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Pourquoi réduire
la dette publique ?
FrançoIs Ecalle
Économiste, chargé de cours à l’université Paris I
L’augmentation des déficits et de l’endettement publics en France en 2007, à
contre-courant des évolutions observées dans le reste de l’Europe, témoigne de notre
incapacité à maîtriser nos finances publiques et à réduire notre endettement, mais en
avons-nous vraiment la volonté ?
S
i les discours insistent souvent sur la nécessité d’un rééquilibrage des comptes publics, il n’est pas certain que les hommes politiques, leurs conseillers et
leurs électeurs en soient toujours intimement persuadés, une bonne partie
des économistes français entretenant leurs doutes avec des arguments qui
ne sont pas toujours dénués de pertinence. Cet article a pour objet de discuter de ces
arguments sous la forme d’un dialogue imaginaire entre un défenseur de politiques
alternatives (PA) et moi-même (FE)1.
Dette publique et croissance économique
PA – La dette publique résulte de l’accumulation des déficits au fil des ans, et ces
déficits résultent eux-mêmes de la faiblesse de la croissance économique en France
depuis la fin des Trente Glorieuses. Nos erreurs de politique économique, notamment une politique monétaire excessivement restrictive dans la première moitié des
années1990, constituent la cause principale de cet endettement croissant.
La réduction des déficits ne peut qu’aggraver ce mal français en raison des effets
keynésiens négatifs de toute hausse des prélèvements obligatoires ou de toute baisse
des dépenses publiques sur l’activité. Elle n’est souhaitable que dans les phases hautes
. Ce dialogue imaginaire s’inspire d’un dialogue réel sur ce sujet entre Jean-Paul Fitoussi et Jean-Marc Daniel,
publié en septembre 00 par L’Express.
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des cycles économiques, lorsque la croissance est suffisamment solide pour qu’une
politique budgétaire restrictive n’entraîne pas une hausse du chômage. Il faut d’abord
soutenir la croissance ; les déficits et la dette diminueront alors automatiquement.
FE – Depuis 1990, la dette publique a augmenté de 31 points de PIB en France et
de 15 points, en moyenne, dans la zone euro (de 5 points en Allemagne en dépit du
coût de sa réunification). La croissance du PIB n’explique pas cette contre-performance française : elle a été identique en moyenne annuelle ( %) en France et dans
l’ensemble de la zone euro sur cette période (et de seulement 1,5 % en Allemagne).
Le calcul d’un déficit structurel permet de neutraliser l’impact des variations conjoncturelles du PIB sur le déficit public. En 007, ce déficit structurel était égal à ,9 %
du PIB en France, contre 0, % du PIB dans la zone euro (hors France) et 0,3 % en
Allemagne3.
Le déficit français ne résulte donc pas d’une croissance inférieure à celle de nos voisins, sur le long terme comme sur les années les plus récentes.
Une croissance plus forte faciliterait évidemment l’assainissement des comptes
publics, mais nos gouvernements en font trop souvent, à tort, un préalable à la remise
en ordre des finances publiques, si bien qu’il ne paraît jamais opportun de réduire les
déficits : quand la conjoncture est mauvaise, il ne faut pas l’aggraver ; quand elle est
bonne, il ne faut pas casser une reprise toujours fragile.
Il est vrai que la théorie keynésienne a toujours une certaine validité et qu’une réduction du déficit peut avoir un impact négatif, temporaire, sur la croissance. Il est
toutefois aussi vrai que d’autres approches théoriques et l’expérience de politiques
ambitieuses d’assainissement des comptes publics menées dans certains pays (Suède,
Canada…) ont montré que ces effets keynésiens doivent être relativisés. Ils sont probablement très faibles lorsque la dette publique est déjà très importante, les ménages
et chefs d’entreprise étant alors plus nombreux à anticiper une politique de rigueur
et à compenser le déficit public par une épargne privée.
Dans la situation actuelle de l’économie française, caractérisée par une dette élevée,
un chômage proche de son niveau structurel et une conjoncture affaiblie par un choc
. Engagements financiers bruts des administrations publiques calculés par l’OCDE (Perspectives économiques,
juin 008).
. Rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 008.
. Pour plus de précisions sur les approches keynésiennes et non keynésiennes, voir J. Creel, B. Ducoudré, C. Mathieu
et H. Sterdyniak, « Doit-on oublier la politique budgétaire ? », revue de l’OFCE, 005 ; et F. Ecalle, Maîtriser les
finances publiques ; pourquoi, comment ?, Economica, 005.
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d’offre5, il ne sert à rien de soutenir l’activité, ou le pouvoir d’achat, par le déficit budgétaire.
Bonnes ou mauvaises dettes et dépenses
PA – Il faut en priorité élever le potentiel de croissance de l’économie française, ce
qui suppose notamment d’investir dans de nouvelles infrastructures et d’accroître
l’effort de recherche. Ces dépenses publiques n’auront toutefois d’effets favorables
que dans plusieurs années et il est donc légitime de les financer par emprunt, comme
le ferait n’importe quelle entreprise. Les investissements publics représentent 3,3 %
du PIB et, s’ils étaient exclus du calcul du déficit public pour ne retenir qu’un « solde
courant », les finances publiques françaises apparaîtraient presque toujours en excédent.
Si la dette totale des administrations publiques s’élève à 1 500 milliards d’euros fin
0076, leurs actifs représentent 70 milliards d’euros (dont 1 0 milliards d’euros
d’actifs non financiers et 850 milliards d’euros d’actifs financiers). Ayant pour contrepartie des immobilisations physiques ou financières, la dette publique française est
donc une bonne dette.
Les discours inquiétants sur l’endettement excessif de la France ont en réalité pour
seul but de légitimer des coupes sombres dans les dépenses publiques, d’abord dans
les investissements car c’est le plus facile, ensuite dans les prestations sociales, pour
casser le modèle social français, puis dans la masse salariale, pour remettre en cause
le service public.
FE – l’état n’est pas une entreprise dont les investissements sont choisis en fonction
de leur capacité à dégager des cash-flows et ses actifs physiques ne génèrent quasiment aucune recette. Leur évaluation est en outre très difficile, donc très fragile
(comment évaluer le château de Versailles, ou même seulement le réseau routier ?).
Enfin, ces actifs physiques sont pour la plupart invendables. Le problème posé par
la dette publique étant celui de notre capacité à la rembourser, il est préférable de ne
prendre en compte que les actifs financiers des administrations publiques, lesquels
ne représentent que 57 % de leur endettement brut.
. Sur les prix des importations et les conditions du crédit.
. Dette brute au sens des comptes nationaux (source Insee). La dette au sens du traité de Maastricht est égale à
1 10 milliards d’euros.
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Par ailleurs, la distinction entre bonnes et mauvaises dépenses publiques, et par conséquent entre bonnes et mauvaises dettes, trouve rapidement ses limites. Si les économistes mettent souvent en avant l’utilité des investissements publics ou des dépenses
de recherche, il est évident que bien d’autres dépenses publiques sont tout aussi utiles.
Beaucoup d’entre elles, à commencer par les dépenses d’éducation, ont aussi des effets
positifs à long terme et peuvent justifier un financement par l’emprunt.
Certains investissements publics ont une grande utilité socio-économique et d’autres
ne servent à rien ; il en est de même pour les autres dépenses. On ne peut donc pas
présumer l’utilité des dépenses publiques à partir de leur nature, et il serait très
dangereux d’exclure certaines catégories de dépenses du calcul du déficit public sur
cette base.
Personne ne peut dire sérieusement quel est le rapport optimal des dépenses publiques au PIB, mais on peut présumer qu’il est inférieur au taux de 5 % observé
en France sur la base de deux constats : d’une part, de nombreuses évaluations de
dépenses publiques en France montrent qu’elles sont inefficaces ; d’autre part, le ratio
français est désormais le plus élevé de l’OCDE, à égalité avec celui de la Suède, et les
autres pays ne semblent pas souffrir d’une insuffisance de dépenses publiques.
La maîtrise des dépenses publiques est nécessaire pour assainir les comptes publics,
dans la mesure où le taux des prélèvements obligatoires français est déjà parmi les
plus élevés dans un contexte de concurrence fiscale accrue, mais il est évident qu’elle
doit s’appuyer sur leur évaluation au cas par cas et non sur des présupposés idéologiques.
Le risque de faillite de l’État
PA – La dette publique française est portée surtout par l’état et celui-ci garantit de
fait7 celle des autres administrations publiques. Or la solvabilité de l’état français
est excellente si on en croit les agences de notation, qui lui attribuent les meilleures
notes. Ses emprunts sont d’ailleurs placés sans la moindre difficulté.
La dette publique brute de la France à fin 007 (69 % du PIB) est inférieure à la
moyenne de la zone euro (7 %) et de l’OCDE (75 %), et nettement inférieure à
celle de quelques grands pays comme le Japon (170 %) ou l’Italie (117 %). Après
déduction des actifs financiers des administrations publiques, la dette nette est égale
. Mais généralement pas en droit.
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à 3 % du PIB en France, contre 5 % dans la zone euro et 1 % dans l’OCDE
(86 % au Japon et 91 % en Italie)8.
Si les marchés devaient soudainement se préoccuper de la solvabilité des états de
l’OCDE9, la hausse des primes de risque porterait sur les obligations de beaucoup
d’autres pays avant celles du Trésor français.
Dans le passé, la France a connu un endettement public bien plus important, notamment pendant et juste après les deux guerres mondiales, et ces dettes ont été remboursées sans drame.
FE – Elles ont surtout été annulées par l’inflation qui a ruiné bien des épargnants et
pas toujours les plus riches, solution désormais impossible, heureusement, en raison
des statuts de la Banque centrale européenne. L’observation du passé montre aussi que
les crises des finances publiques peuvent survenir avec une dette bien inférieure à 60 %
du PIB. En 198, seule la Banque centrale d’Arabie saoudite acceptait encore d’assurer
les fins de mois de l’état français. Inversement, le Japon supporte une dette publique
considérable (qui peut être relativisée si on tient compte de ses actifs financiers) mais
il a aussi un taux d’épargne hors norme qui en facilite le placement (les taux d’intérêt et les charges financières y sont finalement plus faibles que dans la moyenne de
l’OCDE). En fait, les risques de crise des finances publiques dépendent de beaucoup
de facteurs différents, et pas seulement du rapport instantané de la dette au PIB.
La situation française présente à cet égard deux caractéristiques inquiétantes. D’abord,
nos capacités de redressement paraissent très faibles : le niveau déjà atteint par les prélèvements obligatoires exclut tout relèvement d’ampleur significative ; nos velléités de
maîtrise des dépenses publiques n’ont abouti qu’à leur stabilisation en pourcentage du
PIB sur les dix dernières années, alors qu’elles ont été diminuées de points de PIB
dans la zone euro, de points en Allemagne et de 7 points en Suède.
Ensuite, si la dette publique française (brute ou nette) est encore inférieure à la
moyenne de l’Europe ou de l’OCDE, elle augmente plus vite. En 1980, la dette
nette était négative en France (les actifs financiers étant supérieurs à la dette brute)
. Engagements financiers bruts et nets calculés par l’OCDE (juin 008). Ces engagements financiers bruts sont,
pour la France, supérieurs à la dette au sens du traité de Maastricht (6 % du PIB en 007) et inférieurs à la dette
brute au sens des comptes nationaux estimée par l’Insee (79 % du PIB).
. Plus précisément, des membres historiques de l’organisation.
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à hauteur de % du PIB, alors qu’elle était égale à 10 % du PIB en Allemagne, 15 %
dans la zone euro et 3 % dans l’OCDE. Elle a ensuite augmenté de 38 points de
PIB en France en vingt-sept ans contre 3 en Allemagne (la réunification en expliquant une bonne partie), 30 points dans la zone euro et 18 points dans l’OCDE10.
Il est cependant vrai que la France n’est pas au bord de la faillite et que les caisses
ne sont pas encore vides. Aussi faudrait-il éviter les discours catastrophistes qui, la
catastrophe n’arrivant pas, pourraient devenir contre-productifs. Or notre situation
est tout de même dangereuse. L’évolution de la dette est comparable à celle d’une
boule de neige qui descend une pente : si on ne l’arrête pas, elle se transforme en
avalanche dévastatrice ; on ne sait pas vraiment quand cette transformation a lieu,
mais il est certain que plus on attend pour l’arrêter, plus c’est difficile.
La dette publique, rapportée au PIB, ne peut pas augmenter indéfiniment car les
charges d’intérêt augmentent proportionnellement (et même plus que proportionnellement quand les créanciers commencent à prendre peur et à relever les taux d’intérêt), et elles finissent par mobiliser la plupart des recettes publiques au détriment
des dépenses utiles. Inévitablement, il faut donc stabiliser un jour ou l’autre la dette
en pourcentage du PIB. Or, plus elle est élevée, plus l’excédent primaire11 nécessaire
pour la stabiliser est lui-même élevé. Donc plus elle est élevée, plus il faut faire d’efforts – hausse des prélèvements obligatoires ou suppression de dépenses publiques
– pour la stabiliser.
Bien que les risques liés à l’endettement public soient difficiles à mesurer, il faut
donc stabiliser la dette publique à un niveau raisonnable, c’est-à-dire tel que l’excédent primaire nécessaire ne demande pas des efforts démesurés. C’est une simple
application du principe de précaution aux finances publiques.
Le fardeau des générations futures
PA – L’endettement public ne pose pas de problème d’équité intergénérationnelle. Si
chaque bébé français naît avec 0 000 euros de dettes1, il hérite aussi de 0 000 euros
0. Engagements financiers nets calculés par l’OCDE (juin 008).
. Solde des recettes et des dépenses hors intérêts.
. Dette brute au sens de Maastricht par habitant.
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de créances sur le Trésor. L’état remboursera ses dettes en lui réempruntant immédiatement la même somme et notre bébé ne sera en aucune façon lésé. Certes, la
moitié de la dette publique est contractée auprès de non-résidents et, en fait, notre
bébé n’hérite que de 10 000 euros de créances sur le Trésor français, mais il hérite en
revanche aussi d’environ 10 000 euros de créances sur l’étranger qui lui permettront
de rembourser la part de la dette française souscrite par des non-résidents.
Notre bébé devra aussi financer nos retraites et les dépenses de santé liées à notre
vieillissement. Pour équilibrer les régimes sociaux à l’horizon de 050, il faudra augmenter les prélèvements obligatoires de 3 à 5 points de PIB. Le niveau de vie en
050 sera cependant bien plus élevé qu’aujourd’hui, même amputé de ces nouveaux
prélèvements. Comme notre bébé sera plus riche que nous, il est juste de lui demander de payer plus.
FE – Même en supposant que l’économie est fermée, ce qui évite de traiter les relations avec le reste du monde, il est trompeur de se limiter à considérer un « bébé
moyen ». En fait, il y a une minorité de bébés chanceux qui héritent de créances sur
le Trésor et en recevront ensuite les intérêts. La majorité devra payer des impôts pour
leur servir ces intérêts13. Il est toutefois vrai que ce n’est pas à proprement parler un
problème d’équité intergénérationnelle mais d’équité au sein de chaque génération.
L’équité intergénérationnelle n’est concernée que dans la mesure où, en acceptant
une augmentation de la dette publique, nous aggravons l’iniquité et les risques de
conflits au sein de chaque génération à partir de la nôtre.
Par ailleurs, il est vrai que les générations futures seront plus riches, peut-être même
encore après avoir supporté les prélèvements nécessaires pour financer nos dépenses de retraite et de santé (cela dépend notamment de l’évolution à long terme des
gains de productivité). Leurs gains de pouvoir d’achat seront toutefois sérieusement
limités et ils n’accepteront sans doute pas facilement ces prélèvements à notre profit.
À nouveau, nous aggravons les risques de conflits futurs autour de la répartition des
revenus.
Finalement, à travers la dette « explicite » mesurée dans les comptes nationaux et la
dette « implicite » résultant des engagements de retraite, nous achetons à crédit la
paix sociale en reportant la résolution des conflits sur nos descendants.
. À hauteur de l’excédent primaire nécessaire pour stabiliser la dette.
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Les limites de l’endettement
PA – Personne ne sait à partir de quel niveau d’endettement le service de la dette
devient insupportable et les créanciers de l’état prennent peur. Comme le montrent
les exemples italien ou japonais, la dette publique peut largement dépasser 60 % du
PIB sans problème. Cette limite de 60 % imposée par le traité de Maastricht est
totalement arbitraire et il n’y a aucune raison de vouloir la respecter. La dette publique française peut encore augmenter.
FE – Il faudra bien un jour stabiliser la dette publique et plus elle sera déjà importante, plus ce sera difficile. Comme, au surplus, les effets keynésiens des déficits sont
sans doute limités quand la dette est très élevée, nous avons tout intérêt à fixer une
limite au taux d’endettement à un niveau raisonnable, mais une telle limite est forcément arbitraire. Il y a toutefois un moyen très simple pour la fixer : le respect de la
démocratie et de nos engagements internationaux. Le seuil de 60 % a été approuvé
démocratiquement dans toute l’Europe à travers le traité de Maastricht : respectonsle ! Si nous n’en sommes pas capables, nous ne serons pas plus capables de limiter
notre endettement à 80, 100 ou 150 % du PIB.
Le rééquilibrage des comptes publics
PA – Le seuil de 60 % a peut-être un sens, mais l’objectif d’équilibre des comptes
publics désormais inscrit dans la Constitution est bien plus restrictif. Si le déficit
oscille autour de zéro en permanence, la dette publique tend elle-même vers zéro,
ce qui n’a aucune justification. Au contraire, l’existence d’un marché des emprunts
d’état est utile.
FE – Il est vrai que l’équilibre des comptes publics conduit à très long terme à une
dette nulle, ce qui est un objectif inutilement restrictif. Le rééquilibrage rapide de
nos comptes publics est cependant aujourd’hui une nécessité pour que le rapport
de la dette au PIB diminue vite et retrouve ainsi un niveau sensiblement inférieur
à 60 % à une échéance raisonnable. À nouveau, c’est désormais aussi une exigence
démocratique. Quand la dette publique sera revenue à 0 % du PIB, il sera bien
temps de réviser à nouveau la Constitution, mais ce n’est pas pour demain !
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