L`investissement public : quel rôle économique ? (2ème partie)

46
SEPTEMBRE
2014
L’investissement public : quel rôle économique ? (2ème partie)
Le précédent numéro de Conjoncture s’intéressait au
poids de l’investissement public dans l’économie française,
à ses sources et à ses destinations. Il rappelait notamment
que le secteur public est un investisseur important en
France (18 % de l’investissement total) avec l’avantage de
pouvoir
être
un
acteur
contra-cyclique.
Ces
investissements ont d’ailleurs bien résisté ces dernières
années notamment grâce aux collectivités locales qui en
réalisent une part majoritaire. Les questions qui se posent
ensuite sont donc de savoir si le secteur public investit plus
en France qu’ailleurs en zone euro et, si oui, quelles
conséquences économiques en attendre. Ce nouveau
numéro de Conjoncture fait le point sur ces questions.
reste stable et la zone euro où celui-ci décroche très
nettement à partir de 2009.
Graphique 1 : Investissement public en France et en zone
euro (en % du PIB nominal)
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
Evolutions de l’investissement public en
France et en zone euro
L’investissement public est à un niveau relativement
élevé en France. En 2013, d’après Eurostat, il représentait
3,2 pts du PIB soit 50 % de plus qu’en zone euro (2,1 pts
de PIB). En intégrant la recherche et le développement, ces
investissement atteignent même 4 pts de PIB en 2013 en
1
France (données Insee) . Cet écart entre la France et la
zone euro n’est pas atypique : la formation brute de capital
fixe est historiquement plus élevée en France qu’en
moyenne en zone euro comme l’illustre le graphique 1. Par
pays, elle est également plus élevée en France qu’en Italie,
qu’en Espagne ou même qu’en Allemagne et en Finlande.
Au sein de la zone euro, seuls les Pays-Bas et le
Luxembourg ont des taux d’investissement public
comparables au taux français.
L’évolution récente du ratio investissement public/PIB
révèle de plus un découplage net entre la France où le ratio
1
L’Insee a modifié sa méthodologie de comptabilisation de la formation
brute de capital fixe/FBCF (principal changement : intégration de la R&D)
depuis mai 2014. Eurostat n’a pas encore intégré ces modifications :
dans un souci de comparabilité des statistiques entre la France et la zone
euro, les données Eurostat hors R&D sont encore présentées dans cet
article.
2,50
2,00
1978 1981 1984 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012
zone euro
France
France (y compris R&D, données Insee)
Note : Les séries en trait plein sont publiées par Eurostat selon une
méthodologie comparable. La série en trait pointillé émane de la nouvelle
méthodologie de l’Insee pour la France
Sources : Eurostat, Insee
La France a ainsi maintenu ses dépenses d’investissement
public depuis le début de la consolidation budgétaire
contrairement à la majorité des pays de la zone euro.
L’Espagne, l’Irlande ou le Portugal ont coupé leurs
investissements publics de plus de moitié en seulement
trois ans (cf. graphique 2). Ces trois pays sont aussi ceux
où les efforts budgétaires récemment consentis ont été
parmi les plus importants. Cela dit, les Pays-Bas et l’Italie
ont fait des efforts budgétaires du même ordre qu’en
France (3-3,5 pts de PIB sur 2011-13) mais ont, eux,
baissé leur ratio investissement/PIB : de 10 % aux PaysBas et de 19 % en Italie sur 2011-13. Certes, d’autres
facteurs peuvent également expliquer la résistance de
l’investissement public en France : le cycle électoral et les
élections municipales de 2014, les conditions de crédit
sauvegardées (avec un rôle de soutien des prêts sur Fonds
d’Epargne en France), les contraintes financières de
chaque collectivité, le besoin de renouvellement des
équipements. Toujours est-il que les investissements
publics ont été systématiquement plus élevés en France
qu’en zone euro. Quelles conséquences économiques cela
peut-il avoir ?
Graphique 2 : Variation cumulée des dépenses
d’investissement public dans le PIB sur les trois premières
années de consolidation budgétaire – période 2010-2013
– zone euro (%)
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-60
-70
Note : Début de l'austérité budgétaire en 2011 pour tous sauf Grèce,
Irlande, Espagne et Belgique : 2010
Source : Commission européenne, base Ameco
L’investissement public : quel impact sur
l’activité économique à court terme ? La
controverse théorique
L’augmentation de l’investissement public a un effet
immédiat sur la croissance économique puisque celui-ci
est une des composantes du PIB. Ainsi, à titre d’exemple,
l’ouverture d’une enveloppe de prêts sur Fonds d’épargne
de 20 Md€ pour les investissements du secteur public local
sur 2013-17 représente 0,9 pt du PIB de 2013. Au-delà de
cet impact direct, les effets induits sur l’économie à court
et moyen termes font encore débat au sein des
économistes. Des débats théoriques qui s’articulent pour
l’essentiel autour de quatre questions :
1. Déficit d’offre ou de demande. Dans une perspective
« keynésienne », les dépenses publiques productives ont
des effets d’entrainement via le canal de la demande. Ces
dépenses vont en effet être créatrices d’emplois, de
revenus et de débouchés pour les entreprises. C’est autant
de suppléments de revenus qui pourront être consommés
par les ménages ou investis par les entreprises ce qui
génère immédiatement des effets de second tour positifs.
De plus, dans le cas des investissements publics, la
production a l’avantage d’être localisée sur le territoire.
Ainsi, le FMI sur la base de données historiques (30 ans de
consolidation budgétaire dans les économies développées)
a estimé qu’une baisse de 1 pt de PIB de l’investissement
public dans le cadre d’une consolidation budgétaire
ère
réduisait le PIB d’environ 0,2 % la 1 année et 0,6 % les
ème
ème
et 3
années. Le FMI modère cependant ces
2
résultats par leur manque de robustesse : ils se basent sur
2
un faible échantillon d’observations . D’ailleurs, certains
économistes estiment que ce cercle vertueux est faible
voire inexistant. En effet, si la faiblesse de l’activité résulte
d’un problème d’offre, alors les politiques de soutien à la
demande n’auront pas d’effet. Il faudrait au contraire
soutenir l’activité avec, par exemple, une baisse des coûts
de production (salaires, matières premières, foncier, impôts
et cotisations,..). Tout l’enjeu est alors celui du diagnostic,
souvent difficile à poser puisque faiblesses d’offre et de
demande se nourrissent l’une l’autre.
2. Les effets d’éviction amoindriraient l’effet d’entrainement
des investissements publics et, plus largement des
3
dépenses publiques. Selon cette théorie économique , les
titres de dette d’Etat émis pour financer les dépenses
publiques capteraient l’épargne au détriment des
entreprises. Celles-ci auraient donc du mal à se financer
sur les marchés et pourraient avoir à supporter un coût de
financement plus élevé. Les travaux empiriques ne
permettent pas de tirer de conclusion définitive sur
l’existence d’un tel phénomène mais le très faible niveau
des taux d’intérêt obligataires actuels en France (d’Etat et
d’entreprises) amène à penser que si cet effet existe, il est
actuellement peu perceptible.
4
3. L’équivalence ricardienne est également l’un des
arguments en défaveur de la dépense publique. Sous
certaines hypothèses, la dépense publique serait neutre :
toute augmentation de dépenses publiques actuelles serait
interprétée par les ménages comme une augmentation
équivalente d’impôts dans le futur. Ainsi, les ménages
consommeraient moins et épargneraient dès aujourd’hui
pour qu’eux ou leurs enfants financent ces impôts futurs
(cela suppose qu’il y a altruisme entre générations). La
dépense publique aurait donc un effet nul. Les travaux
empiriques montrent que ces effets ne jouent pas
complètement et pas tout le temps. Dans certains cas, des
comportements de type ricardien semblent avoir été
observés, c’est-à-dire un comportement d’épargne mais
dont les motifs ne sont pas clairement identifiés.
4. Complémentarité ou substituabilité des investissements
publics et privés. L’investissement public pourrait selon ses
détracteurs évincer l’investissement privé : l’Etat, en
prenant en charge des projets, priverait les entreprises de
ces chantiers. Cela suppose que tous les investissements
publics auraient pu être faits par le secteur privé, autrement
dit que deux types d’investissement sont parfaitement
substituables. Or, l’investisseur privé évalue les projets sur
la base d’une analyse financière axée sur le rendement.
Certains projets ont de faibles performances financières et
pourraient donc ne pas être financés par le secteur privé
en dépit du bénéfice pour la société et des externalités
2
Cf. article du FMI, Will it hurt ? Macroeconomic effects of fiscal
consolidation, octobre 2010
Apparentée à l’école « néo-classique »
4
Ou théorème Ricardo-Barro du nom des économistes Ricardo (XX°
siècle) et Barro
3
5
positives qu’ils pourraient avoir. De plus, l’horizon d’une
entreprise et celui de l’Etat diffèrent ce qui peut également
modifier la vision de la rentabilité d’un projet. Dans certains
cas, les projets peuvent avoir des coûts fixes beaucoup
trop importants pour être supportés par des entreprises de
taille moyenne (exemple des premiers réseaux ferrés ou
réseaux de télécoms : les « monopoles naturels »). Enfin,
l’investissement public peut être complémentaire à
l’investissement privé, en améliorant l’efficacité et
l’allocation de ce dernier comme dans le cas des
infrastructures
de
réseaux.
Cette
caractéristique
structurante de certains investissements publics et la
notion de soutenabilité renvoient à leur rôle de long terme,
probablement plus consensuel que leur impact
conjoncturel.
Le rôle structurant de l’investissement
public à long terme
économiques. Cette croissance dite potentielle dépend en
fait de quatre types d’investissement : dans le capital
physique (machines,…), dans la technologie, dans le
capital public (rôle direct du secteur public) et dans le
capital humain. L’action du secteur public devient alors
complètement légitime et facteur de croissance potentielle
à travers ses investissements directs (création de capital
public) ou ses interventions dans des champs
variés : politiques d’éducation et de formation, juridiction
qui favorise la recherche/dépôts de brevets, financement
de la recherche fondamentale, mise en réseau des
entreprises, etc. Ces arguments paraissent évidents mais
n’étaient jusqu’alors pas formalisés.
Graphique 3 : Les principaux facteurs de croissance
endogène
La théorie de la croissance endogène donne une place
centrale à l’investissement public
La théorie économique a longtemps exclu le rôle des
investissements
publics
dans
le
développement
économique – notion plus large que la seule croissance
économique. Pourtant, leur rôle sur le bien-être social et le
développement semble incontestable lorsque l’on songe,
par exemple, aux infrastructures de réseaux (transports,
internet très haut débit), aux dépenses d’éducation ou
encore de recherche & développement. De même, les
investissements dans l’énergie renouvelable ou l’économie
circulaire favorisent une croissance plus soutenable et
élevée à l’avenir. Le programme d’investissements d’avenir
(PIA) s’inscrit d’ailleurs dans cette logique (35 Md€
d’investissements par l’Etat dont 6 Md€ confiés à la Caisse
des Dépôts). L’originalité des modèles de croissance
endogène apparus dans les années 90 est justement de
s’être intéressés à la croissance soutenable à long terme et
d’avoir, pour la première fois, conféré dans ce cadre un
rôle spécifique aux politiques et au capital publics.
Jusqu’alors, la théorie dominante était celle de R. Solow
(1950) : sous certaines hypothèses, une croissance de
plein-emploi équilibrée et stable est possible. Elle se réalise
de manière autonome sans intervention publique
(notamment parce que la concurrence est supposée pure
et parfaite). Le rythme de cette croissance d’équilibre
dépend de l’augmentation de la population et d’un facteur
résiduel : le progrès technique. Or, les causes de ce
progrès technique ne sont pas expliquées : il est exogène
6
(« tombé du ciel »).
Au contraire, dans les modèles de croissance endogène, la
croissance d’équilibre soutenable à long terme dépend,
comme leur nom l’indique, de facteurs endogènes qui
résultent des choix des agents et des mesures
5
Les mesures des externalités se sont développées pour les projets de
transport mais font face à d’importantes limites méthodologiques. Pour en
savoir plus : projet de loi de finances 2014, dossier thématique
« évaluation socio-économique des projets d’investissement publics »
6
Pour en savoir plus : La croissance et le modèle de Solow, Projet
BaSES, université de Lausanne
Sources : Croissance endogène et convergence, A. Dieme,
nouvelles théories de la croissance, D. Guellec et P. Ralle (2001)
Les
Les estimations empiriques : une difficile quantification
Les théories de la croissance endogène ont inspiré de
nombreux travaux empiriques et tests pour mesurer
l’impact
de
différentes
politiques
publiques
et
investissements sur le développement économique et le
potentiel de croissance. La volonté de compléter la théorie
par des éléments statistiques a toutefois rencontré de
nombreuses limites. La première série de limites est venue
de la disponibilité des données : il est en effet difficile
d’estimer l’impact de l’investissement public sur la
croissance économique soutenable/d’équilibre car celle-ci
n’est pas une donnée observable directement ! Par défaut,
les économètres se contentent donc d’estimer l’impact
des investissements publics sur des statistiques plus
standards telles que la croissance de la production
intérieure brute nationale ou régionale ou la productivité.
De plus, la mesure de l’investissement public peut
elle-même poser des problèmes. En effet, les théories de la
croissance endogène font référence aux investissements
publics productifs qui contribuent à doter l’économie de
fondamentaux solides et à diffuser le progrès dans
l’économie, une définition vaste et même vague qui ne
peut être mise en œuvre dans la pratique (cf. Conjoncture
ère
partie : définition et
sur l’investissement public, 1
mesures).
Les limites de ces estimations empiriques sont aussi
d’ordre méthodologique : relation équivoque entre capital
public et développement économique (problème de
causalité), cointégration des variables qui biaisent les
résultats, etc. Malgré toutes ces limites, il demeure
intéressant de connaitre les grandes conclusions des
travaux dans ce domaine.
L’étude fondatrice de cette lignée de travaux a été faite en
1989 par D.A. Aschauer et met en évidence un effet positif
de l’investissement public en infrastructures sur la
productivité et l’investissement du secteur privé aux
Etats-Unis. Plus précisément, les résultats établissent
qu’une hausse de 10 % du stock de capital public
augmente la productivité globale de 4 % (élasticité de 0,4).
D.A. Aschauer en conclut que le ralentissement des
dépenses d’infrastructures sur les 25 années précédentes
aurait été une cause majeure de la faible performance
économique des Etats-Unis des années 70 et 80. Ces
résultats ont suscité une vive controverse et de
nombreuses critiques à l’égard de leur robustesse. Cela a
donné lieu à des travaux supplémentaires dans les années
90 aux résultats variés allant d’une absence de lien entre
6
investissement public et productivité-croissance à un
7
impact modéré (élasticité proche de 0,1 aux Etats-Unis ).
Ces résultats très épars ne permettaient finalement pas de
tirer de conclusion et étaient de faible utilité pour la
politique économique. Les études se sont poursuivies et,
au milieu des années 2000, mènent à des résultats plus
consensuels. Comme le notent W. Romp et J. Haan (2005)
de la Banque Européenne d’investissement, les études
plus récentes suggèrent généralement que l’investissement
public améliore la productivité et/ou la croissance
économique. L’existence d’un effet d’entrainement du
capital public sur l’activité semble se dégager même si ce
résultat n’est pas systématique. Toutefois, dans la plupart
des cas, cet effet est plus faible que celui trouvé par D.A.
Aschauer (1989). L’impact de l’investissement public
diffère évidemment selon les pays - dans le cas de la
France, les études trouvent régulièrement un effet
8
d’entrainement et une élasticité proche de 0,1/0,2 - selon
les régions, les secteurs et, on peut penser, selon la
quantité et la qualité des investissements réalisés (risque
de suréquipement). La conclusion la plus pertinente est
finalement peut-être celle de Peter Howitt (2004) : « il
n’existe aucune solution magique, aucune explication
unicausale qui débouche sur une recette de succès simple.
Beaucoup de facteurs sont en jeu et ils sont largement
interdépendants. […] La seule façon sensée d’aborder le
problème est d’adopter une approche systémique.
Autrement dit, tout comme il y a dans le corps humain plus
d’un organe dont le bon fonctionnement est nécessaire
mais insuffisant à une bonne santé, de même y a-t-il plus
d’un facteur critique nécessaire à une forte croissance
économique, dont aucun ne suffit par lui-même à résoudre
le problème de la croissance ».
Conclusion
Ainsi, l’investissement public est à un niveau relativement
élevé en France : 50 % de plus qu’en zone euro en 2013 et
il a été systématiquement supérieur à celui de la zone euro
dans le passé. Ceci soutient le PIB français puisque
l’investissement public est directement intégré à sa
mesure. De plus, l’investissement public peut jouer un rôle
contra-cyclique à court terme et atténuer, en particulier, les
phases de récession. Dans une perspective plus longue,
les modèles de croissance endogène s’accordent à
attribuer un rôle central aux investissements publics dans
la croissance potentielle, la croissance soutenable à long
terme. En revanche, il demeure des éléments d’incertitude
sur l’ampleur de ces effets. Quoiqu’il en soit, la dimension
économique de l’investissement public est loin d’être
l’essentiel. Les actions et les investissements publics
répondent en effet à des problématiques bien plus larges :
attractivité, cohésion, équité, bien-être, autant d’aspects
clés qui ne peuvent bien sûr être mesurés à partir d’une
statistique de PIB.
> Indicateurs clés au 31/08/2014
Croissance du PIB
sur un an (%)
France
Zone euro
Etats-Unis
Chine
Taux (moyens, %)
Prévisions
2014*
2015*
0.6
1.3
1.0
1.5
2.0
3.0
7.4
7.2
2010
2011
2012
2013
2014T2
1.9
2.0
2.5
10.4
2.1
1.6
1.8
9.3
0.4
-0.7
2.8
7.7
0.4
-0.4
1.9
7.7
0.1
0.7
2.5
7.5
2010
2011
2012
2013
août-14
2014**
2015**
0.15
0.03
0.19
1.41
0.4°
1.00
0.13
1.73
0.7***
-
0.13
2.07
1.2***
-
Taux repo
1.00
1.25
0.88
0.54
Eonia
0.44
0.87
0.23
0.09
Euribor 3 mois
0.81
1.39
0.57
0.22
OAT 10 ans
3.12
3.30
2.52
2.20
Inflation hors tabac
1.40
2.00
1.90
0.80
Livret A
1.44
2.06
2.25
1.63
* Consensus Bloomberg, moyenne annuelle ** Fin d'année
*** moyenne annuelle, pour l'inflation totale
Source : Bloomberg
Forward
fin 2014
0.00
0.14
1.28
-
Forward
fin 2015
-0.01
0.15
1.54
-
er
Après des PIB décevants au 1 trimestre, les prévisions de
croissance ont été revues à la baisse en zone euro et aux
Etats-Unis. En France, l’acquis de croissance pour 2014 est, au
sortir du printemps, de 0,3 % et l’orientation récente des
indicateurs avancés suggère une dynamique faible au second
semestre : les prévisions de croissance du PIB de début
d’année, encore à 1 % au sortir de l’hiver, ne sont plus que de
+0,6 %. La baisse des taux directeurs en juin et le contexte de
croissance faible et d’inflation basse expliquent le reflux des taux
d’intérêt de long terme européens. De plus, Mario Draghi,
président de la BCE, a indiqué que si la déflation se précisait, un
programme d’achats d’actifs par création monétaire serait
implémenté. Ceci participe à augmenter les prix de l’obligataire
donc à baisser les taux de rendement.
6
Cf. R. Ford et P. Poret pour les pays de l’Ocde (1991)
Cf. SH. Lau et CY. Sin (1997), Shioji (2001)
8
Cf. Cadot et al. (1999), Charlot et Smitt (1999), Creel et Poilon (2006)
7
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