent combler le manque à gagner entre activités durables et autres
solutions non durables, et sont les plus susceptibles de rallier le soutien des populations locales et du
secteur privé. 8/
10.
Il existe une panoplie de mesures incitatives et dissuasives permettant d’encourager la
conservation ou l’utilisation durable de la diversité biologique. 9/ La décision V/15 a déterminé les
incitations positives et l’annulation des incitations perverses comme domaines d’étude prioritaires dans
le cadre de la Convention. Une incitation positive est une mesure économique, juridique ou institutionnel
conçue pour encourager les activités porteuses de bénéfices. Les incitations positives comptent
notamment les subventions à la culture biologique, les mesures fiscales et les taxes, les programmes de
retrait des terres en culture, les acquisitions de terre collectives ou subventionnées par l’état ou les
servitudes visant la conservation.
11.
Les mesures dissuasives sont des dispositifs d’internalisation des coûts occasionnés par
l’utilisation et/ou les dégâts infligés à la diversité biologique visant à dissuader les activités qui lui sont
nuisibles. Les mesures dissuasives comprennent notamment les redevances, les amendes pour non respect
6//
Convention sur la Diversité Biologique, Article 2.
7/
L’utilisation durable est définie par la Convention sur la Diversité biologique comme étant « l'utilisation des
éléments constitutifs de la diversité biologique d'une manière et à un rythme qui n'entraînent pas leur appauvrissement à long
terme, et sauvegardent ainsi leur potentiel pour satisfaire les besoins et les aspirations des générations présentes et futures. »
(Article 2).
8/
OCDE. 1999. Handbook of Incentive Measures for Biological Diversity: Design and Implementation.
9/
Voir OECD. 1996. Saving Biological Diversity; Jennifer Rietbergen-McCracken and Hussein Abaza (eds).
2000. Economic Instruments for Environmental Management: A Worldwide Compendium of Case Studies. London: Earthscan
Publications Ltd.; IUCN, Environmental Law Centre. 2001. “Examples of Various Kinds of Incentives and Disincentives”;
UNEP/CBD/COP/5/ INF/14; IUCN.
/…
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d’obligations, les amendes pour dommages infligés, la responsabilité en matière de préjudice écologique,
les bons de garantie d’exécution, les programmes d’atténuation des effets sur l’habitat ou la
responsabilité en matière de pollution marine.
12.
Les incitations indirectes se répercutent sur les changements potentiels par le biais de variables
autres qu’une modification directe des degrés de dommages potentiels. Elles comprennent des dispositifs
commerciaux et des accords institutionnels instaurant ou améliorant les indicateurs de marchés et de prix
pour les ressources biologiques, favorisant la conservation et l’utilisation durable de la diversité
biologique. Elles comprennent, notamment, les quotas de pêche transférables aux individus, les
dispositifs de droits de propriété, la commercialisation des espèces, la prospection en diversité
biologique, les programmes de négociations d’émissions ou les initiatives de certification et d’écolabels,
qui peuvent avoir des applications porteuses d’avantages indirects pour la diversité biologique en incitant
fortement, par exemple, des producteurs à entreprendre un aménagement durable de la forêt. 10/
13.
Les incitations perverses entraînent des comportements non durables qui réduisent la diversité
biologique. Elles sont souvent les effets secondaires inattendus de politiques conçues pour atteindre
d’autres objectifs. Il peut s’agir de subventions gouvernementales ou d’autres mesures ayant omis de
prendre en compte l’existence d’externalités écologiques, telles que les lois ou les pratiques coutumières
régissant l’utilisation des ressources. L’abandon des incitations perverses peut avoir un impact positif sur
la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.
14.
Le tableau suivant, emprunté à l’OCDE (1996), présente un éventail de mesures d’incitation
disponibles pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.
Incitations positives
Mesures dissuasives







Programmes de
retrait des terres
en culture
Acquisition de
terres collective
ou subventionnée
par l'état
Constitution de
réserves de terres
humides
Garanties/Servitu
de visant la
conservation
Partage des
coûts/Accords
d’aménagement
Programmes de
mises en valeur






Redevances
utilisateurs
Amendes pour
non respect des
obligations
Amendes pour
dommages
infligés
Responsabilité en
matière de
protection de
l’environnement
Bons de garantie
d’exécution
Programmes de
migration de
l’habitat
Responsabilité en
Incitations indirectes







Annulation des
incitations perverses
Quotas de pêche
 Réduction et
transférables aux
restructuration des
individus
subventions
agricoles néfastes
Droits de
développement
 Introduction de
négociables
mesures de respect
de la conservation
Dispositifs de
dans le secteur
droits de propriété
agricole
Commercialisation
 Réforme du
d’espèces
chiffrage des
Accords de
concessions
prospection en
forestières
diversité biologique
publiques,
Compensation des
redevances sur
ressources
permis, redevance
forestières
sur la reforestation
Négociation des
et droits
émissions d’air
10/
La labellisation et la certification du bois d’œuvre sont des pratiques relativement établies dans le cadre du
Forest Standardship Council et d’autres organisations. Elles ont été conçues pour améliorer l’information du consommateur sur
les pratiques d’aménagement de la forêt à travers le bois d’œuvre, par le biais de l’élaboration de consignes reconnus sur le plan
international, de critères et de conditions d’exploitation durable du bois. Ces programmes sont fondés sur le principe que le
négoce du bois peut fournir de puissantes incitations à réaliser un aménagement durable de la forêt. En augmentant leurs prix, les
producteurs peuvent récupérer les coûts supplémentaires entraînés par la production durable.
/…
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



d’espèces
Culture
coutumière de la
diversité
biologique
Transferts
internationaux de
diversité
biologique
Subventions aux
cultures
biologiques
Mesures fiscales
et taxes
matière de
pollution marine







Négociation des
rejets d’effluents
Droits d’eau
négociables
Remblayage pour
atténuer les zones
humides
Mise en œuvre
conjointe
Conversion de
dettes en
investissements
écologiques
Accords de
franchisage
internationaux
Ecolabels







Estimation
complète des
bénéfices issus de
la forêt
Cessation des
ventes de bois à
perte
Réforme des
structures fiscales
et taxes
Tarification au
prix réel des
services de
distribution d’eau
Évaluation des
impacts de la
diversité
biologique dans le
secteur des
transports
Chiffrage des
routes
Estimation du coût
de
l’appauvrissement
en diversité
biologique dans
l’évaluation des
investissements en
énergie
/…
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15.
Les quatre conditions fondamentales suivantes ont une pertinence multisectorielle pour la
conception et la mise en œuvre d’incitations du type de celles qui sont citées dans le tableau ci-dessus.
Elles constituent les éléments centraux du projet de plan d’action pour la coopération future en matière
de mesures d’incitations présenté dans la quatrième partie de ce rapport.
A.
Les informations
16.
La collecte des informations est essentielle à la conception de toute mesure d’incitation.
L’absence d’informations fiables sur la diversité biologique constitue l’une des barrières principales à la
mise en place des mesures d’incitation pertinentes. Les études de cas confirment bien que l’absence
d’informations sur l’aménagement et l’utilisation des terres et des ressources constituaient un frein
fondamental à la recherche de politiques de substitution en matière de conservation. Sans informations
fiables, il est difficile de déterminer de façon préciser les menaces qui pèsent sur la diversité biologique,
les pressions à l’origine de ces menaces et les avantages qui pourraient être retirés de la conservation ou
de l’utilisation durable. 11/ La Convention encourage la collecte d’informations portant sur les éléments
constitutifs de la diversité biologique, leurs interactions, les pressions auxquelles ils sont soumis et les
incitations disponibles pouvant susciter une action positive en leur faveur.
17.
En plus de collecter des informations pertinentes, il est important de les diffuser largement. La
diversité biologique étant en général méconnue, il est nécessaire de provoquer une prise de conscience
dans les milieux politiques et l’opinion publique quant à l’importance de la conservation et les débouchés
offerts par l’utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité biologique.
18.
Il est également important de veiller à ce que la collecte et la diffusion des informations soient
adressées aux responsables directs de la conservation, de l’utilisation durable ainsi que de la dégradation
de la diversité biologique, y compris le secteur privé et les communautés locales. Les informations
relatives aux menaces pesant sur la diversité biologique, ainsi qu’aux services qu’elle peut rendre,
peuvent également permettre de mobiliser l’opinion publique et la volonté politique contribuant à la
formulation de mesures d’incitation pertinentes. 12/ En effet, la mise à disposition des informations
auprès des parties prenantes et du public peut influer fortement sur la réussite de certaines mesures
d’incitation spécifiques. Par exemple, pour la mise en place de programmes de certifications et écolabels,
une prise de conscience des problèmes liés à la diversité biologique est nécessaire pour permettre aux
11/
L’OCDE a identifié un certain nombre de causes immédiates, dont la destruction ou l’altération de l’habitat,
l’exploitation des espèces sauvages, l’homogénéisation, la pollution et l’évolution écologique mondiale, à partir desquelles il est
possible d’identifier les causes sous-jacentes à l’appauvrissement de la diversité biologique. Par exemple, la conversion des terres
à usages hautement diversifiés (tels que les forêts naturelles) en terres à usages peu diversifiés (tels que l’agriculture intensive)
constitue une cause immédiate de l’appauvrissement de la diversité biologique, qui se traduit par l’extinction d’espèces animales,
végétales et d’oiseaux. Les mauvais fonctionnements du marché et l’absence de droits de propriété bien définis comptent parmi
les causes sous-jacentes de l’appauvrissement de la diversité biologique qui résulte de la conversion des terres. La seconde cause
immédiate, la surexploitation d’espèces sauvages, découle de cultures et de chasses à caractère non durable. Les causes sousjacentes de la surexploitation comprennent les mauvais fonctionnements du marché (en particulier pour les terres ou les eaux à
usage collectif), le manque d’informations, des droits de propriété mal définis ou des accords institutionnels insuffisants.
L’homogénéisation se traduit par le passage d’une agriculture diversifiée à une monoculture ou un système reposant sur un
nombre réduit d’espèces. La réduction du nombre des espèces cultivées conduit également à une réduction encore plus grande du
nombre des espèces porteuses. La cause sous-jacente de l’homogénéisation est la spécialisation destinée à augmenter la
productivité. Une autre cause de la diminution de la diversité biologique est l’introduction délibérée ou par inadvertance
d’espèces exotiques pouvant se nourrir des espèces endémiques, lutter contre elles pour leur subsistance ou procéder à des
croisements générant des espèces hybrides. La diminution de la diversité biologique, dans ces cas, peut être la conséquence d’un
manque d’information, d’une méconnaissance des interactions écologiques, ou même, d’une tentative délibérée de destruction
d’une espèce. (OCDE, 1996).
12/
OECD, 1999.
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consommateurs de faire les choix qui s’imposent en faveur des activités durables. 13/ La certification et
l’octroi d’écolabels fonctionnent le mieux quand les consommateurs sont dotés d’une plus grande
conscience écologique, possèdent des revenus relativement élevés et sont attentifs aux organisations nongouvernementales, aux groupes de défense des consommateurs et aux médias. 14/ Les informations
peuvent également produire un impact considérable sur les habitants des régions riches en diversité
biologique. Par exemple, des mesures indirectes telles que la création de marchés ou la promotion de
débouchés de développement fondées sur l’utilisation durable des éléments constitutifs de la diversité
biologique, peuvent produire des effets positifs dans les régions où les communautés locales et
autochtones vivent dans des écosystèmes fragiles et cherchent à accroître leurs revenus familiaux. 15/
19.
Néanmoins, le manque d’informations ne doit pas nécessairement empêcher les initiatives de
travail visant à encourager l’utilisation de mesures d’incitation appropriées. Il y a beaucoup à gagner de
l’approche « apprendre en faisant ». En plus de la création des capacités et des compétences en matière
de mesures d’incitation, celle-ci peut permettre de repérer les lacunes importantes en matière
d’information.
L’implication des parties prenantes, y compris les communautés locales et autochtones
B.
20.
L’élaboration d’une approche cohérente à la formulation des politiques gouvernementales, visant
à soutenir des approches participatives tenant compte des parties prenantes, est déterminante pour la
réussite de l’élaboration et de la mise en place des mesures d’incitation. Les problèmes relatifs à la
conservation et à l’utilisation durable de la diversité biologique concernent des individus et groupes
allant des écologistes et environnementalistes, aux chercheurs, concepteurs de politiques, hommes
d’affaires, chasseurs et prospecteurs en diversité biologique. Les communautés locales et autochtones
constituent un autre groupe essentiel de parties prenantes. En effet, une approche prenant en compte les
opinions des communautés locales et autochtones est préconisée dans la Convention à l’Article 8 (j), qui
prie les Parties de « respecter, préserver et maintenir les connaissances, innovations et pratiques des
communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt
pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique et en favoriser l'application sur une
plus grande échelle, avec l'accord et la participation des dépositaires de ces connaissances ».
21.
Afin qu’une mesure d’incitation favorise efficacement la conservation ou l’utilisation durable
d’un élément constitutif particulier de la diversité biologique, des dispositions devraient être prévues lors
de sa formulation pour prendre en compte les divers intérêts (monétaires et autres) qui lui sont associés.
Ces mesures devraient être fondées sur une approche ou faire partie d’une association de mesures
complémentaires répondant aux inquiétudes des parties prenantes et respectant le contexte culturel dans
lequel elles fonctionnent. Un certain nombre d’études de cas attestent l’importance d’une collaboration
constructive entre organisations non-gouvernementales et communautés locales et autochtones. 16/ En
effet, une étude conduite par le Programme des Nations Unies pour l’environnement dans l’archipel des
Galápagos a conclu que le dialogue et la participation étaient sans doute les conditions préalables les plus
importantes à l’amélioration de la conservation et de l’utilisation durable de la diversité biologique.
13/
Les programmes de certification (comme pour le bois d’œuvre certifié ou les produits certifiés biologiques)
fournissent également d’importants moyens de domestication de l’environnement offrant des débouchés commerciaux lorsque les
consommateurs sont informés de l’existence de produits respectueux de l’environnement, et peuvent parfois permettre à ces
produits de dégager des bénéfices.
14/
OECD. “Creating Markets for Biodiversity Resources and Services.” Projet. 27 juin 2000.
15/
Initiative Biotrade conduite par l’UNCTAD. Commentaires sur le projet de document.
16/
Voir par exemple, le Programme des Nations Unies pour l’environnement. Incentive Measures for
Conservation of Biodiversity and Sustainability: A Case Study of the Galapagos Islands; Incentive Measures for Conservation
of Biodiversity and Sustainability: Case Study of the Brazilian Pantanal.
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22.
Une collaboration avec les parties prenantes devrait s’instaurer le plus tôt possible dans
l’élaboration des mesures d’incitation. Les communautés locales et autochtones possèdent souvent une
connaissance particulière de l’état de la diversité biologique, des menaces qui pèsent sur elle et des
causes sous-jacentes de sa dégradation. De plus, elles sont souvent les premières intéressées par son
maintien. Alors qu’elles peuvent être à l’origine des fortes pressions exercées sur les ressources issues de
la diversité biologique, elles sont peut-être également les mieux placées pour mettre en place et contrôler
toutes les mesures nécessaires à l’élimination de ces pressions. Ceci aura d’autant plus de chances
d’arriver que les mesures respecteront les droits ethniques, coutumiers et juridiques des parties prenantes
impliquées, ce que pourra garantir leur implication directe dans cette procédure. En outre, l’implication
des parties prenantes dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre des mesures d’incitation peut
contribuer à garantir l’adhésion des parties prenantes à ces mesures, accroissant ainsi leurs chances de
réussite.
23.
En général, un processus participatif constructif véhiculant la participation locale produit les
impacts suivants sur l’élaboration et la mise en œuvre des mesures d’incitation :
(a)
Augmentation de l’adhésion et de l’engagement ;
(b)
Augmentation de la transparence ;
(c)
Promotion d’un sentiment de responsabilité collective ;
(d)
Augmentation des connaissances sur les ressources et valorisation des connaissances des
communautés locales et autochtones ;
(e)
innovantes ;
Augmentation de l’élaboration et de la mise en œuvre de solutions et de politiques
(f)
Encouragement de l’élaboration de cadres de travail institutionnels conçus pour
accueillir les membres du public, y compris du secteur privé ;
(g)
Instauration de confiance ;
(h)
Identification des bénéficiaires réels et potentiels des impacts. 17/
C.
L’évaluation
24.
La troisième condition fondamentale pertinente à la conception et l’application concrètes des
mesures d’incitation est l’évaluation de la diversité biologique et de ses éléments constitutifs, afin de
permettre une internalisation plus juste des coûts afférents à sa dégradation ou aux services qu’elle offre.
La rareté de l’information concernant la valeur économique de la diversité biologique sous-tend
l’importance de poursuivre des recherches empiriques théoriques et fondamentales sur la mesure de ses
avantages, tournées vers une application aux mesures politiques.
25.
La diversité biologique possède une valeur souvent méconnue en terme de marché reconnu et
tend à être ignorée par les responsables politiques et décisionnels. L’évaluation de la diversité biologique
et de ses éléments constitutifs implique l’attribution d’une valeur monétaire à des ressources pour
lesquelles il n’existe pas de valeur commerciale. L’évaluation constitue un outil utile lorsqu’il existe des
valeurs pour les produits et services écologiques non commerciaux et lorsqu’une valeur nulle sur le plan
17/
Par exemple, dans l’étude de cas conduite en Colombie par le WWF, il est important de remarquer que les
bénéficiaires des mesures d’encouragement n’étaient pas seulement des propriétaires bien établis, mais également les travailleurs
traditionnels de la terre. A voir également, le site de Bolsa Amazonia, Belém-Brésil : www.bolsaamazonia.com.br.
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écologique leur serait autrement attribuée. 18/ Les valeurs attribuées à la diversité biologique et ses
éléments constitutifs sont généralement classées dans les catégories suivantes : utilisation directe,
utilisation indirecte, option, existence et legs aux générations futures. 19/
26.
Les valeurs qualifiées d’utilisation directe comprennent les valeurs liées aux produits pouvant
être consommés directement, tels que le poisson, le bois de chauffe, les loisirs, le transport, la viande, les
fibres, les produits tirés de la forêt, les médicaments, ainsi que les débouchés en matière d’éducation et
de recherches. Les valeurs qualifiées d’utilisation indirecte comprennent les valeurs relatives aux
services écologiques fournis par les ressources biologiques qui soutiennent et protègent l’activité
économique et préservent les moyens d’existence ailleurs, tels que le contrôle des crues, la purification
de l’eau, le contrôle climatique ou la réglementation de la qualité de l’air. Les valeurs qualifiées d’Option
font référence aux valeurs actuellement dépréciées de potentiel offert par la diversité biologique en
matière de développement de biens nouveaux, dont la demande ou la disponibilité futures restent
incertaines.
27.
La diversité biologique possède également une valeur qualifiée de valeur passive. Celle-ci
appartient aux domaines de la valeur existence ou de la valeur legs aux générations futures. En d’autres
termes, il s’agit de la valeur d’une ressource résultant de son existence continue en termes d’esthétique,
intrinsèque, éthique ou spirituelle. La valeur legs aux générations future est la valeur découlant de la
conscience que ses avantages profiteront à autrui, traduisant le désir de laisser un héritage naturel aux
générations futures.
28.
Il existe une panoplie de méthodes d’évaluation implicite et explicite, quantitative et qualitative
permettant le processus décisionnel en matière de politiques liées à la diversité biologique. Il peut s’agir
de méthodes d’évaluation économiques (monétaires) pour des analyses des coûts et profits, ou encore de
méthodes d’évaluation fondées soit sur des critères qualitatifs (comme le vote) ou sur des critères de
performances institutionnelles ou informatives des activités économiques (y compris la publication, la
labellisation, l’implication des parties prenantes et le partage des avantages). Dans certains cas, des
valeurs directes peuvent être attribuées à la diversité biologique. Ceci est d’autant plus réalisable qu’il
existe un marché pour les produits de type aliments, bois ou médicaments. L’évaluation directe peut
également être utilisée pour mesurer la valeur de l’utilisation des habitats pour les loisirs ou le tourisme.
Les méthodes d’évaluation indirecte, telles que les marchés de substitution, peuvent être employées pour
mesurer les services de l’écosystème, tels que le contrôle des crues et la purification de l’eau.
29.
Traditionnellement, l’évaluation économique a été sous-utilisée en matière de diversité
biologique, de ses éléments constitutifs et des services qu’elle offre, de par la difficulté à les quantifier
ou les comparer qualitativement, alors que la production d’estimations monétaires de leurs avantages et
de leurs coûts peut être source de désaccords. Néanmoins, l’évaluation économique peut apporter des
informations importantes aux décideurs. Bien qu’elle ne soit pas une condition nécessaire à l’application
de mesures d’incitation, elle peut permettre le calibrage de mesures spécifiques en identifiant et en
quantifiant la valeur des éléments constitutifs de la diversité biologique, aidant de ce fait les responsables
politiques à définir leurs objectifs prioritaires en matière de conservation et à définir les incitations
économiques correspondant à ces objectifs. L’évaluation peut également contribuer à l’amélioration du
18/
OECD, 1999.
19/
Voir Jennifer Reitbergen-McCraclken et Hussein Abaza (eds.). 2000. Environmental Valuation: A
Worldwide Compendium of Case Studies. London: Earthscan Publications Ltd.; Dana Clark and David Downes. 1995. What
Price Biodiversity? Economic Incentives and Biodiversity Conservation in the United States. Centre for International
Environmental Law.
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fonctionnement des marchés et à la création de nouveaux marchés qui, s’ils sont développés de manière
durable, sont porteurs de promesses d’avantages tangibles sur le long terme. 20/
30.
Les exercices d’évaluation ne sont pas simplement utiles du point de vue des chiffres qu’ils
fournissent. Ils fournissent également des informations précieuses quant aux parties prenantes clés, à leur
désir de bénéficier ou non de l’utilisation et de l’aménagement de la diversité biologique et, ainsi, à leur
motivation à soutenir ou s’opposer aux efforts de conservation et d’utilisation durable de la diversité
biologique. 21/ L’évaluation économique peut également être un outil important et complémentaire aux
processus de prises de décisions qui prennent en charge d’autres valeurs non monétaires afférentes à la
diversité biologique, telles que des valeurs culturelles, sociales, spirituelles et intrinsèques..
D.
La création des capacités
31.
Le renforcement permanent des capacités constitue le quatrième élément fondamental de la
conception et de la mise en œuvre des mesures d’incitation. Par exemple, des capacités sont nécessaires à
la collecte, l’analyse et la dissémination de l’information. Elles comprennent les capacités scientifiques et
techniques, ainsi que les capacités liées aux problèmes administratifs, éducatifs, de formation et de
communication. Dans bien des cas, lors de la phase de mise en œuvre des mesures d’incitation, il existera
un besoin constant en formation de formateurs, directeurs et autres forces de travail, en programmes
éducatifs et autres formes de renforcement de capacité humaine. Dans d’autres cas, il sera nécessaire de
renforcer les capacités physiques, y compris l’installation de matériel de contrôle ou d’autres besoins en
infrastructure. Les capacités techniques sont également indispensables pour entreprendre des exercices
d’évaluation de la diversité biologique. Dans tous les cas, la création des capacités techniques et
scientifiques d’un pays ou d’une communauté pourrait requérir l’assistance d’experts venant de
l’extérieur pour mener les programmes éducatifs et de formation.
32.
Les capacités sont nécessaire pour garantir l’élaboration de mesures d’incitation participatives et
promouvant l’intégration efficace des politiques et la participation des parties prenantes. Cela implique
des capacités institutionnelles garantissant l’existence de canaux permettant un dialogue
intergouvernemental efficace, ainsi qu’un dialogue avec les groupes de parties prenantes et communautés
concernés. Malgré les complexités induites, une approche intégrée renforcera l’efficacité de toute mesure
sélectionnée. Par exemple, des études de cas ont montré que l’association de bénéfices monétaires
directs à un projet de développement et de conservation intégré pour des activités hors site constituait
une mesure d’incitation efficace pour réduire les pressions humaines pesant sur des zones protégées. .22/
La mise en œuvre d’une telle panoplie d’incitations pourrait nécessiter la coopération de plusieurs
agences gouvernementales responsables des politiques fiscale, de protection de l’environnement et du
développement. Dans les deux cas, à l’intérieur et à l’extérieur des gouvernements, la mise en œuvre de
mesures d’incitation peut tirer partie des stratégies en matière d’éducation et de communication.
20/
Par exemple, en Amazonie, des communautés locales ont créé une valeur commerciale pour certaines
ressources biologiques. Le projet, conduit conjointement avec l’organisation non-gouvernementale, Poverty and Environment in
Amazonia (POEME) et la branche brésilienne de Daimler Benz, a impliqué plus de 5000 familles appartenant à 57 communautés.
Il s’agissait de traiter la fibre de noix de coco ((auparavant brûler comme détritus) et du latex destinés à la fabrication d’appuitête pour les voitures. Cette expérience a conduit à une réévaluation de la forêt comme source de revenus supplémentaires pour
les familles, concourant ainsi à la préservation de la forêt avoisinante, principalement des arbres à gomme, ainsi que de la
réhabilitation de zones défavorisée grâce à la réintroduction de matière végétale comme produit dérivé. Mitschein, T.A. and
Mireanda, P.S. , Poverty and Environment in Amazonia (POEMA): A Proposal for Sustainable Development in Amazonia, in
Leihner, D.E. and Mitschein, T.A (eds), A Third Millennium for Humanity? The search for paths of sustainable development.
Peter Land GMBH, Germany, 1998, pp. 329-365. Pour plus d’information, visitez le site : www.biotrade.org.
21/ UICN/Union mondiale de la conservation. Economic Values of Protected Areas.
http://biodiversityeconomics.org/valuation/topics-34-00.htm.
22/
WWF. 1995. From Theory to Practice: Incentive Measures in Developing Countries. Document de travail du
WWF.
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Page 14
33.
L’élaboration, la mise en œuvre et le contrôle de mesures d’incitation requièrent des capacités
administratives, juridiques, ainsi que financières. Elles varieront en fonction des mesures. Par exemple, la
menace pesant sur la diversité biologique provient en partie du fait qu’elle constitue un bien public et
qu’il peut être difficile de forcer les gens à contribuer financièrement aux avantages qu’elle produira.
Pour cette raison, le financement de la conservation de la diversité biologique est un défi, en particulier
au vu du manque de définition des dispositifs d’internalisation de sa valeur dans le système commercial
et de l’existence d’incitations perverses. D’un point de vue financier, certaines mesures peuvent ne pas
entraîner de coût, comme le retrait par les gouvernements de subventions perverses encourageant un
comportement non durable 23/ ou le retrait de subventions indirectes par le biais de réformes du système
fiscal. D’autres mesures peuvent s’autofinancer. Par exemple, parmi les mesures générant des revenus
pour la conservation de la diversité biologique, on compte les amendes pour dégradation de
l’environnement, les permis négociables, les programmes de remboursement de caution et les
redevances/droits d’entrée. Dans certains cas, un financement supplémentaire ou un soutien
gouvernemental est nécessaire pour favoriser ou permettre des activités préservant la diversité
biologique. Lorsqu’un financement supplémentaire est nécessaire en l’absence de ressources nationales,
des dispositifs tels que le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) peuvent faciliter la mise en œuvre
de mesures d’incitation, fournir un financement de départ suffisant et sain permettant la mise en œuvre
des mesures et la création des capacités afin d’éviter toute dépendance. Le FEM, ainsi que les banques de
développement multilatéral, les organisations non-gouvernementales internationales, les fonds nationaux
de protection de l’environnement et les œuvres caritatives indépendantes, offrent une structure
prometteuse à ce type de financement. 24/
34.
Voici quelques-uns des enseignements pouvant être tirés d’études de cas existant dans le
domaine du financement :
(a)
Lorsque des avantages monétaires directs sont utilisés (par le biais de fonds ou le partage
des revenus), le montant de ces fonds devraient être suffisamment important pour ne pas affecter la
crédibilité de ces mesures ; 25/
(b)
Plus la panoplie d’incitations sera intéressante sur le plan financier, plus grande seront
les chances que les utilisateurs des ressources et les communautés contribuent activement à la
préservation des valeurs de la diversité biologique ;
(c)
administratif;
Les incitations financières peuvent rendre plus facile le passage vers un nouveau régime
(d)
Les fonds de protection de l’environnement qui rencontrent le plus de succès sont ceux
qui impliquent à la fois les gouvernements et les organisations non-gouvernementales dans leurs
opérations ;
23/ DeMoror (1997) et Panayotou (1997) ont estimé qu’il y avait entre 0,5 et 1 billion de dollars de subventions de
par le monde nuisibles à l’environnement et à l’activité économique. La moitié de ce montant revient aux pays en voie de
développement, et l’autre, aux pays développés. La différence touche les secteurs subventionnés. Dans les pays de l’OCDE, la
plupart des subventions (environ 330 milliards) sont accordées à l’agriculture et au transport routier (entre 85 et 200 milliards de
dollars). Dans les pays en voie de développement, les secteurs les plus fortement subventionnés sont l’énergie (150-200 milliards
de dollars) et l’eau (42-47 milliards de dollars).
24/ Les banques de développement multilatéral (Banque mondiale, Banque Inter-Americaine de Développement,
Banque asiatique de développement, etc.) peuvent octroyer des prêts et/ou des prêts ou bourses à l’assistance technique relative à
la conservation de la diversité biologique, principalement aux gouvernements. Elles sont nombreuses à disposer de ressources
destinées aux subventions (soit sous forme de prêts octroyés à des taux inférieurs au marché ou dans la devise locale, ou des
bourses telles que la Bourse d’Assistance Technique).
25/ Yakobo Moyini and Erie Tamale. 1998. Incentive Measures for the Conservation and Sustainable Use of
Biodiversity by Communities Living around Bwindi Impenetrable National Park (Uganda). Une étude de cas conduite pour le
Bureau de programme régional d’Afrique orientale du WWF.
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(e)
Les revenus générés par les amendes pour dégradation de l’environnement devraient
servir à financer des projets de promotion de la conservation ;
(f)
Des études de cas confirment que, pour être efficaces, les mesures dissuasives de type
amendes doivent atteindre des niveaux suffisamment élevés pour décourager toute attitude répréhensible
et être intégrées dans le cadre juridique d’un pays afin d’avoir force de loi. 26/
IV.
ELABORATION DE PROPOSITIONS EN VUE DE LA
CONCEPTION ET DE LA MISE EN ŒUVRE DE MESURES
D’INCITATION
35.
Un certain nombre d’éléments doivent être étudiés avant de choisir les mesures d’incitation
appropriées aux problèmes liés à la conservation de la diversité biologique et son utilisation durable. Le
tableau suivant présente plusieurs exemples destinés à servir de base de discussion pour l’élaboration de
propositions en vue de la conception et de la mise en œuvre de mesures d’incitation. Il comprend en règle
générale quatre catégories, concordant avec l’approche de l’OCDE pour la mise en œuvre de mesures
d’incitation, décrite dans : OCDE (1999): Identify the Problem, Design, Build Support and Provide
Capacity, and Manage, Monitor and Enforce.
26/
Asenath Omwega, Dr. Joy Obando and Erie Tamale. 1998. Incentives for the Conservation and Sustainable
Use of Biodiversity in the Kaya Forests of the Coastal Region in Kenya. Une étude de cas conduite pour le Bureau de programme
régional d’Afrique orientale du WWF. Février. En octroyant un statut de conservation élevé sur le plan juridique à certaines
zones importantes sur le plan écologique et social, il est possible de condamner à une amende toute personne endommageant
l’écosystème ainsi que le tissu traditionnel et social.
/…
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QUELQUES ELEMENTS LIES A LA CONCEPTION ET A
LA MISE EN ŒUVRE DES MESURES D’INCITATION
1. IDENTIFIER LE
PROBLEME :
IDENTIFICATION
DES OBJECTIFS ET
PROBLEMES
Buts des mesures d’incitation. Une mesure d’incitation devrait posséder un
objectif déterminé. En accord avec la décision V/15, les mesures d’incitation
doivent atteindre l’un de ces deux buts : la conservation de la diversité
biologique et l’utilisation durables des éléments constitutifs de la diversité
biologique.
Menaces pesant sur la diversité biologique. L’identification des causes
immédiates et sous-jacentes des menaces pesant sur la diversité biologique et
ses éléments constitutifs est nécessaire pour sélectionner la mesure adaptée à
l’arrêt ou au renversement de la dégradation. Les politiques créant des
incitations sans éliminer les causes profondes de la diminution de la diversité
biologique (y compris les incitations perverses) ont peu de chance de réussir.
C’est pourquoi, avant de se lancer dans l’élaboration de mesures d’incitation à la
conservation ou à l’utilisation durable, il est important d’entreprendre une étude
complète afin d’identifier et évaluer les impacts respectifs et synergiques de
toute pression sous-jacente. Celles-ci comprennent les menaces émanant des
forces économiques et sociales. Dans certains cas, des problèmes économiques
et sociaux sont à l’origine de pratiques non durables et, tandis que l’application
de mesures d’incitation afin de compenser les mauvais fonctionnements du
marché et des politiques peuvent corriger ces problèmes, elles ne remédieront en
aucun cas les problèmes cruciaux que sont les manques de ressources et la
pauvreté. Il peut également s’agir d’identifier les mesures d’incitation existantes
ou mesures perverses susceptibles de menacer la diversité biologique.
Identification des experts compétents et des parties prenantes concernées :
Outre les experts, scientifiques et responsables politiques, l’éventail des parties
prenantes devraient englober les membres des communautés locales et
autochtones concernés par une mesure, susceptibles de posséder des
connaissances concrètes sur le problème et de jouer un rôle clé pour la réussite
de la mise en œuvre.
Établir des processus participatifs. Afin de veiller à ce que les mesures
d’incitation soient élaborées dans un esprit participatif et promouvant une
intégration de politiques efficace et la participation des parties prenantes, des
processus facilitant les dialogues intergouvernementaux ainsi que les dialogues
avec les parties prenantes concernant, y compris les communautés locales et
autochtones, devraient être établis..
Définir des cibles précises. Une mesure d’incitation devrait avoir une cible aussi
mesurable que possible. En effet, le succès final de toute mesure d’incitation
dépend de la réussite du contrôle et de l’évaluation de son impact. Sans
indicateurs de réussite ou d’échec, il est difficile de palier aux défaillances ou de
renforcer un succès par des actions correctives.
2.
CONCEVOIR
Approche par écosystème. La conception de toute mesure d’incitation devrait
être fondée sur une approche par écosystème telle qu’elle est définie dans le
cadre de la Convention, notamment à la décision V/6 de la Conférence des
Parties, soit une stratégie d’aménagement intégré des terres, de l’eau et des
organismes vivant promouvant la conservation et l’utilisation durable de façon
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QUELQUES ELEMENTS LIES A LA CONCEPTION ET A
LA MISE EN ŒUVRE DES MESURES D’INCITATION
équitable..
Démarche fondée sur le principe de précaution. Associée à l’approche par
écosystème, l’approche fondée sur le principe de précaution exige que les
programmes relatifs aux mesures d’incitation se soumettent au principe de
prudence en cas d’incertitude scientifique ou de conséquences irrémédiables sur
le plan écologique. 27/
Le principe d’efficacité. Les programmes afférents aux mesures d’incitation
devraient être formulés de manière à garantir que les gains gagnés sur le
plan social seraient supérieurs ou égaux aux coûts de mise en œuvre,
d’administration et de contrôle. Les contextes sociaux et institutionnels des
pays peuvent avoir un impact considérable sur ces coûts. 28/
Internalisation. Étant donné que les mauvais fonctionnements du marché sont
parfois la cause sous-jacente de la diminution de la diversité biologique,
l’internalisation devrait constituer un principe directeur lors de la sélection des
mesures d’incitation destinées à arrêter ou inverser cette diminution.
L’internalisation consiste à incorporer les coûts et bénéfices externes dans les
décisions des producteurs et des consommateurs. Les coûts et les bénéfices
externes sont essentiellement les « effets secondaires » écologiques des activités
économiques, que les mesures d’incitation devraient s’efforcer d’internaliser
davantage dans les prises de décision des producteurs et consommateurs. . 29/
Clarté. Tout en admettant l’interaction de nombreux facteurs, les mesures
d’incitation devraient rester aussi simples et ciblées que possible, pour une mise
en œuvre accélérée et une estimation plus claire de leurs effets. Elles devraient
être facilement comprises par toutes les parties prenantes..
Égalité : impacts au niveau distributif. Lors de la conception de mesures
d’incitation, il est important de veiller à ce que les communautés bénéficiaires
soient identifiées de manière complète et équitable. Une approche participative à
l’élaboration et à la mise en œuvre des mesures d’incitation peut agir dans ce
sens.
Création de valeur pour les communautés locales et autochtones. Les parties
prenantes devraient saisir la valeur que représente la diversité biologique sur les
plans nutritif, culturel et commercial. Les mesures d’incitation devraient être
conçues afin de répondre aux besoins de développement économique des
communautés locales et autochtones.
Panachage de mesures. Aucune mesure à elle seule ne sera assez flexible et
rigoureuse pour aborder tous les aspects d’un problème particulier. Un ensemble
de mesures d’incitation sera alors nécessaire pour retirer à la fois les avantages
collectifs résultant de la protection de la diversité biologique et les bénéfices
27/
UNEP/CBD/COP/5/15.
28/
UNEP/CBD/COP/5/15.
29/
UNEP/CBD/COP/5/15.
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QUELQUES ELEMENTS LIES A LA CONCEPTION ET A
LA MISE EN ŒUVRE DES MESURES D’INCITATION
privés résultant de l’utilisation durable de ses éléments constitutifs.
3. RENFORCER LE
SOUTIEN ET
INSTAURER DES
CAPACITES :
FACILITER LA MISE
EN OEUVRE
Les capacités humaines et physiques. Elles comprennent les capacités
scientifiques et techniques, ainsi que les capacités liées aux problèmes
administratifs, éducatifs, de formation et de communication. Dans bien des cas,
lors de la phase de mise en œuvre des mesures d’incitation, il existera un besoin
constant en formation de formateurs, directeurs et autres forces de travail, en
programmes éducatifs et autres formes de renforcement de la capacité humaine.
Dans d’autres cas, il y aura un besoin en création des capacités physiques, y
compris de l’installation de matériel de contrôle ou d’autres besoins en
infrastructure. La formation constituera souvent un élément indispensable à la
mise en œuvre des mesures d’incitation.
Accords institutionnels Des accords institutionnels sont nécessaires pour
favoriser le dialogue et la communication entre les responsables politiques au
sein des gouvernements et les parties prenantes extérieures aux gouvernements
aux niveaux national et local. Garantir l’existence de structures vouées à
favoriser ce dialogue intra-gouvernemental entre ministères compétents et
agences concernées par la diversité biologique est important dans la mesure où
les agences gouvernementales partageront souvent les responsabilités lors de la
mise en œuvre des mesures d’incitation requérant que des politiques macroéconomiques et relatives à la diversité biologique ainsi que des cadres juridiques
soient instaurés.
Implication des parties prenantes Même une fois la mesure conçue, les parties
prenantes peuvent jouer un rôle déterminant pour garantir qu’elle soit appliquée
efficacement sur le terrain. C’est pourquoi un accès permanent à l’information
et à la communication sous forme de réunions d’information au niveau local,
l’organisation d’atelier de formation ou l’établissement de systèmes de contrôle
et de suivi en liaison avec les agences gouvernementales compétentes peuvent
tous constituer d’importants éléments à considérer pour une mise en œuvre
réussie des mesures d’incitation. 30/ Il peut s’agir d’une implication de toutes
les parties prenantes, y compris des organisations non-gouvernementales qui, en
vertu de leur mode opérationnel et de leur proximité avec les communautés
rurales, peuvent gagner la confiance des populations implantées, les plaçant
dans une position stratégique favorable à la mise en œuvre efficace des mesures
d’incitation. A long terme, une telle approche peut réduire les coûts afférents à
la mise en œuvre et au contrôle des mesures d’incitation, par le biais de groupes
directement concernés par le succès de ces mesures, la responsabilité reposant
sur un partage des responsabilités dans le succès de la mise en œuvre de la
mesure. Les parties prenantes concernées peuvent jouer un rôle important dans
la création des capacités des institutions locales afin de leur permettre de mieux
négocier les conditions des mesures d’incitation.
Financement. Il existe des besoins divers en capacités vouées au financement
des mesures d’incitation, y compris des capacités de mise en œuvre.
30/
Etude colombienne.
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QUELQUES ELEMENTS LIES A LA CONCEPTION ET A
LA MISE EN ŒUVRE DES MESURES D’INCITATION
Capacités administratives et juridiques. En dernier lieu, le succès de toute
4.
GERER,
mesure d’incitation est lié à la réussite des actions de contrôle, exécution et
CONTROLER ET
évaluation des impacts. Les capacités adaptées à la gestion, au contrôle et à
FAIRE EXECUTER
l’exécution des mesures d’incitation reposent en partie sur une implication
appropriée des parties prenantes et l’existence d’institutions saines. Elle dépend
également des capacités administratives et juridiques disponibles. Il existe des
besoins spécifiques aux capacités administratives et juridiques afférentes au
contrôle et à la mise en vigueur de certaines mesures d’incitation. Les niveau et
type de capacité varieront selon la mesure. Les mesures juridiques et
réglementaires, par exemple, tendent à avoir d’importants besoins en capacité
administrative. En revanche, les mesures ancrées dans les communautés et les
autres incitations économiques ont des besoins moindres. Les incitations pour la
conservation de la diversité biologique ont peu de chance d’atteindre leur
objectif sans les capacités de contrôle, exécution et évaluation des politiques
aux niveaux local, national et international.
Financement. Un financement approprié devrait être disponible pour garantir
l’efficacité du contrôle et de l’exécution des mesures d’incitation.
V.
LE PROCESSUS DECISIONNEL : LE CHOIX DES MESURES
APPROPRIEES ET DES MESURES COMPLEMENTAIRES
36.
Pour faciliter le choix d’une ou plusieurs mesures particulières, il est important d’examiner le
contexte dans lequel ces mesures sont introduites. Par exemple, en présence de contraintes humaines ou
administratives, les coûts d’option, ou les ressources nécessaires à la mise en œuvre, au contrôle et à
l’exécution des réglementations sont relativement élevés. Ceci est également vrai pour les structures
juridiques faibles ou peu développées. Dans ces circonstances, le choix d’un instrument utilisant des
structures administratives existantes, pourvus de pouvoirs administratifs et d'exécution limités, peut
s’avérer préférable. Les programmes privés et bénévoles reposant sur les incitations constituent des
options intéressantes dans un environnement dépourvu des traditions et institutions adaptées au contrôle
et à l’exécution de politiques basées sur les mesures dissuasives.
37.
Le tableau suivant illustre une panoplie d’instruments, leurs avantages, inconvénients et
faisabilité. D’autres incitations non-économiques pourraient faire l’objet d’une étude similaire, comme,
par exemple la menace d’emprisonnement, les motivations sociales, les tabous culturels et l’estime de
soi.
Instrument
Impôts pour la
préservation de
l’environnement
Avantages
Efficacité économique
maximale
Facile à comprendre
Création de
marché
Résulte dans la
répartition de
ressources la plus
Inconvénients
Repose sur la
mesurabilité
d’éléments isolés et
sur un accord sur les
valeurs du coût
externe.
Peut nécessiter un
contrôle important.
Peut s’avérer
défectueux dans les
cas d’effets externes
Faisabilité
Applicable lorsque les
impacts sont faciles à
mesurer (par exemple, la
chasse) et les sources des
impacts faciles à installer.
Applicable lorsque des
droits de propriété
clairement définis peuvent
/…
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Instrument
Avantages
efficace qui soit entre
usagers concurrents et
génère des prix qui
leur conviennent.
Faibles besoins de
contrôle.
Inconvénients
(importants) et/ou de
monopoles
Élimination des
incitations
perverses
La réforme ou
l’élimination de ces
incitations peut
atténuer les pressions
portées sur
l’environnement,
améliorer l’efficacité
économique et réduire
les dépenses fiscales.
Les incitations
perverses peuvent être
difficiles à identifier
(manque de
transparence). Il peut
y avoir des difficultés
à les réformer sur le
plan politique, face à
l’opposition de leurs
bénéficiaires.
Réglementations
Faciles à comprendre.
Ont force de loi.
Peuvent viser
directement certaines
activités ou processus.
Fonds pour la
préservation de
l’environnement
Transparents et
jouissant d’une grande
visibilité.
Très bien perçus de
l’opinion publique.
Peuvent s’avérer
inefficaces sur le plan
économique ou
coûteuses par rapport
aux objectifs visés.
Surtout si elles
proscrivent certaines
technologies.
Une mise en vigueur
stricte est nécessaire.
Pas de flexibilité.
Peuvent être
complexes et
détaillées.
Peut ne pas avoir
d’efficacité
économique
maximale. Peut
manquer de flexibilité,
les fonds ayant une
affection spéciale.
Financement
public
Apprécié des
bénéficiaires.
Favorise les activités
souhaitables au lieu
d’interdire celles qui
ne le sont pas.
Besoin en
financement.
Peut être
économiquement
inefficace.
Peut attirer les
candidats aux revenus
garantis.
Faisabilité
être établis et conservés
pour des biens et services
aisément identifiables,
lorsque les coûts des
transactions sont assez bas
et les parties intéressées
assez nombreuses pour
permettre un commerce
régulier.
Applicable lorsque de nets
avantages peuvent être
identifiés en termes
budgétaires, d’efficacité
économique et/ou
d’objectifs écologiques et
lorsque d’éventuelles
mesures compensatoires
facilitent la procédure de
suppression des
incitations.
Particulièrement adaptées
en cas d’impacts limités et
aisément identifiables sur
l’environnement qui
méritent d’être circonscrits
et/ou lorsque le nombre
d’acteurs impliqués est
faible.
Applicables lorsque les
gouvernements ont du mal
à lever des fonds, lorsque
l’infrastructure fiscale est
faible et lorsque les causes
sont clairement
identifiables et très
populaires.
Applicable lorsque des
activités souhaitables ne
seraient pas entreprises
sans soutien ou pour créer
un différentiel en faveur de
ces activités quand il n’est
pas possible de décourager
les activités nuisibles.
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Page 21
38.
Il est essentiel d’admettre, lors de la conception de mesure d’incitation, qu’une mesure isolée ne
suffira souvent pas à résoudre les rouages complexes des décisions relatives à la conservation de la
diversité biologique ou de l’utilisation durable. Ainsi, tout processus décisionnel devrait tenir compte
d’autres mesures susceptibles de concourir à la réalisation du but désiré, en prenant compte les
paramètres propres au pays impliqué.
39.
Par exemple, des mesures positives peuvent influer le processus décisionnel en identifiant et
récompensant des activités entreprises à des fins de conservation. En revanche, elles peuvent rendre
moins attrayantes la poursuite d’activité socialement ou écologiquement nuisiblement. Toutefois, dans
certains cas, les incitations financières, pour prendre un exemple, peuvent manquer de modifier la
structure des incitations dans une mesure suffisante à une coopération optimale. Par exemple, des
mesures fiscales isolées peuvent ne pas suffire à inverser des évolutions irrémédiables telles que
l’extinction d’espèces. C’est pourquoi il pourrait être nécessaire d’exercer un contrôle réglementaire
supplémentaire ou introduire d’autres mesures, telles que l’élimination d’incitations perverses
susceptibles d’annuler l’impact des incitations positives.
40.
C’est pourquoi la plupart des études de cas de l’OCDE étudiant les incitations pour une
utilisation durable ou pour la conservation de la diversité biologique tiennent compte d’éléments relatifs
aux restrictions d’accès ou réglementaires (en d’autres termes, des formes de dissuasion). Dans la
mesure où bon nombre des avantages tirés de la diversité biologique ne sont pas attribuables à des
personnes privées et constituent souvent des gains publics importants, les réglementations constituent
toujours un outil efficace de préservation de la conservation et de l’utilisation durable de la diversité
biologique. Elles sont souvent utilisées en complément d’autres incitations dans le but de préserver des
écosystèmes particulièrement sensibles ou des espèces menacées. 31/ Les réglementations conçues dans
un but dissuasif ont l’inconvénient d’être difficile à contrôler et exécuter. Dans certains cas, les
communautés concernées ne sont pas impliquées. Ces réglementations peuvent être inefficaces et
coûteuses, surtout dans le cas où elles proscriraient certaines technologies. De plus, lorsqu’elles ciblent
un aspect particulier de la diversité biologique, elles peuvent omettre de considérer les écosystèmes
avoisinants. Finalement, elles nécessitent une exécution stricte et sont sujettes à des
dysfonctionnements. 32/ Cependant, elles ont force de loi et peuvent être directement appliquées à
certaines activités ou processus, tels que les problèmes d’évolution irrémédiable de la diversité
biologique (extinction d’espèces). Elles s’avèrent le plus efficaces lorsqu’elles concernent un éventail
limité d’impacts aisément identifiables et/ou lorsque le nombre d’acteurs est limité.
41.
Les incitations indirectes se fondent sur le principe selon lequel tout détenteur raisonnable de
titre de propriété bien défini cherchera à maximiser la valeur de ses ressources sur le long terme. Elles
sont particulièrement adaptées aux ressources dotées d’une valeur commerciale privée. Les incitations
indirectes ont beaucoup été utilisées dans le cadre de la gestion des stocks de poissons destinés à la vente,
sous forme de quotas transférables aux individus, ainsi que de la propriété privée de terres boisées et de
permis négociables pour la gestion d’espèces commercialement viables. Toutefois, une étude de cas
31/
Par exemple, la réglementation peut se traduire par la création de zones protégées, une restriction de l’accès
aux zones naturelles, y compris les restrictions et réglementations régissant leur utilisation, comme l’utilisation restreinte de
certaines zones, des restrictions de circulation ou des restrictions sur la taille et la capacité d’accueil des lodges. Dans l’étude de
cas conduite au Parc national du Bwindi en Ouganda, des droits d’accès associés à des incitations positives ou partage de
ressources ont été appliqués dans le cadre d’un programme de partage des revenus. Cela étant, le tourisme peut avoir un impact
dévastateur sur les ressources biologiques et la diversité culturelle et peut nécessiter des directives réglementaires telles que la
limite du nombre des visiteurs.
32/
Une étude de cas conduite par l’OCDE a conclu que les interdictions de chasse devraient être associées à des
méthodes d’exécution et des réglementations plus innovantes et efficaces, telles que l’augmentation des amendes et sanctions
pour braconnage, la restriction d’accès aux itinéraires de randonnée durant l’hiver, quand les empreintes d’ours sont faciles à
pister et le recrutement d’anciens braconniers, ayant l’expérience et le savoir-faire nécessaires pour prendre part à l’exécution des
réglementations et contrôler les populations d’ours, ainsi que d’autres incitations comme l’établissement de titres de propriété,
gage que la conservation bénéficie aux communautés locales les plus aptes à les protéger. (OECD, 1999).
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détaillée conduite par l’OCDE sur l’emploi des quotas transférables aux individus (QTI – ITQ, Individual
transferable quotas) dans le cadre de la conservation et de l’utilisation durable de la diversité biologique
marine a révélé que l’allocation des QTI s’avère le plus efficace lorsqu’ils sont accompagnés de mesures
d’exécution et régulatrices garantes de leur compatibilité sociale et écologique, et que la création de
droits de propriété à l’aide des QTI peut être difficile à exécuter. 33/ D’autres études s’intéressant aux
incitations indirectes suggèrent que les incitations découlant d’activités telles que la prospection de
produits bio, le tourisme écologique ou les produits hors-bois issus de la forêt, ne produisent pas à eux
seuls suffisamment d’incitations et mériteraient d’être proposés conjointement à des mesures
d’incitations positives directes ou des paiements. .34/
42.
Finalement, l’élimination ou la réforme des aides accordées à des activités exerçant une pression
sur la diversité biologique sont les mesures d’incitation les plus prometteuses. La diversité biologique et
les ressources forestières sont victimes des subventions accordées à la conversion des terres qui gonflent
artificiellement le recours privé à la déforestation et à la destruction des habitats. L’agriculture durable
est pénalisée par les subventions pour l’achat de pesticides et engrais chimiques. Des écosystèmes
fragiles sont affectés par des politiques de soutien des prix pour les cultures sur sols érosifs et les
subventions pour le dégagement des terres et le pacage. Les subventions en matière d’énergie et de
capitaux sont souvent octroyées au détriment de tous les secteurs puisqu’elles encouragent l’utilisation
d’engins lourds et souvent destructeurs pour les environnements fragiles. La reforme de ces mesures peut
diminuer la pression pesant sur l’environnement, améliorer l’efficacité économique et réduire les
dépenses fiscales. Toutefois, ceux qui profitent de ces incitations perverses, attirés par l’appât du revenu
garanti, ont de fortes chances de s’opposer à leur retrait et leurs doléances devront être compensées par
l’application, par exemple, d’incitations positives en faveur du comportement souhaité.
VI.
RECOMMANDATIONS POUR UNE COOPERATION FUTURE EN MATIERE
D’INCITATIONS
43.
Un plan d’action pour une coopération future pourrait aider les Gouvernements à entreprendre
des processus de consultation participatifs, ainsi qu’à définir et mettre en œuvre des mesures d’incitation
claires et précises s’attaquant aux causes sous-jacentes de la diminution de la diversité biologique. Ce
plan d’action pourrait reposer sur les quatre principes fondamentaux suivants : l’information,
l’implication des parties prenantes, l’évaluation et la création des capacités. Il a été prévu que l’atelier de
travail qui se réunira du 10 au 12 octobre 2001, formulera des propositions spécifiques en rapport avec le
plan d’action dont les principes fondamentaux sont exposés ci-dessous.
A.
L’information
44.
Les Parties ont admis qu’il était nécessaire, pour concevoir et mettre en œuvre des mesures
d’incitation efficaces, de disposer d’un fonds de connaissances et d’informations fiables.
45.
Les Organisations et les Gouvernements devraient poursuivre la collecte et la diffusion
d’informations sur les expériences locales et régionales recourant à des instruments qui appuient les
33/
OECD, 1999. Parmi les enseignements supplémentaires :

34/
Les QTI fonctionnent mieux dans les petites entreprises de pêche, pourvues d’une forte cohésion sociale
et de programmes éducatifs et de formation professionnelle.

Il est essentiel d’avoir la coopération et la participation active de tous les membres de l’entreprise.

Des problèmes d’égalité peuvent survenir lors de l’allocation initiale des permis, la gestion de nouveaux
entrants, les coûts de contrôle et la spéculation sur les permis. L’emploi des QTI peut également
entraîner l’élimination des petites entreprises et réduire l’emploi et les revenus de l’équipage.
Resources for the Future (Des ressources pour l’avenir). “The Price of Biodiversity” R. David Simpson.
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mesures d’incitation positives et leurs résultats, ainsi que les impacts des incitations perverses. les
éléments suivants devraient faire l’objet d’une attention particulière :
(a)
La préparation d’études de cas pour mesurer, concevoir et mettre en œuvre des mesures
d’incitation utilisant une approche par écosystème, avec une attention particulière pour les régions dotées
d’un intérêt thématique pour la Conférence des Parties ;
(b)
L’identification des menaces pesant sur la diversité biologique et les causes sousjacentes de sa diminution ;
(c)
et analyses.
Identifier les lacunes dans les capacités nationales en matière de recherches de politiques
(d)
L’identification des obstacles et contraintes grevant la mise en œuvre des mesures
d’incitation et offrir des solutions pour les surmonter ;
(e)
Le partage des enseignements par le biais de la coopération avec d’autres conventions
concernant la diversité biologique et les décideurs ou responsables politiques des Gouvernements.
46.
Un projet esquissant les besoins en information et développant une stratégie sur les plans
éducatif et d’information du public pour promouvoir l’élaboration et la mise en œuvre réussie
d’incitations indirectes pourrait être un élément central du plan d’action. Ce projet pourrait être entrepris
en liaison avec les initiatives existantes (créations de marchés pour les produits et services issus de la
diversité biologique) et en collaboration avec d’autres organisations compétentes.
B.
L’implication des parties prenantes, y compris des communautés
locales et autochtones
47.
Les Etats devraient élaborer et mettre en œuvre des approches participatives cohérentes lors de la
conception des politiques relatives à la conservation de la diversité biologique et de l’utilisation durable,
impliquant pleinement toutes les parties prenantes, parmi lesquelles les services gouvernementaux
compétents, les organisations non-gouvernementales et les communautés locales et autochtones, dans un
dialogue constructif et de manière opportune, et promouvoir une approche consistante pour l’utilisation
des mesures d’incitation.
48.
Une attention toute particulière devrait être portée aux points suivants :
(a)
Conseiller directement les responsables politiques dans la conception et la mise en œuvre
des mesures d’incitation ;
(b)
politiques ;
Inviter les groupes de parties prenantes clés à prendre part au dialogue engagé sur ces
(c)
Construire un réseau d’experts en incitations pour la diversité biologique capable de
fournir des orientations et des informations en réponse aux demandes spécifiques des Gouvernements, de
la société civile et du secteur privé.
49.
Le second élément central du plan d’action, destiné à encourager une approche participative, est
l’élaboration d’une stratégie de coordination politique et d’implication des parties prenantes. Il pourrait
se composer d’éléments relatifs à l’éducation, à la communication et à la mise en valeur de processus
ayant fait leur preuve dans la génération d’une participation publique efficace. Les Parties seraient
encouragées à adapter les éléments et processus réussis de cette stratégie à leurs priorités et situations.
/…
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Une approche cohérente et participative de la conception des politiques pourrait également favoriser
l’intégration des problèmes liés à la diversité biologique dans d’autres secteurs et domaines politiques.
C.
L’évaluation
50.
Malgré les défis que pose l’évaluation non-commerciale, il est important de continuer à
rechercher des moyens de créer des indicateurs commerciaux pour les valeurs économiques et sociales de
la diversité biologique. La Conférence des Parties a admis l’importance de l’évaluation en tant qu’outil
de conception des mesures appropriées. .35/
51.
La poursuite du travail sur l’évaluation peut être coûteuse, exige d’importantes compétences, ses
résultats finals peuvent être difficiles à communiquer et les valeurs monétaires qui en découlent peuvent
être sujettes à caution. Toutefois, les méthodologies de conduite de ces évaluations devraient continuer à
être développées, en raison du rôle stratégique qu’elles jouent dans l’élaboration des mesures
d’incitation. La poursuite de ce travail de coopération peut comporter :
(a)
La poursuite d’une recherche en méthodologie sur l’évaluation de la diversité biologique
et des ressources issues de la diversité biologique ;
(b)
L’élaboration et l’affinement des méthodes non-commerciales d’évaluation ;
(c)
La diffusion des informations relatives aux techniques d’évaluation existantes.
52.
Ce travail pourrait être entrepris comme troisième volet principal du plan d’action, en partenariat
avec les organisations internationales compétentes.
D.
La création des capacités
53.
Un autre facteur clé dans l’élaboration et la mise en œuvre efficaces de mesures d’incitation est
l’existence de cadres juridiques et politiques appropriés. La Conférence des Parties a encouragé les
Gouvernements à développer de tels cadres.
54.
Les éléments suivants pourraient être considérés :
(a)
La mise en œuvre de programmes de formation sur les problèmes scientifiques et
économiques fondamentaux liés à la conservation et à l’utilisation durable de la diversité biologique ;
(b)
(c)
d’incitation ;
(d)
(e)
d’incitation ;
(f)
La mise en œuvre de programmes de formations sur les mesures d’incitation ;
Le développement des capacités vouées à la recherche et à l’analyse des mesures
Le développement de cadres juridiques et politiques appropriés ;
Des travaux d’examens des lois et de formulation de conseils sur les mesures
Le développement de structures de financement lorsqu’elles sont nécessaires.
35/
Décision IV/10 de la Conférence des Parties à la Convention sur la Diversité Biologique : « …
l'évaluation économique de la diversité biologique et des ressources biologiques constitue un outil important aux fins
de mesures d'incitation économiques bien ciblées et étalonnées. »
/…
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Page 25
55.
Pour contribuer à cet effort, un quatrième volet du plan d’action pourrait prévoir un processus de
mise au point continue d’un aide-mémoire de points à considérer lors de la conception et de la mise en
œuvre des mesures d’incitation. Il pourrait comporter des efforts d’harmonisation des consignes
existantes, en prenant en compte les nouveaux enseignements tirés des études de cas ainsi qu’un travail
théorique continu sur les mesures d’incitation. Cette approche « aide-mémoire » pourrait être entreprise
dans le dessein d’élaborer, sur le moyen terme, des consignes plus complètes et détaillées sur
l’application pratique des mesures d’incitation à l’attention des Parties et gouvernements. L’élaboration
de ces consignes pourrait être entreprise en coopération avec les organisations internationales, les experts
et parties prenantes compétentes.
56.
En conjonction avec l’élaboration de ces consignes, la Convention sur la Diversité Biologique
pourrait encourager la création des capacités au niveau national en encourageant l’application de mesures
d’incitation et la création des capacités par le biais d’une approche « apprendre en faisant ». De nouvelles
études de pays pourraient être conduites par des experts nationaux sous l’auspice de la Convention sur la
Diversité Biologique. Dans le cas où des écarts existeraient au niveau national, des informations
supplémentaires, séminaires d’éducation et ateliers de formation pourraient faire l’objet d’une
collaboration entre organisations internationales et organisations non-gouvernementales actives dans le
domaine des incitations.
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Annexe
CONTRIBUTIONS SPECIFIQUES
Les organisations suivantes ont adressé leurs recherches en réponse à la demande de collecte
d’informations relatives aux mesures d’incitation qui leur avait été adressée en septembre 2000 par le
Secrétaire Exécutif,
Africa Resources Trust (ART)
L’ART a adressé au Secrétaire Exécutif un exemplaire de l’étude de cas suivante : Lessons from
Zimbabwe’s Communal Areas Management Program for Indigenous Resources (CAMPFIRE)
(novembre 2000) (« Enseignements tirés du Programme d’aménagement des zones d’habitation commune
du Zimbabwe pour les ressources autochtones »)
CAMPFIRE est un programme d’aménagement des ressources naturelles axé sur les
communautés qui rend aux communautés rurales le droit de gérer leurs ressources biologiques (faune
sauvage) et d’en tirer parti. Ce programme part du principe que la diversité biologique doit directement
contribuer à la satisfaction des besoins humains, priorité majeure en Afrique. La dégradation des
ressources (terres, sols, eaux, habitats, diversité biologique) dans les zones d’habitation commune est le
plus grand défi qui se pose au Zimbabwe en matière de préservation de l’environnement et de promotion
d’une utilisation durable des ressources naturelles. CAMPFIRE a contribué à faire appliquer une loi de
1982 autorisant le Ministre de l’environnement à désigner les habitants des zones d’habitation collective
comme « autorité compétente » pour les ressources issues de la faune sauvage. Divers groupes se sont
réunis dans le cadre de CAMPFIRE. Le programme a été jugé fructueux en termes de diminution de la
pauvreté et de développement au vu des revenus dégagés et en termes de conservation des espèces et de
diversité biologique, au vu des revenus investis dans des pratiques de conservation et de l’aide apportée
aux communautés rurale sous forme des termes ou droits de propriété acquis sur les ressources naturelles
de leur localité. A travers CAMPFIRE et l’accession des communautés aux bénéfices économiques issus
des ressources naturelles, tels que les recettes générées par les safaris contrôlés et le tourisme écologique,
le rapport coût/bénéfice a non seulement été équilibré, mais les bénéfices ont constamment dépassé les
coûts. Ce résultat a incité les habitants de ces zones à investir du temps et des ressources dans
l'aménagement de « leur » faune sauvage. De même, la reconnaissance et l’assimilation des facteurs et
spécificités culturelles ont également fortement incité les communautés locales à adopter CAMPFIRE,
jugé convivial, flexible et respectueux des us et coutumes. L’habitat de la faune sauvage a été multiplié
par trois depuis 1975 et environ 30 pour cent du Zimbabwe participe désormais à une forme ou une autre
d’aménagement de la faune sauvage.
La Banque Africaine de Développement
La Banque Africaine de Développement a indiqué que, par le biais de politiques agricoles et
forestières et de consignes, elle encourageait les pays membres de cette région à :
(a)
Développer les liens entre diversité biologique et développement ;
(b)
Faire exécuter par la loi les conditions juridiques, sociales et institutionnelles requises
pour la préservation et l’aménagement des ressources naturelles ;
(c)
Promouvoir la participation du secteur privé, des syndicats professionnels, des
coopératives rurales, des communautés locales, des autochtones, des jeunes, des femmes et organisations
non-gouvernementales dans des activités issues des ressources naturelles et promouvoir les programmes
d’information et de formation sur le plan national ;
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(d)
Développer et maintenir un système efficace de développement des forêts,
d’enseignement public et d’aménagement des forêts en considération des rôles multiples et de la valeur
des arbres, des forêts et des terres boisées ;
(e)
Développer et maintenir un système complet de parcs et réserves nationales où seront
préservés des spécimens de la flore, de la faune et des paysages naturels en tant qu’éléments du
patrimoine national ;
(f)
Promouvoir une utilisation appropriée des parcs et réserves nationales à des fins
scientifiques, éducatives et de loisirs et pour le développement d’un tourisme sécurisé et sain.
Elle a de plus indiqué que les mesures d’incitation incorporée dans les politiques et consignes de
la banque, pour étude par les pays membres de la région, comportent :
(a)
naturelles ;
(b)
Prélèvement de redevances touristiques, pour les visites de sites protégés ou de réserves
Application de taxes aux réserves naturelles promouvant le tourisme ;
(c)
Allocation d’une partie des taxes perçues sur l’exploitation des ressources biologiques
aux communautés locales ;
(d)
protégées ;
Versement de compensations aux populations locales n’empiétant pas sur les zones
(e)
Encouragement, par le biais d’écolabels, à un accès préférentiel aux marchés
internationaux pour les bois issus de forêts aménagées durablement ;
(f)
Favoriser les entreprises privées à impliquer les populations locales dans l’aménagement
et la préservation des ressources naturelles.
La Banque Asiatique de Développement
La Banque Asiatique de Développement a adressé au Secrétaire Général les documents suivants :
Asian Environmental Outlook, (« Perspectives écologiques en Asie »), (deuxième version du document
de discussion, Banque Asiatique de Développement, Août 2000) et Mobilizing Broader Support for
Asia’s Biodiversity: How Civil Society can Contribute to Protected Area Management (« Se mobiliser en
faveur d’un soutien accru à la diversité biologique en Asie : en quoi la société civile peut contribuer à
l’aménagement des zones protégées ») (Banque Asiatique de Développement, Union Mondiale de la
Conservation). Jeffrey McNeely, Août 1999.
Banque Interaméricaine de Développement (IDB)
La Banque Interaméricaine de Développement a soumis à la Convention sur la Diversité
Biologique un exemplaire du rapport daté de juin 2000, Financing Biodiversity Conservation (« Le
financement de la conservation de la diversité biologique »). Ce rapport indique qu’une grande partie de
la menace pesant sur la diversité biologique provient du fait qu’elle constitue un bien public et qu’il est
donc difficile d’obliger les individus à payer pour les biens et services qui en sont issus. Trop souvent,
les bénéfices apportés par ces biens et services sont considérés comme étant des externalités, pour
lesquels il n’existe pas de marché et qui n’entre pas en ligne de compte dans les calculs commerciaux. Le
cœur du problème, c’est le manque de reconnaissance de l’importance et, dans certains cas, de la valeur
économique de la diversité biologique, ainsi que des dispositifs d’internalisation de ces valeurs sur les
marchés. le rapport dresse un inventaire vaste et très détaillé des divers outils disponibles pour financer la
préservation et l’utilisation durable de la diversité biologique.
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International Tropical Timber Organisation (ITTO)
L’ITTO a indiqué que son travail dans ce domaine était axé sur l’aménagement, la conservation
et le développement durable des forêts tropicales dans leur ensemble, dont la conservation et l’utilisation
durable de la diversité biologique constituent une part intégrante. Les deux rapports suivants ont été
transmis au Secrétariat de la Convention sur la Diversité Biologique :
(a)
Rapport de l’avant-projet sur les incitations dans les pays producteurs et consommateurs
pour la promotion du développement durable des forêts tropicales (février 1991) ;
(b)
Les liens économiques entre le négoce international du bois tropical et l’aménagement
durable des forêts tropicales (1993).
UICN – Alliance mondiale pour la nature
L’UICN a transmis un CD-ROM élaboré pour sa réunion d’Amman (Jordanie) en 2000,
contenant un large éventail d’informations anciennes et actuelles concernant la conception et la mise en
œuvre des mesures d’incitation. L’UICN a également soumis un document intitulé Towards a
programme of work on incentive measures under the Convention on Biological Diversity : working paper
outlining actions that could be undertaken by the Convention on Biological Diversity and other
international organisations to promote work on incentive measures (« Vers un programme de travail sur
les mesures d’incitation sous l’égide de la Convention sur la Diversité Biologique : document de travail
décrivant les actions susceptibles d’être entreprises par la Convention sur la Diversité Biologique et
d’autres organisations internationales pour promouvoir le travail sur les mesures d’incitation »). Le
Centre juridique pour l’environnement de l’IUCN a fourni un document intitulé Examples of various
kinds of incentives and disincentives (« Exemples de divers types de mesures incitatives et dissuasives »),
détaillant des exemples de diverses incitations ayant rapport au domaine juridique ou créées dans le cadre
législatif et de mesures dissuasives utilisées dans le cadre de la protection de l’environnement, de la
conservation et de l’utilisation durable.
Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)
Saving Biological Diversity: Economic Incentives, 1996 (« Sauvegarder la diversité biologique :
mesures d’incitation économiques »). Ce rapport rassemble les principales conclusions issues d’un projet
de deux ans relatif aux mesures d’incitation économique pour la conservation et l’utilisation durable de la
diversité biologique, conduit par le groupe des experts sur les aspects économiques de la diversité
biologique de l'OCDE (OECD Expert Group on Economic Aspects of Biodiversity). Ce rapport partage
des informations concernant des expériences menées par les pays membres de l’OCDE et contribue ainsi
à comprendre le soutien qu’apportent les mesures d’incitation économiques à la mise en œuvre de la
Convention sur la Diversité Biologique.
Handbook of Incentive Measures for Biodiversity: Design and Implementation, 1999 (« Guide
des mesures d’incitation à la diversité biologique : conception et mise en œuvre »). Ce guide est le fruit
de travaux conduits par le Groupe de travail sur les aspects économiques de la diversité biologiques de
l’OCDE (OECD Working Group on Economic Aspects of Biodiversity). Il est destiné à aider les
responsables politiques lors de la conception et de la mise en œuvre de mesures d’incitation appropriées à
un aménagement efficace de la diversité biologique. Il s’appuie sur les travaux antérieurs conduits par
l’OCDE dans ce domaine, compulsant notamment les résultats issus des 22 cas d’études effectués sur les
mesures d’incitation.
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Page 29
Resources for the Future
Resources for the Future a transmis plusieurs rapports à la Convention sur la Diversité
Biologique, dont :
(a)
The Cost-Effectiveness of Conservation Payments (« La rentabilité des paiements en
faveur de la conservation ») (Paul J. Ferraro and R. David Simpson).. Ce rapport avance que, dans
certains cas, des paiements au résultat peuvent s’avérer plus rentables que des approches indirectes ;
(b)
The Price of Biodiversity (« Le prix de la diversité biologique ») (R. David Simpson). Ce
document affirme que des activités telles que la prospection en produits bio, le tourisme écologique et les
produits hors-bois issus de la forêt ne génèrent pas d’incitations suffisantes à la conservation et que, dans
le court terme, les habitants des pays en voie de développement doivent être payés pour leurs actions en
faveur de la conservation ;
(c)
Carving out Some Space – A Guide to Land Preservation Strategies. (« Modeler l’espace
– Un guide des stratégies de préservation des terres ») (James Boyd, Kathryn Caballero, R. David
Simpson). Cet article s’intéresse plus particulièrement aux politiques d’utilisation des terres et aux
servitudes visant la conservation. Il avance que la poursuite d’expérimentations à l’aide d’instruments
innovants permettra d’arriver plus aisément à une conservation accrue et à un moindre coût ;
(d)
Biodiversity Prospecting (« Prospecter la diversité biologique ») (R. David Simpson). Ce
rapport avance qu’au vu du grand nombre d’espèces impliquées, la prospection en diversité biologique
génère une valeur économique peu appréciable (plus il y a d’espèces, plus leur valeur marginale baisse).
Les recherches du RRF sur la prospection en diversité biologique indiquent que la diversité biologique
est certes importante pour de nombreuses raisons (commerciales, écologiques, esthétiques, éthiques ou
même spirituelles), mais que, lorsqu’une prospection commerciale est menée dans le secteur des
ressources naturelles pour trouver de nouveaux produits, la valeur de la diversité biologique n’est pas
aussi élevée que ce que certains environnementalistes tendent à croire. Il est donc nécessaire de
développer des incitations plus pratiques en faveur de la conservation.
(e)
Rights-Based Fishing (« La pêche fondée sur des droits »). Ce rapport indique que les
approches régulatrices de commande et de contrôle n’ont en général pas permis d’endiguer la pêche qui
découle d’une tradition d’accès libre et ouvert aux ressources halieutiques. Il indique que, par le biais
d’une pêche fondée sur des droits, les pêcheurs, s’ils se voient allouer des droits d’usage exclusifs et s’ils
sont plus impliqués dans les décisions de gestion des entreprises de pêche, voient les avantages de cette
gestion en terme de santé à long terme et de productivité.
(f)
Eco-Labeling Consequences in General Equilibrium: A Graphical Assessment
(« Conséquences des écolabels dans l’équilibre général : une estimation graphique » ) (Stephen K.
Swallow and Roger A. Sedjo). Ce document indique que, pour promouvoir les conditions de
l’aménagement durable des forêts, des programmes de certification des producteurs remplissant des
critères de mise en valeur de la diversité biologique et de la durabilité ont été demandés. L’un de ces
programmes s’intéresse aux écolabels, qui indiquent aux consommateurs si les produits en bois finals
proviennent de forêts exploitées dans des conditions certifiées favorisant la durabilité et la protection de
la diversité biologique. Au vu des obstacles pratiques et des défis économiques posés aux écolabels, cet
article pose la question de savoir si la qualité de l’écosystème, à une échelle régionale étendue ou
mondiale, connaîtra nécessairement une amélioration, une fois que l’économie aura ajusté l’offre à la
demande généré par la mise en place des écolabels.
(g)
Marine Reserves: Is there a Free Lunch? (« Réserves marines : le repas est gratuit ? »)
(James N. Sanchirico, James E. Wilen). Le concept des réserves marines consiste à isoler de vastes zones
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de l’environnement marin pour un usage limité ou contrôlé. Certains de leurs défenseurs considèrent les
réserves marines comme des laboratoires naturels uniques devant servir de repères et d’objets d’étude
afin de comprendre un système naturel relativement peu dérangé. D'autres les considèrent comme des
outils politiques potentiels grâce auxquels mettre en valeur les avantages des écosystèmes marins en
général. La plupart des objections verbales exprimées proviennent de pêcheurs exploitant les zones
pressenties.
Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE) – Affaires Économiques et
Commerciales (UNEP-ETU)
L’UNEP-ETU a soumis deux publications, fruits de plusieurs années de collaboration menée par
des chercheurs dans un large éventail de pays en voie de développement ou en transition. Ces travaux
initiés par l’Unep, cherchaient à déterminer le meilleur moyen de favoriser l’emploi d’instruments
économiques et de méthodes d’évaluation dans ces pays :
(a)
Economic Instruments for Environmental Management (« Les instruments économiques
de l’aménagement de l’environnement »), (Abaza and Rietbergen-McCraken eds, 2000) est un abrégé
d’études de cas portant sur des expériences impliquant des instruments économiques dans les pays en
voie de développement..
(b)
Environmental Valuation (Rietbergen-McCraken eds, 2000) (« Évaluation écologique »).
UNEP-ETU a également soumis cette publication qui lui avait été commandée.
(c)
Instruments of Change: Motivating and Financing Sustainable Development, (« Les
instruments du changement : motiver et financer le développement durable ») (Theodore Panayotou)
(1998) L’auteur affirme que des instruments économiques, conçus spécialement dans l’optique des
économies en voie de développement ou transitoires, peuvent constituer de puissants instruments du
changement. Ils peuvent détourner les gens des activités non durables et générer les moyens financiers
nécessaires au paiement de formes de comportement plus durables. Ce livre s’intéresse aux instruments
économiques et apparentés disponibles, analyse les expériences menées dans les pays développés et en
voie de développement et décrit les meilleurs moyens de concevoir des instruments économiques voués à
induire le changement favorisant une progression en direction d’un développement durable.
Fonds mondial pour la nature (WWF)
La publication du WWF From Theory to Practice: Incentive Measures in Developing Countries
(« De la théorie à la pratique : les mesures d’incitation dans les pays en voie de développement ») étudie
les enseignements tirés de plusieurs études de cas, dont :
(a)
Incitations en faveur de la conservation et de l’utilisation durable de la diversité
biologique dans les forêts de Kaya dans la région côtière du Kenya
(b)
Une analyse du tourisme écologique, contribution économique et développement :
Identification d’incitations économiques pouvant maximiser les bénéfices du tourisme écologique —
Eude du cas de Taman Rimba Kenong (Parc forestier de Kenong, Malaisie)
(c)
Mesures d’incitation en faveur d’une conservation et d’une utilisation durable de la
diversité biologique par les communautés vivant dans la région du parc national de Bwindi (WWF
EARPO, 1998)
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Cette publication, avec les études de cas, suggère qu’un certain nombre d’enseignements peuvent
être tirés de la façon dont les habitants de ces pays ont été motivés pour conserver la diversité biologique
et l’employer durablement. Chaque exemple est en rapport direct avec la réalisation des trois objectifs
centraux de la Convention sur la Diversité Biologique (conservation, utilisation durable et partage de
l’accès et des bénéfices) et des orientations sont données sur le rôle que les gouvernements et les agences
de financement pourraient jouer dans la promotion d'incitation comme outil dynamique de la mise en
œuvre de la convention.
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