Rapport de la présidente du Bundestag, Madame le professeur Rita Süssmuth,

Rapport
de la présidente du Bundestag,
Madame le professeur Rita Süssmuth,
sur le thème
«Le rôle à jouer par les Parlements dans le renforcement de l'économie de marché et
dans la coordination du développement économique et politique en Europe de l'Ouest»,
rapport présenté
à l'occasion de la Conférence des Présidents des Parlements
des Etats membres du Conseil de l'Europe,
du 7 au 9 juin 1996 à Budapest
1. Le rôle à jouer par les parlements dans le renforcement de l'économie de
marché
1.1. L'Etat et l'économie
Le rôle que les Etats peuvent jouer dans le renforcement de l'économie de marché
est conditionné par la forme des rapports entretenus entre l'Etat et l'économie.
Ces rapports sont un thème ancien, difficile, porteur d'idéologie et non libre
d'émotions.
De plus, l'État et l'économie ne sont pas les seuls acteurs de la politique
économique ; il s'y ajoute une multitude d'autres acteurs, par exemple les
entreprises, les salariés, les fédérations du patronat et les syndicats ainsi que les
consommateurs.
Dans le cas de figure tel qu'on le rencontrait jadis dans les pays à capitalisme d'Etat,
l'Etat et l'économie peuvent être identiques. Mais l'Etat et l'économie peuvent aussi
être séparés. En outre, il existe des formes mixtes de séparation de l'Etat et de
l'économie, un exemple en étant l'économie de marché qui, en Allemagne, est
toujours, aussi, une économie de marché sociale, laquelle n'attribue et n'autorise à
l'Etat que des tâches déterminées dans le processus économique.
Dans l'économie de marché et l'économie de marché sociale, le rôle de l'Etat dans
le processus économique se circonscrit à la réunion des conditions nécessaires et à
la pose des préalables. Ainsi incombe-t-il à l'Etat d'établir et de garantir un régime
de propriété et de concurrence. En outre, il incombe aussi à l'Etat d'intervenir face à
de graves troubles du mécanisme de régulation de l'économie de marché et pour
corriger les aléas politiquement non souhaitables du fonctionnement du marché, en
particulier pour la répartition des revenus. L’Etat a, en outre, pour tâche de garantir
la sécurité sociale, de mettre à disposition les biens publics originels et de limiter le
plus possible ou de chercher à éviter le plus possible les effets négatifs écologiques
inhérents aux activités économiques de la société.
En République fédérale d'Allemagne, nous avons ancré les exigences de la
politique économique dans une loi adoptée par le Bundestag, la loi sur la promotion
de la stabilité et de la croissance dans l'économie. Selon ce que nous appelons le
«carré magique» de cette loi, la Fédération et les Länder doivent prendre des
mesures économiques et financières de telle manière que, dans le cadre de
l'économie de marché, elles contribuent simultanément à la stabilité du niveau de
prix, à un niveau d'emploi élevé et à l'équilibre du commerce extérieur
parallèlement à une croissance économique permanente et appropriée.
Il est évident que les limites posées à une ingérence inadéquate de l'Etat dans le
processus économique ne peuvent être que fluides. A cela s'ajoute que le passage
de l'Etat réglementaire à l'Etat producteur a fait augmenter considérablement les
attentes et les exigences posées à la compétence de l'Etat en matière de politique
économique et sociale. De ce fait, les Parlements ont aussi une importante fonction
d'explication sur le rôle de l'Etat dans l'économie de marché sociale.
Je tiens à souligner particulièrement, en raison de sa signification, un volet de la
réglementation étatique, ce qu'il est convenu d'appeler les biens publics.
En recourant exclusivement à sa puissance, l'Etat peut atteindre d'importants
objectifs supérieurs incombant à l'Etat, par exemple la garantie de la sécurité
extérieure. De même, pour instaurer et maintenir la paix intérieure, l'Etat jouit du
monopole de la force. Dans les deux domaines, il est cependant, de façon
élémentaire, tributaire de la conviction fondamentale et concordante des citoyens.
L'Etat ne peut cependant pas garantir à lui seul la paix sociale et économique ni le
développement florissant de l'économie ni la maximisation de la prospérité. Dans
ce domaine, il est tributaire du concours que doivent apporter d'autres acteurs. Cela
implique des règles du jeu bien précises dont le respect est essentiel pour le bienêtre économique d'un pays.
1.2. L'économie de marché et la démocratie
Économie de marché et démocratie ont plus de points commun qu'on a
généralement tendance à le croire. Toutes deux s'appuient sur les mêmes principes
et se complètent mutuellement. L'économie de marché et la démocratie vivent de la
liberté individuelle et de la responsabilité du citoyen, mais aussi du système des
«checks and balances».
Un économiste allemand bien connu, Walter Euken, a un jour déclaré que
l'économie de marché idéale et typique était une «démocratie de consommateurs»,
un «référendum populaire qui dure l'année entière et du matin au soir, la forme de
démocratie techniquement la plus idéale qui puisse même exister».
Il est incontestable que le système du marché, qui se fonde sur la garantie de la
propriété privée, comporte un élément de partage des pouvoirs qui impose des
limites à un Etat tout puissant et constitue un préalable des plus essentiels à la
liberté individuelle.
Dans leur grande majorité, les Etats démocratiques, empreints de cet enseignement,
ont ancré la liberté individuelle, la liberté de la propriété, la liberté économique et
contractuelle ainsi que la liberté de coalition dans leur constitution.
En faisant profession de foi envers l'Etat social, la République fédérale
d'Allemagne a en outre élevé au rang d'engagement constitutionnel la responsabilité
sociale de l'Etat.
1.3. Les Parlements et le développement économique
Les Parlements ne peuvent jouer un rôle dans le développement économique que là
où l'Etat a des possibilités d'intervention et seulement dans le cadre des systèmes
constitutionnels nationaux. Dans cette mesure, ils ont une triple fonction à
assumer :
- Les Parlements adoptent les lois fondamentales qui établissent les conditionscadre au processus économique.
- En outre, les Parlements ont la fonction importante de contrôler l'action du
gouvernement dans le secteur de la politique économique.
- L'une des fonctions les plus importantes des Parlements dans le processus
économique consiste à défendre les intérêts des divers acteurs, à les concentrer, à
les intégrer dans le processus de formation de l'opinion et à tenter d'instaurer une
péréquation entre eux et les autres intérêts pour le bien de la collectivité.
Le fait que l'économie de marché sociale ait entamé une marche triomphale après la
Seconde Guerre mondiale est aussi une preuve que les Parlements se sont montrés à
la hauteur de ces tâches importantes.
Les répercussions attendues de l'économie de marché pour la prospérité sont
déterminantes pour les efforts consentis à l'échelle mondiale en vue d'instaurer
et/ou d'améliorer les structures d'économie de marché.
Pour de nombreux Etats d'Europe centrale et orientale, elles ont été la raison pour
laquelle, après l'effondrement de l'ancienne Union soviétique, ils se sont engagés
dans la voie de la démocratie et de l'économie de marché. Le Conseil de l'Europe et
son Assemblée parlementaire ont, dans ce contexte, joué un rôle important en tant
qu'agence pour l'échange d'informations et de vues et en tant qu'auxiliaire pour
l'édification de structures démocratiques et d'économie de marché.
A ce propos, ce ne semble pas seulement à première vue être un paradoxe de
('Histoire que, au moment même où la démocratie et l'économie de marché sont
introduites dans les pays d'Europe centrale et orientale, l'économie de marché se
voie exposée de plus en plus à des doutes dans les pays occidentaux.
L'explication de ce phénomène est relativement simple : l'économie de marché est
«acceptée» tant que la prospérité augmente. Si la «production de la prospérité»
connaît des ratés ou si les effets attendus de la prospérité ne se font pas sentir
immédiatement, l'acceptation de l'économie de marché diminue très rapidement.
C'est la situation dans laquelle se trouve actuellement le système de l'économie de
marché sociale dans les pays développés de ('Ouest. Le chômage ainsi que les
problèmes sociaux et écologiques sont, pour elle, une grande mise à l'épreuve.
1.4. Les Parlements et les dangers pesant sur le développement de l'économie
de marché
Le chômage croissant, les limites financières et autres posées à la politique sociale
ainsi que les problèmes de la politique de protection de l'environnement constituent
donc de grands défis pour toutes les personnes concernées. C'est pourquoi on
n'attend pas seulement du concept de l'économie de marché sociale la garantie du
développement économique et la sécurité sociale, mais aussi la compatibilité
écologique.
1.4.1. Le chômage
Pour beaucoup, le chômage constitue un problème insoluble dans le cadre de
l'économie de marché.
Les causes principales des problèmes d'emploi à long terme dans les pays
développés pratiquant l'économie de marché sont cependant de nature très diverse.
Ils ont leur origine en partie dans la dynamique des mutations structurelles de
l'économie intérieure et de l'économie mondiale et en partie dans la réglementation
du marché du travail.
Ce n'est cependant pas le fait du hasard si les pays ayant la proportion d'Etat la plus
élevée dans la production sont, en règle générale, aussi ceux qui présentent le taux
de chômage le plus élevé. Des taux d'Etat élevés font se résorber le secteur privé et
créent un environnement défavorable à la croissance et à l'emploi.
C'est pourquoi la lutte contre le chômage a la plus grande des priorités dans la
majorité des pays. A cette occasion, beaucoup sont préoccupés par le fait que l'on
risque de devoir prendre son parti d'une «jobless growth», autrement dit d'une
croissance économique qui ne soit plus génératrice d'emplois.
On doit objecter à cela que la croissance, la compétitivité et l'emploi sont des
objectifs de valeur égale parce que seule une économie compétitive est en mesure
de créer des emplois durables.
Il est encourageant que l'on ait aussi reconnu à l'échelle européenne la nécessité de
combattre le chômage. Lors du Conseil européen de Madrid, les chefs d'Etat et de
gouvernement de l'Union européenne ont, en décembre de l'an dernier, pour cette
raison exigé des Etats membres qu'ils accordent la priorité aux secteurs d'action ciaprès dans leurs programmes multiannuels de politique de l'emploi :
- l'extension des programmes de formation, en particulier des programmes
pour les chômeurs,
- la flexibilisation des stratégies des entreprises sur les questions de
l'organisation du travail et des horaires de travail,
- la garantie d'un développement des coûts parasalariaux en adéquation avec
l'objectif consistant à réduire le chômage,
- le maintien de la politique salariale modérée pratiquée actuellement en tant
que facteur indispensable pour promouvoir une utilisation intensive de la
main-d'oeuvre, à l'occasion de quoi cette politique salariale doit être indexée
sur le développement de la productivité,
- l'optimisation de l'efficacité des systèmes de protection sociale de telle
manière que l'on reste incité à rechercher un travail tout en préservant le plus
largement possible les acquis,
- la transformation accrue des politiques passives de protection des chômeurs
en mesures actives pour la création d'emplois,
- l'amélioration en profondeur des mécanismes pour le flux d'informations
entre les personnes proposant un emploi et les personnes cherchant un
emploi, et
- la promotion des initiatives locales pour l'emploi.
La conférence intergouvernementale de l'UE devra aussi se pencher sur la question
de savoir si des dispositions particulières relatives à l'emploi doivent être intégrées
dans le traité. La Commission s'y est déclarée favorable dans son avis sur la
conférence intergouvernementale. Selon elle, ces dispositions devraient, sur la base
des acquis communs et des expériences faites en commun, reconnaître l'emploi
comme une question revêtant de l'intérêt pour la collectivité et avoir les objectifs
suivants :
- réunir les préalables à une stratégie pour l'emploi,
- promouvoir la coopération entre les acteurs concernés,
- renforcer les mesures de surveillance multilatérales des programmes
multiannuels des Etats membres et
- prendre l'emploi en considération dans les autres politiques
communautaires.
1.4.2. La politique sociale
Le système d'économie de marché sociale justement en vigueur en Allemagne part
du principe que l'économie de marché a besoin de recevoir des corrections dans le
domaine social. Comme la justice sociale et la sécurité sociale ne peuvent
s'instaurer d'elles-mêmes, il en résulte une prérogative de réglementation non
négligeable incombant à l'Etat.
En République fédérale d'Allemagne, on n'a cessé de resserrer les mailles du filet
social depuis 1949 : les retraites ont été dynamisées, de plus en plus de citoyens ont
bénéficié de l'assurance Vieillesse et Maladie, le maintien du payement du salaire a
été instauré pour tous les salariés, la promotion de la formation par l'Etat a été
étendue, l'Etat a assuré le financement du recyclage professionnel, l'assistance
sociale a été complètement refondue et étendue, des allocations logement ayant été
instaurées pour les familles économiquement faibles et bien d'autres choses encore
allant par exemple jusqu'à l'introduction de l'assurance Assistance-Soins.
La situation des budgets publics n'a pas, non plus, manqué d'avoir des effets sur ce
standard social.
La tâche de l'Etat et, par voie de conséquence, aussi, des Parlements consiste, lors
des mesures d'économies nécessaires, à veiller à ce que la compétitivité du système
social soit préservée, que la symétrie sociale soit conservée et que l'économie de
marché continue de présenter un visage social.
1.4.3. La politique de protection de l'environnement
La protection de l'environnement est également un bien public que l'économie de
marché ne met pas à disposition d'elle-même. L'Etat doit intervenir dans ce
domaine et renchérir les pollutions de l'environnement dues non seulement à la
production, mais aussi à la consommation dans la mesure où cela est nécessaire
pour défendre les intérêts de la protection de l'environnement.
Économie et écologie ne doivent pas être une contradiction. Une politique efficace
en matière de protection de l'environnement est possible de façon conforme au
marché et au système dans l'économie de marché.
Face aux modifications des conceptions-cibles des consommateurs, l'économie de
marché réagit comme à un système conditionné par la demande. Ainsi; donc, si la
demande d'un toujours plus grand nombre de biens fait place à une augmentation de
la demande de qualité de l'environnement, l'économie de marché est parfaitement
en mesure de satisfaire également ces besoins.
Dans ce domaine, aussi, les Parlements ont une fonction importante à assumer en
tant que conscience en matière de politique de l'environnement. Outre les autres
critères, ils font aussi intervenir les aspects de politique de l'environnement dans les
débats et ils essayent d'instaurer une péréquation avec d'autres aspects.
2. Le rôle à jouer par les Parlements dans la coordination du développement
économique et politique en Europe de l'Ouest.
2.1. Les Parlements et l'intégration économique de l'Europe
Avec la ratification des traités européens, les Parlements des Etats membres de la
CE/UE ont aussi posé la première pierre pour le bien-être économique de l'Europe.
Depuis 1957, l'ancien traité sur la CEE a fait ses preuves en tant que Magna Charta
de l'oeuvre d'unification européenne. Avec ses quatre libertés fondamentales - la
liberté de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux - il a
réuni les conditions :
- à un développement harmonieux de la vie économique dans la
Communauté,
- à un élargissement de l'économie permanent et équilibré,
- à une amélioration accélérée du niveau de vie dans toute la Communauté
et
- au resserrement des relations entre les Etats membres dans tous les
domaines qui les concernent en commun.
Avec le Traité de Maastricht, le Marché unique européen est appelé à être
parachevé, d'ici à la fin des années quatre-vingt-dix, par une Union économique et
monétaire. A ce propos, le Bundestag a lui aussi un mot important à dire.
Dans le contexte de la ratification du Traité de Maastricht, il a notamment adopté
une résolution sur l'Union économique et monétaire dans laquelle le Parlement a lié
le passage à la troisième étape de l'Union monétaire à un vote que le gouvernement
fédéral devra recueillir auparavant auprès du Bundestag. Ce vote du Bundestag
aura un caractère consultatif.
Parallèlement au Parlement européen, les Parlements nationaux jouent un rôle
important en tant que pilier démocratique de l'Union européenne. Comme l'a
déclaré la Cour constitutionnelle fédérale, la légitimation démocratique de l'Union
est donnée par les Parlements des Etats membres qui ont tous donné leur
approbation au Traité de Maastricht. La légitimation donnée par le Parlement
européen possède une fonction concomitante.
La démocratisation et la parlementarisation de l'Union européenne sont une tâche
commune qui incombe aux Parlements en Europe. Cela implique une coopération
permanente et de solides liens institutionnels réciproques.
Pour l'essentiel, dans le domaine du marché unique et de l'Union économique et
monétaire aussi, cela concerne
- le dialogue politique permanent entre les membres du Parlement européen
et des Parlements nationaux,
- la coordination des travaux législatifs aux deux échelons,
- un contrôle commun aussi serré que possible des gouvernements nationaux,
- des initiatives communes pour faire progresser le Parlement européen sur le
plan des institutions et pour donner à l'UE des bases démocratiques plus
solides ainsi que
- la mobilisation commune des citoyens pour le parachèvement de l'Union
européenne.
2.2. Les Parlements et l'internationalisation du processus économique
Actuellement, nous assistons à un processus de transformation d'une ampleur
gigantesque d'où émaneront, au XXI' siècle, de nouvelles formes pour la politique
et l'économie. On considère souvent comme douteux qu'à l'avenir encore, il existe
des produits nationaux, des technologies nationales, des entreprises nationales, des
économies nationales. L'internationalisation et l'interdépendance croissantes des
politiques nationales ainsi que la globalisation du processus économique
confrontent tous les acteurs concernés à de nouveaux défis.
A cela s'ajoutent de nouveaux développements et des bouleversements dans le
domaine des technologies de l'information. Les techniques modernes d'information
et de communication déclenchent des mutations technico-économiques que l'on
peut comparer, par leur ampleur et leurs conséquences, au passage de la société
agraire à la société industrielle. On ignore encore presque totalement quelles seront
les conséquences sociales et culturelles de la société de l'information.
Ces deux développements génèrent actuellement une compétition à l'échelle
mondiale pour les sites économiques, compétition qui s'articule en critères de
capital, de travail et de services, d'éducation et de recherche, de souplesse,
d'infrastructure, de qualifications professionnelles, de stabilité sociale, écologique
et politique.
Les avantages et inconvénients des sites économiques sont de plus en plus
déterminants pour le développement économique d'un pays.
Certains de ces facteurs de site sont conditionnés essentiellement ou exclusivement
par la politique.
Cela implique par exemple les paramètres légaux à l'activité économique, la densité
de réglementation législative, notamment pour les procédures de demande et
d'autorisation, la ponction fiscale des entreprises ainsi que la réforme des impôts de
façon générale.
A ce point de vue, les Parlements aussi ont la possibilité d'intervenir de façon
positive en faveur de la stabilisation des sites économiques. A long terme, il
importera de redéfinir les rapports entre l'internationalisation et la subsidiarité.
C'est pourquoi la coordination internationale de la politique va prendre de plus en
plus d'importance. Ici aussi, les Parlements et les parlementaires ont des possibilités
de fournir leur contribution au sein des instances internationales et des assemblées
interparlementaires.
Ainsi, par exemple, faut-il veiller à ce que l'internationalisation et la société de
l'information génèrent des avantages pour tous et n'aillent pas au détriment de
quelques-uns, par exemple des pays en développement.
Les initiatives interparlementaires régionales, aussi, peuvent être judicieuses à ce
point de vue. Pour cette raison, dans le cadre de l'Assemblée parlementaire de
I'OSCE, j'ai suggéré le projet d'une «Charte économique de l'OSCE» ayant pour but
d'imposer aux Etats participants de I'OSCE des standards minima pour leur
comportement économique. En raison de l'étroite interaction entre la prospérité
économique et la sécurité extérieure, on contribuerait simultanément, de cette
manière, à préserver la paix et la sécurité.