Affaire suivie par

AMBASSADE DE FRANCE A M ADAGASCAR
SERVICE ECONOMIQUE
TANANARIVE, LE 21 JUIN 2016
SITUATION ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE DE MADAGASCAR
Figurant parmi les pays les plus pauvres du monde (PIB/habitant de 402 USD), Madagascar
émerge difficilement d’une crise politique (2009-2013) qui a lourdement pénalisé sa population.
L’économie peine à décoller - prévision de 4,1% pour 2016, pour une croissance démographique
estimée à 2,8% - tandis que les capacités financières de l’Etat demeurent très faibles. Toutefois,
la possible mise en place par le FMI d’un programme triennal adossé à une Facilité Élargie de
Crédit (FEC) pourrait permettre à Madagascar de prendre un nouveau départ économique.
1. La situation économique et financière demeure fragile après plusieurs années de crise politique
Madagascar affiche un PIB par habitant estimé à 402 USD par le FMI pour 2015, ce qui classe la Grande
île de 23 millions d’habitants parmi les dix pays les plus pauvres du monde. La faiblesse de l’économie
se retrouve au niveau d’autres indicateurs : IDH (154e), Doing Business (164e), Transparency International
(123e). La Banque mondiale et la Banque africaine de développement classent toutes les deux Madagascar
parmi les Etats fragiles. Cet état des choses résulte d’une trajectoire de croissance particulièrement
erratique depuis l’indépendance, où chaque cycle d’accélération du développement a été neutralisé par
une crise politique induisant systématiquement une régression du revenu par habitant (91% des habitants
vivent avec moins de 2 USD par jour).
Madagascar émerge, non sans peine, de la dernière crise politique et économique : faute de ressources, en
raison de l’érosion des recettes fiscales (inférieures à 10% du PIB) et de la suspension partielle de l’aide
internationale, les dépenses publiques ont chuté de 17,4% du PIB en 2008 à 13,5% du PIB en 2013.
Pendant ces cinq années, le service de la dette a été honoré, sans dérapage de la masse monétaire, sans
recours excessif à l’emprunt ni déficit budgétaire conséquent jusqu’en 2013. Cependant, les budgets
sociaux se sont effondrés, et l’investissement s’est contracté de 7,7% du PIB en 2008 à 3,1% du PIB en
2013, l’investissement privé passant de 33% à 16% sur la même période (affecté par l’effondrement des
IDE). Au final, le taux de croissance annuel moyen est estimé à 0,6% sur 2009-2013, provoquant un
appauvrissement de la population (taux de croissance démographique de 2,8%).
L’économie malgache souffre encore des conséquences de ces années de crise, et la croissance ne réussit
pas à décoller : 2,3% en 2013, 3,3% en 2014, 3,1% en 2015, prévision de 4,1% pour 2016 (contre des
prévisions initiales du FMI à 5% dès 2014). Les secteurs les plus porteurs (agroalimentaire, tourisme,
exportations, travaux publics, grande consommation) ne croissent pas encore à vitesse de croisière, et
l’activité a été tirée ces dernières années principalement par le secteur minier. Par ailleurs, ces secteurs
nécessitent des investissements importants que l’instabilité politique persistante et des conditions
économiques peu favorables ne permettent pas d’attirer. Le Plan National de Développement (PND) à 5
ans repose sur des hypothèses de croissance à plus de 7% et sur une programmation peu opérationnalisée
et encore mal articulée avec les autres programmes de développement (notamment le Programme
d’Urgence Présidentiel). Enfin, les capacités de l’Etat, au plan financier et institutionnel, ne permettent
pas de créer les conditions favorables à un décollage du pays.
Madagascar dispose en effet de très faibles capacités financières, notamment en raison du niveau de
recettes fiscales (10,1% du PIB en 2015, l’un des plus faibles du monde), dont l’amélioration constitue
une priorité pour les partenaires financiers de Madagascar, particulièrement le FMI. Le gouvernement,
qui s’est engagé à élargir l’assiette fiscale, peine à mettre en œuvre une politique fiscale efficace
(augmentation du nombre de contribuables mais collecte inefficace), rendue ambiguë par la création de
nombreuses zones franches à définition extensive. Par ailleurs, le niveau élevé des subventions à la Jirama
(la compagnie publique d’électricité) et des pertes techniques et non-techniques constituent un poids
financier important pour l’Etat. La situation financière difficile d’Air Madagascar (compagnie détenue à
90% par l’Etat), qui a contraint le gouvernement à engager une recapitalisation fin 2015, peut également
avoir un impact direct sur le budget et l’économie du pays.
Cette faible mobilisation des ressources domestiques a induit un gap de financement important en 2014
et 2015, comblé in extremis par les contributions d’aide budgétaire des bailleurs (UE 78 M€, France 40
M€, Banque mondiale 45 MUSD, Banque africaine de développement 25 MUSD), qui pour partie n’ont
été décaissées que fin 2015 après que le FMI a accordé une nouvelle Facilité rapide de crédit (FRC).
L’analyse de soutenabilité de la dette par le FMI a été actualisée et est passée en risque « modéré » en
novembre 2015. Cette dégradation s’explique par des perspectives de croissance économique plus faibles
que prévues, une évolution à la hausse du taux de pression fiscale bien plus lente qu’anticipée, des
perspectives de soutien budgétaire inférieures aux projections et surtout une dépréciation rapide du MGA
face à l’USD, alourdissant le poids de la dette extérieure libellée en devises. Bien que le niveau
d’endettement public reste modéré, sa progression nécessite donc d’être suivie avec attention car : (i) les
forts besoins d’investissement vont conduire à un recours à une combinaison d’emprunts domestique et
externe y compris non concessionnel ; (ii) l’évolution de la dette publique reste vulnérable à une absence
de rebond significatif de la pression fiscale ; (iii) les données relatives à la dette publique intérieure
n’intègrent pas l’intégralité de la dette résultant des arriérés de paiements intérieurs, ni bien entendu le
recours massif aux avances statutaires de la Banque centrale ; (iv) le pays ayant déjà bénéficié en 2004 de
l’initiative Pays Pauvres Très Endettés, les créanciers du Club de Paris pourraient difficilement accorder
de nouveaux allègements de dette.
2. L’engagement de la communauté internationale et des bailleurs de fond est déterminante mais
reste conditionné au succès d’un programme avec le FMI
Madagascar reste donc très dépendant des financements extérieurs et notamment des bailleurs de fonds
bilatéraux et multilatéraux. Les années de crise politique ont vu la suspension des activités de la majorité
des bailleurs et ceux-ci reviennent progressivement depuis début 2014. La montée en puissance de leurs
engagements dépendra toutefois des efforts mis en œuvre par le gouvernement malgache ansi que de la
conclusion avec le FMI d’un programme adossé à une Facilité Elargie de Crédit (FEC).
Madagascar n’était en effet plus sous programme FMI depuis fin 2008, et la dernière consultation au titre
de l’Article IV remontait à 2007. Pendant les années de crise, le FMI a limité ses interventions au maintien
d’un simple bureau de liaison. Il a fallu attendre 2014 pour que le Fonds mette en place une Facilité Rapide
de Crédit (FRC) de 47 MUSD, nomme un représentant résident et effectue une consultation au titre de
l’Article IV fin 2014 - début 2015. En revanche, les négociations pour la mise en place d’un programme
de type Facilité Elargie de Crédit (FEC) ont traîné durant deux ans en raison de performances insuffisantes
en termes de politiques économiques. Fin 2015, le FMI a seulement accordé une nouvelle FRC de
42 MUSD, assortie d’un SMP (Staff Monitored Program) d’accompagnement des réformes nécessaires.
Finalement, au terme d’une nouvelle mission en juin 2016, le FMI a annoncé avoir conclu un pré-accord
pour un programme triennal (2016-2019) adossé à une Facilité Élargie de Crédit (FEC) de 310 MUSD.
Les autorités malgaches se sont engagées à effectuer certaines actions préalables, en particulier
l’approbation d’une loi de finances rectificative (LFR) prévoyant des coupes budgétaires de 34 MUSD.
Celle-ci a effectivement été adoptée le 29 juin. Par ailleurs, les bailleurs de fonds ont été une nouvelle fois
sollicités pour combler un besoin de financement résiduel de 45 MUSD pour 2016. Cette FEC doit être
examinée par le conseil d’administration du FMI le 29 juillet 2016. Sa mise en place permettrait à
Madagascar de prendre un nouveau départ économique, et ouvrirait la voie à l’organisation d’une
Conférence des bailleurs et des investisseurs fin 2016, avec le soutien de la Banque mondiale.
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